La crise des finances publiques et le recul de la réforme budgétaire
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Mstislav AFANASIEV1 Professeur, Docteur ès économie, L’Université nationale des recherches – L’école supérieure d’économie (Moscou, Russie), Chercheur au CEMI-EHESS (Paris, France). [email protected] La crise des finances publiques et le recul de la réforme budgétaire (Les années 2011-2015 en Russie) Le présent article se fixe pour objectif de présenter l’état actuel de la crise des finances publiques russes et le recul de la réforme budgétaire depuis les années 2011-2015 en Russie sous la pression, notamment, de la militarisation de l’économie nationale et du budget fédéral. Le phénomène de la bureaucratisation de la gestion publique a contribué à la dégradation des performances budgétaires. Introduction Dans notre article nous allons aborder des questions suivantes : (1) la dégradation des indicateurs macroéconomiques et budgétaires russes dans les quatre dernières années ; (2) le laxisme de la programmation budgétaire et la budgétisation axée sur les résultats (la BAR) dans la même période ; (3) la baisse importante de l'efficacité et de l’efficience des indicateurs budgétaires et des programmes budgétaires aux niveaux fédéral, régional et municipal. En règle générale, le gouvernement devait mieux contrôler la hausse des dépenses publiques en rendant compte de l’utilisation des ressources financières qui mène à la révision de l’approche globale budgétaire à long terme. Malgré cet impératif d’ordre national on observe aujourd’hui l’échec de la politique budgétaire axée sur l’efficacité budgétaire qui a été lancée au début des années 2000 en Russie. Il en résulte la crise budgétaire actuelle en Russie. 1. Les tendances vers la nouvelle budgétisation efficace dans le monde entier. La dernière décennie a été marquée par le débat sur l’Etat plus performent. Les contribuables, à juste titre, s’interrogent sur l’utilisation de leur argent. C’est pourquoi, en particulier, la performance budgétaire et la programmation budgétaire plus efficace sont très populaires dans le monde entier. Les pays de G7 et, notamment, les Etats Unis et la France sont les leaders dans la sphère de la budgétisation axée sur les résultats, y compris son application dans les domaines différents de l’activité économique de la société moderne postindustrielle. Sous l’impulsion d’Alexeï Koudrine, ministre des finances publiques entre 2000 et 2011, la Russie a entamé la réflexion intellectuelle sur la politique budgétaire tournée vers une plus 1 Mes remercîments sont adressés au professeur Alexeï Koudrine et mes collègues Anna Belentchuk et Julia Abramova, ainsi qu’à mes étudiants en thèse : Andrei Tchoudine et Alexeï Mastrakov. 1 grande efficacité budgétaire et a procédé à la mise en œuvre administrative de ces préceptes. Alexeï Koudrine n’était pas à même de régler tous les problèmes économiques et financiers qui existaient dans le pays à cette époque. Néanmoins, son mérite est d’avoir pris l’initiative de lancement de la réforme budgétaire qui a porté des résultats positifs et évidents. A posteriori, on peut constater que des erreurs ont été commises dues, en particulier, à l’analyse insuffisante et superficielle des problèmes existants, ainsi qu’au manque de support politique de la part de l’élite politique russe et au sabotage de la bureaucratie. De plus, il faut mentionner la fable expérience de participation dans les jeux bureaucratique de la haute administration russe. Mais comme dit le proverbe « celui ne fait pas de fautes qui ne fait rien ». Il est clair que la crise actuelle des finances publiques est étroitement liée à celle des finances corporatives. Les budgets publics à l’échelle mondiale sont instables. Les tensions budgétaires se développent de façon permanente. Les recherches lancées dans le domaine des problèmes budgétaires n’apportent pas de solutions efficaces et productives. Les données statistiques récentes démontrent que l’état des finances publiques continues de s’aggraver. C’est pourquoi la mise en œuvre de la BAR est d’une importance vitale pour le monde entier et, d’abord, pour les Etats bien développés du fait de leur possibilité d’accumulations et allocations des recours financiers très élevés. La question principale pour n’importe quel Etat est toujours l’efficacité des dépenses publiques. Les économistes américains se sont penchés sur ce problème juste après la deuxième guerre mondiale. Ils ont proposé la conception de la budgétisation axée sur les résultats aux Etats-Unis (US Results-based budgeting)2. Depuis 1993, le Government Performance and Results Act (Loi sur les performances et les résultats de la gouvernance) a été approuvé, obligeant les autorités à élaborer des plans stratégiques, des plans de performance et des rapports de performance liés au document budgétaire. Parallèlement, les idées de l’incrémentalisme proposées par Aaron Wildavsky et ses disciples ainsi que sa critique sont toujours au centre de la discussion budgétaire mondiale3. Ils ont créé la nouvelle théorie de l’interprétation de la budgétisation. L’élaboration des budgets est censée contribuer à la continuité (pour la planification), au changement (pour l’évaluation de la politique), à la flexibilité (pour l’économie) et apporter de la rigueur (pour la limitation des dépenses). En France la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a été adoptée en 2001 et mise en application en 2006 avec les résultats très encourageants.4 Cette loi précise les modalités 2 Voir, par exemple, Kelly J., Rivenbark W.C. Performance Budgeting for State and Local Government, 2nd ed., New York, Sharpe, 2011; Miller, G., Hildreth, W. B., Rabin, J. Performance-Based Budgeting. An ASPA Classic. Colorado: Westview Press, 2010; Novick D. (ed.) Program Budgeting, Second edition. - Cambridge, HUP, 1975; Performance Budgeting in OECD Countries, - Paris, OECD, 2007, etc. 3 Voir, par example, Wildavsky A. Budgeting: a comparative theory of budgeting processes, 2nd ed., - New Brunswick, Transaction publishing, 2002; Wildavsky, A., Caiden, N. The new politics of the budgetary process. – 5nd ed. - N.Y.: Longman, 2003; Wildavsky A. Budgeting and Governing, - New Brunswick, Transaction publishing, 2007. 