Inst Pub Kada - Le site de la conf2 de l`IEP de Grenoble _ 2003

Cours de KADA
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Chapitre 4 : Centralisation, décentralisation, déconcentration.
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La France est une République indivisible. L’Etat n’a donc pas de concurrent sur le
territoire national pour disputer ses compétences sauf peut être l’U.E..
Le pouvoir normatif n’appartient qu’à l’Etat, ce qui le différencie avec des Etats
fédéraux.
Les collectivités territoriales sont d’abord de nature administrative avant d’être
politiques. (La centralisation politique n’impose pas forcément la centralisation
administrative ex : le 9 mai 1991, le C.C. refuse la notion de « peuple corse,
composante du peuple français » :alors qu’il existe une région Corse.)
Tant que la législation respecte la constitution, elle peut organiser les institutions
administratives comme elle l’entend.
Section 1 : La centralisation
A) Définition et histoire :
Déf : C’est un système d’administration où les décisions sont prises par les autorités centrales
ou des services administratifs qui leur sont directement subordonnés.
C’est donc un pouvoir de décision unique et concentré.
L’organisation administrative est pyramidale et déconcentrée.
Histoire : Elle se confond avec celle de l’Etat :
 Histoire féodale :lutte contre les fiefs, mise en place de corps d’administration
dépendants du roi (intendants pour les impôts la police et la justice).
 La Révolution française renforce le caractère centralisateur et invente la nation en
abolissant les privilèges.
 Un mouvement de départementalisation se met en place : Mirabeau découpe la France
en 83 départements divisés en districts et en cantons. Le chef lieu de n’importe quel
département peut être atteint de tout point du département en une journée à cheval.
 Le département este un grande œuvre jacobine de centralisation. Il est dépourvu de
toute personnalité juridique, il n’a pas de bases géographiques et culturelles, il n’a pas
d’identité pour tuer toute émergence d’un pouvoir local. (Ex : Nantes séparé de la
Bretagne.)
 Le 22 décembre 1789, l’administration est confié à des conseils élus mais retour à la
nomination par le système des préfets avec Bonaparte en 1800.
B) Encadrement juridique
Même avant la Révolution, les textes organisent la décentralisation. L’article premier de la
constitution déclare que la France est un République indivisible. Il y’a aussi un réflexe
culturel : Paris est le siège de beaucoup d’administrations, d’entreprises,… La volonté de
délocalisation d’Edith Cresson a été un échec complet.
Section 2 : La déconcentration
A) Définition et histoire
Déf : Système d’administration où la décision est prise par des autorités placées à la tête de
circonscriptions réparties sur l’ensemble du territoire au plus près des citoyens. Ces autorités
restent hiérarchiquement subordonnées aux autorités centrales. Selon R. Chapus, on peut
parler aussi de transfert de pouvoir des autorités les plus élevées aux moins élevées. Selon
l’expression Kadaesque retenons « C’est le même marteau qui frappe mais on a raccourci le
manche. »
Ce n’est qu’un aménagement de la centralisation, les autorités déconcentrées restent nommées
sauf le maire. « On peut gouverner de loin mais on administre que de près », il y’a un
allégement des taches sans porter atteinte à la cohésion administrative.
Histoire :
1800 : Création des préfets
1852 : Deux décrets appelés de décentralisation mais en fait de déconcentration (transfert de
pouvoir ministériel aux préfets). Le terme déconcentration apparaît en 1870.
1926 : La tutelle exercée sur les collectivités territoriales est transférée aux préfets.
1964 :Renforcement du pouvoir des préfets, création du préfet de région.
1982 :Aménagements pour suivre la décentralisation (suppression de la tutelle des préfets sauf
pour 4 services : le trésorier payeur général, la pédagogie, la collecte et l’assiette des impôts et
inspection du travail.)
Depuis le 29 avril 2004, le préfet de région prend de plus en plus d’importance par rapport au
préfet de département, il y’a un recentrage de l’Etat au niveau régional et moins au niveau
départemental.
B) Encadrement juridique
Il existe trois formes d’expression du pouvoir hiérarchique :
 Donner des instructions aux subordonnés (circulaires, ordre de service.) L’obéissance
est obligatoire sauf si l’acte est illégal ou peut compromettre un interet public.
 Pouvoir d’annulation : possibilité de faire disparaître une décision du subordonné avec
un effet rétroactif
 Pouvoir de réformation :Remplacer une décision du subordonné par une autre (sans
effets rétroactifs.)
IL y’a eu deux grandes périodes dans les textes juridiques :
Jusqu’en 1852, le pouvoir des ministres allait aux préfets pour mieux assurer la centralisation
du pouvoir. Après 1852, décret loi de 1926 (déconcentre tutelle financière sur collectivités
locales), article 89 de la constitution de la IVème République donne un rang constitutionnel à
la déconcentration.
Section 3 :la décentralisation
A) Définition et histoire de la décentralisation.
Déf :Transfert de certaines attributions de l’Etat à d’autres personnes publiques qui
s’administrent librement (par des conseils élus dans le cas des collectivités territoriales) et qui
ont des ressources propres.
 Décentralisation territoriale : collectivités territoriales qui exercent leurs compétences
sur un territoire donné. Ce sont des personnes juridiques dotées d’un budget propre, de
leur propre personnel et dirigé par des assemblées élues au SUD (communes,
départements, régions, DOM et collectivités locales d’outre mer.)

Décentralisation fonctionnelle : Elle est beaucoup plus modeste. Elle a pour but de
mieux gérer un service public par l’intermédiaire d’une personne morale de droit
public distincte de l’Etat ou des collectivités territoriales. Un établissement public en
gros.
Histoire : Sous la IIIème République, le département et la commune s’organisent
définitivement (1871 et 1884) mais la tutelle de l’Etat demeure. Vichy : apparition de la
région mais nomination conseils municipaux pour les communes de plus de 2000 habitants.
IVème République : Revient au régime antérieur à Vichy mais échec du regroupement des
communes.
B) Encadrement juridique
Trois principes s’imposent :
 La notion d’affaires locales : La collectivité territoriale doit respecter le principe de la
spécialité mais sur une échelle assez large : celle de son territoire administré. Elle peut
délimiter son champ de compétences mais en respectant trois principes : ne pas
déborder sur le champ de la collectivité voisine, sur celui de la collectivité supérieure
et sur celui de l’Etat. Tentative de spécialisation par le législateur : commune
(équipements de proximité), département (action sociale), région (aménagement du
territoire et développement économique). Mais le mélange des genres reste très
présent (éducation).
 La libre administration par des conseils élus (article 72 de la constitution).
 Respect des lois et la nécessité d’un contrôle : contrôle a posteriori (et non pas a priori
comme avant 1982) du préfet qui peut demander le retrait ou la modification. Si refus,
le préfet peut saisir le juge administratif.
Chapitre 5 : Existe t’il un pouvoir administratif ?
Section 1 : les caractéristiques du pouvoir administratif.
A) la détention d’un véritable pouvoir normatif
Le gouvernement édicte des normes qui sont des actes unilatéraux qui créent des obligations.
On peut les classer selon le destinataire (actes généraux ou impersonnels et des actes à portée
plus personnelle) ou l’auteur :
 Actes d’origine gouvernementale : les décrets (actes du président et du Premier
ministre) et les arrêtés (Ministres et préfets par délégation du Premier ministre). Les
circulaires peuvent être parfois interprétées comme une norme administrative.
 Actes des institutions décentralisées : les établissements publics peuvent édicter des
normes mais dans un cadre défini par des lois ou des décrets. Les collectivités
territoriales peuvent après délibération de leur assemblée agir par voie d’arrêtés.
B) Le droit à un juge spécifique.
C’est le tribunal des conflits qui distingue l’ordre juridique privé et l’ordre juridique
administratif.
Histoire : Les révolutionnaires craignaient de voir l’administration jugée par le juge judiciaire
et ont introduit le juge administratif. Il était donc là pour protéger l’administration.
1799 : Création du Conseil d’Etat
1980 et 1987 :consécration constitutionnelle.
Il y’a trois degrés de juridiction administrative : Le conseil d’Etat, les 7 cours administratives
d’appel et les 36 tribunaux administratifs.
La jurisprudence est de plus en plus contraignante envers l’administration, elle protège
maintenant non plus les administrés mais les citoyens depuis 1997. Elle possède un juge
spécial mais plus de protection spéciale.
Section 2 :La démocratie administrative.
A) La reconnaissance croissante des droits aux administrés.
Dorénavant, l’administration ne peut plus se servir du concept vague d’intérêt général et doit
le justifier à chaque action engagée en son nom. Les nouveaux droits concernent :
 Le droit de comprendre l’administration : saisine du médiateur de la République
(1973), consultation des documents administratifs, acces et rectification des données
informatiques, plus grande transparence de la protection administrative,…
 Droit au service public : Développement de chartes du service public, des maisons du
service public,… Ceci n’engage pas au maintien du service public.
 Le droit d’intervenir dans la prise de décision : Enquête publique avant tout projet de
construction (stade de foot à Grenoble), possibilité de référendums locaux.
B) Les limites de la démocratie administrative
La participation relève de l’effet de l’annonce, les enquêtes touchent peu de personnes. N’y a
t’il pas confusion des genres entre démocratie et administration ? L’administration doit juste
être un instrument aux mains du pouvoir politique et subordonné.
Partie II : L’administration centrale ou la persistance d’un Etat
unitaire.
Chapitre 1 :L’administration centrale traditionnelle
Section 1) Les structures de décisions et de direction
A) La présidence de la République.
 Les attributions administratives du président : Il a un pouvoir de nomination et de
révocation sur le premier ministre et les ministres sur proposition du premier ministre.
Il nomme aussi aux emplois civils et militaires durant le conseil des ministres et les
magistrats, les recteurs, la cour des comptes,…Il a un pouvoir de décision et
d’action :l’article 5 de la constitution lui donne « un pouvoir général d’arbitrage ».
Tout domaine lui est ouvert. Il préside au Conseil des ministres et il est le chef des
armées, il signe les décrets et les ordonnances et détermine les grandes orientations
politiques françaises (article 14 de la constitution).
 Les services de la présidence de la république : Elle comporte à peu près 500
personnes. Ils sont composés du cabinet de la présidence de la République (gestion de
l’emploi du temps, de l’image et des relations extérieures) de l’Etat major militaire et
du Secrétariat général (chargé des rapports avec l’Etat, 20 conseillers souvent issus de
l’ENA se répartissent les grands dossiers.
B) Le Premier Ministre et le gouvernement
 Attributions administratives du premier ministre : Il détermine et conduit la politique
de la nation (art. 20), dirige l’action du gouvernement (art. 21) par des circulaires et en
arbitrant les conflits entre les ministres, nomme aux emplois civils et militaires,
dispose du pouvoir réglementaire général et est responsable devant l’Assemblée.
 Attributions administratives du gouvernement : c’est un organe solidaire qui est
composé du Premier Ministre, des Ministres et des secrétaires d’Etat. Il délibère en
Conseil des ministres sur les décrets, les ordonnances, les projets de lois et les
nominations mais les décisions son souvent prises en amont.
 Services administratifs rattachés au premier ministre :5000 agents sur 70 lieux
différents :
Le Cabinet : mission proche du secrétariat général de la Présidence, assure la gestion
administrative et financière, Il a un véritable pouvoir de décision et une branche militaire.
Le secrétariat général au gouvernement :Les 100 conseillers et chargés de missions ne
sont pas soumis aux alternances, il veille au respect des règles de droit, assure
l’intendance des bâtiments et véhicules et favorise l’interministèrialité .
Le secrétariat général de la défense nationale :assiste le Premier Ministre dans ses
attributions de défense.
Le secrétariat général au comité interministériel pour les questions de coopération
économique européenne (SCGI) : rôle très important, sert à coordonner toutes les actions
administratives françaises relatives aux affaires européennes.
Et bien d’autres services (ENA, la documentation francaise,…).
 Les services administratifs des ministres :
Le cabinet du ministre :Il a un role influent sur l’administration, il prépare les décisions du
ministre et est en relation avec l’administration. Il peut parfois jouer le rôle d’écran.
