UNIVERSITE MOULOUD MAMMRERI LABORATOIRE REDYL SEMINAIRE INTERNATIONAL

advertisement
UNIVERSITE MOULOUD MAMMRERI
LABORATOIRE REDYL
SEMINAIRE INTERNATIONAL
Tizi-Ouzou, 27 novembre 2016
Auditorium du pôle de Tamda
La régulation de l’action publique à l’ère de l’Etat stratège :
Quelle évolution pour l’Etat dans l’économie ?
Argumentaire
La transformation de la forme d'organisation du système administratif
définissant les relations entre administrations centrales et services territoriaux de
l'État au lendemain des années 1990 a été désignée sous le nom d'« État-stratège ».
Au centre de ces préoccupations figurera la séparation entre les fonctions
stratégiques de pilotage et de contrôle de l'État et les fonctions opérationnelles
d'exécution et de mise en œuvre des politiques publiques. Cette transformation sera
consécutive au processus de réformes inspiré des idées du New Public Management
accompagnant la nouvelle forme d'organisation étatique. Sous l’effet de contraintes
externes (FMI, Banque mondiale) et internes (cessation de paiement), l’Algérie s’est
vue engagée dans des processus de transformations politiques, institutionnelles et
économiques dans les décennies 1990 et 2000.
Le processus d’insertion dans l’économie mondiale et les nouvelles formes de
rapports entre Etats ont induit d’importantes évolutions dans les modes de régulation
de nombreux pays du monde. Les missions classiques de l’action publique consistant
dans la gestion des biens publics ainsi que la réglementation des externalités
positives et négatives vont se voir confrontées à la nécessité d’adopter une démarche
stratégique dans les relations internationales imposées par la mondialisation des
échanges. Cette situation les a conduits à reconsidérer la conception, le contenu et la
mise en œuvre de leurs politiques publiques. On assiste alors à un mouvement de
reconfiguration de l’action publique dans de nombreux pays et à une nouvelle forme
d’organisation assez spécifique en Algérie, loin de faire table rase des pratiques
anciennes en vigueur pendant la période de l’économie administrée, qui continuent à
influer négativement sur son efficacité. Dès lors, la question du renouveau dans
l’action publique se pose différemment en Algérie relativement aux pays occidentaux
et ceux qui ont choisi la même voie pour s’engager dans l’économie de marché, mais
elle y demeure liée, la stratégie de transformation retenue étant foncièrement
identique à travers notamment les mesures jugées souhaitables et indispensables par
ses concepteurs tandis que la contrainte sociopolitique et le processus d’adaptation
sociale diffèrent.
1
Le contexte de réformes entreprises par l’Etat, conjugué avec l’embellie
financière due à une montée prodigieuse des prix du pétrole, devait en principe
augurer d’un succès de la stratégie et aboutir à une meilleure reconfiguration de
l’action publique et une maîtrise soutenue des politiques publiques, l’Etat disposant
de plus d’aisance et d’assurance à conduire le processus. En effet, des réserves de
change importantes ont été engrangées durant la dernière décennie et des sommes
considérables sont injectées annuellement dans les différents secteurs sans pour
autant que des améliorations sensibles ne soient obtenues particulièrement dans la
fourniture des services publics.
Mais, voilà que la nouvelle tendance comportementale de l’Etat a été perturbée
par les effets inattendus de l’onde de choc de la crise financière et économique
mondiale d’autant plus que la conduite du processus de réformes s’avéra très lente et
des résistances se manifestèrent y compris au sein même des institutions. Loin d’être
protégée, l’économie algérienne subit les à-coups indirects et les turbulences de
l’onde de choc de la crise financière mondiale malgré un système financier peu évolué
en totale déconnexion des marchés financiers internationaux. L’accumulation des
réserves de change connaît une régression sensible, suite à la récession qui frappe
bon nombre de pays industrialisés, à la baisse conséquente de la demande en
hydrocarbures notamment ponctuée par une brusque chute du prix du pétrole. Les
ressources de l’Etat s’amenuisent, la croissance accuse une baisse relativement aux
années précédentes, tandis que les prévisions pour les années suivantes ne semblent
pas verser dans l’optimisme. Cette tendance régressive a conduit à plus de prudence
quant à la politique budgétaire, tout en observant une série de restrictions visant à
épargner au mieux les réserves accumulées et à dépenser utile.
