DT - European Parliament

Parlement européen
2014-2019
Commission de la pêche
24.8.2016
DOCUMENT DE TRAVAIL 1
sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative à
la conservation des ressources halieutiques et à la protection des écosystèmes
marins par des mesures techniques - OBJECTIFS DES MESURES
TECHNIQUES
Commission de la pêche
Rapporteur: Gabriel Mato
DT\1102668FR.doc
FR
PE584.005v03-00
Unie dans la diversité
FR
1.
Avant-propos
Le présent document de travail a pour but d'évaluer les objectifs généraux et spécifiques et les
objectifs de la proposition de la Commission relative à la conservation des ressources
halieutiques et à la protection des écosystèmes marins par des mesures techniques1.
Jusqu'à présent, les règlements relatifs aux mesures techniques n'ont pas disposé d'objectifs
clairement définis. Dans l'exposé des motifs de sa proposition, la Commission déclare que les
mesures techniques adoptées ont pour but de "contrôler les captures qui peuvent être
effectuées avec un effort de pêche déterminé et de réduire au minimum les incidences de la
pêche sur l'écosystème". Toutefois, elle souligne qu'elles n'ont pas permis, à ce jour, de
réaliser les objectifs de la politique commune de la pêche (PCP). S'agissant des problèmes
identifiés dans le système des mesures techniques en vigueur, la Commission note qu'il est
difficile d'estimer s'il est efficace dans la réalisation des objectifs de conservation de la PCP.
C'est pour cette raison que la proposition a pour but d'introduire un système de gestion axé sur
les résultats. Afin d'évaluer les résultats, la Commission définit des objectifs axés sur la
réduction et, dans la mesure du possible, l'élimination des captures involontaires d'ici à 2019
ainsi que la réalisation du rendement maximal durable pour tous les stocks d'ici à 2020. Elle
propose également des objectifs visant à réduire les incidences négatives des activités de
pêche sur les écosystèmes marins afin de contribuer à la réalisation d'un bon état écologique
d'ici à 2020.
Dans le but de mesurer la réalisation de ces objectifs, la Commission, dans son exposé des
motifs, fait référence aux indicateurs environnementaux, économiques, sociaux et de
conformité pour le suivi des mesures techniques. Les données de contrôle proviendraient du
cadre existant pour la collecte des données (CCD), des avis du CSTEP et du CIEM ainsi que
des rapports annuels de l'Agence européenne de contrôle des pêches (AECP). Cependant,
dans sa proposition, la Commission ne précise ni la nature ni les caractéristiques des
indicateurs sociaux et économiques.
Le texte de la Commission contient deux articles définissant les objectifs. L'article 3 porte sur
les "objectifs généraux et spécifiques" tandis que l'article 4 fixe les "objectifs". Toutefois, la
délimitation entre les deux reste très floue. Par ailleurs, la fixation d'une série d'objectifs
fondés sur le respect des directives environnementales pourrait donner lieu à une forte
insécurité juridique.
Enfin, il convient de noter que, conformément à l'analyse d'impact accompagnant la
proposition, l'un des objectifs spécifiques consisterait à "mettre sur pied des structures
incitatives en vue de promouvoir la pêche responsable". Toutefois, aucune mesure incitative
ne se dégage de la proposition.
En outre, l'article 34 présente une procédure à suivre en matière de "révision et rapport",
laquelle se fonde sur la réalisation des objectifs généraux et spécifiques et des objectifs définis
dans la proposition et qui feraient l'objet d'une évaluation selon un ensemble d'indicateurs.
2.
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Article 3: Objectifs généraux et spécifiques
COM(2016)0134 final
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Les objectifs généraux des mesures techniques mentionnés par la proposition sont en fait ceux
énoncés à l'article 2 du règlement de base de la PCP, ce qui s'avère redondant et inutile. Par
ailleurs, la Commission choisit exclusivement les objectifs environnementaux de la PCP et ne
mentionne pas du tout les objectifs socio-économiques.