Les administrations centrales et les services à compétence nationale :comporte 36000
personnes. Organisées en directions et sous directions.
 La coordination interministérielle :Création de grands ministères (économie et des
finances et du budget), rôle important du premier ministre, multiplication des réunions
interministérielles et instauration de structures permanentes et spécialisées.
Section 2) les structures de consultations.
A) le rôle de l’administration consultative :
 Conseiller les institutions pour prendre les bonnes décisions, apporter une capacité
d’expertise.
 La consultation peut être interne (gestion du personnel,…) ou externe (consultation
des administrés et des lobbies), elle peut être nationale ou locale.
 Elle a un role juridique : l’avis est souvent facultatif à suivre mais obligatoire à
prendre
 Elle a une fonction d’expertise :permet à l’administration de décider en connaisance
de causes (sciences de la vie)
 Elle a une fonction politique :permet aux politiques de tater le terrain.
B) Deux exemples : Le conseil économique et social (CES) et le conseil d’Etat (CE)
Le CES est crée en 1959 pour favoriser la compréhension de la société civile. Il est composé
de représentants de la société civile et de personnalités dites « qualifiées ». Il a une
compétence consultative obligatoire pour le Plan ou tout projet à caractère économique et
social. Il peut aussi se prononcer sur les actes du gouvernement, il tient souvent compte de
son avis.
Le CE a un double rôle : conseiller et juge. Il est un peu écarté comme conseiller masi
respecté en tant que juge. Son avis est obligatoire pour tous les projets de loi et d’ordonnance.
Ils sont d’une grande richesse et prennent en compte des considération politiques.
Section 3) Les structures de contrôle
A) Le contrôle interne de l’administration
 Contrôle de l’Etat sur les établissements publics : C’est la contrepartie de leur
autonomie, il s’applique aux personnes et au budget
 Contrôle de l’Etat sur les collectivités territoriales : Leurs actes sont transmis au préfet
qui exerce un contrôle de légalité
 Contrôle de l’Etat sur ses propres services : Corps de l’inspection générale dont les
membres sont issus de l’ENA ou en fin de carrière brillante (Inspection générale des
fiances,…)
 Le contrôle juridique préventif :Rôle du conseil d’Etat
 Le contrôle de gestion et l’assistance à l’élaboration du budget :Cour des comptes
 Contrôle par voie de médiation : Médiateur de la République.
B) Le contrôle externe de l’administration.
 Le contrôle du juge administratif : Le conseil d’Etat a 300 membres dont 200 qui
siègent, répartis en 6 grades.
 Le contrôle juridictionnel du CE :6 sections : Section du contentieux (divisés en 10
sous sections selon l’importance de l’affaire à juger), section du rapport et des études
et 4 sections administratives. C’est le juge de premier et dernier ressort. Son principal
problèmes est qu’il est débordé la durée d’une instance est de 2 ans et il y’a 10000
affaires en attente.
 Le contrôle juridictionnel du juge financier :La cour des Comptes qui existe depuis
1308. Elle exerce un contrôle administratif des ordonnateurs (celui qui ordonne les
dépenses et recettes) et rédige un rapport annuel sur la bonne gestion des comptes.
Chapitre 2 : les nouveaux modèles d’administration
Section 1 : l’administration de mission
A) le rôle de l’administration de mission.
Elle aide l’Etat à imaginer une nouvelle politique publique dont la gestion sera confiée à une
administration de gestion comme
 Une administration particulière ad hoc comme la DATAR
 Un service isolé au sein d’une administration classique
 Une administration classique qui mène une réflexion (le CE quand il rend des avis)
Ce sont des structures légères qui ont une influence décroissante au cours du processus
décisionnel et qui devraient être temporaires mais deviennent souvent permanentes.
B) Deux exemples : La Délégation à l’aménagement du territoire et l’action régionale
(DATAR) et le commissariat général au plan (CGP).

La DATAR a un rôle de faire faire. Elle est crée en 1963 et est très active dans la
période des Trente Glorieuses. Elle a pour rôle de concevoir et de coordonner les

actions concourrant à l’aménagement du territoire. Les préfets de régions sont ses
relais locaux et elle est présente dans l’UE et les ambassades.
Le CGP est crée en 1946. IL élabore une planification souple et indicative sur 4 et
ensuite 5 ans. Son importance décline dans les années 70 après l’age d’or des années
60. P.Séguin tente une relance en 1992 mais c’est un échec.
Section 2) L’administration de régulation.
Déf :Contrôle du bon fonctionnement d’une activité au delà du plan juridique, vient des USA
A) Le rôle des autorités administratives indépendantes (AAI)
Ambigu : administratives et subordonnées ou indépendantes ? Elles n’ont pas de personnalité
juridique propre mais sont dotées d’un statut spécifique .Elles ont pour but d’éviter une
intervention lourde dans des secteurs sensibles par utilisation de la médiation, des
rapports,…Idée d’un gouvernement des sages avec des personnes nommés pour leur qualité et
leur intégrité. Elles ne sont pas toujours qualifiées d’AAI (CNIL CSA)
Il y’a 3 secteurs privilégiés :
 La communication : CNIL, CSA,…
 La régulation de l’économie libérale : L’autorité des marchés financiers, le conseil de
la concurrence,…
 La régulation des relations administration-administrés :Médiateur de la République,..
Interrogations légitimes sur leur indépendance : Réponse par l’irrévocabilité des membres un
fois nommés mais nommés par le pouvoir politique.
Clément Fontan lundi 6 décembre 2004 à minuit 42, fatigué et pas relu.
Ne pas jeter sur la voie publique
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Le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel (CSA)
Histoire : Le secteur de l’audiovisuel a longtemps été contrôlé par l’Etat qui avait le
monopole de l’utilisation des ondes hertziennes. En 1952 l’Etat confie la gestion des ondes à
un organisme unique, RTF (radiodiffusion de télévision française) qui devient l’ORTF (office
de radiodiffusion de télévision française) en 1964. L’ORTF éclate en 1974 mais toutes les
chaînes appartenaient à l’Etat.
1981 : c’est la fin du monopole, on ouvre à la concurrence. Il s’agit :
- d’éviter une trop grande concentration économique
- de gérer la rareté des ondes hertziennes
- de garantir le pluralisme politique.
L’idée de régulation par une autorité indépendante apparaît donc. Mais cela pose un problème
politique puisqu’à chaque changement de majorité, l’autorité change.
1982 : Haute Autorité de la Communication Télévisuelle (HACT) qui devient la Commission
Nationale sur la Communication et les Libertés (CNCL) et le CSA en 1988.
Composition : Il s’agit d’une autorité indépendante, déconcentrée, collégiale (9 membres
nommés comme au CC mais pour 6 ans avec un mandat non révocable et non renouvelable).
Le président actuel est Dominique Baudis. 300 personnes.
Fonction : assurer l’égalité de traitement, l’indépendance et l’impartialité du service publique,
la libre concurrence, la qualité des programmes (!!)
Quelques pouvoirs importants :
- nomination des présidents des chaînes publiques
- autorisation de l’utilisation des fréquences
- réglementation
- sanctions :
- saisine du juge judiciaire

- sanctions financières

- suspension de l’autorisation d’émettre voir retrait définitif de
l’autorisation
Le CSA s’est imposé parmi les institutions mais demeure lié au pouvoir politique.
En outre elle n’est pas compétente pour Internet
La fonction de médiateur de la république
Créée par loi du 3 janv 1973 sur le modèle suédois.
Autorité indépendante nommée pour 6 ans non renouvelable, pas d’instruction une fois
nommé
Compétences larges : apte à recevoir toute réclamation d’un administré portant sur ses
relation avec une administration, avec tout établissement public ou avec tout organisme
chargé de service public. Autorité morale : pouvoir de recommandation, de proposition
Complément du pouvoir judiciaire, les recommandations sont suivies d’effets. Depuis la loi
du 12 avril 2000, il peut proposer des changements du cadre législatif ou réglementaire
En 1990 il y avait 20M réclamation par an et en 2004 plus de 50M
Secteurs : santé, sécurité sociale, législation du travail, la fiscalité, l’urbanisme.
Le médiateur traite 10% des affaires et 90% sont traitée par des délégués
Idées d’évolution :
- inscription dans la Constitution
- faire sauter le filtre politique
Partie 3 : L’administration territorial ou
l’aménagement de l’Etat unitaire
Chapitre 1 : Les services déconcentrés de l’Etat
I/ Les grands principes de la déconcentration
A/ « C’est le même marteau qui frappe mais on a raccourci le
manche »
Préfets principales créations de la déconcentration, mais aussi les recteurs, trésoriers,
payeurs généraux ou les maires.
Dès la création des préfets en 1800, il y a une volonté de contrôle et de surveillance
rapprochés du territoire. Cela facilite le traitement interministériel au niveau local.
M Aurioux avait mis en garde contre la centralisation en considérant qu’il fallait s’attaquer
aux préfets qui sont les piliers du régime
Longtemps (par intérêt), l’Etat central a entretenu la confusion entre déconcentration et
décentralisation. 25 mars 1852 : « décret de décentralisation »alors que c’était de la
déconcentration
Aujourd’hui le modèle préfectoral est une réussite puisqu’il est reproduit à d’autres secteurs.
Préfets et déconcentration répondent à des nouvelles exigences : interministérialité et
territorialité.
- interministérialité = logement, chômage, RMA
- territorialité = action publique de l’Etat est légitime si s’adapte aux particularismes
locaux
1992 : Charte de la déconcentration
B/ L’inscription du principe de subsidiarité au cœur de l’Etat
Relance de déconcentration en 1992 comme conséquence des lois de décentralisation de 1982
1982 : amputation des services de l’Etat de certaines compétences et des moyens :
- le préfet perd l’exécutif au profit du conseil général
- DASS voit sont personnel partagé entre la DASS et les Conseils Généraux
- DDE consacrent environ 70% de leur activité pour des donneurs extérieurs à l’Etat
Etat cherche à rassurer son personnel et les préfets : décret de mai 1982 donne au préfets
l’autorité sur les chefs de service déconcentrés de l’Etat
1982 : le préfet perd même son titre de préfet mais le retrouve en 1986
Principe de subsidiarité : les administrations nationales doivent mettre en avant les directives
communautaires. L’Etat membre est libre d’organiser librement cette obligation.
Définition de la subsidiarité par Chantal Million Delsol : « L’autorité la plus haute ne doit pas
étendre son action au-delà du domaine dans lequel une autorité plus petite est compétente. A
contrario l’autorité la plus haute ne doit intervenir que là où précisément l’autorité la plus
restreinte ne peut plus intervenir. »
Cette définition s’applique pour l’Union Européenne mais également à répartition entre l’Etat
central et les services déconcentrés.
II/ L’administration de l’Etat dans l’arrondissement et le
département
A/ Le sous préfet d’arrondissement et le préfet
100 circonscriptions (dont 4 outre mer), 333 arrondissements (entre 2 et 4 par département)
Le sous préfet et chargé de l’administration de l’Etat dans l’arrondissement. Statut proche de
celui du préfet, souvent recruté à la sortie de l’ENA (environ 440 sous préfets actuellement).
Sous préfet est un grade, il peut être aussi secrétaire général de préfecture. Délégué du préfet
dans l’arrondissement. Il a la même mission que le préfet : représentation de l’Etat,
surveillance du respect des lois et de la réglementation, maintien de l’ordre publique,
protection de la population, coordination des services de l’Etat.
Préfet : à l’origine, pas de véritable statut
Corps géré par le ministère de l’intérieur, nomination par le président de la République, choix
en toute liberté, discrétion du pouvoir politique pour les mutations et les révocations
Pas de droits syndicaux et de droit de grève (bon courage les SP…)
Attributions politique :
- représentation du gouvernement
- information du gouvernement sur la situation politique locale
- interlocuteur du président du conseil général
attribution administrative : « institution à tout faire de la République », mise en pratique des
politiques nationales et communautaires dans le département
- Il dirige les services déconcentrés de l’Etat, sauf les services de l’action éducative,
l’inspection du travail, les activités fiscales, le trésor public, la justice et les services
militaires en temps de guerre
- Ordonnateur secondaire unique des dépenses de l’Etat dans le département, gère le
patrimoine immobilier et naturel de l’Etat, contrôle la légalité des actes des collectivités
territoriales
- attribution de police : toutes les mesures nécessaires à préservation de la sécurité,
tranquillité et salubrité publique.
