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MASTER II ATDL
Collectivités territoriales et Europe
Exposé de Nicolas BERTRAND
Thème : Italie
Master ATDL – N. BERTRAND
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SOMMAIRE
Introduction : notions de géographie, d’économie et d’histoire
I – L’organisation territoriale italienne depuis la constitution de 1948
A – La compétence et l’organisation des collectivités infra régionales
1) les Communes
2) les provinces
3) les autres collectivités infra régionales
B – les régions italiennes
1) historique du régionalisme italien
2) organisation générale des régions italiennes
3) compétences des Régions
4) de la puissance des régions italiennes
II – Les relations des collectivités territoriales italiennes
A - L’autonomie des collectivités italiennes vis à vis de l’Etat italien
1) les sources de l’autonomie locale
2) une autonomie locale constitutionnalisée
3) l’autonomie financière des collectivités
B – Le contrôle de l’Etat sur les collectivités locales
C – les relations avec les citoyens
BIBLIOGRAPHIE
Constitution italienne (Sénato della Républica)
L’Italie entre le XXème et le XXIème siècle : la transition infinie (Maria Pia de PaulisDalembert)
L’Italie des régions à l’Europe – Dominique Rivière
Persée - Le système des pouvoirs régionaux et locaux Italiens entre réformes
législatives et révisions constitutionnelles Guido Meloni
Persée - Le régionalisme italien après les réformes constitutionnelles - Alberto
Lucarelli
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Introduction :
L’Italie, pays du Sud de l’Europe, située entre la Grèce et l’Espagne, a une forme de botte qui
s’étire sur 1 300 km et a une superficie totale de 301 262 km2. Aux terres continentales
s’ajoutent deux îles majeures que sont la SICILE et la SARDAIGNE, aujourd’hui entités
régionales du pays. Elle a des frontières terrestres communes avec la France, la Suisse,
l’Autriche et la Slovénie.
Elle bénéficie de plusieurs climats correspondant à la diversité de ses paysages à savoir :
 des plaines qui ne représentent qu’un quart de la superficie du pays
 un littoral important composé de 7 500 km baigné dans 4 mers différentes (Ligure,
Tyrrhénienne, Ionienne et Adriatique)
 des massifs montagneux (Alpes au Nord et Apennins, plus modestes en hauteur mais
allongés du Nord eu Sud formant une sorte de colonne vertébrale du pays)
 des zones volcaniques actives (Baie de Naples avec le Vésuve, Etna en Sicile, Ile du
Stromboli)
La population atteint 60 millions d’habitants qui sont installés dans de nombreuses villes,
surtout dans le Nord et le centre du Pays. La population est vieillissante (les plus de 65 ans
représentent plus de 20% de la population et sont plus nombreux que les moins de 20 ans), le
taux de fécondité étant l’un des plus faibles d’Europe (1,32 enfant/femme), seule
l’immigration permettant à l’Italie de faire croître sa démographie.
La capitale officielle et administrative du pays est ROME, située au centre de la botte qui est
concurrencée par Milan (sur le plan économique et culturel). L’Italie connaît une scission
économique et culturelle (voire identitaire pour certains italiens) forte entre les Régions du
Sud et celles du Nord. Au total, il y a 20 Régions :
Abruzzes - Basilicate - Calabre - Campanie - Emilie-Romagne - Frioul-Vénétie julienne Latium - Ligurie - Lombardie - Marches - Molise - Ombrie - Piémont - Pouilles - Sardaigne Sicile - Toscane - TrentinHaut-Adige - Vallée d'Aoste - Vénétie
Les Principales villes sont :
Rome : 2 650 000 hab.
Naples : 1 000 000 hab.
Palerme : 687 000 hab.
Bologne : 382 000 hab.
Catane : 340 000 hab.
Venise : 292 000 hab.
255 000 hab. Vérone
Milan : 1 300 000 hab.
Turin : 910 000 hab.
Gênes : 640 000 hab.
Florence : 377 000 hab.
Bari : 332 000 hab.
Messine : 261 000 hab.
L'Italie est un pays industriel à l'économie diversifiée, dont le produit intérieur brut, global ou
par habitant, se compare à ceux de pays comme la France ou la Grande-Bretagne. Ce produit
intérieur brut de 2 313 893 milliards de dollars en fait la 7e puissance économique mondiale
en 2008 derrière les États-Unis, le Japon, la Chine, l'Allemagne, la France et le Royaume-Uni.
L'économie italienne est caractérisée par les contrastes régionaux importants, entre le nord
(plaine du Pô) très développé, industrialisé, et très dynamique, le centre, autour de Rome
dominé par le secteur tertiaire et les fonctions politiques de la capitale, et le sud, le
Mezzogiorno, plus rural et qui souffre d'un taux de chômage élevé (de l'ordre de 14 %) et la
présence de la mafia. Ce déséquilibre perdure malgré les nombreuses politiques menées en
faveur du développement du Mezzogiorno. L'autre caractéristique est l'importance des petites
et moyennes entreprises (plus fort taux en Europe), notamment dans le nord-est (Vénétie), qui
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contribuent fortement à la notoriété du savoir-faire italien dans le monde. En effet, la balance
commerciale de l'Italie est positive si on exclut le secteur énergétique. À noter cependant que
certains secteurs sont très concentrés, tels celui de l'automobile quasi monopolisé par le
groupe Fiat (marques Fiat, Alfa Romeo, Lancia).