Pour ce qui est des objectifs spécifiques, ils sont en réalité très généraux: la protection des
juvéniles et des reproducteurs; la réduction au minimum des incidences environnementales de
la pêche sur les habitats marins; la protection des espèces énumérées dans les directives
relatives à la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages et
à la conservation des oiseaux sauvages, et la mise en place de mesures de gestion afin de
respecter les obligations prévues par les directives environnementales susmentionnées.
Par ailleurs, la Commission ajoute dans sa proposition la réduction des prises "d'autres
espèces sensibles imputables à la pêche", sans apporter davantage de précisions à cet égard. Il
convient de faire preuve de prudence en ce qui concerne la potentielle introduction
automatique d'objectifs issus d'actes législatifs dont le rang dans la hiérarchie normative est
inférieur à celui du règlement codécidé relatif aux mesures techniques.
Par ailleurs, il y a lieu de se demander s'il est nécessaire de réaffirmer la nécessité d'une
protection qui existe déjà dans la réglementation communautaire, en évoquant les différentes
directives environnementales. Il convient de se demander si une directive qui est, par
définition, un instrument accordant une large marge de manœuvre aux États membres en
matière de transposition des normes de l'Union dans le droit national, constitue le moyen le
plus approprié pour évaluer la réalisation des objectifs spécifiques des mesures techniques
dans le cadre de la PCP. Il s'agit d'une politique exclusive de l'Union, eu égard à la nature des
ressources, qui nécessitent une gestion commune. Il pourrait notamment se poser, plus
particulièrement, des problèmes d'incohérence entre zones adjacentes relevant de la
juridiction d'États membres voisins.
Parmi les directives environnementales citées par la Commission figure la directive-cadre sur
l'eau, dont le lien avec les mesures techniques est très flou. S'agissant de la directive-cadre
"stratégie pour le milieu marin" (DCSMM), elle peut être aussi bien un objectif spécifique
qu'un objectif au sens de l'article 4, ce qui rend difficile la compréhension de la proposition.
Par ailleurs, il n'est pas certain que la DCSMM puisse fournir des descripteurs pour définir les
objectifs environnementaux liés aux mesures techniques. En effet, seuls quatre des onze
descripteurs prévus par la directive y sont reliés1: la diversité biologique, le bon état des
ressources halieutiques exploitées à des fins commerciales, l'état des chaînes alimentaires et
l'intégrité des fonds marins. Pour chaque descripteur, les États membres doivent adopter une
définition, une évaluation initiale et un certain nombre d'objectifs environnementaux. Comme
le souligne la Commission elle-même dans son rapport portant sur la première phase
d'exécution de la DCSMM, il existe une grande diversité de situation pour chaque descripteur
et entre les différents États membres.
En prenant comme exemple le descripteur qui est au cœur de la PCP, en d'autres termes, le
bon état des ressources halieutiques exploitées à des fins commerciales, seuls deux États
1
Voir SWD(2014) 49 final, Commission staff working document accompanying the Commission Report to the
Council and the European Parliament on "the first phase of implementation of the Marine Strategy Framework
Directive (2008/56/EC) - The European Commission's assessment and guidance".
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membres ont présenté quelques définitions appropriées du bon état écologique. Neuf des
définitions proposées étaient jugées partiellement appropriées et la Commission a estimé que
neuf autres étaient inadaptées. La Commission a considéré l'évaluation initiale appropriée
dans six pays; partiellement appropriée dans dix pays et inadaptée dans trois. Les objectifs
environnementaux étaient jugés appropriés dans seulement trois États membres, partiellement
appropriés dans sept et inappropriés dans dix. Par ailleurs, la Commission a estimé que la
cohérence entre la définition, l'évaluation initiale et les objectifs environnementaux était
faible. À son avis, ce manque de cohérence s'expliquerait par le fait que les objectifs ne
seraient pas généralement liés à l'évaluation initiale. La Commission estime également que
l'imprécision des objectifs dans un grand nombre d'États membres entrave la cohérence entre
les pays. En conclusion, elle recommande d'améliorer l'adéquation et la cohérence, d'accroître
la production de rapports scientifiques, de prendre en considération toutes les informations
fournies par la PCP et de renforcer la coordination entre les États membres au moyen de
structures régionales.