4 Voir, Akhoune F. La réforme de la gestion budgétaire et comptabilité publique, Paris, LGDJ, 2013 ; Alventosa J.R. Management public et gestion des ressources, Paris, LGDJ, 2012 ; Barilari, A., Bouvier, M. La LOLF et la nouvelle gouvernance financière de L’Etat. 3 éd. Paris, LGDJ, 2010 ; Camby J.-P. (éd) La réforme du budget de l’Etat, Paris, L.G.D.J. 2002 ; Catteau D. Droit budgétaire. Contabilité publique – LOLF et GBCP, Paris, Hachette, 2 de préparation, de vote, d’exécution et de contrôle du budget de l’État et introduit une présentation du budget en missions, programmes et actions. Sa nouvelle modalisation a été adoptée en 2012, la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques complète les normes nationales par des dispositions procédurales sur la programmation et la gouvernance des finances publiques qui s’imposent aux lois de finances. L’élaboration et l’application de la budgétisation axée sur les résultats par la République française servent d’exemple au pour le monde entier. Actuellement, la France est évaluée par la communauté des experts comme le « numéro un » dans le domaine de la programmation budgétaire. Les autre pays du monde, y compris la Russie, suivent cet exemple de la France. 2. La réforme budgétaire russe comme une reforme de rattrapage. Les problèmes d’efficacité budgétaire sont extrêmement importants pour l’économie russe et, notamment, pour le régime politique actuel. Il est évident que ses ambitions politiques et militaires exigent beaucoup de ressources financières. Les recettes fiscales provenant du secteur privé i se détériorent. Actuellement, l’étatisation, la bureaucratisation et l’expansion du secteur publique s’accélèrent par rapport au quinquennat précédent. Les revenues des grandes entreprises publiques russes diminuent régulièrement. C’est pourquoi l’efficacité des dépenses du budget fédéral est devenue prioritaire. En Russie le premier document l sur la programmation budgétaire a paru en 2004.5 Tous les ministères étaient invités à composer leurs programmes budgétaires. Les programmes budgétaires mettent en place les crédits ciblés pour mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation. Les crédits sont votés mission par mission. Au cours des débats au Parlement russe, les députés n’ont pas la possibilité d’accroître le montant global des crédits d'une mission, mais ils peuvent en modifier la répartition entre programmes au sein d'une même mission. L’évaluation des programmes est reconnue comme une source d’information clé sur l’efficacité des programmes. Cette information est essentielle pour permettre au gouvernement de fonder leurs décisions à l’égard des programmes et du financement sur des preuves d’efficacité des programmes. Néanmoins, la première tentative a été avortée. Le nouveau programme d’amélioration d’efficacité des dépenses publiques a été adopté en 2008 et prévoyait une introduction de la programmation budgétaire. Après la démission du Ministre des finances Alexeï Koudrine en 2011, les axes principaux de la politique budgétaire était bien changés. Les tentatives d’introduction budgétaires ont été torpillées par le gouvernement actuel russe. Il faut noter la spécificité de la budgétisation habituelle en Russie. Les raisonnements traditionnels qui expliquent l’exigence d’efficacité sont basés sur les arguments de l’Etat de 2014 ; Cliche P. Budget public et performance. Introduction à la budgétisation axée sur les résultats, Québec, PUQ, 2015 ; Mordacq F. La LOLF : un nouveau cadre budgétaire pour réformer l'Etat, - Paris, LGDJ, 2006, etc. 5 www.minfin.ru (2004) Voir, L’Arrêté du gouvernement de la Fédération de Russie du 22 mai 2004 № 249 «Sur les mesures pour améliorer l'efficacité des dépenses budgétaires», y compris : « Concept de la réforme du processus budgétaire dans la Fédération de Russie en 2004-2006 », « Le règlement sur les rapports des résultats et les principales activités des sujets de la planification budgétaire ». 3 droit. Les citoyens réclament le bilan des comptes publics.6 Tous les contribuables (les personnes morales et physiques) veulent connaitre comment les prélèvements obligatoires de l’état sont utilisées. Cependant, ce n’est pas le cas de la Russie contemporaine où les gens ne cherchent pas à comprendre comment les ressources financières prélevées par l’Etat sont utilisées. Les gens veulent préserver une certaine distance entre eux et l’Etat russe sous le contrôle de la bureaucratie nationale. La bureaucratie se développe et prospère aujourd’hui en Russie encore mieux que sous le régime soviétique. Cette bureaucratie cherche toujours à remplacer par sa réglementation et sa régulation les mécanismes du marché des facteurs de production7. Il faut énumérer les résultats principaux de la politique budgétaire actuelle en Russie. Ils sont les suivants : (1) l’exonération de la budgétisation axée sur les résultats ; (2) le rejet en terme réel de la programmation budgétaire ; (3) le retour vers au budget annuel du budget pour trois ans ; (4) le changement et l’abdication de « la règle budgétaire » ; (5) l’augmentation du nombre des articles secrets budgétaires et du volume des fonds ; (6) la différence importante entre le budget prévu et le budget exécuté ; (7) les critères d'efficacité des dépenses du budget n'ont pas encore été mis au point ; (8) l’absence des critères pour le contrôle d’efficacité des programmes budgétaires. On va aborder tous ces problèmes et leurs conséquences après avoir donné un descriptif des indicateurs macroéconomiques et budgétaires de Russie. Il est absolument nécessaire de prendre en compte le fait que la qualité du pronostic macroéconomique en glissement annuel devient de moins en moins fiable et crédible. La faiblesse de la préparation du projet de budget fédéral russe se manifeste au niveau de la différence considérable entre le budget prévu et adopte et le budget exécuté de facto. 