Les investissements annoncés à la faveur du plan triennal (2001-2003) et des
deux premiers plans quinquennaux (2004-2009) et (2010-2014), dotés
respectivement de 50, 150 et 300 milliards de dollars ont largement dépassé les
capacités d’absorption de l’économie nationale. Ils eurent à lancer des projets avant
que les études d’impacts socioéconomiques sur le pays et la population ne soient
ficelées. Cet état de fait engendrera, par la suite, des réévaluations et, notamment le
gaspillage de précieuses ressources financières.
Même si, dans une première phase, le rythme et le volume des investissements
pour l’amélioration des services publics essentiels est partiellement maintenu pour la
période quinquennale 2010-2014, les effets de la crise mondiale se manifesteront
ultérieurement et remettront en cause les choix initiaux non seulement en termes de
volume des investissements, mais aussi en termes de nature et d’envergure des
projets. Dès son lancement, il a été annoncé que le plan quinquennal (2015-2019)
« capitalisera les enseignements tirés des précédents programmes et s’appuiera sur
une stratégie globale et multidimensionnelle cohérente qui fera l’objet d’une large
concertation avec les parties prenantes1 », sous entendant ainsi que les précédents
programmes souffraient d’incohérences.
Sous les auspices d’une politique distributive, le lancement de nouveaux
projets ou la gestion de projets inscrits dans les précédents programmes souffrant de
retard dans leur exécution seront annoncés. C’est l’achèvement de ces projets, déjà
budgétisés, qui entretiendrait alors l’illusion de l’effort de réalisation. La chute des
prix du pétrole contrariant le processus, elle contribuera à installer l’austérité
budgétaire.
1
Brochure dudit programme.
2
Pour cela, la fonction de régulation2 de l’action publique se trouve au centre
des débats non seulement pour répondre aux multiples besoins de la population à
travers les biens et services publics produits et afin d’en améliorer la qualité ; mais
également à travers l’intervention économique de l’Etat axée sur la création de
richesse et le renforcement de l’emploi durable. La réforme de l’Etat et la
managérialisation de la sphère publique s’imposent alors et semble passer par
l’importation et l’appropriation des pratiques et de l’esprit du management, avec
la promesse à la clef d’une plus grande rationalité et d’une meilleure efficience .
Elle permet la mise en évidence de l’action de l’Etat pouvant être détournée ou
contournée par les institutions publiques si une vision stratégique n’est pas
présente à tous les niveaux de la hiérarchie des autorités publiques. En effet, ces
autorités bénéficient de pouvoirs discrétionnaires considérables qui, s’ils ne sont
pas canalisés et contrôlés, conduisent à une série d’inefficiences au sens de
Leibenstein H. (X-efficiency). La démarche managériale, par opposition à la
démarche bureaucratique qui est bâtie sur la logique des ressources, privilégie la
logique des objectifs dans toute action organisée 3.
Par ailleurs, les réformes devaient être accompagnées de mutations dans les
relations Etat/Entreprises publiques et d'évolutions radicales dans son rôle et son
comportement à l'égard de ces entreprises et ses principales fonctions. A l’Etatprovidence, pourvoyeur, entrepreneur et employeur devait se substituer un Etat
régulateur et redistributeur. Ainsi, son rôle et ses formes d’intervention dans les
entreprises publiques devait être reconfigurés et réduits à la lumière de ces nouvelles
fonctions. Autrement dit, il devait se désengager progressivement de sa main mise
totale sur ces entreprises, pour les voir se consacrer à des impératifs de production
dans un environnement ouvert à la concurrence, excepté éventuellement pour celles
fournissant des services publics4.