C'est une économie très tributaire des importations pour ses approvisionnements en matières
premières et en énergie (plus de 75 % de l'énergie est importée, le pays disposant de quelques
gisements de gaz naturel et de ressources en hydro-électricité, mais ayant renoncé totalement
à l'énergie nucléaire). En 2006, l'Italie est classée 8e économie mondiale entre la France et
l'Espagne. Au cours des dernières décennies, le pays a poursuivi une politique fiscale stricte
dans le but de répondre aux critères économiques et monétaires de l'Union européenne, ce qui
lui a permis, grâce également à des taux d'intérêts limités et une inflation plus basse, de
participer à l'euro dès sa création en 1999.
Néanmoins, depuis 15 ans, les performances économiques de l'Italie sont inférieures à la
moyenne européenne.
L’Italie est un pays riche de par son histoire, ses artistes et son patrimoine, qui ont influencé
tout au long des siècles les autres pays.
C’est au départ l’histoire de Rome qui est retracée car c’est, selon la légende, en 753 av JC
que Romulus fonde Rome. Après une première période de royauté, c’est dès 509 avJC que la
1ère république romaine est établie, le pouvoir étant attribués à deux consuls élus pour un an.
Rome devient ensuite une cité guerrière, conquérante et colonisatrice. La Sicile puis de
nombreux pays méditerranéens sont conquis. En 118 avJC, les Romains occupent la Gaule.
En 60 avJC, 1er triumvirat (Pompée, Crassus et César) mais les trois hommes deviennent
rivaux. En 59 avJC, César devient consul et en 44 avJC se fait nommé dictateur à vie. Après
son assassinat, Romme connaîtra d’autres Empereurs (Octave reçoit en 27avJc le titre
d’Auguste) et des périodes plus ou moins troublées (Incendie de Rome, Néron, anarchies
militaires…). Aurélien rétablira l’unité de l’Empire en 275 apJC. Sous le règne de Dioclétien
(284-305), un gouvernement à 4 sera institué en même temps que la persécution des chrétiens
(ère des martyrs) alors que sous le règne de Constantin (306-337) le christianisme deviendra
religion d’Etat.
A partir de la mort de Théodose le Grand (empereur chrétien - 395), l’Empire va être désuni
et attaqué (scission entre l’Empire d’Orient et d’Occident, attaque et prise de Rome par les
Wisigoths, les Vandales puis les Ostrogoths).
L’Empereur Romain d’orient (Justinien) reconquiert l’Italie (535-553).
En 752, Rome est menacée par les Lombards et le pape fait appel à pépin le Bref, roi des
francs. En 800, son fils, Charlemagne, devient Empereur mais la dislocation de l’Empire
carolingien replonge l’Italie dans l’anarchie et de nombreux Etats se forment. Certains seront
occupés par d’autres pays comme la Sicile et le sud de l’Italie par les Normands au 11ème
siècle. La papauté est alors un Etat puissant qui connaît aussi de nombreuses querelles avec
les autres Etats et monarques voisins. Au 13ème siècle, c’est la dynastie d’Anjou qui s’installe
dans le Mezzogiorno (capitale à Naples).
Au 15ème siècle, les Etats du Nord de l’Italie développent leur économie (commerce, banques,
production de produits finis..) alors que le Sud de l’Italie reste enracinée dans des structures
féodales et la gestion des grandes propriétés.
En 1559, la domination espagnole est actée sur le territoire Milanais ainsi que sur les
royaumes de Naples, de Sicile et de Sardaigne (jusqu’au 18ème s) alors qu’au 17me s. la Savoie
devient un Etat puissant. En 1713, Victor-Amédée II de Savoie obtient la Sicile dont il prend
le titre de roi (il l’échangera en 1720 contre la Sardaigne).
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En 1796, Bonaparte mène une campagne en Lombardie et créé la République cispadane. En
1797, après la bataille de Rivoli, les républiques cisalpine et ligurienne sont créées. E, 1798 et
1799, les Républiques Romaines et Parthénopéenne sont proclamées. Mais en 1805 Napoléon
1er transforme la république italienne en royaume et confie la Vice-royauté à Eugène de
Beauharnais. En 1808 Rome est occupée par les Français et Murat devient roi de Naples. En
1809 les Etats pontificaux sont rattachés à l’Empire français jusqu’à sa dissolution (1814).
A partir de 1815, l’Italie connaît la domination des Autrichiens et c’est à partir de cette
période que les premiers mouvements d’unification contemporains de l’Italie vont apparaître
(création en 1831 du mouvement « jeune Italie » par Mazzini. Exultation du sentiment
national contre l’Autriche : il Risorgimento). Après plusieurs guerres d’indépendance, l’Etat
Piémontais est proclamé avec Victor-Emmanuel II et son Ministre Cavour. Après une
deuxième guerre d’indépendance (alliance Piémont/2nd empire français), le Piémont reçoit la
Lombardie mais cède la Savoie et le Comté de Nice à la France (armistice de Villafranca en
1859). E, 1860, Bologne, parme, Modène, la Toscane, l’Ombrie puis les Marches s’unissent
au Piémont. Grâce à l’expédition en Sicile de Garibaldi (les milles chemises rouges), le sud de
l’Italie est rattaché et en 1861 le royaume d’Italie est proclamé (capitale : Turin puis
Florence). En 1866, après une guerre contre l’Autriche la Vénétie est rattachée au royaume.
Le 20 septembre 1870 les troupes italiennes occupent Rome qui devient la capitale d’une
Italie unifiée.
Au cours du 20ème siècle, d’autres territoires seront définitivement adjoints à l’Italie (Le
Trentin, le Haut-Adige, Trieste, et Fiume) alors que les tentatives colonisatrices italiennes
seront éphémères (Istrie, Ethiopie, Erythrée, Libye).