La situation est similaire voire pire pour d'autres descripteurs et ne peut pas être décrite dans
le présent document de travail en raison du peu d'espace disponible à cette fin. Il est toutefois
vivement recommandé de lire le rapport sur la première phase d'exécution de la DCSMM et
ses annexes afin d'évaluer dans quelle mesure elle peut être utile à la définition des objectifs
des mesures techniques, car en plus de faire l'évaluation des différents descripteurs, elle
contient des analyses générales intéressantes.
En tout état de cause, il parait évident qu'au vu de l'état actuel de l'exécution de la DCSMM, il
est impossible d'utiliser ses descripteurs pour définir les objectifs des mesures techniques.
En outre, il convient de souligner que la Commission est actuellement en train de procéder à
la révision de sa décision relative aux critères et aux normes méthodologiques applicables au
bon état écologique des eaux marines dans le cadre de la DCSMM. Il serait inacceptable que
l'on fixe, au moyen d'une décision de la Commission et de manière indirecte, les objectifs du
règlement relatif aux mesures techniques adopté par la procédure de codécision entre le
Parlement européen et le Conseil.
3.
Article 4: Objectifs
La proposition mentionne trois types d'objectifs. Le premier consiste à veiller à ce que les
captures d'espèces inférieures aux tailles minimales n'excèdent pas 5 %, selon la marge de
tolérance fixée par l'article 15 du règlement de base de la PCP relatif à l'obligation de
débarquement1. La proposition évoque ledit article ainsi que l'article 2, paragraphe 2, du
règlement de base de la PCP qui définit l'objectif de maintien des populations des espèces
exploitées au-dessus des niveaux qui permettent d'obtenir le rendement maximal durable.
Cependant, le seuil de 5 % relatif aux captures d'espèces dont la taille se trouve en-deçà de la
taille minimale est une simple exception à l'obligation de débarquement. La Commission
voudrait dans cette proposition élever cette exception à la catégorie "objectif" des mesures
techniques. Il est évident que lorsque le législateur a adopté le seuil de 5 % pour établir cette
exception, il n'avait pas l'intention de le convertir en objectif des mesures techniques. Pour
effectuer cette conversion, il serait nécessaire de disposer d'une justification scientifique et
d'une évaluation de l'incidence sur les diverses pêcheries. À défaut, ce paramètre revêtirait un
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Article 2, paragraphe 2, et article 15 du règlement (UE) nº 1380/2013.
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caractère arbitraire.
Il convient de rappeler que la mise en œuvre de l'obligation de débarquement exige une
vérification et potentiellement des ajustements. En effet, avant le 31 mai 2016, et ensuite au
plus tard le 31 mai de chaque année jusqu'en 2020, la Commission doit soumettre au
Parlement européen et au Conseil un rapport sur la mise en œuvre de cette mesure 1. Parmi les
éléments impératifs desdits rapports figurent des renseignements concernant les problèmes
rencontrés lors de la mise en œuvre de cette disposition et des recommandations afin de les
régler.
Les véritables difficultés liées à la mise en œuvre de l'obligation de débarquement peuvent se
présenter à partir de 2016 et, surtout, après 2018. Dans ces conditions, il serait risqué d'élever
à la catégorie "objectif" des mesures techniques une mesure liée à l'obligation de
débarquement, à plus forte raison puisqu'il s'agit là d'une exception.
D'un point de vue pratique, définir un seuil de 5 % pourrait créer de nombreux problèmes à
certaines pêcheries visant plusieurs espèces et, en particulier, aux chaluts démersaux. Il
faudrait une augmentation considérable de la taille du maillage pour empêcher l'exploitation
de certaines espèces.