3. La dégradation des indicateurs macroéconomiques et budgétaires Dans le contexte actuel, la dégradation des indicateurs macroéconomiques se s’accélère depuis quatre dernières années (voir le tableau 1). Le PNB baisse en chiffres réels. L’inflation augmente et s’accélère. La prévision actuelle de l’inflation est 15,7% pour la fin de l’année 2015. C’est-à-dire que l’inflation a augmenté de 2,5 fois depuis quatre ans. Le taux de croissance de l’économie nationale est devenu négatif (- 3,8% pour 2015). L’état du budget fédéral russe est encore pire. Le budget perd rapidement les recettes fiscales. C’est plus que 3% de PIB entre 2016 et 2011. En même temps, les dépenses fédérales augmentent et il en résulte le déficit budgétaire grimpant jusqu’à 3,1% de PIB en 2015. Même sans tenir compte des problèmes économiques liés à la crise mondiale de 2008-2009 on constate 6 Voir, par exemple, Art. 15. La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration // Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 - http://www.conseil-constitutionnel.fr 7 Weber M. Economy and Society, - Berkley, UCP, 1978 – P. 991-992. 4 que la Russie actuelle est rejetée vers les années de 1996-1997 dans le domaine de déficit budgétaire au plan stratégique. A noter que les pertes réels du budget fédéral sont compensés plus ou moins par la dévaluation de la devise nationale – le rouble russe. De façon macroéconomique cette dévaluation sponsorise l’industrie russe mais elle affaiblit le pouvoir d’achat des produits alimentaires importés qui jouent toujours un rôle très important pour les ménages russes. La structure des recettes fiscales du budget fédéral de Russie montre que le rôle de TVA diminue lentement et en continu (voir le tableau 2). La TVA est la taxe pivot du système fiscal russe, les autres impôts étant basés là-dessus. Mais la part de TVA baisse dans le contexte de l’échec de la réforme budgétaire de 5,8% à 5,5% de PIB. Périodiquement, il y a des initiatives au niveau du gouvernement pour remplacer la TVA par une taxe corporative comme aux Etats Unis. On peut constater que les efforts d’amélioration de fonctionnement de TVA sont minimes. Tableau 1. Les principaux indicateurs macroéconomiques russes Indicateurs 2011 2012 2013 2014 2015 2016 1 PNB, mlrd. Rub. 55967,2 62176,5 66190,1 71406,4 73514,8 78673,1 2 Inflation, % 6,1 6,6 6,5 11,4 12,2 6,4 3 Recettes fédérales, mlrd. Rub. 11367,7 12855,5 13019,9 14496,8 13251,3 13570,1 4 Recettes fédérales, % PNB 20,3 20,7 19,7 20,3 18,0 17,2 5 Dépenses fédérales, mlrd. Rub. 10925 12895 13342,9 14830,6 15513,1 15941,1 6 Dépenses fédérales, % PNB 19,5 20,7 20,2 20,8 21,1 20,3 7 Déficit budgétaire (surplus), % 0,8 -0,1 -0,5 -0,5 -3,1 -3,0 PNB 8 Taux d'échange vers la fin de 41,7 40,2 45 68,3 75,5 90 l'année, Rub/Euro Source : www.audit.gov.ru; www.rosstat.ru (2011-2014 – l’exécution, 2015 – l’estimation d’exécution, 2016 – le plan adopté) L’importance des revenus pétro-gaziers est vraiment significative pour l’économie nationale russe en général et pour les recettes fiscales en particulier. L’impôt sur l’extraction des ressources naturelles est autour de 3,8% de PIB. Cette taxe était conçue en 2002 pour le prélèvement de la rente naturelle du secteur des hydrocarbures en faveur de l’Etat. Cet impôt est un des plus «jeunes» et plus discutables en Russie. Mais les revenus du budget fédéral sont stables pour cet impôt. Les principaux contributeurs sont le secteur des hydrocarbures (l’extraction et la vente du gaz et du pétrole) et métallurgique (notamment, la fabrication des gazoducs et oléoducs pour l’exportation des hydrocarbures). D’après le Service fédéral des impôts, en 2015 les premiers contributeurs au budget fédéral sont (1) Gazprom, (2) Lukoil, (3) Transneft, (4) Rosneft, (5) NLMK, (6) Severstal, (7) Sourgoutneftegaz, (8) Novatek, (9) Tatneft, (10) EVRAZ8. Ces entreprises donnent presque un tiers de leurs revenus au budget fédéral. Cependant, les chiffres exacts, ayant le statut de secret commercial, ne sont pas divulgués au grand public et aux chercheurs. 8 Pour comparer, en 2014, les 10 premières plus grandes entreprises russes d’après leur flux brut de trésorerie (cash flow brut) sont (1) Gazprom, (2) Lukoil, (3) Rosneft, (4) Sberbank Rossiji, (5) Chemins de fer russes, (6) Banque VTB, (7) Sourgoutneftefaz, (8) Grand distributeur «Magnit», (9) Réseaux électriques russes, (10) Inter RAO électricité (www.rbc.ru, 2015). 5 Les entreprises publiques paient généralement très peu de dividendes, par rapport aux entreprises privées. Par exemple, en 2014, «Lukoil» et «Surgutneftegas" ont versé des dividendes à ses actionnaires d'un montant de 150-170 roubles par baril d'équivalent pétrole (petrol + gaz). "Rosneft" et "Gazprom" payent seulement environ 50 roubles. "Gazprom Neft" environ 75 roubles, mais que le budget ne tombe pas, parce que l'Etat ne possède pas le «Gazpromneft" directement, et arrive à "Gazprom", qui est un dividende "Gazpromneft" les dépenses à sa discrétion. Les droits de douane alimentent le plus le budget fédéral par rapport aux autres postes de recettes. Par exemple, ils représentaient 8,3% de PIB en 2011. Ce phénomène est d’autant plus remarquable que la structure des recettes fiscales publiques au Moyen Age avait les mêmes caractéristiques. Il démontre également le faible degré d’ouverture internationale et d’intégration dans le commerce mondial de l’économie nationale russe. Les revenus non-fiscaux sont liés notamment au versement des dividendes par les entreprises publiques à l’Etat en tant qu’actionnaire. S’y rajoutent les ventes des excédents des réserves matérielles publiques y compris l’or et les diamants non traités relevant du monopole de l’Etat russe. Il y a une vingtaine d’années, la privatisation entière ou partielle des entreprises publiques jouait un rôle plus ou moins grand. Ce n’est pas le cas aujourd’hui. Le secteur publique en Russie augmente et se consolide, surtout dans l’industrie et dans les banques. On constate que l’administration des impôts se détériore de manière générale. Tableau 2. Les recettes fiscales du budget fédérales de Russie, en % de PIB 1 2 3 4 5 Les revenues La TVA L’impôt sur l’extraction des recoures naturelles