Investissement dans le secteur des ressources naturelles en RDC

CONFERENCE MINIERE SUR LA BONNE GOUVERNANCE ET LA TRANSPARENCE
THEME :
GESTION DURABLE ET TRANSPARENTE DES RESSOURCES NATURELLES EN REPUBLIQUE
DEMOCRATIQUE DU CONGO POST-CONFLIT : AXES STRATEGIQUES ET DEFIS POUR UN COMMERCE
RESPONSABLE DANS UN PARTENARIAT GAGNANT-GAGNANT ENTRE L’ETAT CONGOLAIS ET LE
SECTEUR PRIVE
SUJET :
INVESTISSEMENTS DANS LE SECTEUR DES RESSOURCES
NATURELLES EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO :
CONTRAINTES ET PERSPECTIVES
Par
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU
(Université de Kinshasa)
Goma 25, 26 mars 2014
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INTRODUCTION
Le développement de l’investissement en République démocratique du Congo se
heurte à deux obstacles majeurs :un environnement économique et juridique
particulièrement complexe et des déficiences institutionnelles et organisationnelles
dans les rapports entre les investisseurs et l’Etat.
La présente communication se propose de relever certaines contraintes dans le
processus de réalisation des investissements dans le secteur des ressources
naturelles et de donner des pistes des solutions pour des perspectives et ainsi
favoriser le développement de l’investissement.
L’essentiel ici est de susciter des débats. L’essentiel aussi est la prise de conscience
des enjeux, la République démocratique du Congo étant engagée dans le processus
devant la conduire à devenir un Etat émergeant.
Mais, avant d’entrer dans le vif de ce sujet, il me paraît important de planter le
décor.
Il faut, dans un premier temps, s’entendre sur le thème « investissement ».
L’investissement est un placement financier effectué par un agent économique pour
réaliser un profit. Dans une économie de marché, l’investissement est indispensable
pour promouvoir la croissance et le développement. En effet, il fournit les fonds
propres pour la création et l’expansion d'entreprises, crée des emplois, génère un
savoir-faire et des connaissances de gestion. Son déclencheur est donc le profit,
c’est-à-dire la rentabilité économique espérée, qui dépend à la fois du coût réel du
travail, mais également du coût du capital. Il est à noter que le profit dépend surtout
du niveau et de la structure des coûts, que ce soit en relation avec les facteurs de
production primaire, les consommations intermédiaires ou les coûts de transaction
liés à l’échange. D’où l’intérêt de savoir dans quel contexte on évolue pour sécuriser
l’investissement.
Ainsi, pourraient s’expliquer les hésitations, voire la résistance des investisseurs à
s’engager dans une opération d’investissement. Mais, en face de l’investisseur se
trouve le pays d’accueil de l’investissement, celui-ci devant offrir un environnement
favorable en terme de condition d’accueil.
Dans un second temps, il faut se poser la question de savoir si l’environnement dans
lequel on entend réaliser l’investissement permet la fructification du capital engagé.
On sait que l’environnement de l’investissement en République démocratique du
Congo est jugé, pour des raisons diverses prou ou peu favorable à la promotion de
l’investissement malgré l’existence de cadre juridique avec notamment l’existence
d’un code des investissements ainsi que des codes sectoriels (Codes minier, agricole,
forestier, etc.) pour encadrer les activités dans tous ces secteurs des ressources
naturelles.
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Notre pays est riche en ressources naturelles et dispose de potentialités de
développement qui pourraient être mieux mobilisées par une amélioration sensible
de son climat d'investissement. Or, il est constaté que les Etats riches en ressources
naturelles s'exposent à une exploitation extensive de ces dernières par des
opérateurs sans égard pour les exigences de développement durable. C’est l’une des
raisons qui expliquent la nécessité d’instaurer le dialogue public-privé pour équilibrer
les rapports entre investisseur et l’Etat d’accueil de l’investissement, ces rapports
étant souvent plus favorables à l’investisseur.
Comme on le sait, l’investissement national et/ou étranger peut servir de moteur de
développement si les bonnes politiques d’accompagnement sont en place. Un
environnement juridique favorable lui est cependant indispensable, sous forme
principalement de respect de la règle de droit, d'une fiscalité stable et équitable, du
principe de non discrimination, de protection de la propriété et d’accès à des
procédures de règlement efficace de différends.
Ceci étant précisé, il devient intéressant maintenant de s’attarder sur les différents
obstacles ou contraintes à l’investissement, d’une part (I), et d’autre part, expliciter
les différentes pistes de solution à envisager en termes de perspectives pour
favoriser l’investissement dans le secteur des ressources naturelles (II).
