20091116_Budget2010_Avis_Complet.pdf

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Résumé de l’avis de la Chambre de Commerce sur le projet de budget 2010 :
Un attentisme dangereux face à une situation alarmante
Le projet de budget 2010, déposé à la Chambre des Députés le 29 septembre 2009, est le premier
projet de la nouvelle législature. Or, il s’agit du deuxième projet de budget de crise d’affilée dans la
mesure où il se caractérise par la poursuite de la politique anti-cyclique entamée par le budget de
l’Etat relatif à l’exercice 2009.
De ce fait, les dépenses de l’Administration centrale continueront de progresser (+9,2% entre 2008
et 2009; + 5,9% entre 2009 et 2010), alors que les recettes poursuivront une tendance inverse (-
4,0% entre 2008 et 2009, -0,8% entre 2009 et 2010), la conséquence étant le creusement du
déficit budgétaire de l’Administration centrale, lequel passe de 89,9 millions EUR en 2008 à 1,49
milliards EUR en 2009 pour atteindre prévisiblement 2,26 milliards EUR en 2010, ce qui
correspond à un besoin de financement de l’ordre 6,2% par rapport au PIB.
Au niveau de l’Administration publique au sens large1 le déficit passera de 2,3% à 4,4% du PIB
entre 2009 et 2010, alors que la dette publique atteindra quelque 19,8% du PIB fin 2010 (15,9% fin
2009).
En ce qui concerne le contexte conjoncturel, la fin de la crise n’est toujours pas confirmée, même
si des signes d’amélioration sont apparus dès le mois de septembre 2009. Or, la reprise
économique sera molle en toute probabilité et un retour vers une croissance luxembourgeoise
systématiquement plus élevée que la moyenne européenne devient improbable. De surcroît, le
contexte actuel renforce les faiblesses structurelles connues du Grand-Duché et la crise a mis à
nu de nouveaux risques et défis aux niveaux politique, économique et social. Le projet de budget
2010 ne propose pas de solutions pour tourner les défis en opportunités, ne s’attaque pas aux
problèmes structurels, et reporte ces derniers à l’exercice suivant, ce qui risque de les aggraver.
On aurait pu s’attendre, de la part du Gouvernement sorti des élections législatives du 7 juin 2009,
à un budget plus responsable en ce qui concerne le freinage de la progression des dépenses
courantes et de consommation. En ce sens, douze mois de dérapage des dépenses courantes et
d’immobilisme face aux réformes nécessaires constituent un danger face à une situation qu’on
peut qualifier d’inquiétante. Les mesures d’économies à adopter sont inévitables et seront d’autant
plus douloureuses que le temps passe. Ces mesures sont nécessaires et urgentes, puisque même
sous l’hypothèse peu probable d’un retournement conjoncturel rapide et soutenu, elles restent
inévitables, du fait du caractère structurel - et pas seulement conjoncturel - des difficultés que le
Luxembourg doit affronter.
En outre, le projet de budget 2010 ne répond pas aux interrogations fondamentales de la situation
de crise du Grand-Duché : quel est le carnet de route relatif à la sortie de crise et quel sera à
l’avenir le modèle de croissance ? Ces questions sont d’autant plus cruciales qu’il s’agit du premier
projet de la nouvelle législature et donc d’un outil optimal et d’une période idéale pour présenter,
ne fût-ce que sommairement, les visions stratégiques pour les cinq prochaines années. Le projet
de budget 2010 ne fournit pas non plus d’indication quant au scénario de retour à l’équilibre
budgétaire. En effet, quel scénario de sortie des déficits publics, de réduction de la dette publique
et de la dette implicite en matière de protection sociale et, à terme, de reconstitution de réserves
budgétaires, le Gouvernement veut-il et peut-il privilégier ?
Pour autant, la Chambre de Commerce retient comme points positifs du projet de budget 2010 les
mesures du plan de relance décidées en mars 2009 (dit « Plan de conjoncture du
Gouvernement ») et le niveau élevé de dépenses d’investissements affichées. Encore faudra-t-il
1 Y compris la sécurité sociale et les Administrations locales.

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procéder aux dépenses afférentes intégralement et selon le calendrier annoncé. Par ailleurs, un
niveau élevé de dépenses d’investissement doit conduire en parallèle à une réduction des
dépenses courantes, comme ceci peut observer dans nombre de pays européens.
1. Les questions ouvertes…
Aux yeux de la Chambre de Commerce, le projet de loi relatif au budget des recettes et des
dépenses de l’Etat pour l’exercice 2010 aurait pu être une belle occasion de présenter les
premiers gisements d’une politique gouvernementale apte à surmonter les immenses défis
auxquels est confronté notre pays. Ces défis dépassent de loin l’actuelle crise économique et
l’horizon d’une seule législature. En effet, le budget de l’Etat, souvent appelée « la loi la plus
importante de l’année », constitue l’opportunité par excellence pour traduire le programme
gouvernemental en politiques concrètes et tangibles et, partant, pour donner des éléments de
réponse aux interrogations et problèmes (non exhaustifs) suivants :
• quel scénario de sortie de crise le Gouvernement veut-il privilégier ?