L’Italie restera majoritairement sous un régime parlementaire mais connaîtra la dictature de
Mussolini (des lois d’exceptions de 1925 jusqu’à la fin de la 2nde guerre mondiale). En mai
1946, le roi Victor Emmanuel III abdique comme son successeur, Humbert II après la
proclamation, le 2 juin 1946, après référendum, de la République Italienne (entrée en vigueur
d’une nouvelle constitution le 1er janvier 1948).
L’Italie adhérera à la CECA, à l’ONU puis à la CEE (1954/1957).
Au niveau national, depuis 1946, l’Italie est une république parlementaire ayant à sa tête un
Président élu pour 7 ans par le parlement et 65 délégués régionaux, mais qui n’a que des
pouvoirs limités. Le Parlement, devant lequel la responsabilité est engagée la responsabilité
du Président du Conseil nommé par le Président de la République, est composé de 2 chambres
(Chambre de députés de 630 députés et Sénat de 315 sénateurs) élus au suffrage universel.
L’Italie a longtemps connu les travers des régimes parlementaires et notamment des
problèmes d’instabilité gouvernementale liée à un mode d’élection à la proportionnelle et à un
fort multipartisme. Le référendum de 1993 a eu pour conséquence de modifier le mode de
scrutin pour devenir scrutin mixte (majoritaire à 75%) et a tenté, depuis, d’éviter les
instabilités gouvernementales ce qui fait parler certains auteurs de 2ème république italienne
même si la constitution italienne n’a pas été modifiée en profondeur. Un changement
constitutionnel radical a été envisagé en 2005 et une nouvelle constitution a été adoptée par le
parlement mais rejetée par le peuple par référendum en mai 2006.
Le pouvoir de décision de l’action publique est particulier en Italie, étant entre l’Etat unitaire
et l’Etat fédéral. En effet, les collectivités territoriales italiennes et notamment les régions ont
un pouvoir réel (I) et entretiennent des relations particulières avec leurs partenaires (II).
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I – L’organisation territoriale italienne depuis la constitution de 1948
C’est le titre V de la constitution qui définit les collectivités territoriales italiennes comme
suit :
« Article 114 : La République se compose des communes, des provinces, des villes
métropolitaines, des régions et de l'État. Les communes, les provinces, les villes
métropolitaines et les régions sont des entités autonomes ayant un statut, des pouvoirs et des
fonctions propres, conformément aux principes établis par la Constitution ».
Par ailleurs, l’article 5 de la Constitution indique « la République est une et indivisible et
reconnaît et favorise les autonomies locales, elle réalise dans les services qui dépendent de
l’Etat la plus large décentralisation administrative, elle adapte les principes et méthodes de
sa législation aux exigences de l’autonomie et de la décentralisation».
L’Italie compte 20 régions, 110 Provinces et 8101 Communes.
On distinguera la situation des communes et des Provinces de celle des régions qui ont des
compétences plus étendues.
A – La compétence et l’organisation des collectivités infra régionales
Les provinces et les communes sont définies par le texte constitutionnel comme des «
établissements autonomes, avec statuts, pouvoirs et compétences, selon les principes fixés par
la Constitution » (art 114 al 2). Mais leur autonomie normative est de rang inférieur à celle
des régions. Leur autonomie statutaire ne leur était reconnue jusqu'alors que par la loi n°142
de 1990 sur le régime juridique des autonomies locales. Elles ne possèdent pas d'autonomie
législative, mais une autonomie réglementaire pour leur organisation interne et l'exercice de
leurs compétences (art 117 al 6).
1/ les Communes
Les Communes sont chargées des jardins d'enfant et des écoles primaires, de l'action sociale,
de la propreté des voies publiques et de la collecte des ordures. De nombreuses communes se
sont dotées d'une police municipale (Polizia Municipale) qui est surtout chargée de missions
de proximité (contrôle de la circulation, contrôle des magasins et établissements commerciaux
surtout en ce qui concerne les autorisations d'ouverture et le respect des horaires d'ouverture et
de fermeture). Une commune ne peut faire partie que d'une seule province (équivalent du
département en France), mais elle entretient des relations directes avec les niveaux
d'administration supérieurs (région et État italien).
Les organes de la commune, élus pour 5 ans, sont :
 le Conseil communal (Consiglio Comunale) de 12 à 60 membres (suivant le nombre
de la population), est l'organe délibérant de la commune,
 la Junte communale (Giunta Comunale) est l'organe exécutif de la commune. Elle est
présidée et dirigée par le maire et comprend les adjoints (Assessori) que celui-ci s'est
choisi au sein du Conseil municipal,
 le Maire (Sindaco).
Le conseil possède la possibilité de priver le maire de sa confiance, et peut le limoger avec la
« giunta ». Il procède alors à un vote, à la majorité de ses membres et par appel nominal : cela
s'appelle « mozione di sfiducia». Le maire, élu, est chef de l'exécutif communal et
représentant de l'Etat.
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La loi n° 81 de 1993 a étendu le système majoritaire aux communes de moins de 15000
habitants et a introduit l'élection directe du maire dans les communes de plus de 15000
habitants et du président de la province . Il existe une autonomie réglementaire en matière
d'organisation des services et du personnel, sous la réserve du respect de normes générales
nationales
et
de
négociations
collectives
de
la
fonction
publique.