Les droits de douane Les revenues non-fiscales Autres Total 2011 5,8 3,6 2012 5,7 3,9 2013 5,3 3,8 2014 5,6 4,0 2015 5,5 4,4 2016 5,6 4,7 8,3 1,3 1,3 20,3 8,0 1,6 1,5 20,7 7,6 1,4 1,6 19,7 7,7 1,4 1,6 20,3 4,5 1,8 1,8 18,0 3,9 1,7 1,6 17,5 Source : www.minfin.ru 2015 (2011-2014 – l’exécution, 2015 – l’estimation d’exécution, 2016 – le plan adopté). Au cours des 15 dernières années, le total des dépenses budgétaires a augmenté de 34,3% à 40,8% du PIB ou a été multiplié par 2,6 en termes réels. Les dépenses du budget fédéral représentent un sujet extrêmement sensible au niveau de la politique économique en Russie depuis ces dernières années (voir le tableau 3). Il faut noter d’abord que le continue de la classification */budgétaire, y compris ses changeantes annuels,-empêchent de mener l’activité analytique et de -faire les comparaisons temporaire et internationaux. Les principales orientations stratégiques de la programmation budgétaire sont l’augmentation des dépenses militaires et policières, d’une part, et la réduction des dépenses d’éducation nationale, la santé, la politique sociale, d’autre part. Il faut noter certaines spécificités dans la classification des postes de dépenses budgétaires en Russie. A titre d’exemple, dans les budgets des pays de G7, les dépenses de retraites militaires sont incluses dans les dépenses militaires, a contrario ils font partie de dépenses sociales dans le budget fédéral russe. Il faut souligner que l’étatisation de l’économie nationale a pour conséquence l’augmentation des dépenses budgétaires destinées à soutenir les entreprises publiques. Cependant, la crise économique a suspendu cette tendance en raison de la chute de la production 6 et de la pénurie des ressources financières publiques. Dans ce contexte, l’Etat se trouve dans l’obligation de recourir davantage aux emprunts sur les marches des capitaux au niveau national et international. Par conséquent, la part du service de la dette publique dans le budget fédéral ne cesse d’augmenter. Au début des années 2000, le problème de la dette publique russe intérieure et extérieure était résolu grâce à la restructuration et l’intégration de l’ancienne dette soviétique. En 2004, la dette publique a été réduite à son niveau le plus bas de 12% du PNB. Depuis les dernières années, la dette continue d’augmenter avec l’accélération annuelle. En 2016, la Russie envisage d'emprunter sur le marché intérieur 1,1 milliards de roubles. En 2015, l’emprunt de l’état russe s’est élevé à 0,8 milliards de roubles dont la moitié sert au paiement du service de la dette publique. Sur le marché international la Russie envisage de lever des emprunts d'un montant net de 5,5 milliards d’USD environ, en tenant compte des tensions géopolitiques actuelles. Même si la Russie refuse de «la règle budgétaire » et augmente les dépenses publiques et, en conséquence, le déficit du budget fédéral, il ne serait pas des sources de financement du déficit budgétaire. Les budgets régionaux sont normalement financés par le budget fédéral.9. La réduction des aides fédérales de 1,2% à 0,8% de PIB a provoqué les faillites en chaine des budgets régionaux. L’insuffisance des recettes explique en grande partie cet état désastreux des budgets régionaux. En effet, la législation fiscale et budgétaire russe prévoit que l’impôt sur les bénéfices des entreprises et l’impôt sur le revenu des personnes physiques constituent la base de recettes fiscales des régions. De toute évidence, ces deux postes de recettes se sont considérablement réduits dans le contexte de la baisse de la production industrielle provoquée par la crise économique. Les régions plus développées économiquement sont touchées plus que les régions agraires et sous-développées. Tableau 3. Les dépenses du budget fédérales de Russie, en % de PIB. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Les dépenses Président, gouvernement et haut administration Défense nationale Sécurité et police Soutien de l’économie nationale Exploitation communale Protection de l’environnement Education nationale Culture et cinématographie Protection de la Santé Politique sociale Sport Mass media Services de dettes publiques Soutien des régions Total 2011 1,4 2012 1,3 2013 1,3 2014 2015 2016 1,3 1,5 1,5 2,7 2,3 3,2 2,9 3,0 3,2 3,2 3,1 2,8 3,5 2,9 4,3 4,3 2,8 3,0 4,0 2,6 3,3 0,5 0,0 1,0 0,1 0,9 5,6 0,1 0,1 0,5 1,2 19,5 0,4 0,0 1,0 0,1 1,0 6,2 0,1 0,1 0,5 1,0 20,7 0,3 0,0 1,0 0,1 0,8 5,8 0,1 0,1 0,5 1,0 20,2 0,2 0,1 0,9 0,1 0,8 4,8 0,1 0,1 0,6 1,1 20,8 0,2 0,1 0,8 0,1 0,5 5,9 0,1 0,1 0,8 0,8 21,0 0,1 0,1 0,7 0,1 0,6 5,7 0,1 0,1 0,8 0,8 20,5 Source : www.minfin.ru, 2015 (2011-2014 – l’exécution, 2015 – l’estimation d’exécution, 2016 – le plan adopté) 9 Il faut noter : Les Etats fédéraux sont différents selon formation de leur base financière. En Allemagne les Länders fiancent le budget fédéral allemand. En Russie, le budget fédéral centralise la plupart des ressources publiques, puis, les redistribue entre les régions. La fédération russe gère presque 70%, les régions – 25% et les municipalités – 5% des finances publiques en Russie. 7 A noter que la ligne budgétaire «l’exploitation communale » subit une réduction plus importante par rapport aux autres lignes budgétaires (de 0,5% à 0,1% de PIB). Elle est destinée à compenser les dépenses communales dans les régions et à financer les aides au logement de certains groupes de population. La baisse de ce type de financement entraine la dégradation des services sociaux publics dans les régions et affaiblit la protection sociale des couches sociales sensibles (les familles nombreuses, etc.) qui bénéficient de l’allocation logement. La structure et la dynamique des lignes des dépenses budgétaires illustrent l’absence des réformes budgétaires et l’accumulation des problèmes économiques et financiers à l’œuvre actuellement en Russie. 