• quel sera à l’avenir le modèle de croissance luxembourgeois ?
• comment répondre à la double problématique d'une dégradation continue de la
compétitivité et des finances publiques ?
• comment assurer l'attractivité du site luxembourgeois, alors que les facteurs qualitatifs et
quantitatifs contribuant à un avantage compétitif ont tendance à s'évincer ?
• comment inverser l'effet ciseaux actuel entre des recettes en baisse et des dépenses
courantes toujours en hausse ?
• comment freiner drastiquement les dépenses courantes et comment diversifier les recettes
fiscales ?
• comment passer d'un système de protection sociale sous efficient et très coûteux à un
système efficient, équitable et financièrement soutenable ?
• comment relever les défis intergénérationnels et démographiques, avec une dette publique
croissant rapidement et une dette implicite ou cachée considérable ?
La Chambre de Commerce se doit de critiquer le manque de vision et d’ambition du projet de
budget 2010. Le document en question ne fournit en effet guère de réponses aux problèmes
posés mais, au contraire, risque de les aggraver.
Face à cet attentisme et manque de vision de la part des autorités gouvernementales, la Chambre
de Commerce s’inquiète de l’avenir des finances publiques du Grand-Duché au vu de
l’environnement conjoncturel et des problèmes structurels qui se posent à moyen et à long terme.
Elle comprend que les particularités de l’économie luxembourgeoise – économie sans marché
local d’envergure, largement ouverte sur l’extérieur et subissant de surcroît les évolutions de
l’étranger - rendent nécessaires une grande capacité d’adaptation, une flexibilité et donc un certain
pilotage à vue de la part des gouvernants en temps de crise. S’agissant des prévisions d’évolution
de l’environnement conjoncturel en 2010, le projet de budget est élaboré sous une hypothèse de
croissance économique de l’ordre de 1% à 1,5%. Le FMI, quant à lui, prévoit un nouveau
rétrécissement de l’économie luxembourgeoise en 2010 (-0,2%). Les prévisions de la Commission
européenne, quant à elles, tournent autour de 1,1% de croissance pour 2010. Ainsi, le scénario de
croissance retenu par le Gouvernement, sur lequel sont notamment fondées les anticipations et
prévisions en matière de recettes fiscales, semble optimiste. Toutefois, particulièrement en matière
de finances publiques, une vision à moyen et à long terme, ainsi qu’un carnet de route et un
calendrier de retour à l’équilibre budgétaire sont indispensables afin d’assurer au Gouvernement
les marges de manœuvre nécessaires à l’accomplissement des missions publiques et pour
assurer aux administrés un environnement socio-économique stable, prévisible et attrayant.

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2. …face à des problèmes structurels connus
A l’aune des enseignements à tirer du « Tableau de Bord Compétitivité »2, il convient de
procéder à une veille systématique en matière de compétitivité nationale et de prendre les
mesures correctrices qui s’imposent, notamment dans les domaines du coût du travail, de la
cohésion sociale et de l’enseignement. Le dernier « Bilan de Compétitivité » montre une tendance
générale à la dégradation de la position du Luxembourg à travers nombre de classements et
benchmarks internationaux, ce qui met en lumière le fait que les faiblesses structurelles, loin de
s’être atténuées depuis la publication du rapport Fontagné fin 2004, se sont au contraire
aggravées.
Graphique 1: L’évolution du coût salarial unitaire (nominal) (2000 = 100)
85
95
105
115
125
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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Luxembourg Belgique France Allemagne Royaume Uni Irlande Moyenne Zone Euro
Source : Base de données AMECO de la Commission européenne, dernière mise à jour : 22 octobre 2009
L’un des outils de mesure de la compétitivité les plus pertinents est le coût salarial unitaire (CSU)3.
Le graphique ci-avant montre l’évolution de cet indicateur au Luxembourg, dans les pays voisins,
en Irlande, au Royaume-Uni, ainsi qu’en comparaison avec la moyenne des pays de la zone euro
(16 membres).