Le deuxième objectif proposé par la Commission vise à garantir le respect des niveaux
maximaux de captures de certaines espèces de mammifères, d'oiseaux et de reptiles marins
prévus dans la législation de l'Union et les accords internationaux. S'il existe déjà une
réglementation en vigueur à cet effet au sein de l'Union, il n'est pas nécessaire de la rappeler
et encore moins de le faire sans la citer expressément.
La définition d'objectifs fondés sur les accords internationaux pose des problèmes de nature
différente. La Commission propose de définir les objectifs des mesures techniques au moyen
d'accords internationaux, qu'ils soient conclus ou non par l'Union.
Jusqu'ici, lorsque l'Union a souscrit à un accord international relatif aux mesures techniques,
celui-ci a été transposé dans le droit communautaire. Il existe, par exemple, des règlements
relatifs aux mesures techniques qui répondent aux recommandations formulées par
l'Assemblée générale des Nations unies2 ou aux conventions internationales toujours dans le
cadre des Nations unies et dont l'Union est partie contractante3.
La Commission propose de garantir le respect d'un seuil de prises accessoires exploitées à des
fins non commerciales inférieur aux niveaux prescrits par les accords internationaux. Tout
d'abord, la Commission n'énumère pas lesdits accords internationaux, c'est pourquoi une
question à caractère institutionnel se pose, étant donné que la disposition proposée pourrait
impliquer la transposition automatique de tout accord international au droit communautaire, y
compris ceux signés entre pays tiers. Par ailleurs, il est à noter que les accords internationaux
signés par l'Union sont adoptés selon la procédure d'avis conforme et que le Parlement ne
participe pas aux discussions sur le contenu alors que, dans le règlement relatif aux mesures
1
Article 15, paragraphe 14, du règlement (UE) nº 1380/2013.
Règlement (CE) nº 734/2008 (protection des écosystèmes marins vulnérables de haute mer face à la pêche de
fond).
3
Règlement (CE) nº 520/2007 et règlement (CE) nº 302/2009 (convention internationale pour la conservation
des thonidés de l'Atlantique) et le règlement (CE) nº 601/2004 (convention sur la conservation de la faune et la
flore marines de l'Antarctique).
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techniques, c'est la procédure de codécision qui est appliquée.
Le troisième objectif consiste à exiger des garanties afin que les incidences
environnementales des activités de pêche sur les habitats des fonds marins ne dépassent pas
les niveaux nécessaires pour parvenir à un bon état écologique.
Pour ce qui est de ce dernier objectif, la Commission semble vouloir orienter l'attention sur le
chalut de fond, lorsque l'obtention d'un bon état écologique constitue une tâche plus vaste. De
ce fait, les problèmes graves causés par la surexploitation des espèces pélagiques sont oubliés,
et notamment la déstabilisation des écosystèmes et leurs changements de phase dans la mer
Noire, la mer Baltique et la mer Méditerranée. Il serait peut-être plus approprié de faire
référence à l'atténuation de l'incidence sur les écosystèmes marins.
D'une manière générale, l'utilisation des termes "veiller à" et "s'assurer que" pour chaque
objectif énuméré est abusive et pourrait avoir des conséquences juridiques. Une fois de plus,
l'intention de la Commission au moment de la définition d'une série d'objectifs généraux et
spécifiques d'une part et d'objectifs d'autre part ne ressort pas clairement.
4.
Article 34: Révision et rapport
L'article 34 de la proposition établit que d'ici à la fin de 2020 et tous les trois ans par la suite,
la Commission présentera un rapport au Parlement européen et au Conseil sur la mise en
œuvre du règlement relatif aux mesures techniques. Ce rapport évalue dans quelle mesure les
mesures techniques adoptées tant au niveau régional qu'au niveau de l'Union ont contribué à
la réalisation des objectifs généraux et des objectifs fixés.
La proposition précise également que sur la "base de ce rapport, dans le cas où il existe au
niveau régional des éléments de preuve que les objectifs généraux et spécifiques n'ont pas été
atteints, dans un délai de six mois après la transmission du rapport [...], les États membres au
sein de cette région soumettent un plan exposant les mesures correctives à prendre pour
garantir que lesdits objectifs pourront être atteints".