4. La négligence de la programmation budgétaire Les programmes budgétaires sont formalisés et détaillés dans le budget fédéral russe. Cependant, on note des différences notables au niveau du processus de programmation budgétaire en France et en Russie. En France, la planification budgétaire (ou la budgétisation) commence par la création des programmes budgétaires. L’intégralité des programmes constitue la totalité les dépenses budgétaires de la loi de finances annuelles en chiffres absolus. En Russie la budgétisation suit un processus inverse. Le gouvernement détermine les dépenses totales du budget fédéral. Une partie des dépenses seulement est ensuite formalisée dans les programmes budgétaires. Actuellement, la moitié des dépenses est présentée sous la forme de programmes. C’est-à-dire, la programmation budgétaire en Russie de début était strictement formelle. C’est pourquoi on dit « le budget sous la forme des programmes ». Plus concrètement, la programmation budgétaire actuelle en Russie ne représente qu’une partie modeste des ressources budgétaires au niveau fédéral. Les 37 programmes budgétaires sont composés après l’allocation des recoures de 14 groupes de budget fédéral. Les programmes budgétaires servent uniquement en tant que formats de présentation des lignes budgétaires des dépenses du budget fédéral et même ces formats de présentation ne sont plus élaborés par le gouvernement russe. De plus, les programmes budgétaires actuels sont confondus avec les anciens programmes fédéraux des investissements. La coexistence de ces deux types de programmes entraine une confusion au sein des ministères sectoriels. Régulièrement, ces programmes font doublon au niveau des objectifs, des valeurs et des structures. Actuellement, les perspectives de mise en œuvre de la programmation budgétaire sont plus incertaines qu’auparavant. La question des finances publiques représente un enjeu majeur pour l’économie nationale, et il est essentiel que chaque acteur des dépenses : soit l'Etat, soit les collectivités territoriales, soit les administrations de la sécurité sociale - contribue de manière significative à la réduction des déficits publics. La nouvelle gestion publique, fondée sur l’autonomie et la responsabilité, redonne du sens à l’action publique, quel que soit le public concerné : les agents de l'Etat, les usagers du service public ou les contribuables. La planification budgétaire de moyen terme à l’horizon de trois ans est un outil très efficace pour la BAR. Cette technologie budgétaire a toujours existé, par exemple, en France. Mais en Russie le budget établi pour trois ans a été élaboré par le gouvernement et adopté par le parlement en 2007 pour la période de 2008 à 2010. Cependant, à partir de l’année 2016, le gouvernement russe reviendra à l’élaboration du budget annuel, c’est à dire, pour une année financière, et la législation budgétaire a même été amendée dans ce sens. 8 Le changement de « la règle budgétaire » constitue une mesure de plus dans le sens du recul de la réforme budgétaire. «La règle budgétaire» est un principe stratégique de formation des dépenses du budget fédéral russe (voir le tableau 4). Sa vocation est de corréler le plafond de dépenses publiques avec les cours annuels du pétrole vendu par la Russie sur les marches internationaux. La règle budgétaire est un moyen de stériliser les revenus pétroliers par la création des fonds souverains. Au sens général, cette règle fonctionne de façon suivante : 1. Le gouvernement fixe les cours annuels du pétrole basés sur les prévisions macroéconomiques. 2. Tous les revenus au-dessus du plafond fixé sont versés dans le Fonds des Réserves. 3. Quand les ressources du Fonds des Réserves atteignent le niveau programmé (en 2014 c’était l’équivalent de 7% du PNB) les revenus pétroliers sont reversés au Fonds de BienEtre National. La règle budgétaire réduit la dépendance du budget fédéral des fluctuations des marchés mondiaux. C’est-à-dire, elle sert à préserver les recettes fiscales russes qui dépendent directement des revenus pétroliers. Cette question de «coussin de sécurité» du budget a été largement évoquée dans le cas d'une crise similaire à la crise de 2008. Tableau 4. L’évolution de « la règle budgétaire » en Russie, 2004-2016. Période Version Plan 2004-2007 Première Création du Fonds souverain de stabilisation financé par les revenus pétroliers supérieurs à un certain seuil du cours de baril qui correspondait à 20 USD/baril en 2004, puis à 27 USD/baril en 2006. 2008-2012 Deuxième Division du Fonds de stabilisation en deux fonds : Fonds de réserves (avec un objectif de 10% du PIB) et Fonds de bien-être national. Fixation de déficit budgétaire nonhydrocarbures au niveau de 4.7% du PIB. 2013-2014 Troisième Prévisions des cours annuels du pétrole à 93 USD/baril (2014). Limitation des dépenses annuelles au niveau de + 1% du PIB. 2015-2016 Quatrième L’annulation des dispositions précédentes. Recherches de contraints neufs pour « la règle budgétaire ». Source : www.minfin.ru; 2015 Les principes annoncés dans cette règle budgétaire sont entrés en vigueur en 2004, quand le gouvernement a créé le Fonds de stabilisation. En 2008 ce fonds a été divisé en deux parties : le Fonds des réserves (125,4 mlrd. USD) et le Fonds de bien-être national 32 mlrd. USD). Le Gouvernement russe a établi les critères suivants pour « la règle budgétaire » pour la période 2008-2010 : (1) déficit budgétaire hors revenus pétroliers est de 4,7% du PIB sur la base des prévisions de prix de pétrole en-dessous de 20 USD/baril ; (2) la part des recettes pétrolières et gazières qui peuvent être utilisés pour financer les dépenses budgétaires - 3,7% du PIB ; (3) le Fonds des réserves a été fixé au niveau de 10% du PIB et après ce niveau on alimente le Fonds de bien-être national. 