I. IDENTIFICATION DES CONTRAINTES PERSISTANTES
L’investissement étranger et l'entrepreneuriat local souffrent de nombreux obstacles
et ne correspondent pas aux potentialités de développement. Ces contraintes
tiennent à la fois aux défaillances institutionnelles et organisationnelles d’une part, et
d’autre part, à certains déficits dans le fonctionnement de l’économie en ce qui
concerne notamment la réglementation économique, la fiscalité appliquée aux
entreprises, l’insécurité judiciaire (justice économique).
A. Les défaillances institutionnelles et organisationnelles
Elle concerne autant l’organisation économique que l’efficacité des institutions et/ou
organes intervenant dans le processus de l’investissement.
1. Au plan organisationnel
On peut relever ici notamment :
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-
L’incohérence et/ou l’insuffisance des statistiques fiables sur les activités du
secteur privé. Ceci est dû notamment au développement des activités
informelles (c’est-à-dire extralégales voire criminelles).
Il est en effet difficile à l’heure actuelle de connaître le nombre exact
d’entreprises, leur taille, la nature de leurs activités et ainsi que leur
localisation ;
l’insuffisance de l’action publique en faveur du développement des chaînes de
valeur et le manque de politiques favorisant les effets d’entrainement des
grandes entreprises sur les plus petites ;
un dialogue public-privé tatillon.
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2. Au plan institutionnel
Des efforts ont été entrepris pour améliorer le classement du pays dans
l’amélioration du climat des affaires et de l’investissement (classement Doing
Business : polarisation excessive sur les rubriques liées au démarrage de
l’entreprise).
Cependant, il reste encore à résoudre la question de l’interférence des politiques
dans le domaine économique. En effet, la RDC continue de se caractériser par des
faiblesses dans la gouvernance publique et des institutions impliquées dans le
parcours de l’investisseur. Cette intrusion du politique, caractéristique de la malgouvernance, introduit un degré d’incertitude dans le calcul économique, d’où la
propension des investisseurs à privilégier l’attente ou la préférence pour des
environnements internationaux moins risqués.
D’où la nécessité de renforcer le dialogue public-privé. C’est là le dilemme lorsqu’on
réfléchit sur le développement et la promotion de l’investissement. Il s'agit de définir
les bases d'un développement durable par le partenariat public/privé et définir les
priorités de mise en œuvre des réformes juridiques et institutionnelles nécessaires.
B. LES DEFAILLANCES DE L’ENVIRONNEMENT ECONOMIQUE
Celles-ci sont liées à plusieurs facteurs. Certains de ces facteurs se rapportent à
l’environnement économique, à la fiscalité appliquée et au règlement du contentieux
économique.
1. Les faiblesses de l’environnement économique
L’environnement économique qui pèse fortement sur l’incitation à investir peut
s’apprécier d’une part par le régime et l’évolution du taux de change qui agissent sur
les prix et les coûts intérieurs et donc sur la compétitivité. D’autre part, il peut aussi
s’apprécier par l’analyse directe du niveau du coût des facteurs primaires (travail,
capital) et des consommations intermédiaires.
- Régime de change : Certes, celui-ci est plus ou moins stabilisé par le
gouvernement mais, c’est un indicateur qui traduit la crédibilité du pays à
l’extérieur. Cette crédibilité est accrue par notamment l’investissement
productif qui rapporte lorsque les produits sont exportés ;
- Coût du travail : Si ce coût est très élevé, il conduit au désinvestissement. Par
ailleurs, une législation du travail trop protectrice des travailleurs décourage
les investisseurs qui sont bloqués en cas de nécessité de restructuration pour
plus de rentabilité économique et financière ;
- Accès et coût du capital : Ces deux paramètres peuvent jouer négativement si
les taux du loyer de l’argent pratiqué par les banques sont prohibitifs ;
- Infrastructures et services marchands : L’insuffisance ou l’absence
d’infrastructures de transport (routières, portuaires, ferroviaires) peut influer
négativement sur la décision d’investir car il faut faciliter la circulation des
produits mis sur le marché.
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2. L’impact de la fiscalité sur l’investissement
C’est là un grand défi à relever, le système fiscal actuel présentant des lacunes dans
le dispositif institué relativement à l’imposition des entreprises à la fois par le pouvoir
central et les provinces dans lesquelles les investissements sont réalisés. De plus, les
autres impositions sectorielles s’y ajoutent (imposition minière, pétrolière, agricole,
forestière).
On peut relever ici quelques points constituant des entraves à l’investissement :
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L'organisation de l'administration fiscale ainsi que la qualification, l'efficacité et
l'intégrité des agents, mais également les possibilités de détection et de
poursuite de délits fiscaux ;
la répartition de la charge fiscale (Impôts directs et indirects et impôts
relevant du gouvernement central et des gouvernements provinciaux).