Pour commencer, ce délai de six mois est très optimiste. De plus, bon nombre d'objectifs
généraux et spécifiques et objectifs proposés sont d'ordre national étant donné qu'ils sont issus
de la transposition des directives dans chaque État membre. Cependant, la proposition évoque
des éléments de preuve au niveau régional qui entraînent une obligation pour les États
membres de cette région de soumettre un plan exposant les mesures correctives.
La nature et les modalités desdites preuves au niveau régional ne sont pas définies. On ignore
s'il serait nécessaire d'identifier les problèmes au sein de chacun des États membres d'une
région pour entraîner l'obligation d'élaborer et de soumettre des plans. Il n'est pas non plus
évident de savoir si les États membres qui ne rencontrent aucune difficulté doivent également
soumettre des plans.
Enfin, l'article 34 de la proposition dispose que la Commission peut également proposer toute
modification du présent règlement nécessaire sur la base dudit rapport.
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5.
Conclusions
Une première analyse des objectifs de la proposition met en lumière une série de questions
que la résolution du Parlement aurait dû résoudre.
 Il convient de se demander s'il est vraiment nécessaire de traiter dans deux articles
différents les objectifs généraux et spécifiques et les objectifs, et quelle en est la
finalité juridique.
 Il est inutile de rappeler les objectifs de la PCP déjà énoncés dans le règlement de
base.
 La proposition se limite aux objectifs environnementaux de la politique commune de
la pêche sans mentionner une seule fois les objectifs socio-économiques.
 La proposition ne contient aucune mesure incitative, alors que celles-ci doivent faire
partie intégrante des objectifs, conformément à l'analyse d'impact qui accompagne la
proposition.
 L'utilisation des termes "veiller à" et "s'assurer que", particulièrement dans l'article
portant sur les objectifs du règlement, pourrait donner lieu à une forte insécurité
juridique.
 Il paraît approprié d'élever certains objectifs spécifiques à la catégorie des objectifs
généraux.
 Les directives visent à transposer certaines normes communes dans le droit national et
ne semblent pas être le moyen le plus approprié de définir les objectifs d'un règlement.
 La directive-cadre sur l'eau n'a aucun lien avec les mesures techniques de la PCP.
 Eu égard à l'état actuel de l'exécution de la directive relative à la stratégie marine, il est
impossible d'utiliser ses descripteurs pour définir les objectifs environnementaux et
d'établir un lien entre ces descripteurs et les mesures techniques.
 Il serait inacceptable que les objectifs du règlement relatif aux mesures techniques,
adopté selon la procédure de codécision entre le Parlement européen et le Conseil,
soient définis de manière indirecte au moyen d'une décision de la Commission sur le
bon état écologique des eaux marines.
 Il semble excessif d'élever le seuil de 5 %, qui constitue une exception à l'obligation
de débarquement, à la catégorie d'objectif des mesures techniques.
 Il est inutile de rappeler ce qui est énoncé dans d'autres règlementations en vigueur au
sein de l'Union et encore moins sans les citer expressément.
 Il semble nécessaire de réduire au minimum la modification automatique du règlement
par des éléments et procédures non définis ou provenant de sources étrangères au
règlement lui-même.
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 L'on ne saurait permettre le risque d'une transposition automatique des accords
conclus entre pays tiers dans le droit de l'Union.
 L'article 4 allie un paramètre quantifié choisi de manière arbitraire à deux paramètres
non quantifiés et sujets à des modifications futures selon une procédure autre que la
codécision et la PCP.
 Bien que la Commission manifeste son intention de définir des objectifs quantifiables
au moyen de l'article 4, elle ne présente dans sa proposition aucun indicateur appuyé
scientifiquement qui le permet.
Il serait approprié de retravailler le paragraphe 2 de l'article 34 portant sur les incidences du
rapport de la Commission.
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