9 Mais cette version de la règle budgétaire a été enterrée peu après sa mise en œuvre à cause de la crise de 2008. Les critères de la règle ont été modifiés : le prix estime du pétrole est 45 - 50 USD par tonneau et le Fonds de réserve a été fixé à 7% du PIB. Finalement, la règle budgétaire a été modifiée de maintes fois au point de perdre pratiquement tout son sens. Les ressources financières des Fonds des réserves et Fonds de bienêtre national ont été presque épuisées. Actuellement, «la règle budgétaire » sert d’outil de contrôle de l’accroissement des dépenses publiques à moyen terme. La vocation de cet outil est d’assurer l’équilibre du budget fédéral. L’application de la règle a été suspendue en 2015 - 2016 pour des raisons de conjoncture défavorable qui risque de perdurer dans une perspective de long terme. Les corrections apportées au Code du budget (la loi russe de référence sur la budgétisation) tiennent compte des obstacles et des contraintes de la conjoncture économique actuelle. Toutefois, il est nécessaire de supprimer à titre provisoire les restrictions en vigueur sur la définition du total des dépenses du budget fédéral (les restrictions imposées par «la règle budgétaire») en raison de la basse importante des recettes totales du budget fédéral et de l'assurance de la flexibilité des dépenses du budget fédéral. A l’avenir, il faudra trouver des solutions pour adapter la règle budgétaire à la nouvelle réalité. Cette nouvelle version de la règle doit prendre en compte les nouvelles conditions de prix pour les exportations de produits de base et assurer l'équilibre du budget à des prix du pétrole plus bas à hauteur de 50 USD/baril. Si le prix du pétrole soit plus élevé que ce niveaux, l'excédent réalisé à la constitution de réserves par l'achat de devises sur le marché libre, ce serait le taux de change ne renforce pas trop, et ainsi mettre la pression sur la compétitivité de l'économie. Cela permettra d'assurer la pérennité de dynamisme des dépenses budgétaires, l'activité économique, le taux de change effectif réel. 5. La baisse de l'efficacité des indicateurs budgétaires Il est compliqué d’analyse le budget fédéral du point de vue de l’efficacité. Parce que les critères d'efficacité des dépenses du budget pour les programmes budgétaires n’ont pas encore élaborés et mis en vigueur par le gouvernement russe. Et comme conséquence, il n’y a pas de système d’estimation de critères pour l'efficacité des programmes budgétaires. Le problème chronique du budget russe est l'efficacité des dépenses publiques. Le montant total des fonds alloués à la mise en œuvre de programmes d’investissement en 2014 représentaient à l'exécution de trésorerie était de 93,8%, ce qui était inférieur au niveau de 2013, qui était plus performante de 96,5%. Cependant, comme les années précédentes, l'exécution des crédits budgétaires pour l'exercice était inégale : plus de 50% des fonds ont été répertoriés dans le quatrième trimestre de l'année 2014. Mais nous ne devrions pas, peut-être, de dire qu'ils ne sont pas utilisés pour les fins pour lesquelles destinés. Il est particulièrement important de noter qu'en 2014 la valeur du principal indicateur de l'efficacité des programmes d'investissement ciblés fédéraux tels que la mise en service des installations, est considérablement détériorée par rapport à la période précédente: il est de 407 objets ou 52,7% du total. En 2013, il était de 369 objets et 41% du total. 10 La raison principale est le faible niveau de la discipline financière dans tous les ministères et départements, contrôle inefficace de l'exécution des contrats et des emplois gouvernementaux, ainsi que la nature de l'investissement pauvres coûts de planification. La mauvaise qualité des programmes budgétaires démontre qu'ils ne sont pas associés avec les objectifs stratégiques de son secteur. Les indicateurs de ces programmes sont absents ou en les utilisant il est impossible d'analyser ces programmes. Les programmes budgétaires ne sont pas structurés de manière uniforme. Certains programmes ne comprennent que les placements de l’investissement dans les facteurs matériels. Les autres programmes sont trop détaillés. Les domaines de mise en œuvre des programmes sont souvent mal identifiés et mal visées. Ainsi, les exigences de la procédure et la forme de la création de programmes budgétaires ne sont pas respectés par les ministères. Certaines programmes comprennent seulement les dépenses directes du budget fédéral, et ne tiennent pas compte des autres sources de financement. Par exemple, les exonérations fiscales, le report des paiements, les pénalités annulées, etc. Les programmes budgétaires ne sont pas intégrés dans le processus budgétaire au niveau fédéral. La classification fonctionnelle des dépenses (par les ministères et les services) est encore utilisée dans le budget fédéral comme la classification principale. Dans le même temps, il ne précise pas les pouvoirs des exécuteurs responsables de programmes budgétaires dans les ministères et départements. Les paramètres des programmes budgétaires sont constamment refaits et corrigés régulièrement. Constamment il y a des exigences de financement supplémentaires pour les programmes budgétaires le financement de lesquelles étaient déjà approuvé par la loi des finances. L'activité réelle des ministères et départements gouvernementaux de la Russie ne soit pas effectués dans la cadre des programmes budgétaires. Chaque ministère dans le même temps, a une dizaine de plans d'action différents. Le système de rapports pour les programmes budgétaires est chaotique et non systématisée. Il n'y a pas de système uniforme pour l'évaluation de la performance des programmes budgétaires. Résultats de l'analyse de la performance du programme ne sont pas utilisés pour la planification et la budgétisation dans l’avenir. 