Pour les impôts directs, il faudra réexaminer le calcul de l'assiette en fonction
du résultat comptable et des spécificités du régime fiscal, ainsi que le taux
d'imposition ;
la transparence des revenus miniers, l’imposition des entreprises
multinationales ;
la lutte contre l’évasion fiscale (la répartition des charges entre différentes
catégories de contribuables et sur les possibilités d'évasion par certaines
catégories).
Dans ce contexte de sur-taxation, il sera nécessaire d’examiner la situation des PME
en vue de stimuler l’investissement, l'expérience des régimes forfaitaires simplifiés
devra être prise en compte.
A-t-on, à ce jour, procédé à une évaluation coût/bénéfices des mesures d'incitation
fiscale ? De plus, les difficultés dans la mise en œuvre de la Taxe sur la Valeur Ajoutée
(TVA) démontrent que ces contraintes pèsent négativement sur les décisions
d’investir en République démocratique du Congo.
Enfin, il faut signaler l'impact des conventions de double imposition et les possibilités
de manipulation des prix de transfert entre entreprises apparentées seront analysés.
3. L’insécurité judiciaire (justice économique)
L’insécurité judiciaire constitue une gangrène qui ronge encore la société. Elle
constitue un frein pour l’investisseur. Le droit des affaires OHADA était censé apporté
une solution à cette problématique. Cependant, son application biaisée par les Cours
et Tribunaux constitue une contrainte. C’est le cas notamment en matière de
procédure collective d’apurement du passif, le recouvrement des créances et voies
d’exécution.
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Comme on peut le constater, l’investissement dans le secteur des ressources
naturelles reste encore handicapé par la persistance des contraintes ou obstacles.
Faut-il pour autant désespérer des changements notables et rapides n’ayant pas été
observés ? A notre avis, la réponse est non.
Face à ces contraintes, des parades sont possibles. Certaines ont déjà montré leur
efficacité, il reste à les consolider.
II. NECESSITE D’UN CADRE D’ACTIONS POUR DES PERSPECTIVES
REALISTES
On partira ici du droit et de la politique de l’investissement. A l'échelon international,
le droit et la politique de l’investissement ont connu une évolution sensible et il faut
s’en inspirer :des normes plus équilibrées et effectives, des politiques de promotion
plus réactives et affinées, des mécanismes de règlement de litiges plus justes et
efficaces peuvent atténuer les effets néfastes des contraintes. Les pratiques
observées dans le cadre du dialogue entre pouvoir public et privé peuvent être
complétées par des politiques et normes dans le domaine social et environnemental
ainsi que des normes de bonne gouvernance et de comportement responsable de la
part des entreprises.
Par ailleurs, il est important de saisir l’opportunité qu’offre le droit de l’OHADA pour
accélérer les réformes en matière économique et juridique d’une part (A), et d’autre
part, réaliser un audit général sur la politique de l’investissement (B).
A. L’accélération des réformes en matière économique et juridique
L’OHADA a vocation à jouer un rôle important dans les transformations économiques
et le développement du secteur privé.
Si cette œuvre de codification est dense, elle reste cependant incomplète. En effet,
de pans entiers de droit économique ne sont pas couverts par les Actes Uniformes,
notamment en matière de travail, de la banque et des finances, de la concurrence,
etc. Mais, l’écueil est que les textes de l’OHADA sont mal connus et mal assimilés.
Pour contourner cette difficulté, on devra penser à renforcer les capacités des juges
en droit économique en général, plus spécifiquement dans le domaine du
redressement des entreprises en difficulté tout en envisageant d'élaborer une
législation spécifique à l'insolvabilité et au redressement des entreprises.
La formation des juges et des membres de la profession juridique censés intervenir
dans ces procédures est une urgence en ce moment pour éviter des jugements
iniques condamnant parfois les entreprises à de montants supérieurs à leur capital
social.
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Par ailleurs, il faudra se pencher sur l'expérience des procédures alternatives de
règlement de litiges et sur les possibilités de renforcer le centre d'arbitrage et de
médiation.
Les déficiences et limites relevées ci-dessus, démontrent que malgré la mise en
œuvre du droit OHADA, les services et acteurs (personnel judiciaire – greffiers des
tribunaux de commerce opérationnels, huissiers de justice, notaires et autres agents
administratifs autrefois impliqués dans le processus de création d’entreprises, cours
et tribunaux, commission nationale OHADA) n’ont pas la maitrise de la technique et
des procédures instituées. On tâtonne, on se recherche. On fait revivre le passé en
absence de référent.