B/ Les services de l’Etat dans le département
Préfecture : administration de gestion (cartes grises, état civil…) et d’état major autour du
préfet : directeur de cabinet, secrétaire général chargé de mission
Préfecture divisées en directions, elles mêmes divisées en bureaux
Direction départementale des services de l’Etat (DDE), Direction Départementale à
l’Agriculture et aux Forêts, DASS, Direction Départementale au Travail et à l’Emploi,
Inspection académiques,…
Pour garantir cohérence, réunion des chefs de service depuis le 1er juillet 1992 sous autorité du
préfet
III/ L’administration de l’Etat dans la région
La région a une place essentielle dans la carte administrative française. Consécration
constitutionnelle depuis 2003, mais aussi réponse à des préoccupations économiques et
d’aménagement du territoire
Régions en 1919 « clémentelles », 1938 : « régions économiques », 1955 « région de
programme », 1959 « circonscription d’action régionale »
Mais les services de l’Etat ne se sont organisés au niveau régional qu’à partir du 14 mars
1964 : 26 régions avec autant de préfets de région.
A/ Le préfet de région
Ancêtres : Vichy en 1941, « commissaires régionaux de la république »,
14 mars 1964 : création formelle
C’est le préfet du département où il y a le chef lieu de région : dédoublement fonctionnel
Ses attributions sont globalement comparables à celles du préfet de département
Attribution administrative spécialisée : en lien avec le développement économique et
l’aménagement du territoire :
- Fixe les grandes orientations pour la mise en route des politiques nationales et
communautaires
- Elaboration du plan national, pilote la rédaction des contrats de plan Etat-Région
- Anime et coordonne les politiques de l’Etat dans les domaines spécifiques :
culturel, environnemental, l’espace rural
B/ Les services de l’Etat dans la région
-
secrétaire général aux affaires régionales (SGAR) : correspondant de la DATAR
dans la région : conçoit idées d’orientation pour aménagement du territoire
- Services déconcentrés de l’Etat dans la région : coordination des direction
départementales
Mais services direct : pas de relais au niveau départemental
IV/ La diffusion du modèle préfectoral
Recteur d’académie (préfets de l’éducation nationale) bon exemple de copie à d’autres
secteurs. 2 motivations
A/ La prise en compte des spécificités géographiques
France pays côtier et aussi montagneux.
- Préfets maritime : institution presque aussi ancienne. 1800 dispositions transposées
à la marine. Ne font pas partie de l’administration de la marine mais sont agents du
gouvernement.
Il y a 2 grandes régions maritimes et 3 préfets maritimes :
o 1ère région : littoral qui va de la Belgique à l’Espagne, avec deux sous
région : la Manche et le mer du Nord (Cherbourg) et l’Atlantique (Brest)
o 2ème région : littoral méditerranéen, préfet maritime à Toulon.
Ils ont des compétences militaires dans toutes les casernes de la marine nationale, sur les eaux
sous la souveraineté française, coordination de l’action de l’Etat en mer.
Ils n’ont pas une autorité absolue en mer : les préfets de département par exemples la
pollution touche les côtes.
- Préfets de massif : aucun préfet n’a été créé pour cela
9 janvier 1985 : loi montagne
Comité de massif présidé par représentant de l’Etat pour assurer la coordination des actions
dans le massif : préfet du département de la zone de massif
Attributions modestes : direction comité de massif (par ex donne avis pour extension d’une
station de ski.
B/ La prise en charge des dossiers sensibles
- Préfet de zone de défense
Créé en 1959 : décision de découpage de la France en 9 zones de défense avec dans chacune
un haut fonctionnaire civil (préfet de défense) détient les pouvoirs nécessaires pour
coordonner les efforts non militaires de défense, organisation de la défense civile et de
sécurité intérieure. Ses attributions sont différentes en état de guerre. En cas de crise :
substitution au gouvernement dans l’hypothèse d’une rupture de la communication avec Paris
Responsable de la mise en place du plan Vigipirate
- Préfet délégué à la sécurité
Ils sont placés auprès du préfet de département. A sous ses ordres la police nationale, les RG,
voire la gendarmerie.
Coordonne la prévention contre la délinquance, peut s’assurer de l’aide de la douane ou de la
répression des fraudes
- Sous préfet à la ville
Création en 1990 dans les 13 départements où on considérait qu’il y avait des zones urbaines
sensibles.
Un haut fonctionnaire est placé auprès du préfet de département pour assurer le suivi et la
coordination de la politique de la ville
C’est plutôt un échec car difficulté pour ces sous préfets pour s’imposer car ils ont moins de
légitimité
- Préfet coordonnateur de bassin
Gestion de l’eau et préservation d l’environnement.
Découpage de la France en 6 grands bassins hydrographiques
1987 : création des préfets de bassin
_ Préfet sanitaire
Responsable dans le cadre sanitaire, répartition des établissements hospitaliers
Fonctions rémunératrice et prestigieuse
Cours 6
CHAPITRE
2:
DECENTRALISEES
LES
COLLECTIVITES
SECTION 1 : Les grands principes de la décentralisation
Rappels historiques : la centralisation est un héritage de la monarchie, à peine remise en cause
sous la Révolution.
A partir de 1830 : naissance de la démocratie locale.
- 1830-1844 : réaction au régime autoritaire en promouvant la décentralisation
Monarchie de juillet : une série de lois intéresse les communes, les départements et les
arrondissements.
Lois d’organisation :
 Loi du 21mars 1831 relative à l’élection des conseils municipaux pour 6 ans par un
collège électoral restreint. Le maire est choisi parmi les élus par le roi ou le préfet.
 Loi du 22 juin 1833 relative à l’élection des conseillers généraux dans les départements
dans un cadre cantonal pour 9 ans. Elle crée des conseils d’arrondissement avec des
conseillers élus pour 6 ans.
Lois d’attribution :
 Loi du 18 juillet 1837 relative aux communes en leur donnant la personnalité juridique.
Elle autorise la commune à posséder un patrimoine qui lui est propre. Elle gère les biens
communaux. La loi insiste sur la double casquette du maire (représentant de l’Etat et
exécutif du conseil municipal).
 Loi du 10 mai 1838 reconnaît la personnalité juridique des conseils généraux et des
conseils d’arrondissement.
Sous la Troisième République : elle est marquée par l’épisode de «la Commune » et
recherche des nouveaux modes de gouvernement au niveau local. Elle prend de grandes lois :
 Loi du 10 août 1871 : loi départementale. Il s’agit de séparer autant que possible la
gestion des affaires départementales de celle des affaires de l’Etat. Le préfet reste
l’exécutif du département. Cette loi est une loi fondatrice du conseil régional
d’aujourd’hui (un conseiller élu dans un canton au suffrage universel direct majoritaire à
deux tours pour 6 ans renouvelables). On voit se dessiner un exécutif au conseil général :
la commission départementale, qui se réunit une fois par mois alors que le conseil général
ne peut se réunir que deux fois par an.
 Loi municipale de la Charte communale du 5 avril 1884. La démocratie au niveau
communal est plus lente à s’établir qu’au niveau départemental. L’élection des maires
n’est acquise de façon définitive qu’à partir de 1882 (sauf Paris). L’idée de cette loi est de
regrouper dans un seul texte l’essentiel des règles relatives aux communes. On refuse de
distinguer petites et grandes communes. La commune est une structure à deux organes :
un organe délibérant (le conseil municipal) et un organe exécutif (le maire), même si le
maire est aussi représentant de l’Etat. Les conseillers municipaux sont élus pour 6 ans et
renouvelés intégralement. A partir de 1884, la commune se voit dotée d’une compétence
générale dans la mesure où la loi indique que le conseil municipal règle, par ses
délibérations, les affaires de la commune. En 1890, une loi prévoit les possibilités
d’actions intercommunales. Les lois en général conservées (sauf sous Vichy qui décide de
nommer tous les pouvoirs locaux).
Mais sous la Troisième République, s’organisent aussi les débats sur le régionalisme. « On
reconnaît un niveau régional d’administration » qui séduit les milieux conservateurs et les
milieux intellectuels, mais ne convainc pas l’Etat. Il faut attendre 1917 pour qu’un ministre
du commerce mette en place 17 régions (groupements économiques régionaux). Le
régionalisme réapparaît pendant la deuxième Guerre Mondiale puisque Vichy affirme son
intention de restaurer les anciennes provinces « qui se substitueraient aux départements
inventés par les fonctionnaires ». En 1941, on crée les préfets régionaux (avec pouvoir de
police).
Le retour à la République marque la suppression de ces régions connotées péjorativement.
1944-1981 : période d’incertitude et d’hésitation.
- consécration institutionnelle avec la Quatrième République des collectivités locales. Dans la
Constitution du 27 octobre 1946, un titre entier est consacré aux collectivités locales. Pour la
première fois, on fait sortir les communes et les départements de la catégorie des
circonscriptions administratives car ils deviennent des sujets de droit constitutionnel. On
accepte la libre administration.
- sous la Cinquième République, le texte peut apparaître comme un retrait par apport à celui
de 1946. Les collectivités territoriales disposent toujours d’un titre mais on ne prévoit plus de
transfert du pouvoir exécutif départemental au profit d’un élu. Le Conseil Constitutionnel
s’emparera du texte dans sa jurisprudence à partir de 1966 et permettra de faire vivre ce
principe.
- entre 1944 et 1981 on a des hésitations au niveau institutionnel, par exemple pour les
opérations de fusion de communes. Il y a 36000 communes avec un fort exode rural et
l’existence des grandes agglomérations. La Cinquième République va expérimenter des
coopérations et les fusions (syndical intercommunal à vocation multiple) ; les districts et les
communautés urbaines ont bien marché ; la fusion de commune avec la loi Marcelin (16 juin
1971) a mal marché.
On hésite aussi au niveau du régionalisme. On a une réussite progressive du régionalisme. Il
faut attendre 1955 pour que l’idée se concrétise sous forme de programmes d’action
régionale. Les décrets du 14 mars 1964 organisent la présence de l’Etat dans la région en
instituant des préfets de région. En 1969 il y a échec du référendum de De Gaulle sur la
régionalisation. En 1972, la région revient et devient un établissement public avec un conseil
régional non élu par le peuple.
Enfin, plusieurs projets de réforme rédigés en 1976,1978, 1981. Sous Giscard, la rapport
« Guichard » (rapport vivre ensemble) de 1976 prône la coopération intercommunale ce qui
fait fuir les élus locaux qui en ont peur. En 1978, on a un projet de loi pour le développement
des responsabilités locales, adopté in extremis en 1980.
§ 1 : la libre administration des collectivités territoriales
 Loi du 2 mars 1982
Le ministre de l’intérieur Gaston Deferre (maire de Marseille) et Pierre Mauroy ont
conscience qu’il faut agir très vite s’ils veulent décentraliser à cause de la réticence des
parlementaires. Le gouvernement aurait pu choisir une loi globale sur toutes les questions
liées à la décentralisation. Il fait d’abord adopter la loi du 2 mars, qui annonce elle-même
qu’elle sera suivie d’autres lois qui la complèteront. Effectivement, la réforme de la
décentralisation va de 1982 à 1986 (40 lois et 300 décrets).
Cette loi est marquée par trois avancées majeures :
- suppression de la tutelle administrative du préfet. Le contrôle est a posteriori. Lorsque la
délibération est adoptée par l’Assemblée, il suffit que la collectivité la transmette au
préfet pour que la délibération devienne exécutoire. Il faut aussi qu’elle soit publiée.
L’idée est d’instaurer un dialogue entre le préfet et les élus locaux, qui porte sur des
éléments de légalité et non d’opportunité.
- Transfert de l’exécutif départemental et régional au profit d’un élu (président du conseil
régional ou général). Avant 1982 on avait un organe délibérant élu. On avait un président
du conseil général mais il n’avait de pouvoir. Le préfet avait le pouvoir exécutif. Les
présidents président toujours l’Assemblée, mais ils préparent et exécutent les budgets et
les délibérations. Ils sont les chefs des administrations départementales ou régionales.