Sujettes à des processus de restructuration et de privatisation, les entreprises
publiques se trouvent à chaque fois confrontées à des difficultés financières et
manquent d’atteindre leurs objectifs majeurs si bien qu’après quatre décennies de
réformes, l’Etat algérien garde sa suprématie sur la majeure partie de celles qui y ont
survécu. Dans un contexte empreint d’hésitations, les entreprises publiques font
figure d’interfaces singulières aux mains d’un Etat qui n’arrive pas à opérer sa propre
mue. Ballottées entre la logique des industrialistes et celle des financiers, puis entre la
dynamique des réformateurs et le statisme des conservateurs, et loin d’intégrer une
stratégie de développement clairement définie, elles demeurent toujours dépendantes
de l’Etat qui conserve de larges pouvoirs de décision, de financement et
d’intervention.
Les réformes multidimensionnelles entreprises sont caractérisées par de
nombreuses hésitations où les décideurs prônent la démarche du wait and see par
moments et du stop and go par d'autres. Les logiques induites par les réformes sur
les entreprises publiques seront inhérentes aux processus qu'a intégrés l'économie
algérienne dans le contexte de mondialisation5. Elles reposent sur des logiques
2
Au sens de Musgrave.
Belmihoub Md Chérif, Le management des politiques publiques : Une approche institutionnaliste. Le cas de
l’Algérie. Les cahiers du CREAD, n° 45, oct. 2005.
4
Ahmed Zaïd-Chertouk M., 2015, Fluctuation de la relation Etat-entreprises publiques dans les pays en
transition. Cas de l’Algérie, Colloque international «La théorie de la régulation à l'épreuve des crises », Paris
5
Ahmed Zaïd-Chertouk M., 2011, « Le renouveau de l’action publique en Algérie dans le contexte de crise
économique mondiale », in Bance Ph. and Bernier L. (Eds), Contamporary crisis and renewal of public action,
Peter Lang.
3
3
institutionnelles, tant le dirigisme étatique est omniprésent ; mais aussi sur des
logiques économiques et financières, tant ce levier contribuera à entretenir les
principales dynamiques enclenchées par les pouvoirs publics6.
Les politiques publiques bien conçues participent de cette démarche
objectivée, car s’agissant de l’action dans le domaine administratif, donc hors
marché, les actions séparées des différents acteurs ne conduisent pas à
l’optimum. Le problème de la faible performance du secteur public industriel
n`est pas forcément dans sa nature, mais dans ses modes de gestion. La
privatisation n’est pas non plus la forme de gestion devant conduire au
développement durable et global dans toutes les situations. Pour l’un comme
pour l’autre, des conditions objectives sont nécessaires pour leurs succès. Ces
conditions relèvent de la capacité managériale de l’Etat à définir et à conduire des
politiques publiques reposant sur un savoir et une autorité légitime. Le
management des politiques publiques constituerait une de ces nouvelles
approches. Mais doit-on gérer un pays comme on gère une entreprise ? 7
Le concept d’État stratège est ainsi devenu une référence, très largement
mobilisée dans des discours d’horizons divers, pour initier la réforme de l’État, le
mettre en capacité d’agir de manière efficace et même efficiente, pour déployer
une démarche porteuse d’avenir. Il préconise de croiser les réflexions sur la
situation d’aujourd’hui et préciser ce que pourrait être une nouvelle conception de
l’État stratège. Il s’agit ainsi de tirer les leçons des expériences reconnues, sur la base
d’un diagnostic partagé et sans complaisance, en mobilisant les connaissances
d’experts, praticiens et scientifiques, relevant de domaines de compétences variés,
pour déboucher sur des préconisations
L’objet de notre séminaire est de prendre la mesure du niveau et de la
qualité des choix et politiques publiques à travers leur analyse minutieuse. A
l’instar de l’ouvrage 8 de la Commission scientifique «Économie publique » du
CIRIEC-France, il convient de partir des objectifs qui sont assignés à l’État
stratège, de s’intéresser au mode d’organisation, puis aux modalités de mise en
œuvre de l’action d’un État national en même temps très inséré dans un contexte
régional et international contraignant, et, amené à décliner son action de manière
particulière dans différents secteurs d’activité. Il s’agira d’analyser les
prérogatives et la portée de l’action de l’État à travers une démarche rétrospective
afin de poser les jalons de la démarche prospective d’un Etat qui se veut stratège.