6. La militarisation des finances publiques russes. Le résultat évident et immédiat de changement de la politique budgéteras est la croissance important des dépenses militaires et quasi-militaires qui sont cachées sous les autres lignes budgétaires. Cette année la Russie a obtenu la troisième place au sommet des pays les plus militarisés (voir le tableau 5). Tableau 5. Les dépenses militaires par les pays principaux, 2014, mlrd. USD 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Pays Les Etats-Unis La Chine La Russie L’Arabie saoudite La France La Grande-Bretagne L’Inde L’Allemagne Le Japon La Corée du Sud Dépenses militaires 610 216 84,5 80,8 62,3 60,5 50,0 46,5 45,8 36,7 Source : www.sipri.org (Suède), 2015 11 La Russie a presque triplé ses dépenses militaires depuis 2010 de 1,5% jusqu’à 4,3% du PIB en 2015. Mais la pénurie des données statistiques sur le secteur militaro-industrielle russe réduit considérablement les possibilités d’analyse économique. Depuis l’année dernière le Ministère de l’industrie et de commerce russe a terminé la publication des rapports trimestriels sur les entreprises militaire. De plus, le Rosstat a changé la calcule des structures de production de valeur ajoute brute. On ne voit plus la part du secteur militaire. Les dépenses militaire en Russie ne sont plus transporte, même pire que sous le régime soviétique. C’est pourquoi les dirigeants de l’industrie militaire n’aiment plus parler d’apport de ce secteur à l’économie nationale. Ce n’est plus évident, mais de développement des innovations. Mais en Russie les droits intellectuels utilisés dans le domaine militaire ne sont pas transférables aux secteurs civils pour la raison de régime secret. Mais le cours d’armement dans lequel la Russie se jette n’est pas trop favorable pour elle. La potentielle économique de Russie est bien limitée. L’analyse comparative montre que la Russie est 14 fois plus fable de façon économique que les Etat Unis et deux fois plus fable que la France, par exemple (voir le tableau 6). Tableau 6. Les PIB et les recettes fiscales, 2014, mlrd. Euros # Pays 1 2 1. Les Etats Unis 2. La France 3. La Russie PIB 3 15347,1 2062,04 1050,2 % d’US PIB Recettes fiscales 4 5 100 13 7 2863,4 224,9 189,1 % (6=5*100/3) 6 18.7 10.9 18.0 Source : www.insee.fr, www.worrldbank.org, www.minfin.ru, 2015 La militarisation du budget a provoqué l’augmentation des articles de la loi des finances annuelles de statuts secrets. La quantité de ce type des articles a pratiquement double et la partie de volumes des ressources couvertes par le statut secret. Open budget Indicative (2015) estime qu’en Russie il y a 8% des articles secret dans la loi des finances10. Par exemple, en France – moins de 1%. La transparence de budget diminue et la possibilité de l’analyse authentique économique du budget fédéral a bien baissé réciproquement. Les dépenses sur la police au cours des dix dernières années en termes réels ont augmenté plus de 6 fois. Dans le même temps, selon des études sociologiques en 2015, plus de 60% des citoyens ne sont pas satisfaits par l’activité de police. La Russie est régulièrement classée première dans le monde entier par le nombre de policiers par 10.000 d’habitants en 2014. Par exemple, en Russie il y avait 57 agents de police, en France - 28, Allemagne - 26, États-Unis 21. Finalement, il faut constater que l’augmentation des dépenses militaires ou quasi-militaire en Russie ne mène pas vers la sécurité publique ou vers la baisse des criminalités habituelles. Même on voit régulièrement les abus de pouvoir. 7. La dégradation de l'ouverture du budget fédéral russe Aujourd’hui un des sujets actuels c’est l’ouverture du budget d’Etat. Dans le classement d’Open Budget Index en 2015, définie par le Partenariat budgétaire international, la Russie n'a pas réussi à améliorer sa performance au cours des trois dernières années budgétaires (voir le tableau 7). La Russie a maintenu la même position (11) et a accumulé les mêmes 74 points. En 10 www.internationalbudget.org, 2015 12 même temps, le budget fédéral russe a une place dans le deuxième groupe de pays qui contribuent une quantité importante d’information sur le processus budgétaire au public. Tableau 7. La position du budget fédéral russe selon Open Budget Index 2010 1 2 3 4 Rating (points) Classement (range) Note supérieure (points) Nombre des pays évalués 2012 60 21 92 93 2015 74 11 93 100 74 11 88 102 Source : www.internationalbudget.org, 2015 Dans le classement de 2015 la Russie a échoué à maintenir la 10eme place précédemment occupée et obtenu la 11eme position avec la mention suivante : « La performance du gouvernement dans certains critères évalués est insuffisant. Par exemple, la classification des dépenses et des informations sur les dépenses des années précédentes dans le rapport de budget exécuté ». Ce que est remarquable, c’est la faible participation de public au budget. Les points de Russie est 25 sur 100. Depuis la méthodologie de calcul de l'Indice sur le budget ouvert suggère l'évaluation des activités entreprises par les gouvernements des deux ans "décalage temporel", l'évaluation finale, publié par le Partenariat budgétaire international en 2015, contient une estimation de la procédure budgétaire 2013. Dans ce cas, réalisé en 2014 (la structure du programme du budget fédéral, le «budget pour les citoyens" améliorée et beaucoup d'autres) ne sont pas prises en compte. La prochaine évaluation sera publiée en 2017 sur la base du processus budgétaire en 2015. On peut observer le dynamisme de l’information fournie selon les documents budgétaires principaux (voir le tableau 8). Tableau 8. Le dynamisme de l’information fournie selon les documents budgétaires principaux (les points accumulés). Directions Déclaration budgétaire Projet du budget Budget approuvé Budget pour les citoyens Type de document 1 Les principes de la politique budgétaire en Russie 2 Projet de la Loi de finances 3 La loi des finances 4 Les principales dispositions de la loi sur le budget dans un format accessible aux citoyens 5 Rapports mensuels Le rapport sur l’exécution du budget mensuel 6 Rapports semestriels Le rapport sur l’exécution du budget semestriel 7 Rapports annuels Le rapport sur l’exécution du budget annuel 8 Audit extérieur Le rapport de la Chambre des comptes de Russie 2010 89 2012 78 2015 89 56 100 0 82 100 0 75 67 67 96 96 82 0 0 85 57 70 69 67 67 57 Source : www.internationalbudget.org, 2015 13 Toutefois, la baisse de tous les indicateurs Note en raison du resserrement des exigences pour être eux-mêmes les données budgétaires ouverts établir des normes et codes (OCDE, FMI) internationales. Cependant, l'analyse de la dynamique des documents budgétaires clés montrent que la chute maximale (-33 points) est observée dans le budget approuvé pour cela - le compte courant du Trésor fédéral (-14 points), le rapport de l'auditeur (-10 points), alors seulement La proposition de budget (-7 points). Gardes et baisse continue de la qualité du rapport d'audit de la Chambre des