Consécration de la région, « collectivité territoriale ». C’est l’avancée la plus importante.
Commune, départements et régions sont désormais sur le même plan. Le problème, c’est
que la loi de 1982 ne prévoit pas les modalités d’exécution des conseillers régionaux. Il
faut attendre 1985 pour qu’une loi fixe les modes des scrutins.
Cette loi a ensuite été complétée par des lois complémentaires et des transferts de
compétence. Seule la fiscalité locale et le statut des élus échappent à une organisation
législative. Le principal, c’est les lois qui organisent les transferts de compétence : (lois du 7
janvier 1983 et du 22 juillet 1983).
Initialement le législateur voulait transférer de grands blocs de compétences mais on n’y est
pas parvenu et on a plutôt des compétences partagées. Les transferts de compétence
interdisent aussi la tutelle d’une collectivité sur une autre. Dans les faits, certaines
dépendances entre département et communes ont vu le jour. Les transferts de compétence
devaient s’accompagner d’une contrepartie financière : ressources fiscales plus versement
d’une sorte de subvention.
Sur le fond la région est plutôt compétente en matière de planification économique et
d’aménagement du territoire. Elle est aussi plus compétente en matière de formation
professionnelle. La région est une collectivité qui a en charge le long terme, le département le
social, la gestion des collèges. La commune est le lien idéal pour l’administration de
proximité. Elle propose des services au quotidien (transport urbain, action sociale, urbanisme,
musée).
Les fonctionnaires territoriaux. Il manquait en 1982 un statut commun pour ceux qui
travaillaient pour les collectivités territoriales. Le gouvernement a crée trois fonctions
publiques différentes : la fonction publique d’Etat, la fonction publique territoriale, la
fonction publique hospitalière. La fonction publique territoriale n’a pas un seul employeur
mais autant d’employeur que de collectivités locales.
-
Le principe de libre administration : constitution, article 72. Les collectivités
s’administrent librement par des conseils élus. Pour les rédacteurs de la constitution, il était
évident que ce soit au suffrage universel direct. Si l’on s’en tient à la constitution, on peut
penser que les exécutifs soient nommés par les préfets. Administrer réellement, c’est être
doté d’attributions effectives, c’est-à-dire ne pas donner que des avis (jurisprudence du
conseil constitutionnel). Les élections locales sont qualifiées d’élections politiques (conseil
constitutionnel en 1982). Toutes les règles applicables aux élections nationales son donc
applicables aux élections locales. 1992 : droit de vote des résidents de l’union européenne
aux élections municipales.
§ 2 : Le respect des lois de la république
- Des réformes sous le contrôle du juge constitutionnel.
Le conseil constitutionnel a été souvent saisi sur la décentralisation. Il s’est penché sur la loi
de 1982. Il s’est penché sur le statut particulier de la Corse. Mais il ne s’est pas penché sur les
lois de transfert de compétence, car il n’a pas été saisi. Il a voulu instaurer un vrai contrôle de
légalité.
- A partir de 1982, les actes des collectivités territoriales sont exécutoires dès lors qu’ils
sont publiés et transmis au préfet. C’est le préfet qui exécute le contrôle de légalité. L a
plupart des actes sont transmis au préfet dans un délai de 15 jours. Ensuite le préfet a
deux mois pour juger :
 soit il ne donne pas de suite et l’acte est exécutoire

si le préfet a un doute sur la légalité de l’acte, il va en faire part à la collectivité : soit elle
modifie son acte soit elle maintien en l’état son acte. Dans ce cas de figure on a deux
possibilités : le préfet retire son observation ou il la maintient et saisit le juge
administratif.
- Les limites du contrôle
Il y a un manque de moyens pour les services de contrôle de légalité. La pratique est très
éloignée de l’esprit du texte (seuls 0,02% des actes sont censurés par le juge, parce que
99,98% des actes ne sont pas lus).
- Les pesanteurs
 les limites administratives : en 1982, le gouvernement n’a pas voulu modifier la carte
administrative de la France (supprimer les communes). En plus, il a rajouté les régions.
 La fonction publique territoriale est soumise au jeu des alternances politiques locales. Il y
a une proximité entre l’employeur et l’employé (maire /services municipaux) qui ne
garantit pas l’indépendance des employés.
 L’exercice et le cumul des mandats : e 1982, le gouvernement a aussi décidé d’attendre.
On a eu une première limitation des cumuls en 1985, complétée en 2000 et modifiée en
2003. Il est interdit de cumuler un mandat parlementaire avec l’exercice de plus d’un
mandat local. En revanche, on peut rajouter l’exercice d’une fonction exécutive. Le
problème du cumul est un problème récurrent qui n’est traité que parallèlement et qui est
du à un vrai statut de l’élu local qui lui donnerait des droits et des garanties.
 L’absence de participation des citoyens. Ils élisent les conseils locaux mais entre deux
élections, on ne les voit pas. La décentralisation de 1982 a été montrée comme argent
profitant aux élus locaux et aux notables. En 1992, la loi ATR (administration territoriale
de la République) a crée un droit à la formation et à la participation des citoyens, avec la
possibilité de recourir à des référendums consultatifs au niveau communal.
- Quelques avancées non négligeables.
La région est une réussite en terme de création institutionnelle, les modes de scrutin
permettent aux collectivités locales de fonctionnaires. La démocratie locale a progressé
(droits à l’opposition). On a des progrès en terme de coopération intercommunale
(développée en 1999 avec la loi Chevènement)
§ 3 : Vingt ans après, l’acte II de la décentralisation
L’apparition du débat se fait entre 1995 et 1998. La décentralisation n’est pas en enjeu, elle a
même disparu du débat politique. En 1998, le Sénat entend contester la politique
gouvernementale en prenant appui sur la décentralisation et la défense des intérêts des élus
locaux en cherchant à mettre en difficulté le gouvernement. Cela devient un point de débat
entre le gouvernement et le président de la République. Jospin lâche et convoque une
commission pour réfléchir à l’approfondissement de la décentralisation. Le Sénat répond par
une mission sénatoriale qui se révèle être plus audacieuses que la commission Mauroy. Le
Sénat va inspirer les discours de Chirac et la campagne des présidentielles (2000 : se
prononce pour des agglomérations élues au suffrage universel direct, nouvelle communauté
locale/2001 : soutien des communes et des départements)
- Une exigence d’une plus grande proximité de l’action publique. On a un mouvement
descendant
- Affirmation du caractère décentralisé de la République
 article premier de la Constitution (visibilité)
 constitutionnalisation de la région de la région (elle n’avait qu’une existence législative)

de nouveaux transferts de compétence sont organisés. La loi est adoptée le 13 août 2004.
Les routes nationales sont décentralisées à 90% d’entre elles. L’ensemble de l’aide
sociale est décentralisé vers les départements (RMI+RMA). Le logement social
décentralisé vers les départements et les communautés d’agglomération. Le personnel
TOS des collèges vers les départements et TOS des lycées vers les régions. La région
récupère toute la formation professionnelle. Il y a des garanties financières (l’Etat
s’engage à transférer les moyens correspondants. Les transferts sont assortis des transferts
de personnel.
- La prise en compte de la diversité des territoires dans le respect de l’unité.
On reconnaît un droit à l’expérimentation précisé par une loi du 1er août 2003. Le droit à
l’expérimentation c’est :
 permettre au parlement et au gouvernement de procéder à des expérimentations (mettre
en œuvre à titre expérimental certaines mesures sur une partie limitée du territoire, ou
pour une catégorie limitée de personnes pour une période limitée). Si l’expérimentation
est une réussite, elle est suivie de sa généralisation
 permettre aux collectivités territoriales de déroger à titre expérimental de déroger aux
règles générales relatives à l’exercice de ses compétences si le gouvernement ou le
parlement est d’accord. C’est la fin d’un système uniforme. On contourne l’opposition
systématique du conseil constitutionnel, ça peut aller jusqu’à la création expérimentale
d’une collectivité territoriale à statut particulier (ex : la Corse)
 pour l’outre-mer et les statuts particuliers. On ne parle plus de territoire d’outre-mer mais
de collectivités d’outre-mer. On reconnaît à ces COM de fixer des règles sui leurs sont
propres, y compris dans le domaine de la loi
 l’identification possible d’une collectivité « chef de file ». En 2003, on autorise qu’une
collectivité soit « chef de file » sur une opération donnée. Le risque, c’est qu’elle exerce
une tutelle sur les autres.
 Possibilité de mettre en place des référendums décisionnels locaux par la loi organique
d’août 2003. Il existait déjà des référendums uniquement au niveau communal, et
uniquement à titre consultatif. Le référendum est très encadré et peut-être plus compliqué
à mettre en œuvre. L e recours au référendum est interdit pendant les 6 mois qui
précèdent le renouvellement d’une assemblée locale, pendant toute campagne électorale.
Une collectivité ne peut organiser un nouveau référendum sur le même objet dans le délai
d’un an. Le préfet exerce un contrôle strict de ces conditions et du contenu du
référendum. Seuls les élus peuvent avoir l’initiative du référendum. On exige un seuil de
participation élevé, au moins 50% des inscrits se prononçant. Le référendum local est
réservé aux communautés au sens strict. Il n’est pas possible au niveau intercommunal.
- l’avènement d’une démocratie participative ?
Il y a des progrès intéressants :
 on reconnaît un droit de pétition au niveau local (on a eu une levée de boucliers « droit de
perturber le fonctionnement d’un conseil »). Des citoyens peuvent demander l’inscription
à l’ordre du jour (pas l’obtenir).
 On peut consulter les électeurs avant tout changement de statut ou d’organisation (ex : la
Savoie et la Haute-Savoie veulent un changement de statut).
7
CF Institutions Publiques
Section 2 : La commune :
Séance 7
2-1/ Les institutions communales :
La commune est la collectivité territoriale de base. Chaque parcelle du territoire
français est rattachée à une commune.
2-1-1/ Evolution historique :
Naissance sous l’Ancien Régime avec les « paroisses » : connotation religieuse donc à
l’époque.
-
-
-
14 décembre 1789 : les paroisses sont transformées en « municipalités ». Toute
communauté d’habitants a le droit de devenir une cellule administrative de base. Dès
1789, les communes sont construites sur le même modèle et bénéficient d’une large
autonomie par rapport au pouvoir central.
La loi du 28 pluviose an VIII conserve l’uniformité et le découpage en 38 000
communes, mais centralise fortement : les maires et les conseillers municipaux sont
nommés par le préfet.
Les lois du 31 mars 1831 et du 18 juillet 1837 définissent le statut communal et posent
l’élection des conseillers municipaux.
La Charte communale est posée par la loi du 5 avril 1884.
On peut donc noter deux caractéristiques dans l’évolution historique : tout d’abord le fait
qu’il n’y ait qu’un seul modèle pour toutes les communes et ensuite la stabilité du découpage
administratif.
Il y a également une évolution dans les relations entre les autorités locales et le
pouvoir central, comme le posent les articles L2111-1 et R2111-1 du Code Général des
Collectivités Territoriales (CGCT).
2-1-2/ La nature juridique de la commune :
C’est une nature hybride : c’est à la fois une collectivité décentralisée et une
circonscription administrative, et ce depuis la loi de 1789.
Le pouvoir originaire de la commune, de par son existence même, est un pouvoir dérivé
qu’elle tiendrait de l’Etat. Cependant, la première fonction prédomine sur la deuxième.
On peut observer deux manifestations de cette nature hybride :
- Le dédoublement fonctionnel du maire qui est à la fois l’exécutif de la collectivité
décentralisée, mais également le représentant de l’Etat dans la commune.
- L’ « Etat civil » des communes : le nom de la commune, sa population et son territoire
sont définis par l’Etat. Ainsi, le changement du nom d’une commune nécessite un
décret en conseil d’Etat et l’Etat s’occupe également du recensement de la population.
2-1-3/ Le conseil municipal :
C’est l’assemblée délibérante de la commune. Elle est composée de conseillers
municipaux élus au suffrage universel direct tous les 6 ans par tous les électeurs inscrits, y
compris les ressortissants de l’Union Européenne.