Le territoire des communes est délimité par une loi régionale, selon une procédure fixée par la
législation régionale qui prévoit généralement la consultation, par référendum, des
populations pour des modifications importantes (fusion, création.). Ceci a entraîné un
immobilisme de la carte administrative, alors même que les communes sont trop nombreuses :
59% d'entre elles, soit 4700 ont moins de 3000 habitants et ne sont pas forcément en mesure
d'assurer les compétences qui leur sont confiées. La loi n°142 a introduit des incitations à la
fusion et a fixé un seuil de 10 000 habitants pour la création des communes. La loi 142,
désormais absorbée par le d.l. n.276/2000, prévoit également la possibilité pour les communes
de s'associer pour des activités spécifiques au travers des conventions. Cette loi prévoit aussi
la possibilité pour les communes de s'associer en « Union de communes », c'est-à-dire en une
nouvelle entité composée par une pluralité de communes visant à l'exercice conjoint de
certaines de leurs fonctions. L'union est une entité distincte des communes qui la composent
et qui continuent à exercer les fonctions qui n'ont pas été transférées à l'union (le
fonctionnement de l'Union de communes est le même de celui de la Communauté
d'Agglomération française).
Les grandes communes peuvent être subdivisées en circoscrizione (équivalent des
arrondissements français).
2) les provinces
Les provinces ont été créées par le décret royal n°3702 (aussi appelé "Décret Rattazzi"), du 23
octobre 1859, qui tendait à uniformiser et améliorer l'administration territoriale du royaume
de Royaume de Sardaigne en prenant modèle sur la France. Lors de la création du Royaume
d'Italie, en 1861, il y avait 59 provinces. Ce nombre passa à 69 avec la libération de plusieurs
provinces occupées par l'Autriche-Hongrie (1866, 1868) et l'annexion de Rome (1870). Après
la conclusion des traités qui suivirent la fin de la première guerre mondiale, le nombre de
provinces passa, en 1924, à 76. Le nombre de provinces varia ensuite de fait des
modifications territoriales dues à la Seconde guerre mondiale. Depuis 1945, le nombre de
provinces à augmenté du fait de la scission de plusieurs provinces. Il y a aujourd’hui 109
Provinces plus celle du Val d’Aoste dont les compétences sont exercées par la région
L’article 116 de la Constitution donne un statut particulier aux Provinces de Trente et de
Bolzano.
Les provinces sont des établissements autonomes. Leurs statuts, pouvoirs et compétences sont
régis par les principes fixés par la Constitution. Elles ne disposent pas d’un pouvoir législatif
mais seulement d’un pouvoir réglementaire pour ce qui concerne leur organisation et
l’exercice des compétences qui leur sont attribuées. Les provinces sont des circonscriptions
administratives chargées de faire le lien entre les régions et les communes. Elles ont un rôle
d’assistance technique et administrative auprès de ces dernières.
Les provinces exercent, en Italie, quatre compétences principales :
 la planification locale et le zonage du territoire,
 la police locale et l'organisation des services de lutte contre les incendies,
 la réglementation des transports (enregistrement des véhicules à moteur) et la
maintenance des routes secondaires,
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
la police locale, appelée Police provinciale (Polizia Provinciale).
Chaque province est administrée par une assemblée élue pour 5 ans - le Conseil provincial
(Consiglio Provinciale) - qui élit une instance exécutive appelée Junte provinciale (Giunta
Provinciale). A la tête du Conseil provincial se trouve un Président (Presidente), qui préside
également la province et la Junte Provinciale ; il nomme ses assesseurs (assessori) parmi les
membres de la Junte et il dirige les services administratifs de la province. Les membres
Conseil provincial et le Président de la province sont élus par les citoyens résidant dans la
province.
Dans chaque province, il y a un préfet (prefetto) qui représente le gouvernement de la
République. Il dirige les services de la préfecture -office territorial du Gouvernement.
Un questeur (Questore) dirige les services de la police d'Etat dans la province.
3) les autres collectivités infra régionales
Il existe également des villes métropolitaines (città metropolitane) avec un statut particulier
qui résulte de la loi n°142 de 1990. Cette loi a prévu leur création à la place des provinces
correspondantes dans 9 zones métropolitaines (Turin, Milan, Venise, Gênes, Bologne,
Florence, Rome, Bari, Naples) ou dans d'autres zones ayant des caractéristiques
métropolitaines. La délimitation des zones revient aux régions intéressées, sur proposition des
collectivités locales concernées. Les régions doivent aussi réorganiser les circonscriptions
territoriales des communes. La répartition des fonctions entre la ville métropolitaine et les
communes comprises dans son périmètre est établie dans le statut de la ville. Elle peut être
différente de celle qui existe généralement entre provinces et communes. La Constitution se
réfère à ces villes métropolitaines comme établissements constituant la République (art 114,
118, 119, 120). Dans les zones de montagne, on peut trouver des communautés de montagne
(comunità montane). Elles furent instituées par une loi de 1971 (N°1102). La loi n°142 en a
fait des collectivités locales de plein exercice reposant sur la structure associative des
communes participantes. Des compétences propres leur sont confiées, comme les
interventions pour le développement de la zone. Elles peuvent également se voir confiées des
compétences par les communes.
B – les régions italiennes
1) historique du régionalisme italien
Historiquement, l'idée de la région comme niveau d'administration pertinent autour duquel
pourrait être mené un grand projet de décentralisation a émergé au sein des débats de
l'assemblée constituante de 1946. Prenait ainsi corps l'idée d'une administration indirecte
fondée sur une délégation nécessaire de compétences administratives opérationnelles aux
collectivités territoriales. Cependant l'idée ne se réalisa pas immédiatement, les provinces et
les communes, malgré leur nombre élevé, furent maintenues. Mais la région fut singularisée
par sa compétence législative, exercée à la place de l'Etat dans certains domaines. La
réalisation du modèle régional s'est fait en plusieurs étapes. De 1945 à 1953 furent constituées
5 régions à statut spécial, puis en 1970 15 régions à statut ordinaire, auxquelles ont été
transférées des fonctions administratives étatiques en 1972 et en 1977.