comptes. International Budget Partnership a donné la recommandation : "La Russie devrait donner la priorité à la plénitude de la proposition de budget du pouvoir exécutif, en fournissant des informations plus détaillées concernant la classification des dépenses, la dette et les revenus d'intérêt des années précédentes."11 Le budget fédéral russe est confronté à une contrainte systémique, c’est-à-dire, la mauvaise qualité de l'administration publique. La Russie est leader dans le monde entier Par le nombre de fonctionnaires d’état sur 10 mille habitants. Il s’agit ici juste sur les fonctionnaires des différents ministères et des départements au niveau fédéral et régional. La Russie est en avance de la plupart des pays comparables en termes de développement économique et des caractéristiques géographiques. Par exemple, en 2014, en Russie il avait 108 fonctionnaires d’Etat, en Inde - 29, au Kazakhstan – 51, en Chine - 72 fonctionnaires publique. La bureaucratisation très élevée mène vers la manière secrète d’activité de la bureaucratie. Ici il faut souvenir la citation célèbre de K. Marx de sa « Critique de la philosophie politique de Hegel » (1843) : « L’esprit général de la bureaucratie, c’est le secret, le mystère ; au-dedans, c’est la hiérarchie qui préserve ce secret et, au dehors, c’est son caractère de corporation fermée. Aussi, la bureaucratie ressent-elle toute manifestation de l’esprit politique et du sens politique comme une trahison de son mystère ». 8. Les conséquences des recule des reformes budgétaires On a deux indicateurs principaux dans le monde entier pour la réforme budgétaire : l’efficacité et l’efficience. L’efficacité on traite comme le rapport entre l’objectif annonce et le résultat obtenu et l’efficience comme le rapport entre les ressources utilisées et les résultats obtenus. Mais ce type des indicateurs ne sont pas toujours inventés pour l’évaluation et le contrôle d’exécution des programmes budgétaires. Il faut constater que la gestion économique russe a les coûts des transactions énormes en raison du manque de succession politique et intellectuelle. On voit partout les retards et la mauvaise prestation de l'information du gouvernement macro-économique et statistique La violation de la période légale de développement et de présentation du projet de loi sur le budget fédéral au parlement. Par exemple, cette année de 2015 le Code budgétaire a été modifié en particulier. On a l'absence d'un cadre réglementaire stable du processus budgétaire. Par exemple, au lieu de cela en 2015, la loi du 20 Août le gouvernement a approuvé projet de loi sur le budget pour le 8 Octobre, qui est d'un mois et demi plus tard. Un énorme problème non résolu pour l'économie russe a commencé à arrêter la réforme des retraites et la faillite réelle du système de retraites en Russie. Mais c'est un sujet versez une recherche approfondie distinct. On a déjà signalé que la Russie est un pays fédéral, contrairement 11 www.internationalbudget.org, 2015 14 à la France unitaire. Régions de la Fédération ont leurs pouvoirs de revenu et leurs engagements consommables sans rapport avec le Centre fédéral, c'est-à-dire, les budgets des régions. Maintenant d’état actuel de ces budgets est une catastrophe. Conclusion En conclusion, les conséquences actuelles lesquelles on peut noter sont les suivants. D’abord, les dirigeant actuels russes ont arrêté entièrement les reformes budgétaires, notamment dans le domaine de programmation budgétaires. C’est pourquoi il faut lancer la grande réforme budgétaire pour redémarrer l'économie russe. Il y a trois grands problèmes qui doivent être résolus. La première dimension - la Russie doit devenir un vrai pays du budget fédéral. Depuis à l'heure actuelle le budget de la Russie - le budget est essentiellement un état unitaire et centralisé. Il faut lui fédéraliser. La deuxième dimension - est le ratio de l'investissement public, les dépenses sociales et le coût de la bureaucratie nationale. L’État dans le XXIe siècle devrait être social, avec des investissements prometteurs dans les nouvelles technologies et les savoir-faire et avec la bureaucratie minimale. La troisième dimension – la réduction importante de l'expansion militaire associée avec les dépenses militaires. Il est non seulement une question de politique étrangère. Il fait peu de sens de se battre pour la zone d'influence du monde, qui maintenant ne pas d'importance. La quatrième dimension – la programmation budgétaire il faut adopter comme l’outil de gestions des finances publiques à tous les niveaux de système budgétaire russe : fédéral, régional, et municipal. La cinquième dimension - l'ouverture des activités des institutions de l'Etat est une condition préalable pour cette tâche de réforme budgétaire. Il est nécessaire de stimuler la participation des associations civiles dans le débat sur les objectifs et les résultats des finances publiques. Il faut impliquer les citoyens, les organisations bénévoles civiles, les associations professionnelles dans l'analyse des données budgétaires, pour élargir l'accès aux ressources d'information, pour élaborer une initiative pour le développement à tous les niveaux du système de budget « les budgets pour les citoyens ». Aujourd'hui, le principal défi pour la politique budgétaire russe cherche à trouver un équilibre entre complique la tâche de la politique de l'Etat et ajoute un nouveau niveau inférieur des possibilités budgétaires. Le budget fédéral est le principal instrument de la politique économique de l'Etat doit promouvoir le lancement des changements structurels dans l'économie, à stimuler la croissance économique, le développement du secteur privé de l'économie et l'amélioration de l'investissement privé. 15 Bibliographie : 1. Afanasiev Mst., Belenchuk A., Krivogov I. Budget i budgetnaja sistema, v 2 tomakh, (Budget et système budgétaire, en é vol., – en russe), 6ème éd. – Moscou, Jurait, 2016 – 782 p. 2. Afanasiev Mst. (red.) Programmniy budget (Programmation budgétaire - en russe) – Moscou, Magistr, 2012 – 384 p. 3. Afanasiev Mst., Chach N. 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