La commune forme une seule circonscription électorale et le nombre de conseillers
municipaux dépend de la taille de la population.
Il y a trois formes de mode de scrutin, toujours selon la taille de la population.
-
-
Pour les communes de moins de 2500 habitants, il s’agit d’un scrutin majoritaire à
deux tours. Les listes ne sont pas obligées d’être complètes (un candidat seul peut
même se présenter), le « panachage » est autorisé et on peut même rajouter des noms
de personnes ne s’étant pas présentées.
Pour les communes de 2501 à 3499 habitants, c’est le même principe, mais les listes
doivent être complètes.
Pour les communes de plus de 3500 habitants, il s’agit toujours d’un scrutin à deux
tours, les listes devant être complètes et étant bloquées. La liste qui obtient la majorité
absolue au premier tour ou la majorité relative au second reçoit la moitié (arrondie au
supérieur) des sièges. L’autre moitié est partagée proportionnellement entre toutes les
autres listes ayant obtenu au moins 5% des suffrages, y compris la liste arrivée en tête.
L’intérêt de ce type de scrutin est qu’il produit des majorités stables avec une
représentation de toutes les listes d’importance, mais son principal défaut est qu’il
cantonne l’opposition à un rôle de figuration.
Le nombre de conseillers municipaux va de 9 à 69, toujours selon la taille de la population.
Le scrutin municipal dépend de la loi : ni le maire, ni le conseil municipal ne sont compétents
pour désigner des conseillers municipaux supplémentaires.
En ce qui concerne leur statut, les conseillers municipaux obéissent aux même
conditions d’éligibilité que les autres élus (avoir plus de 18 ans, ne pas être sous le coup d’une
condamnation…), à part le fait que tout ressortissant d’un Etat membre de l’Union
Européenne est éligible. Il y a également des interdictions pour certains magistrats, certains
fonctionnaires et pour les agents de la commune en question.
Le conseil municipal doit se réunir au moins une fois par trimestre. Ses séances sont
présidées par le maire (sauf pour la première, qui est alors présidée par le doyen d’âge). Des
personnes peuvent être exclues de la séance (si elles en dérangent le fonctionnement). Ces
dernières sont publiques, mais le public n’a pas de droit de parole et le conseil municipal a la
possibilité de décider d’une séance à huis clos. Le conseil municipal est organisé en
commissions, mais celles-ci ne servent qu’à préparer les dossiers.
La loi ATR du 6 février 1992 a voulu apporter des changements pour améliorer la
démocratie locale :
- les élus (surtout ceux de la minorité) ont de nouveaux droits : une information
préalable sur toutes les affaires soumises à délibération…
- il y a une plus grande ouverture du conseil municipal à la population : les documents
budgétaires et les délibérations du conseil municipal sont publiés. On prévoit
également la création de comités consultatifs des usagers et la possibilité de création
de mairies annexes.
La loi prévoit également des changements spécifiques pour les communes de plus de 3 500
habitants : un débat d’orientation budgétaire et un meilleur contrôle des services publics gérés
par le privé.
On peut également noter une reconnaissance plus globale d’un droit à l’information pour les
conseillers municipaux.
Un conseil municipal peut être dissout en cas d’impossibilité de fonctionnement normal, par
une décision motivée du Président de la République. S’il y a dissolution, le préfet doit
nommer une délégation spéciale chargée de gérer les affaires communales jusqu’à
l’organisation de nouvelles élections, dans les deux mois suivant la dissolution.
2-1-4/ Le maire et ses adjoints :
Le terme « municipalité » désigne le maire et ses adjoints.
Le maire est l’élu des élus de la commune : il est choisi par le conseil municipal en son
sein lors de la première réunion. Le vote est secret (ce qui peut conduire à des surprises
comme la non-élection de la tête de liste), y compris pour la désignation des adjoints (dont le
nombre doit être de moins de 30% du conseil municipal).
Le maire et ses adjoints ont le même statut, sauf pour les ressortissants de l’Union
Européenne, qui peuvent être élus adjoint, mais pas maire, ni délégué du conseil municipal.
Le maire et ses adjoints sont protégés pénalement contre les outrages, les injures les voies de
fait… Ils peuvent être poursuivis pénalement pour mise en danger délibérée de la personne
d’autrui, pour imprudence, négligence ou manquement à une obligation de prudence ou de
sécurité. Il existe toutefois une protection : « sauf si le maire a accompli les diligences
normales. ».
Le principe de gratuité des fonctions de maire est également posé : il n’y a pas de
rémunération, mais une indemnité votée par le conseil municipal avec un plafond selon la
taille de la population.
La fin prématurée d’un mandat de maire ne peut être provoquée par le décès ou la
démission volontaire. Sinon le maire est élu pour six ans et le conseil municipal n’a aucun
moyen de le renverser. Cependant, le gouvernement peut mettre fin à un mandat : le ministre
de l’intérieur peut suspendre un maire pendant un mois au plus et le Premier Ministre peut le
révoquer.
2-2/ Les compétences communales :
Il est difficile d’établir une liste exhaustive des compétences du conseil municipal, car
celui-ci « règle par ses délibérations les affaires de la commune. ».
La commune est compétente pour toute question qui a pour cadre le territoire communal.
2 mars 1982 : une clarification était attendue, mais il n’y en eut pas, il y eut seulement
mention que « des lois » allaient déterminer les compétences des collectivités territoriales.
2-2-1/ Les compétences de la commune en tant que circonscription administrative de l’Etat :
L’Etat ne délègue pas de représentant, mais emprunte l’organe exécutif de la collectivité
décentralisée. Le maire est soumis à une autorité hiérarchique, soit le préfet, soit le Procureur
de la République. Il a donc des attributions qui sont propres au maire : le conseil municipal est
incompétent.
-
-
Attributions dans le domaine administratif (sous l’autorité du préfet) : la publication et
l’application des lois et des règlements, l’organisation de toutes les élections, la
participation aux opérations de recensement, la délivrance de certificats (domicile,
concubinage…), l’application des mesures générales de police…
Attributions dans le domaine de l’Etat civil (sous l’autorité du Procureur de la
République) : il enregistre les naissances, célèbre les mariages, enregistre les décès.
C’est également un procureur judiciaire : le maire est officier de police judiciaire : il
peut constater les infractions, délits, crimes.
2-2-2/ Les compétences propres de la commune en tant que collectivité territoriale :
Les lois du 7 janvier 1983 et du 22 juillet 1983 sont relatives à la répartition des
compétences entre la région, le département et la commune.
Il y a de plus une clause générale de compétences : par nature, les affaires de la commune
relèvent du conseil municipal, par exception, elles relèvent du maire.
Le conseil municipal vote les délibérations dans tous les secteurs des affaires
communales : il vote le budget, il crée et organise les services publics municipaux et il crée
les emplois communaux.
Il a également des compétences plus précises, en ce qui concerne :
- l’urbanisme
- l’action sociale et de santé : les centre communaux d’action sociale
- la formation professionnelle et d’enseignement : les écoles primaires notamment.
- le développement économique, l’aménagement du territoire
- la création et le développement de ports de plaisance
- le logement : programme local d’habitat (PLH)
- le transport
- l’action culturelle : musées, bibliothèques…
- la coopération étrangère
- …
Il y a deux limites aux compétences du conseil municipal : les compétences du maire et les
compétences de l’Etat, de la région et du département.
Le maire, aidé de ses adjoints (qui agissent par délégation) ont deux façons d’agir : en
tant qu’organe exécutif du conseil municipal ou selon des compétences propres.
En tant qu’organe exécutif, il(s) :
- préparent et exécutent le budget, tout comme les délibérations
- est le chef du personnel municipal : nomme et gère carrière des fonctionnaires
municipaux.
- représentent la commune en justice.
- ont l’habilitation pour conclure des contrats au nom de la commune.
Avec ses compétences propres :
- en matière d’urbanisme, il délivre les autorisations comme le permis de construire
- a l’autorité sur la police municipale : peut réduire les libertés de la commune : selon
l’article L2212, il doit assurer le bon ordre, la sécurité, la sûreté et la salubrité publics.
- il prend les arrêtés municipaux.
On peut d’autre part voir qu’il y a une personnalisation du pouvoir dans les communes, du fait
du mode de scrutin et de l’étendue des pouvoirs du maire.
Section 3 : Les structures de coopération intercommunale :
Apparition dès la fin du XIXe siècle : superposition de différentes structures avec des formes
plus ou moins approfondies de coopération selon si les activités sont prises en charge ou
financées.
- coopération souple, associative : mise en commun de moyens
- coopération fédérative : communautés de communes, d’agglomération, urbaine :
compétences mises en commun forcément et fiscalité propre.
3-1/ Un remède à l’émiettement communal :
36 779 communes françaises en 1999 : presque autant que dans l’ensemble des 14 autres pays
de l’ex-Union Européenne à 15.
Ainsi, l’Allemagne, avec plus d’habitants, compte 16 068 communes, le Royaume-Uni 481
districts, l’Italie 8 074 communes, l’Espagne 8 082 communes.
Dans certains cas, réussite de la réduction du nombre de communes : en 10 ans, la RFA
(Allemagne de l’Ouest) est passée de 24 000 communes à 8 000 environ. La Suède a presque
divisé par 10 le nombre de ses structures communales
En Espagne, le nombre moyen d’habitants pour une commune est de 4000, au Royaume-Uni,
on compte environ 100 000 habitants par district, tandis qu’en France, il y a en moyenne
1400 habitants par commune ; 70% des communes comptent moins de 700 habitants.
On peut donc constater un échec des politiques de regroupement en France, malgré des projets
allant dans ce sens depuis plus de deux siècles.
Une première tentative de réduction a eu lieu avec Touré, Sieyès et Condorcet, mais c’est
finalement la thèse de Mirabeau qui l’a emporté.
La Constitution de l’an III a également tenté de regrouper les communes de moins de 5000
habitants (« municipalités de canton »), mais ce fut un échec.
En 1958, il y eut une nouvelle démarche, qui va aboutir à 300 fusions sous la Ve République
et la disparition de 635 communes environ (donc nouvel échec ^^)
Dernier échec en date : la loi Marcellin du 16 juillet 1971 qui a abouti à 900 fusions et à la
disparition de 2200 communes.
Ainsi, la fusion autoritaire ne semble pas fonctionner en France, d’où l’expérimentation de
modèles de coopération.
3-2/ Une coopération de plus en plus intégrée :
Le 22 mars 1890 : instauration des syndicats de communes sous la forme d’établissements
publics pouvant répondre à des problèmes techniques ou à des problèmes qui par nature
dépassent le cadre communal : transport, eaux usées…
Le décret du 20 mai 1955 et l’ordonnance du 5 janvier 1959 instaurent les syndicats mixtes,
les syndicats à vocation multiples (SIVOM : eau, électricité, protection incendie,
infrastructures scolaires, sportives…) et les districts, d’abord urbains puis ruraux avec la loi
du 31 décembre 1970.
La loi du 31 décembre 1966 : est relative aux communautés urbaines : une structure adaptée
aux grandes agglomérations et qui consiste en une forme très intégrée de coopération : une
douzaine de compétences transférées, en matière d’urbanisme, de zones industrielles et
artisanales, de lutte contre les incendies, de transport urbain, de voirie, collèges, lycées…
Cette structure est réservée à l’origine à des ensembles de population de plus de 50 000
habitants, ce seuil est abaissé en 1992 à 20 000 habitants, puis relevé en 1999 à plus de 500
000 habitants.
Cette loi créé d’office 4 communautés urbaines : Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg. 10
autres vont se créer volontairement : Cherbourg, Le Creusot Monceau Les Mines, Dunkerque,
Le Mans, Brest, Arras, Alençon, Marseille et Nantes…
La loi du 13 juillet 1983 va créer les syndicats d’agglomération nouvelle : cela va entraîner la
création de 5 villes nouvelles dans les années 70 en région parisienne et d’autres en province.
Cela concerne notamment la programmation en matière d’urbanisme, de réseau…
La loi ATR du 6 février 1992 va créer les communautés de communes et de villes.
- les communautés de communes : développement économique et aménagement de
l’espace, avec au moins une compétence optionnelle parmi : l’environnement, le
logement, la voirie/le transport urbain, l’équipement culturel et sportif, l’enseignement
primaire.