S’y trouvent notamment précisées les orientations à donner dans le champ des
politiques de mutation du système productif, d’investissement, de cohésion
sociale et territoriale, enfin d’emploi et de chômage.9 « L’Etat stratège doit
combiner intelligemment la régulation des activités économiques et sociales, la
production des services collectifs et la planification du développement 10 » en
fonction de la démarche prospective envisagée.
6
Ahmed Zaïd M. & Bance Ph., 2015, What public governance with respect to public enterprises in rent
economy, Annals of Public and Cooperative Economics, Vol. 86, Issue 4, pp. 657-681, Wiley Blackwell.
7
Belmihoub Md Chérif, op. cit.
8
Bance Ph. (ss direct.), 2016, « Quel modèle d’État stratège en France ? », CIRIEC-France
9
Bance Ph. (ss direct.), 2016, op. cit.
10
Bance Ph. et Fournier J., in Bance Ph. (ss direct.), 2016, op. cit. p. 419
4
Principaux Axes :
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
De l’Etat de nature à l’Etat stratège : Quelle évolution ? Quel modèle ?
Les objectifs de l’Etat stratège
Les modes d’organisation de l’Etat stratège
Les gouvernances sectorielles et territoriales
La relation Etat/Entreprises publiques
Politiques publiques et Etat stratège
Les activités et les techniques de régulation
Etat stratège et mondialisation
Comité d’organisation
Equipes et membres du laboratoire REDYL : AHMED ZAID Malika, BOUYAHIAOUI
Nasser, BELLAL Samir, SALMI Madjid, OUKACI Dehbia, RAMDINI Samira,
TADJINE Radhia, SALMI Samya, OUNASSI Hassen, LALEG Aziz, AMIRI Dalila,
ALLAG Yassine, KHENNICHE Youcef, HAMMICHE Azzedine, IDIRI Yanis,
MEBARKI Farid, KESSI Yahia, FERRAT Massilva, LOUNACI Djamila,
BENCHABANE Hakima, HAMMACHE Souria, OUENDI Lynda.
Mastérants : GUEROUAH Chahrazed, BELAICHE Karima, GUESMIA Madjid, NAIT
SAIDI Samia, AHMED ZAID Djouher, HASSAINE Mahfoud, KRIDECHE Chahinez,
KEDDAM Houria, LAMROUS Sarah, MERAHI Lylia, MAHIOUT Zahra.
Comité scientifique
AHMED ZAID Malika, REDYL - UMMTizi-Ouzou
BANCE Philippe, CREAM, Univ. Rouen, CIRIEC
BAUBY Pierre, CIRIEC-France
BARKA Zine, GREFIP - UABTlemcen
BELKACEM-NACER Azzedine, ENSEA-Alger
BELLAL Samir, REDYL - UMMTizi-Ouzou
BELMIHOUB Md Cherif, ENA - Alger
BELOUNNAS Mohamed, Univ. Sétif 1
BOUMOULA Samir, UAMBéjaia
BOURAS Zohra, ENA-Alger & REDYL
BOUYAHIAOUI Nasser, REDYL - UMMTizi-Ouzou
CHENANE Arezki, UMMTizi-Ouzou
FOURNIER Jacques, CIRIEC-France
HADAD Zahir, UAMBéjaia & REDYL
HADJAR Abida, LAREMO-UBMAnnaba
KHENNICHE Youcef, REDYL - UMMTizi-Ouzou
MOUHOUBI Aissa, Labo. Eco. Dév. - UAMBéjaia
OUCHICHI Mourad, Labo. Eco. Dév. - UAMBéjaia
OUKACI Dehbia, UMMTizi-Ouzou
OUKACI Kamal, UAMBéjaia
OUAZZANI Ahmed, Univ. Tanger
SALMI Madjid, REDYL - UMMTizi-Ouzou
SLAIMI Ahmed, LAREMO - UBMAnnaba
TAIB Essaid, ENA-Alger
5
Téléchargement