Durant la période de 1977 à 1990 une réforme des collectivités territoriales a été menée afin
d'adapter le système à la nouvelle répartition des compétences entre le niveau central et celui
des régions. La réforme fut réalisée par la loi n°142 de 1990.
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De 1996 à 2001, les gouvernements de centre gauche se sont caractérisés par une large
activité réformatrice. Ils ont souhaité mettre en place un nouveau système de « fédéralisme
administratif », modelé sur le système allemand, notamment par le biais de la loi n° 59 de
1997, sans modifier les normes constitutionnelles. Ce système consiste dans le transfert de la
plupart des fonctions administratives opérationnelles aux régions et aux collectivités
territoriales et dans la transformation des structures administratives de l'Etat. Deux
modifications constitutionnelles importantes sont intervenues, lois constitutionnelles n°1 de
1999 et n° 3 de 2001. Cette dernière loi modifie la répartition des compétences entre Etat et
régions, en distinguant compétence exclusive de l'Etat, compétences concurrentes,
compétences exclusives des régions (voir I-B-3)
2/ organisation générale des régions italiennes
Les régions sont au nombre de 20 régions, 15 régions à statut ordinaire et 5 à statut spécial
(Sicile, Sardaigne, Trentin-Haut Adige, Frioul-Vénétie Julienne et Val d'Aoste). Il faut
remarquer que dans une des cinq régions à statut spécial, celle du Trentin-Adige, il existe
deux provinces autonomes dont le statut est assimilé à celui d'une région.
« ART. 116 : Des formes et des conditions particulières d’autonomie sont attribuées au
Frioul-Vénétie Julienne, à la Sardaigne, à la Sicile, au Trentin-Haut Adige/Südtirol et à la
Vallée d’Aoste, selon les statuts spéciaux respectifs adoptés par loi constitutionnelle. La
région autonome du Trentin-Haut Adige/Südtirol se compose des Provinces autonomes de
Trente et de Bolzano »
« ART. 121 : Les organes de la Région sont: le Conseil régional, le Gouvernement régional
(Giunta) et son Président. Le Conseil régional exerce les pouvoirs législatifs attribués à la
Région ainsi que les autres fonctions qui lui sont conférées par la Constitution et par les lois.
Il peut soumettre des propositions de loi aux Chambres.
Le Gouvernement régional est l’organe exécutif des Régions. Le Président du Gouvernement
régional représente la Région; il dirige la politique du Gouvernement de la Région et en est
responsable; il promulgue les lois et édicte les règlements régionaux; il dirige les fonctions
administratives déléguées par l’État à la Région, en se conformant aux instructions du
Gouvernement de la République. »
Le Président de Région, élu pou 4 ans comme l’assemblée régionale, est assisté de 6 à 12
assesseurs.
Les membres du conseil sont élus pour 80% au suffrage universel direct et 20% sont élus sur
la liste du président.
La Constitution réglemente une éventuelle procédure de fusion entre régions ou la création de
nouvelles régions (art132).
3/ compétences des Régions
Le texte intégral de la constitution italienne définit clairement les compétences de la Région et
ses marges de manœuvres par rapport à l’Etat et aux autres collectivités territoriales.
« ART. 117 : Le pouvoir législatif est exercé par l’État et les Régions dans le respect de la
Constitution, aussi bien que des contraintes découlant de la réglementation communautaire et
des obligations internationales.
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L’État a le pouvoir exclusif de légiférer dans les matières suivantes:
a) politique étrangère et relations internationales de l’État; relations de l’État avec l’Union
européenne; droit d’asile et statut juridique des ressortissants d’États qui ne sont pas
membres de l’Union européenne - b) immigration - c) relations entre la République et les
confessions religieuses - d) défense et Forces armées; sécurité de l’État; armes, munitions et
explosifs - e) monnaie, protection de l’épargne et marchés financiers; protection de la
concurrence; système de change; système fiscal et comptable de l’État; péréquation des
ressources financières - f) organes de l’État et lois électorales respectives; référendums
d’État; élection du Parlement européen- g) ordre et organisation administrative de l’État et
des établissements publics nationaux;
h) ordre public et sécurité, à l’exclusion de la police administrative locale - i) nationalité, état
civil et registres de l’état civil - l) juridiction et règles de procédure; loi civile et loi pénale;
justice administrative - m) fixation des niveaux essentiels des prestations se rapportant aux
droits civils et sociaux qui doivent être garantis sur l’ensemble du territoire national - n)
normes générales en matière d’éducation - o) sécurité sociale - p) législation électorale,
organes directeurs et fonctions fondamentales des Communes, des Provinces et des Villes
Métropolitaines q) douanes, protection des frontières nationales et prophylaxie
internationale - r) poids, mesures et temps légal; coordination des informations,
coordination statistique et informatique des données de l’administration étatique, régionale et
locale; oeuvres de l’esprit - s) protection de l’environnement, de l’écosystème et du
patrimoine culturel. »
Les matières suivantes font l’objet de législation concurrente: les relations internationales et
avec l’Union européenne des Régions; le commerce extérieur; la protection et la sécurité du
travail; l’éducation scolaire, sans préjudice pour l’autonomie des établissements scolaires et
à l’exclusion de l’éducation et de la formation professionnelle; les professions; la recherche
scientifique et technologique et le soutien à l’innovation pour les secteurs productifs; la
protection de la santé; l’alimentation; les activités sportives; la protection civile;
l’aménagement du territoire; les ports et les aéroports civils; les grands réseaux de transport