- Les communautés de villes furent un échec total : un peu plus de compétences étaient
mises en commun, mais on lui préféra la formule de la communauté de communes.
La loi Chevènement du 12 juillet 1999 va introduire une simplification de la coopération
intercommunale : suppression des districts et des communautés de villes en les obligeant à se
transformer en communautés de communes.
Les syndicats d’agglomération nouvelle doivent également se transformer : création des
« communautés d’agglomération » : ensemble de population de plus de 50 000 habitants
organisé autour d’une commune centre (qui doit compter au moins 15 000 habitants ou être le
chef-lieu du département ou être la commune la plus peuplée). Les communautés
d’agglomération ont des compétences en matière de développement économique,
d’aménagement de l’espace, de cohésion sociale, d’équipement social de l’habitat, de
politique de la Ville et d’urbanisme. Elles doivent choisir des compétences optionnelles :
voirie, eau, équipements culturels et sportifs, ordures ménagères, environnement.
Une communauté d’agglomération est soumise à une taxe professionnelle unique.
On peut distinguer d’autre part des éléments caractéristiques de l’intercommunalité en
France :
- La forme possible de l’établissement public, qui est par nature « spécialisé », par
opposition à la collectivité territoriale qui est généraliste. L’établissement public n’est
de plus pas dirigé par un organe élu au suffrage universel direct, mais par un comité ou
un conseil composé de délégués des communes.
-
Les règles de création : à part 4 communautés urbaines, l’initiative de la création d’une
structure de coopération revient aux communes elles-même, bien que ce soit au préfet
de prendre un arrêté de création : il définit le périmètre de la coopération et n’est donc
pas obligé de respecter le choix des communes.
Depuis 1959, il n’y a plus de règle d’unanimité mais une règle de majorité qualifiée : il
fait l’accord des 2/3 des conseils municipaux représentant au moins la moitié de la
population ou de la moitié des conseils municipaux représentant au moins 2/3 de la
population.
-
Les règles de fonctionnement : établissement public administré par un conseil ou un
comité : les délibérations sont soumises au contrôle de légalité du préfet. Désignation
d’un président qui prépare et exécute le budget, les délibérations et est seul chargé de
l’administration.
-
Extension et retrait : l’admission de nouvelles communes dans le périmètre nécessite
un double accord : par le conseil ou le comité et par le conseil municipal de la
commune concernée. Le retrait d’une structure est impossible pour une communauté
urbaine, pour les autres, il faut l’accord de l’organisation délibérante de la structure
intercommunale, mais avec une majorité renforcée : le retrait est impossible si 1/3 des
conseils municipaux des autres communes se prononcent contre le retrait.
-
L’information des habitants et les droits des conseillers communautaires : la loi ATR
du 6 février 1992 rend obligatoire la tenue d’un débat d’orientation budgétaire, la mise
à disposition du public des documents budgétaires. Elle définit également des droits
pour les conseillers intercommunaux d’opposition : droit de questions orales et droit
d’accès aux documents préparant la délibération.
Cours9
La région
Terme très ancien mais recouvrant des réalités très différentes.
Région adm spécialisées. Régionalisme faisant cohabiter des disciples de Proudhon,
Maurras...
3 phases dans l'évolution historique de la région: - Réponse à une crise cf Vichy, Libération,
grèves de 1947
- Organisation fonctionnelle
A partir de 1954, la région est conçue pour remplir une fonction principale: l'aménagement du
territoire et le développement éco.
- Régionalisation politique
1969: proposition de De Gaulle avec son référendum rejeté
1972: région devient un établissement pub. régional
1982: région devient une C.T
A. Les institutions régionales
- Le Conseil régional (C.R)
Loi de 1982: -membres élus au S.U direct
- fonctionnement calqué sur celui du Conseil Général
- L es pouvoirs du C.R sont accrus
- Les conseillers régionaux
Depuis 1982: élection directe. Différents modes de scrutin depuis la première élection en
1985.
Loi du 11/04/03: élus pour 6 ans; scrutin de liste, majoritaire à dose proportionnelle.
La liste arrivant en tête obtient 25% des sièges. Les 75% restants sont répartis
proportionnellement entre toutes les listes, y compris celle arrivée en tête.
Listes régionales mais candidats répartis en sections départementales; on vote pour le candidat
de son département
Conditions posées: - pour le maintien au second tour, il faut avoir obtenu 10% suffrages
exprimés au 1° Tour.
- Pour avoir droit à un siège, il faut obtentir 5% au 2° Tour.
- Compétences et fonctionnement de l'assemblée
Règlement par ses délibérations des affaires de la région; vote du budget; réunion au moins
une fois par trimestre
- Rapports avec le Bureau et la Commision permanente
Bureau composé du Pdt et des ses Vice-Pdt; le C.R peut déléguer ses compétences au bureau
et confier des missions à la Commision permanente.
- Le Pdt du C.R
Poids moindre que le PDt du C.G; préparation du budget, des délibérations; pouvoirs de
police très limités; élu pour 6ans
- Le Conseil économique et social régional
Poids décroissant au fur et à mseure que les pouvoirs des conseillers régionaux ont augmenté.
Rôle consultatif. Obligaoirement consulté pour la préparation du contrat de plan Etat-région et
sur les orientations générales du budget régional.
Composé de 35 à 80 membres: 50% représentants des org. patronales et syndicales
10% activités spécifiques de la région
25% secteur sanitaire et social
15% pers. qualifiées nommées par le 1er M.
Le C.R est le grand oublié de l'acte II de la décentralisation
B. Les compétences régionales
- Clause générale de compétence
Le C.R règle les affaires de la région
-Planification, aménagement du territoire, dvpt éco
1 seul et même statut pour les 22 régions + 4 DOM
Etablissement d'un schéma d'aménagement/dvpt du territoire. Contrats de plan (aucune valeur
juridique)
-Dvpt éco/soc
aides directes/indirects aux entreprises; I publics importants; participation au K de sociétés
d'éco mixte.
- Infrastructures
compétences pour ports fluviaux, transports ferroviaires (cf TER)
- Environnement: air + déchets
-Tourisme: coordonner l'action des services de l'Etat/dpt/communes
- Formation pro et apprentissage
- Enseignement/recherche: lycées, T.O.S; financement prg de recherches
+universités
- Culture
Conclusion inverse au dpt: on pensait que l'acte II décentralisation allait consacrer la région...
OUI au niveau constitutionnel; NON pour les transferts de compétence.
Début d'identification à la région.
Cours 10
SECTION 6 : LES COLL. A STATUT DEROGATOIRE
ppe uniformité des coll. locales mais amène des exceptionsstatut spécial : situation géo-histoire-difficultés
spécifiques
ex : Départements et coll. d’Outre mer
article 73 Constitution autorise le législateur à prendre des mesures particulières d’adaptation
article 72 l’autorise à créer une nouvelle catégorie de coll. territoriale
ex : Ville de Paris-région Ile de Fr-Lyon-Marseille-Corse
Le législateur doit respecter ppes constit : indivisibilité de la Rep-libre administration du territoire-ctrl actes des
coll terr par le représentant de l’Etat.
1- PARIS, LYON, MARSEILLE
a/ Paris
2 coll terr distinctes se superposant sur le mM terr.
Ancien Régime : Ville de Paris dôtée d’1 organisation particulière
progrès monarchie centralisée absolue ramener Paris dans le dt commun.
Révolution Française : extrème décentralisation
1834 conseil municipal (CM)
mais le pouvoir central reprend le pouvoir : executif du CM est le préfet de la Seine
IInd Empire : limitation des pouvoirs de Paris
1871 : Commune  les gvts de la IIIème Rep soumettent Paris à des lois spéciales restreignant les libertés
locales.
Ve Rep 31 décembre 1975 : statut actuel, le terr de Paris recouvre 2 coll terr distinctes, la commune & le
département, avec chacun son budget, son patrimoine, ses services adm. et son personnel. Les aff de ces 2 coll st
réglées par les délibérations d’1 mM assemblée : le Conseil de Paris (siège parfois en tant que CM ou CG)
1 exécutif commun : le maire de Paris
but : diviser le pvr, affaiblir la coll en la divisant, mais 1 mM assemblée et un mM exécutif.
¤ La Commune de Paris
-1975 : maire élu par CM com ds ttes les communes, chargé d’exécuter les décisions du CM
mais cptces lim/au maire classique : par le haut  préfet de police (majorité des pouvoirs de police) et par le
basmaires d’arrondissements (arr.)
-assemblée (ass.) délibérante : le Conseil de Paris 163 membres, mM mode de scrutin que les communes de +
3500 hab, siège comme CM ou CG.
-ctrl de légalité des actes de la collpréfet de département.
¤ Le département de Paris
mM ass., maire fait office de Pdt du CG de Paris, budget propre & distinct de celui de la commune
b/ Paris, Lyon, Marseille : une organisation en arr.
-loi 31 dec 1982 : rapprocher lieux de décision des administrés Conseil constit n’a rien dit
Paris 20 arr, Marseille16, Lyon9
ds chaque arr on reproduit l’organisation communale avec 1 ass. délibérante & 1 organe exécutif.
-ass délibérante : Conseil d’arr., ass mixte, 1/3 de conseillers municipaux élus ds l’arr, 2/3 conseillers d’arr.
(élections ds chaque arr)
-compétences renforcées par loi relative à la démoc de proximité du 27 fev 2002
peut émettre 1 avis  rôle consultatif, émettre des voeux sur des objets concernant l’arr, poser des questions
écrites au maire.
consulté obligatoirement par CM pr tt projet concernant l’arr.
pvr délibératif : implantation & aménagement des équipements de proximité (crèches, gymnases, centres
sociaux), gère ces équipements
-maire d’arrondissment=organe exec.(exécutif), désignation adjoints comme au niveau communal
Rmq : 1 maire d’arr ne peut être maire de la commune
maire d’arr rempli les mM fonctions que maire de la commune au niveau de l’arr : état civil, obligation scolaire.
pr le reste : maire commune pt lui déléguer des pvrs.
-budget de chaq arr est inscrit ds le budget gnl de la commune, commune vote budget de ses arr
2-LA REGION ILE DE FR & LA CORSE
a/ La région Ile de Fr
-progressivement statut se rapproche du droit commun
1976 devient 1 établissement public comme les autres régions (1972)
1982 devient 1 coll terr
-règles spéciales : poids démog (11M hab, 1/5 des français), éco ( 28 % PIB), pol ( capitales, grandes région €)
-administrée par 1 CR (conseil régional) 209 mbres assisté d’un CES régional ( conseil économique et social)
-cptces supp’ : équipement coll à intérêt regional, espace vert, transp.(commun)
-ressources supp’ : taxes spéciales (d’équipement, redevance sur la construction de bureau)
b/ La Corse
-spécificité géo, éco, culturelle inscrire ds 1 statut la marque de cette spécificité
1975 2 départements Haute Corse (2B) et Corse du Sud (2A)
1982 devient 1 région, déjà 1 statut spécifique, ne suffit pas
loi 13 mai 1991 Corse=catégorie à part de coll terr, la seule ds cette cat.
 régime original de responsabilité de l’exécutif (Conseil exécutif) devant l’Ass de Corse.
-proposition de reconnaiss."pple corse" comme composante du pple françaisinvalidé par CC 9 mai 1991 car
remet en cause le ppe d’indivisibilité de la Rep.
-nouveau statut gvt Jospin loi 22 janvier 2002
renforce les cptces coll.corse : autorisation adapter règlements nationaux si loi l’autorise, refus du CC d’autoriser
à adapter lois nationales.
acte 2 de la décentralisation : révision constit pr permettre ce type de procédure.
-Ass de Corse 51 mbres élus pr 5 ans, équivalent d’1 CR, scrutin de liste mixte, assisté d’un CES & culturel (
défense identité cult et langue corse)
-élection d’1 conseil exec 7 mbres petit gvt : responsabilité devant l’Ass, pt etre renversé (motion de défiance),
désigne un président, pas le mM que pr l’ass de Corse
-cptces étendues 2002 : éducation, communication, culture, protection environnement
ex : enseignement facultatif langue corse écoles 1aires
pt proposer au 1er ministre de modifier la législation ou règlementation, doit être consultée pr tt projet de loi ou
décret concernant la Corse.