B. La poursuite de l’amélioration du climat des investissements et des
affaires.
Cet objectif passera par l’audit général sur la politique de l’investissement.
La RDC est riche en ressources naturelles et dispose comme dit ci-haut de
potentialités de développement qui pourraient être mieux mobilisées par une
amélioration sensible de son climat d'investissement. Fort de ses potentialités en
ressources naturelles, la République Démocratique du Congo reste un pays attractif
pour les investissements. Cependant, pour attirer davantage les investisseurs et les
pousser à l’action, il faut passer par l’évaluation des actions menées. Il s'agit de
définir les bases d'un développement durable par le partenariat public/privé et définir
les priorités de mise en œuvre des réformes juridiques et institutionnelles
nécessaires.
Concernant le régime général de l'investissement, l’audit devra porter sur :
- les politiques et réglementations relatives à l'investissement ;
- la revue de la législation de l'investissement et des actions de promotion ;
- les mesures spécifiques en matière des PME ;
- le régime de l'investissement étranger ;
- le cadre légal pour les partenariats publics-privés.
Il s’agira d’évaluer toutes les réglementations et pratiques administratives
susceptibles d'avoir des incidences significatives sur le climat de l'investissement et le
développement du secteur productif. Il portera à la fois sur l'investissement national
y compris les PME et l'investissement étranger.
L'audit s'efforcera d'encourager les changements nécessaires et de lever les
obstacles au changement. Il sera essentiel de renforcer les capacités institutionnelles
du pays dans l'intérêt d'une application efficace et durable des politiques et de la
réglementation.
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Finalement il s'agira de situer les politiques de la RDC dans un contexte régional et
international en relevant les bonnes pratiques, échangeant l'expérience et
développant la dimension des marchés.
On s’inspirera ici des grandes lignes du cadre d'action de l'OCDE pour
l'investissement de 2006 tout en apportant des modifications nécessaires en vue de
la situation particulière de la RDC. Seront examinés notamment: la qualité, la
cohérence et l'efficacité des politiques de l'investissement, la promotion et la
facilitation de l'investissement, la politique commerciale, la politique et
l'administration fiscale, la gouvernance et le comportement responsable des
entreprises, la mise en valeur des ressources humaines, l'accès au financement, le
développement des infrastructures, les aspects écologiques et sociaux de
l'investissement, le fonctionnement du secteur public et la réglementation
économique.
Des progrès ont été constatés mais restent insuffisants pour le développement de
l’investissement dans les secteurs des ressources naturelles.
Il reste à définir une stratégie de compétitivité entre les différents secteurs de
l’économie nationale pour cibler les activités qui offrent les plus grandes perspectives
de développement. Cette stratégie doit s'inscrire dans la coopération internationale
pour créer des marchés de taille propre à attirer l’investissement, la paix ayant été
retrouvée. On en a pour preuve l’organisation ici à Goma, ville meurtrie pendant
longtemps de cette deuxième conférence minière.
Il est évident que le secteur des ressources naturelles va devoir faire face dans les
années à venir à d’importants besoins d’investissement, recourant majoritairement à
l’emprunt bancaire, mais les établissements financiers acceptent de financer les
projets à condition qu’ils soient mieux structurés pour minimiser les risques et qu’ils
bénéficient de l’engagement du gouvernement avec un cadre réglementaire stable et
cohérent.
CONCLUSION
Dans le cadre d’une économie de marché, la promotion de l’investissement doit
passer par la coordination d’un partenariat public-privé en impliquant l’ensemble des
acteurs intervenant dans le processus de création des entreprises sans oublier les
populations des zones d’exploitation. C’est la seule voie pour réduire les contraintes à
l’investissement.
Ainsi, pendant longtemps, on avait pensé que ces lacunes pouvaient être comblées
par l’aide publique au développement, centrée sur le secteur public et qui n’atteint
pas souvent les bénéficiaires désignés. En réalité, les remèdes à ces problèmes sont
connus, mais peu appliqués en raison du niveau élevé de corruption, de l’inefficacité
du secteur public et d'une législation hésitante et mal suivie. Au lieu de multiplier des
normes nationales et les traités internationaux, il est nécessaire que les règles
existantes soient mieux intégrées dans la pratique locale. A cet égard, le
renforcement de connaissance, des compétences et de l’intégrité des institutions est
indispensable.
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Ressources naturelles, Magazine Bimestrielle du Réseau Ressources de la RDC – n°4 mai – juin 2009.
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Ressources naturelles, Magazine Bimestrielle du Réseau Ressources de la RDC – n°8 mai - juin2010.
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Ressources naturelles, Magazine Bimestrielle du Réseau Ressources de la RDC – n°9 juillet – Aout
2010.