et de navigation; le système des communications; la production, le transport et la distribution
nationale de l’énergie; la prévoyance sociale complémentaire; l’harmonisation des budgets
publics et la coordination des finances publiques et du système fiscal; la mise en valeur des
biens culturels et environnementaux et la promotion et l’organisation d’activités culturelles;
les caisses d’épargne, les caisses rurales, les établissements bancaires à caractère régional;
les établissements de crédit foncier et agricole à caractère régional. Dans les matières faisant
l’objet de législation concurrente le pouvoir législatif échoit aux Régions, sous réserve de la
fixation des principes fondamentaux, qui relève de la législation de l’État. Dans toutes les
matières qui ne sont pas expressément réservées à la législation de l’État, le pouvoir législatif
échoit aux Régions. Les Régions et les Provinces autonomes de Trente et de Bolzano, dans les
domaines relevant de leur compétence, participent aux décisions visant à la formation des
actes normatifs communautaires et assurent l’application et la mise en oeuvre des accords
internationaux et des actes de l’Union européenne, dans le respect des règles de procédure
établies par les lois de l’État, auquel il incombe de régler les modes d’exercice du pouvoir de
substitution en cas de manquement de la part des Régions et des Provinces autonomes. Le
pouvoir réglementaire échoit à l’État dans les matières de législation exclusive, mais l’État
peut déléguer cette dernière aux Régions. Le pouvoir réglementaire échoit aux Régions dans
toutes les autres matières. Il appartient aux Communes, aux Provinces et aux Villes
Métropolitaines d’exercer le pouvoir réglementaire ayant trait à l’organisation et à
l’exécution des fonctions qui leur sont attribuées. Les lois régionales enlèvent tout obstacle
empêchant une complète égalité des chances entre les hommes et les femmes dans la vie
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sociale, culturelle et économique et encouragent la parité entre les femmes et les hommes
dans l’accès aux charges électives.
La loi régionale ratifie les ententes de la Région avec d’autres Régions pour un meilleur
exercice de ses fonctions; dans ce but des organes communs peuvent également être établis.
Dans les matières relevant de sa compétence, la Région peut conclure des accords avec des
États et des ententes avec des collectivités locales à l’intérieur d’un autre État, dans les cas
prévus et selon les formes réglées par les lois de l’État. »
L'organisation des services et le statut du personnel sont réglementés dans les régions par les
statuts, les lois et règlements régionaux. Jusqu'aux dernières modifications constitutionnelles,
l'autonomie normative des régions a été limitée par les normes de l'Etat et les négociations
collectives de la fonction publique (une convention collective nationale pour les employés des
régions fixe des limites aux lois régionales qui s'y réfèrent). Ces normes d'encadrement ont un
devenir incertain, l'Etat ayant perdu le pouvoir de légiférer en matière d'organisation
administrative en dehors de sa propre administration ou des établissements publics nationaux
(art 117 al 2).
4/ de la puissance des régions italiennes
Au global, il peut être considéré que les Régions italiennes sont plus puissantes que les
Régions Françaises car elles sont plus anciennes mais surtout parce qu’elles disposent d’un
pouvoir législatif partiel et d’une autorité réelle sur les collectivités locales infra régionales.
Néanmoins certains auteurs considèrent que le régionalisme italien est inachevé (Dominique
Rivière – L’Italie des Régions à l’Europe). Il est ainsi noté que l’Etat a tardé à transférer ses
compétences aux régions et elles ont souffert de l ‘étroitesse de leurs compétences,
contrairement aux régions et communautés linguistiques belges par exemple. Ainsi elles
peuvent être compétentes pour les aides à l’artisanat mais pas pour celles à l’industrie.
D’autres, au contraires, affirment que l’Italie est un pays plus fédéral que régional. Ainsi, ce
terme est largement utilisé dans la presse ou les débats politiques italiens, même s’ils
reconnaissent que cette « commodité » de langage vise parfaire à être complaisant avec la
Ligue du Nord.
Enfin les régions italiennes ne disposent pas d’une représentation au niveau national. Le
constituant italien de 1948 avait refusé que le Sénat soit l’expression politique des régions,
même si elles constituent la circonscription électorale des sénateurs. Toutefois, l’Etat peut
consulter la conférence permanente des Régions mais il s’agit d’un organe mineur dans la
structure de l’Etat. On notera malgré tout les efforts fait en la matière avec la création d'un
ministère des régions et d'une commission parlementaire sur les affaires régionales.
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II – Les relations des collectivités territoriales italiennes
Les collectivités entretiennent des relations particulières avec l’Etat, les autres collectivités et
les citoyens.
A - L’Autonomie des collectivités italiennes vis à vis de l’Etat italien
1) les sources de l’autonomie locale
Longtemps, la volonté d’autonomie des collectivités territoriales et notamment les régions
était liée à une volonté de différenciation par rapport au reste du territoire en particulier pour
des raisons culturelles ou linguistiques. Les secteurs périphériques étaient particulièrement
concernés par cette tendance. Celle-ci n’est pas la principale cause du régionalisme italien,
celui-ci trouvant plus sa source dans des problématiques économiques et des différences de
développement entre le Sud et le Nord de l’Italie. En effet les régions les plus riches de l’Italie
peuvent prétendre à une plus grande autonomie vis à vis de l’Etat, étant capable de
s’autogérer si le régionalisme ou le fédéralisme venait à se renforcer ou se mettre en place.