-ctrl de légalité du préfet.
3- LES DEPARTEMENTS & COLL D’OUTRE-MER
28 mars 2003 réorganisation outre mer ds la constitution.
reconnaiss. existence de "population d’outre mer"
catégories de coll : 4 dep & reg d’outre mer, 4 coll d’outre mer, 2 coll à statut spécifique
dble regime juridique : -ppe identité législative lois et règlements nationaux applicables de plein droit,
adaptation possible 4 dep et reg d’outre mer
-ppe spécialité legislative& autonomie art.74 1 loi organique définit 1 staut
particulier pr chaq coll & detérmine ac précision les lois nationales qui vont s’appliquer. ds les 6 autres coll
d’outre mer + la Réunion ( les 2 ppes s’appliquent)
a/ Les 4 dep & reg d’outre mer
-Martinique, Guadeloupe, Guyane,Réunion
créées en 1946 : dep français, mM statut que dep métropolitains
spécificité : superposition dep & 1 région"région mono départementale"
-aberration : sur 1 mM terr petit CR & CG superposés, 1 Pdt du CR & 1 Pdt du CG, mM règles et modes de
scrutin que la métropole.
1 mM terr peut envoyer des majorités pol. différentes au sein du CR & du CG (mode de scrutin différent)
explication juridique : CC s’est opposé en 1982 à la suppression de cette superposition pour créer une ass
uniqueon ne peut donner des cptces reg à 1 dep et inversement
révision 2003 permet évoluer, possibilité de créer par référendum 1 coll terr unique
-ppe identité législative : loi nationale s’applique
ex : Réunion : pt élaborer des règlements spécifiques
-28 mars 2003 innovations importantes : pourront être habilités par la loi à fixer des règles propres relevant
pourtant du domaine de la loi, sauf ds les matières régaliennes.
b/ Les autres coll d’Outre mer
4 à statut classique : Mayotte, St Pierre & Miquelon, Wallis & Futuna, Polynésie Française.
2 à statut spécifique : Nlle Calédonie, Terres australes & antarctiques françaises (TAAF).
¤ Les coll d’outre mer "classiques"
notion créée 2003, succède aux TOM
tenir compte de leurs intérêts propres en leur proposant des statuts différents, chaque statut doit faire l’objet
d’1 loi organique.
 Mayotte (près Réunion)
-caractéristiques démog particulières : majorité musulmane (95 %), 160 000 hab, population jeune (56 % de
moins de 20 ans)
population non francophone : proche malgache et langues africaines, + 2/3 ne parlent pas du tout français (mM si
langue officielle)
-loi 11 juillet 2001 "coll dep" mais pas 1 dep d’outre mer
population voulait accéder à ce régime, s’en rapproche
évolution en 4 étapes vers association à la Rep
-inscrite ds la constitution comme coll d’outre mer
spécificités juridiques : dt coutumier s’applique, inspiré dt musulman & coutumes afr.se rattache aux dts de la
personne
choix entre être soumis à ce droit ou au dt français
ce droit reconnait la polygamie, répudiation femmes, inegalité sexes en matière de dt de succession.
mais la majorité de la population ne connait pas ces règlessauve conditions des femmes
"cadis" tranchent les litiges
 St Pierre & Miquelon (archipel Atlantique Nord près de Terre Neuve)
-rattaché Fr 1816 placé sous autorité gouverneur
département jusqu’en 1985
-1985 : nouveau statutcoll terr de la Rep
CG a des cptces étendues (en matière fiscale, douanière, urbanisme), CES
Etat central représenté par 1 préfet
institutions peu spécifiques
 La Polynésie Française (archipel 118 îles, 245 000 hab.)
ensemble de 5 archipels (îles du Vent, îles sous le vent...)
2,5 M km², équivalent à l’€
loi organique 12 avril 1996 ass terr, larges cptces, véritable statut d’autonomie
1 gouverneur représentant de l’Etat central
 Wallis & Futuna (archipel 3 îles : Wallis, Futuna, Alofi)
14 000 hab, 3 royaumes
1 seule entité adm : Wallis & Futuna
respecte organisation coutumière : 3 royaumes, 3 rois, chefs hiérarchie coutumière (1 roi pr Futuna & Alofi et 2
pr Wallis)
chaque roi est assisté d’un 1er ministre & de ministres, 1 chef de cérémonie & 1 chef de police
chefs de village élus par conseil des anciens
¤ Les coll à statut spécifique
 Nlle Calédonie
2 fois la Corse, + 200 000 hab, 50 % population a moins de 25 ans
-coll " sui generis" : obéi à ses propres règles, catégorie à elle seule
transfert de cptces de manière irréverscible
1 gvt caled, 1 congrès (ass terr presque parlementaire), 1 sénat coutumier, des institutions provinciales (3
provinces)
-assouvir ambitions pol, éco & de coopération régionale
cptces : droit du travail, en matière éco, formation professionnelle, droit coutumier
prévu que l’Etat se limite à ses seules cptces régaliennes
-Etat représenté par 1 haut commissaire (représentant du préfet)
 Les Terres Australes & Antarctiques françaises (Terre Adélie...)
terr très original : "terr d’outre mer", le seul ds les faits
administrateur supérieur désigné par l’Etat, dirige les services de l’Etat, assure le maintien de l’ordre
publicreprésentant de l’Etat
200 personnes max ( chercheurs), aucune population autuochtone
-statut 6 aout 1955
-intérêt éco, géostratégique
¤ Qqes poussières d’empire
intérêt pr la pêche
-îles Eparses ( - de 1 km²) océan Indien
peu accueillantes : souvent submergées, passage de cyclones tropicaux
-île Clipperton, pacifique.
crabes
Cours11
PARTIE IV : LES SERVICES PUBLICS
Chapitre 1 : Les différentes catégories de service public (SP)
L'action de l'administration consiste à proposer un SP donc place du SP
essentielle.
Section 1 : la notion de SP
A- Les difficultés d'une définition et d'un régime juridique unique
_Différentes définitions possibles :
définition organique : un ensemble d’agents et de moyens qu’une personne
publique mobilise pour une tâche précise
définition matérielle, fonctionnelle : une activité d’intérêt général que
l’administration entend assumer (cf Conseil d’Etat 1905 arrêt Terrier)
_Rapprochement des 2 définitions puis distinction :
Dans le cadre d’un Etat très libéral, il existe une superposition entre les 2 définitions car les
activités d’intérêt général sont gérées par des organes publics.
Avec le développement de l’Etat Providence, la correspondance entre les 2 devient moins
vraie.
Aujourd’hui il est fréquent que l’autorité publique décide de satisfaire des besoins d’intérêt
général mais elle confie cette mission à des privées sous forme de concessions de SP, d’ordres
professionnels, Sécurité sociale…A l’inverse certains organismes publics gèrent des activités
industrielles et commerciales identiques à celles d’entreprises privées, par des missions de SP.
_Conséquences de la distinction :
la notion de SP est plus ou moins extensive selon la définition adoptée. Si
définition matérielle adoptée, le secteur privé remplit aussi des missions
d’intérêt général, comme l’agriculture ; si définition organique, vision plus
restrictive du SP.
On ne peut plus faire de la notion de SP un critère d’application du droit
administratif et on peut aller jusqu’à la remise en cause de la notion de SP :
un abandon progressif de la conception très française du SP (intérêt général et
situation de monopole) pour une conception plus minimaliste partagée en
Europe.
_Eléments communs :
tout SP a pour objet la satisfaction d’un intérêt général, ce qui ne veut pas dire
que seul le SP satisfait l’intérêt général mais seul le SP a pour but ultime la
satisfaction d’un intérêt général (créer pour cela).
Conséquences : cela exclut souvent une possibilité d’autofinancement, il peut fonctionner à
perte et s’il recherche l’autofinancement, il ne peut se faire que sous la forme de redevance
demandée aux usagers du SP, mais celle-ci est exclue pour toutes les fonctions régaliennes de
l’Etat, quand il n’y a pas d’individualisation possible de l’usage du SP (cf routes) et quand
l’usager est clairement identifié mais l’usage du SP lui est imposé par la loi (cf enseignement
public). Dans les autres cas de figure, quand une redevance est autorisée, elle peut être
inférieure au prix de reviens. Dans quelques cas, le SP peut engendrer un bénéfice : SP dans le
secteur industriel et commercial où la gratuité est exclue car l’activité doit au moins tendre à
un équilibre financier.
 cas des entreprises publiques qui ne satisfont pas un intérêt général donc différentes
d’un SP, ex : l’ancienne régie de l’entreprise Renault ou banques publiques.
 Il revient à l’autorité publique (Etat au niveau national ou Assemblée délibérante au
local) de définir l’intérêt général = choix discrétionnaire. Le conseil constitutionnel a
consacré l’existence de SP à valeur constitutionnelle en 1986, ceux-là ne peuvent pas
être remis en cause, pour les autres l’autorité publique est libre.
 L’Etat va donc établir des degrés dans la prise en charge du besoin à satisfaire. Pour
les besoins les plus importants, il peut imposer une situation de monopole, excluant
toute initiative privée. Pour les moins importants, coexistence de l’initiative publique
avec les entreprises privées.
tout SP relève en principe d’une personne publique, ne serait-ce qu’en dernier
ressort : le cas est évident quand elle met en œuvre le SP mais aussi quand
celle-ci est une personne privée, dans ce cas, cela se fait sous le contrôle de la
collectivité publique. La collectivité publique (Gouvernement ou Assemblée
délibérante locale) est retrouvée à la création du SP, pas besoin d’une loi.
_Régime juridique des SP :
-
-
-
SP soumis à un régime juridique spécial =le droit administratif. Les agents
sont soumis aux règles de la fonction publique (il existe également des
contractuelles de droit public), les biens du SP à celles du domaine public.
Les règles du SP sont soit des actes unilatéraux, soit des actes administratifs.
Toute la responsabilité du SP s’effectue selon les règles de responsabilité
administrative.
Evolution de cette approche. La correspondance entre SP et droit
administratif n’a jamais été totalement exacte mais aujourd’hui elle est
complètement inexacte car le droit administratif ne s’applique pas qu’au seul
SP et les SP ne sont pas toujours soumis au droit administratif.
Distinction entre SP administratif (SPA) et SP industriel et commercial
(SPIC). SPA possèdent au plus haut degré le caractère de SP, pour cela ils se
soumettent quasi exclusivement au droit administratif. SPIC principalement
soumis au droit commun, privé même s’il y a toujours une part de soumission
au droit administratif. La distinction entre les 2 s’opère en se référant au texte
de création et à la qualification qui lui a été donnée (sauf que parfois le juge
administratif n’est pas satisfait et le requalifie), mais quand le juge intervient,
il regarde la nature de l’activité, son organisation, son mode de
fonctionnement, la gestion du personnel, s’il y a recherche ou non de
bénéfice. Quand ces indices font penser à des activités d’un secteur
concurrentiel ou privé, il qualifie l’activité de SPIC, mais selon son degré de
SP il y a toujours soumission au droit administratif.
B) Les principes fondamentaux : continuité, mutabilité et égalité.
Les lois de Rolland instaurent ces principes.
- principe de continuité. Le SP répond à un besoin d’intérêt général donc il n’y a pas
possibilité d’interruption de la satisfaction de celui-ci, sinon des troubles sont causés. Le juge
a pausé ce principe, ce qui entraîne des conséquences sur les contrats administratifs passés
puisque des délais fixes et impératifs sont imposés aux cocontractants, ce qui a entraîné :
 une théorie de l’imprévision = pour surmonter les aléas
venant perturber le déroulement du contrat
 le droit de la fonction publique = un agent fonctionnaire ne
peut pas quitter son poste de travail avant que sa démission
soit acceptée + le droit de grève = en 1950, le juge
administratif a indiqué que dans le silence de la loi,
nécessité de concilier le droit de grève reconnu par la
Constitution et le principe de continuité du SP.
Le droit de grève est donc reconnu pour les agents mais contrôlé et varie selon les services et
les grades. Règles communes : grève par roulement interdite pour affecter un à un les services
+ obligation pour les syndicats de déposer un prévis de 5 jours auparavant pour organiser le
SP.