Au cours de la période 1995-2000, l’évolution du CSU (nominal) luxembourgeois était relativement
favorable par rapport aux pays limitrophes, avant de connaître un décrochage entre 2000 et 2008
(cf. Graphique 1). Ainsi, l’indicateur a augmenté sur cette période de 25% au Luxembourg, c'est-à-
dire bien plus que pour l’Allemagne (+3%), la Belgique (+17%), la France (+18%) et l’ensemble de
la zone euro (+16.5%). Ce décalage pèse sur la compétitivité du Luxembourg, tandis que les
partenaires européens du Grand-Duché ont connu en général une augmentation plus modérée de
leur coût salarial unitaire, davantage en ligne avec l’évolution observée au niveau de la
productivité. De surcroît, la situation d’extrême ouverture de l’économie luxembourgeoise, dont
plus de 80% des biens et services produits sont exportés, rend sa perte de compétitivité à la fois
2 Publié annuellement par l’Observatoire de la Compétitivité du Ministère de l’Economie et du Commerce extérieur. Voir
sous:www.eco.public.lu
3 Le CSU dit « nominal » se définit comme le rapport entre le coût salarial total et le volume de production dans
l’économie. Cet indicateur représente en d’autres termes le lien entre le coût du travail et la productivité. Son taux de
croissance se déduit quant à lui du rapport entre l’évolution du coût salarial nominal, d’une part, et du taux de croissance
de la productivité, d’autre part.

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visible4 et continue, et ce d’autant plus que les prix pratiqués par les entreprises nationales sont
largement tributaires de la pression des consommateurs étrangers.
3. De nouveaux défis structurels risquent d’affecter les finances publiques du pays…
Des incertitudes continuent de peser sur les développements futurs de la place financière, avec
les évolutions récentes (crise financière, liste grise OCDE, mise en cause du secret bancaire,
réputation de la place en général, etc) et les attaques politiques qui les ont accompagnées. Le
nombre de banques s’est réduit en quelques mois de 10 unités par rapport à l’année 20075. Cette
tendance risque de se poursuivre avec toutes les conséquences en termes de valeur ajoutée
générée, d’effectifs et de recettes fiscales que cela peut avoir.
La Chambre de Commerce est convaincue que le centre financier international du Grand-Duché a
un bel avenir devant lui. Des actions et initiatives communes et innovatrices des autorités
publiques et des acteurs de la place pourront consolider les activités existantes et créer de
nouveaux produits et services pour une clientèle internationale, sur base d’une adaptation
intelligente et rapide du cadre légal, fiscal et réglementaire et d’une stratégie de promotion et de
communication efficace. Mais ces repositionnements prendront du temps et leur succès n’est pas
garanti. D’ailleurs, toujours est-il que de plus en plus de décisions stratégiques sont prises dans
les maisons-mères des filiales luxembourgeoises.
Il faut néanmoins rappeler que le secteur financier luxembourgeois a bel et bien été touché par la
crise financière. La somme des bilans des banques, par exemple, a baissé de -19,18% (-192,2
millions EUR) entre octobre 2008 et septembre 2009. Le résultat net, quant à lui, a littéralement
dégringolé en 2008 pour atteindre 562 millions EUR, ce qui constitue un recul de 88% par rapport
à 2007. L’emploi bancaire, pour sa part, a baissé de 770 unités ou 2,82% entre septembre 2008 le
même mois de l’année 2009. La Chambre de Commerce estime certes que ces résultats vont de
nouveau s’inscrire sur une pente ascendante dans les mois à venir, mais tout en insistant qu’en
cas d’évolution défavorable ou de nouveau choc sectoriel, les implications en matière de valeur
ajoutée, d’emploi et de recettes fiscales seront autrement plus graves. Pour souligner l’importance
d’une stratégie cohérente et réussie en matière de promotion et de développement de la place
financière et la nécessité de la défense des intérêts luxembourgeois dans ce contexte, la Chambre
de Commerce a établi une simulation théorique sous forme de scénario extrême pour montrer les
effets sur notre économie de petite taille, largement ouverte sur l’extérieur et dépendant du secteur
financier international, d’un choc sectoriel important.
Dans ce « worst case scenario », il est supposé que le poids du secteur financier, en termes de
contribution à la valeur ajoutée, à l’emploi et aux recettes fiscales, baisserait pour atteindre les
niveaux atteints par une autre petite économie ouverte, à savoir la Belgique. Cette simulation est
de nature statique et de ce fait, ne pourra prétendre à l’exhaustivité méthodologique.
Néanmoins, la conclusion doit inciter à la plus grande circonspection (cf. tableau 1): la
matérialisation du scénario en question aboutirait, selon les hypothèses admises, à ce que les
finances publiques subissent un retournement radical. Le PIB national baisserait ainsi de 33,7%,
l’emploi de 15,2% et les recettes fiscales (y compris les cotisations sociales) de 25,3% par rapport
à la situation de 2008. Les administrations publiques passeraient à un déficit de quelque 25,1% du
PIB, du moins à politique de dépenses inchangée. Maintenu sur une période de cinq ans
correspondant à une législature, un tel déficit induirait une dette publique de l’ordre de 125,5% du
4 A ce sujet, il est important de rappeler que la plupart des partenaires et concurrents économiques majeurs du
Luxembourg sont situés au sein de l’Union économique et monétaire, partageant donc la même devise, ce qui augmente
grandement la transparence tarifaire.
5 Nombre de banques inscrites sur la liste officielle de la CSSF au 31 octobre 2009:148