Ces régions, riches, peuvent se passer de la redistribution financière et des politiques de
péréquation que mène l’Etat italien. Au contraire, fortement contributive, elles pourraient, à
l’instar de ce qui est souhaité par la Ligue du Nord, entrer dans une logique non solidaire
entre les régions (du Nord vers le Sud).
Au final, face à des italiens attachés à leur pays mais aussi à leurs identités culturelles et
linguistiques locales, la réforme de 2001 qui a eu pour effet d’accentuer le régionalisme a
permis de répondre à beaucoup des attentes des italiens, notamment du nord, favorables à une
scission du Nord et du Sud. Cette solution intermédiaire concilie les aspirations mêlées de
patriotisme italien et de différenciation Nord/Sud.
2) une autonomie locale constitutionnalisée
Les sources du régionalisme sont comprises dans la Constitution ou dans la loi ordinaire. La
partie de la Constitution italienne de 1947 qui concerne le système territorial a été
profondément modifiée par la récente loi constitutionnelle n° 3 du 18 octobre 2001. La
Constitution prévoit que « la République est une et indivisible » mais elle s'inspire des
principes de l'autonomie des collectivités territoriales et de la décentralisation (art 5). Chacun
des niveaux d'administration territoriale est consacré constitutionnellement.
3) l’autonomie financière des collectivités
La Constitution affirme l’autonomie financière, notamment fiscale, des collectivités
territoriales. Les communes, les provinces, les villes métropolitaines et les régions ont des
ressources autonomes. Elles établissent et lèvent des impôts et perçoivent des recettes propres.
ART. 119 : « Les Communes, les Provinces, les Villes métropolitaines et les Régions ont une
autonomie financière des recettes et des dépenses. Les Communes, les Provinces, les Villes
métropolitaines et les Régions ont des ressources autonomes. Elles établissent et appliquent
des impôts et des recettes propres, en harmonie avec la Constitution et selon les principes de
coordination des finances publiques et du système fiscal. Elles disposent de co-participations
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aux recettes fiscales du Trésor public rapportables à leur territoire. La loi de l’État établit un
fonds de péréquation, sans obligation d’affectation à une destination déterminée, pour les
territoires ayant une capacité fiscale par habitant inférieure. Les recettes provenant des
sources visées aux alinéas précédents permettent aux Communes, aux Provinces, aux Villes
métropolitaines et aux Régions de financer intégralement les fonctions de nature publique qui
leur sont attribuées. Afin de promouvoir le développement économique, la cohésion et la
solidarité sociale, d’éliminer les déséquilibres économiques et sociaux, de faciliter l’exercice
effectif des droits de la personne, ou bien d’assurer l’accomplissement d’autres missions
dépassant l’exercice de leurs fonctions normales, l’État alloue des ressources additionnelles
et réalise des interventions spéciales en faveur de Communes, Provinces, Villes
Métropolitaines et Régions spécifiques. Les Communes, les Provinces, les Villes
Métropolitaines et les Régions ont un patrimoine propre, qui leur est attribué selon les
principes généraux établis par les lois de l’État. Elles ne peuvent avoir recours à
l’endettement que pour le financement des dépenses d’investissement. Toute garantie de la
part de l’État sur les emprunts qu’elles contractent est exclue. »
B – Le contrôle de l’Etat sur les collectivités locales
Le contrôle de l'Etat sur les régions est assuré par un commissaire du gouvernement. Il a en
charge la tutelle administrative ; il représente l'Etat. Il assure une coordination des actions de
la région et de l'Etat. Aujourd'hui la notion de "contrôle de l'Etat sur les régions" est
discutable à la lumière de la nouvelle réforme constitutionnelle qui a supprimé le régime des
contrôles.
Les lois régionales étaient soumises à un double contrôle de légalité et d'opportunité. Le
contrôle de légalité était assuré par le commissaire du gouvernement, aidé d'une commission.
Il pouvait s'opposer à la promulgation d'une loi qu'il considère illégale. La loi pouvait être
renvoyée à la région, qui pouvait la modifier, au regard des observations, ou l'approuver à
nouveau. La Cour constitutionnelle tranche un éventuel conflit entre le commissaire et le
conseil régional. Le contrôle d'opportunité est aussi exercé par le commissaire du
gouvernement, il porte sur la contradiction entre la loi régionale et l'intérêt national ou celui
des autres régions. Ici, si le Conseil régional persiste, c'est le Parlement qui est compétent
pour trancher ce différend. En cas de conflit entre le commissaire et un conseil régional quant
à l'interprétation de la nature du contrôle exercé, la Cour constitutionnelle statue.
La Cour constitutionnelle a eu tendance à interpréter restrictive ment les compétences des
régions, en voulant préserver l'unité de l'Etat et les intérêts nationaux. Sa jurisprudence s'est
assouplie à la fin des années 1970, sur la base du principe de « loyale et réciproque
coopération » entre l'Etat et les régions.
Désormais l'art 127 du nouveau texte constitutionnel supprime toutes les formes de contrôle
préventif sur les lois régionales. Il est remplacé par la possibilité pour le gouvernement central
de soumettre au contrôle de la cour constitutionnelle une loi qui excéderait les compétences
législatives régionales.