Concrétisation du principe par le juge constitutionnel en 1979.
- principe de mutabilité. L’intérêt général varie avec le temps donc le régime des SP doit
évoluer dans le même temps : ni les agents, ni les usagers du SP ne peuvent se prévaloir d’un
droit au maintien du régime en vigueur à un moment donné. Ils ne peuvent même pas se
satisfaire d’un droit au maintien du SP, il peut y avoir une augmentation des tarifs du SP mais
obligation de respect du principe de non-rétroactivité. Conséquences sur les contrats
administratifs et la fonction publique : possibilité de faire évoluer le contrat en cours
d’exécution et d’en modifier les termes + les agents peuvent être licenciés en cas de
suppression ou réorganisation d’un SP.
- principe d’égalité. Transcription au service public du principe d’égalité des citoyens devant
la loi et les charges publiques. Egalité des usagers du SP = aucune discrimination n’est
acceptable si elle n’est pas fondée sur l’intérêt général. Cela concerne également les
collaborateurs du SP qui doivent être placés sur un pied d’égalité.
Section 2 :Les modes gestion du SP
Plusieurs modalités de gestion :
traditionnelles : régie (directe), recours à la forme d’établissement public,
recours à la concession
autres modes de gestion : recours à des sociétés commerciales ou à des
formes associatives (par la loi de 1901), la forme d’établissement public s’est
diversifiée avec les EPA (établissements publics administratifs) déjà connus
mais en plus les EPIC (établissements publics industriels et commerciaux), la
multiplication des entreprises publiques et le développement de l’économie
mixte.
A) La régie
- Mode de gestion le plus répandu : toutes les administrations traditionnelles fonctionnent en
régie. Aucune personnalité juridique distincte car c’est la collectivité publique (dont les
services relèvent) qui est titulaire des droits et obligations liés à cette activité.
- Organisation : services placés sous la dépendance de la collectivité dont ils relèvent =
soumission hiérarchique et fonctionnelle (ex : les services déconcentrés). Pas d’individualité
budgétaire ou financière car dépendance au budget général de la collectivité ou de l’Etat. Si le
service est déficitaire, la perte est assumée par le budget général, s’il est excédentaire, cela
revient au budget général. Ts les SP administratifs sont gérés en régie donc entièrement
soumis au droit administratif, les agents sont des fonctionnaires ; exceptionnellement certains
SPIC sont gérés en régie notamment au niveau local mais dans ce cas, le service en question
bénéficie d’un budget un peu autonome.
B) La délégation de SP
De plus en plus fréquemment, la gestion d’un SP est confiée à un organisme différent de la
collectivité publique qui en a la charge : délégation de SP dans le public ou le privé.
Encadrement par plusieurs lois : loi ATR du 6/2/1992, loi Sapin du 29/1/1993 sur la
transparence de la vie financière et la prévention de la corruption…
Délégation de SP = contrat par lequel une collectivité publique confie à un organisme
autonome la mission de gérer un SP. Possibilité de recourir à plusieurs formes, dans tous les
cas, les procédures sont encadrées (règles de publicité, mise en concurrence, transparence) et
contrats administratifs soumis au droit administratif. :
1- Concession : SP géré par un organisme public mais plus souvent privé (généralement une
société) qui le gère pour le compte de la collectivité. Dans ce cas, la collectivité
publique(= concédant) charge par contrat un organisme (= concessionnaire), de faire
fonctionner le SP pendant une durée déterminée, à ses risques et périls et en se rémunérant
par des redevances perçues sur les usagers. Système utilisé chaque fois que
l’administration considère qu’un autre organisme est mieux placé qu’elle pour assurer
l’activité et notamment pour assurer les investissements nécessaires mais la collectivité
n’abandonne pas totalement le service à l’initiative privée car la durée est déterminée et
elle en garde le contrôle. Système très ancien (mi-XIXè) ex : chemins de fer, eau, gaz,
transports urbains… car nécessité d’un savoir-faire technique et de lourds investissements.
-Prend la forme d’un contrat de concession (administratif) dans lequel le concédant bénéficie
d’un pouvoir de contrôle pour veiller au respect du cahier des charges.
-concessionnaire bénéficie de droits et obligations : tenu de respecter ses engagements, le
principe de continuité du SP ; le contrat lui est confié personnellement, il ne peut donc pas se
retirer ou le transmettre à un 1/3 ; soumission au pouvoir de modification unilatérale de
l’administration ; droit au maintien de l’équilibre financier du contrat = toute décision de
l’administration modifiant l’équilibre financier doit être assorti d’indemnités ; droit de se
rémunérer par redevances perçues sur les usagers (cf la construction et l’exploitation des
parkings souterrains). Investissement à la charge du concessionnaire.
-concession a une durée limitée (environ 10-15 ans pour amortir l’investissement), elle peut
être renouvelée mais après une nouvelle mise en concurrence.
2- Affermage = contrat par lequel une collectivité publique confie à un 1/3 (= fermier) la
charge d’exploiter un service mais le fermier reçoit de la collectivité les moyens nécessaires à
l’exploitation du SP. Le fermier ne supporte pas l’investissement, c’est la collectivité. Le
fermier verse ensuite un loyer, une redevance forfaitaire à la collectivité. Le fermier se
rémunère aussi sur les redevances perçues sur les usagers. Le contrat a une durée de vie
limitée.
3- Régie intéressée (≠ régie) = mécanisme de délégation car c’est un contrat par lequel la
collectivité confie à un 1/3 (= régisseur) la mission de gérer un SP mais le régisseur n’agit pas
à ses risques et périls, il gère le service pour le compte de la collectivité publique. Il ne se
rémunère par des redevances, il est rémunéré directement par la collectivité, qui est
généralement assortie de primes à l’intéressement.
C) L’établissement public (EP)
_Définitions :
une personne morale = titulaire de ses propres droits et obligations, possède la
personnalité juridique
une personne morale de droit public : majoritairement soumis au droit
administratif parce que créé pour satisfaire un intérêt général.
Assume la gestion d’un SP
Avantages : il a un budget indépendant du budget général de la collectivité, il peut faire appel
à la générosité publique, il est autonome à l’égard de la hiérarchie classique donc bénéficie
d’une certaine liberté (intellectuelle pour les universités), il échappe sur certains points aux
règles contraignantes du droit administratif.
_Régime juridique : pour les EP administratifs
soumission de principe au droit administratif car chaque EP est rattaché à une
personne ou une collectivité publique : l’Etat, lorsqu’il couvre l’ensemble du
territoire national ou qu’il assure l’intérêt pour toute la nation, ou la
collectivité publique. L’autorité de tutelle détermine la qualification : EP
national, régional, départemental…
création : le législateur crée de nouvelles catégories d’EP mais seul le
gouvernement peut créer un EP au sein d’une catégorie préexistante.
Organisation : doté d’organes d’administration propres ayant un pouvoir de
décision même si l’idée de tutelle est toujours présente. Au sein du Conseil
-
d’administration : représentants élus ou nommés des usagers, du personnel et
de l’autorité de tutelle.
Propre patrimoine, propre budget délibéré chaque année et possibilité de
recourir à l’emprunt.
Quelques catégories d’EP spécifiques comme les EP à caractère scientifique
et culturel = statut pour les universités, les EP de coopération
intercommunale, les EP de coopération culturelle (EPCC)…
D) L’entreprise publique
La notion d’entreprise publique n’existe pas en droit. C’est une appellation générique qui
regroupe plusieurs statuts différents, elle peut avoir le statut d’EP, d’une société nationalisée,
d’une société d’économie mixte où le capital public est majoritaire.
_Définition : entreprises industrielles et commerciales qui échappent à l’appropriation
exclusive par le capital privé et relèvent en dernier ressort d’une autorité publique.
_Origines : les entreprises publiques peuvent être créées directement par l’Etat, peuvent naître
de la fusion de plusieurs entreprises publiques préexistantes ou d’anciennes entreprises
privées nationalisées. Un Haut Conseil du secteur public a été créé en 1982 pour suivre les
évolutions de l’ensemble du secteur. Nationalisation (juridique) = transfert à la collectivité
nationale de la propriété d’une entreprise afin de satisfaire l’intérêt général. C’est une forme
d’expropriation. Cela concerne toute l’entreprise : personnel et patrimoine. Connotation
idéologique forte : il y a une réticence envers le capitalisme privé. Seule la loi peut
nationaliser et la nationalisation nécessite une juste indemnisation.
3 grandes vagues de nationalisation en France : -1936 avec le Front Populaire (SNCF) mais
elle est incomplète car il reste toujours du capital privé -après la Libération (BDF,
compagnies d’assurance, Air France, Renault) -après 1981 : nationalisation de 5 grands
groupes industriels, de banques et compagnies financières.
_Soumission au droit privé donc le personnel de l’entreprise publique composé de salariés
soumis au droit privé mais statut peut être spécifique parfois. L’activité est soumise au droit
privé notamment les fournisseurs et le budget est soumis à la comptabilité nationale.
_Caractère néanmoins public de l’entreprise : certains dirigeants sont nommés et révoqués par
l’Etat, elle peut bénéficier de prérogatives de puissance publique puisqu’elle peut exproprier,
elle ne peut pas être mise en faillite et ses biens ne peuvent pas être saisis. L’entreprise est
soumise à de nombreux contrôles administratifs et financiers (Cour des Comptes)
Classification des entreprises publiques selon : -gestion ou non d’un SP - création par voie
de nationalisation ou non - qualification juridique de l’entreprise ce qui amène des
difficultés car on trouve des sociétés anonymes, des EP, des sociétés d’économie mixte, le
statut d’exploitant public.
E) La société d’économie mixte (SEM)
_Objectifs et organisation :
Définition : société anonyme dont les actions appartiennent pour partie à des capitalistes
privés, pour partie à des personnes publiques. Il existe également les SEM où le financement
ne provient que de capitaux publics de différentes collectivités.
Le but est à la fois pour la collectivité de garder le contrôle de l’activité et en même temps de
se soumettre aux règles du droit privé commercial. La mise en œuvre a un motif pragmatique :
solutionner une crise, l’Etat se met au secours d’une entreprise privée en intégrant son capital,
en nationalisant un secteur ou pour partager l’activité entre les collectivités locales =
économie mixte locale.
_Régime juridique : personne morale de droit privé car c’est une société anonyme, peut être
créée par une collectivité ou par une personne privée. Une SEM n’a pas forcément pour
mission la gestion d’un SP.
F) L’ordre professionnel
Organiser des professions. A la Révolution Française, Loi Le Chapelier de 1791 = interdiction
de toute corporation dans la représentation publique. Cependant, nécessité de réglementer
l’exercice de certaines professions. Le Régime de Vichy rétablit la doctrine corporatiste et
accepte que certaines professions se structurent, s’organisent en comités d’organisation ou
d’ordres professionnels et qu’elles puissent avoir recours à des prérogatives de puissance
publique au nom de l’intérêt général. A la Libération : fin des comités mais les ordres existent
toujours. Aujourd’hui, l’organisation des ordres professionnels : la profession a reçu le
pouvoir de s’organiser et de se discipliner. Pour cela, elle peut utiliser la prérogative de
puissance publique. L’exercice de la profession implique l’adhésion à l’ordre professionnel
(cf les médecins). L’organisation est dédoublée au niveau local et national avec un Conseil de
l’ordre élu par les professionnels dans chaque et contrôlé par l’Etat.
_Attributions : rôle de représentation de la profession auprès des pouvoirs publics et
d’organisation de la profession avec l’élaboration d’un code de déontologie, le contrôle de
l’accès à la profession, et le rôle de conseil disciplinaire pouvant aller jusqu’à l’interdiction
d’exercer.
_Régime juridique : d’après les décisions jurisprudentielles (2 arrêts de 1943), les ordres
professionnels exercent un SP donc soumission au droit administratif et possibilité de disposer
de prérogatives de puissance publique. Les sanctions prononcées contre eux sont susceptibles
d’être contestées en cassation devant le Conseil d’Etat. C’est une catégorie à part car le juge
refuse de les qualifier d’EP.