Le contrôle concernant les actes administratifs des régions était un contrôle a priori de légalité
et d'opportunité, il s'agissait d'un renvoi au conseil régional avec demande de réexamen. Il
était exercé par une commission présidée par le commissaire du gouvernement. Le nouveau
texte constitutionnel (art 125) abroge ces dispositions et supprime toute forme de tutelle
administrative de l'Etat sur les actes administratifs régionaux.
Le contrôle sur les organes régionaux est prévu par l'article 126 de la Constitution et par une
loi ordinaire de 1953 n°62. Le conseil régional peut être dissout en cas de violations graves de
la loi, d'accomplissement d'actes contraires à la Constitution, à la suite de démissions ou
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d'impossibilité de trouver une majorité. La proposition de dissolution est faite par le Conseil
des ministres, après avis de la commission bicamérale du parlement pour les questions
régionales. La dissolution est finalement décidée par un décret du Président de la République.
Le contrôle sur les actes administratifs des collectivités locales était prévu par l'article 130 de
la Constitution et par les lois de la République et de la région. La Constitution consacrait un
contrôle exercé par un organe de la région, il pouvait être d'opportunité ou de légalité. La loi
de la République fixait les principes relatifs au type de contrôle (légalité, opportunité, champ
d'application) et à la composition de l'organe de contrôle ; la loi régionale réglementait les
aspects secondaires.
Le système a changé avec l'entrée en vigueur de la modification constitutionnelle, qui abroge
l'article 130 de la Constitution. Les contrôles extérieurs sont supprimés à la faveur de
contrôles internes, sous réserve, bien sûr, du contrôle du juge administratif. En outre la
décentralisation en faveur d'organes territoriaux autonomes est conçue de manière alternative
avec la déconcentration, favorable aux bureaux périphériques des administrations centrales.
Les deux types d'organisation territoriale du système administratif sont articulés et
correspondent. Les provinces et les communes sont à la fois « des circonscriptions de
décentralisation de l'Etat et des régions » (art 129). A l'image de la France, il y a ici un réel
dédoublement fonctionnel des circonscriptions. Dans le cadre de la réforme des années 19981999, les administrations déconcentrées ont été regroupées dans un « bureau local du
gouvernement » (Ufficio territoriale del governo) ; il s'agit de la nouvelle dénomination
donnée aux Préfectures, suite à leur réforme (d.l. n. 300/1999). Une dernière modification est
intervenue (d.l. n.29/2004) et leur nouvelle dénomination est désormais, « Prefettura-Ufficio
territoriale di governo ».
En outre l'Italie a choisi de s'inspirer du modèle français des préfets qui représentent le
gouvernement au niveau territorial des provinces. Ils sont nommés par le Conseil des
Ministres et relèvent du ministère de l'intérieur, mais leur pouvoir est limité à l'ordre public. Il
est tout simplement un organe périphérique du Ministère de l'intérieur auquel reviennent les
fonctions de représenter le gouvernement dans toutes les provinces. Aucun n'est prévu dans
les régions car il n'existe pas de préfectures régionales.
Il n'existe pas de hiérarchie entre les collectivités locales ou entre les collectivités locales et
l'Etat. Il n'existe pas de possibilité de donner des ordres ou des directives conformément aux
principes d'autonomie. Les niveaux supérieurs de l'Etat disposent néanmoins de certains
instruments d'orientation, de planification ou de coordination. Il existe également les
instruments financiers de l'Etat, ceux des régions sont assez limités, ou des pouvoirs de
substitution en cas d'inertie, qui sont peu utilisés. Les instruments de coordination sont à la
mode par le biais de conventions, de consortiums, de conférences de services ou d'accords de
programmes. On peut mentionner des unions de communes (unioni di comuni) plus
institutionnalisées et qui peuvent recouvrir une pluralité de fonctions.
C – les relations avec les citoyens
On peut également remarquer l'importance des procédés de démocratie locale qui permettent
la participation des citoyens à la définition des orientations politiques et aux procédures
administratives. Les principaux instruments de participation sont le référendum, qui a presque
toujours une fonction consultative. Le référendum abrogatif ou de proposition est très rare.
Les citoyens, ou leurs associations ont le pouvoir de présenter des pétitions ou de véritables
propositions concernant des actes du ressort des collectivités locales. Les citoyens participent
également à la procédure administrative, le principe est affirmé dans la loi n°241 de 1990 ;
des modalités spécifiques sont prévues comme la possibilité pour les intéressés d'intervenir
par des observations ou des propositions jusqu'à la détermination du contenu de la mesure
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finale. Il existe également un droit d'accès aux actes administratifs, garanti aux intéressés mais
aussi aux citoyens. Il est consacré par des lois nationales et régionales ou des règlements des
communes ou des provinces. De même un médiateur (difensore civico) est institué dans les
régions, provinces et communes.
L'exercice du pouvoir au sein des collectivités a été en faveur des conseils jusqu'aux lois
n°142 de 1990 et n°81 de 1993. La loi n° 142 a modifié ces rapports de force entre exécutif et
conseil. Seulement certaines fonctions générales d'orientation sont confiées aux conseils, les
autres appartenant à l'exécutif, qui bénéficie d'une clause générale de compétence. L'élection
directe du maire et du Président de la province a renforcé cette analyse (loi n°81).Dans les
communes de plus de 15 000 habitants et dans les provinces, le maire et le Président de la
province sont donc élus, en outre une prime majoritaire de 60% des sièges au conseil est
prévue pour les listes rattachées au maire ou au président de la province. Ce système devrait
assurer la stabilité des majorités de gestion. Il pourrait également remodeler l'équilibre
traditionnel des partis qui s'appuyait sur le système de représentation proportionnelle
précédemment applicable.
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