La certification des comptes du régime général

3
Chapitre I
La certification des comptes du régime
général

LA CERTIFICATION DES COMPTES DU REGIME GENERAL 5
_____________________ PRESENTATION_______________________
La loi organique du 2 août 2005 a donné une pleine consécration
aux exigences de régularité, de sincérité et d’image fidèle du patrimoine et
de la situation financière que doivent respecter les comptes des organismes
de sécurité sociale. La loi organique précise que « les régimes obligatoires
de base de sécurité sociale et les organismes concourant à leur
financement appliquent un plan comptable unique fondé sur le principe de
la constatation des droits et obligations. Les opérations sont prises en
compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent indépendamment de
leur date de paiement ou d’encaissement ». Ces dispositions organiques
sont d’application directe. C’est donc dès la clôture des comptes de 2005
qu’il convient d’apprécier les progrès dans la qualité comptable et
s’interroger parallèlement sur la préparation de l’étape suivante, la
certification.
L’état d’avancement de la préparation de la certification des
comptes du régime général sera d’abord présenté, puis diverses
observations seront faites sur les comptes de 2005 au regard d’une part
des suites données aux précédentes remarques de la Cour et, d’autre part,
des exigences normatives en matière de qualité comptable.
I - Les travaux préparatoires à la certification
La Cour devra établir chaque année « un rapport présentant le
compte-rendu des vérifications qu’elle a opérées en vue de certifier la
régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des organismes nationaux
du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de
l’activité de recouvrement du régime général, relatifs au dernier exercice
clos, établis conformément aux dispositions du livre 1er du code de la
sécurité sociale (...) » (article LO. 132-2-1 du code des juridictions
financières).

COUR DES COMPTES 6
Les comptes des établissements publics et les comptes combinés des
branches et de l’activité de recouvrement
Les comptes des établissements publics nationaux (CNAMTS,
CNAVTS, CNAF, ACOSS) retracent pour l’essentiel d’une part leur
activité de tête de réseau (pour l’ACOSS, il s’agit de la centralisation des
flux financiers du recouvrement ; pour la CNAMTS, la CNAVTS1 et la
CNAF, il s’agit du versement de dotations aux caisses locales) et d’autre
part diverses opérations financières avec d’autres organismes de sécurité
sociale, divers autres organismes publics et l’Etat, et, pour l’ACOSS, la
gestion commune de la trésorerie2.
Les comptes combinés de chaque branche (maladie, accidents du
travail et maladies professionnelles, vieillesse et famille) regroupent, après
un traitement approprié qui sera présenté plus loin, les comptes de
l’établissement public national et ceux des organismes de base. Ces
derniers procèdent selon les cas au paiement des prestations aux assurés
sociaux ou au recouvrement des cotisations.
Pour que cette mission puisse être menée à bien, quatre grandes
séries de conditions doivent êtres remplies.
- les comptes des organismes de base, qui ne sont pas soumis
directement au certificateur (à la différence de ceux des établissements
publics nationaux) doivent présenter un niveau de qualité suffisant
pour que les comptes combinés soient en état eux-mêmes d'être
certifiés ;
- les normes comptables applicables aux comptes combinés doivent
êtres complètement définies ;
- les organismes concernés doivent avoir pris les mesures suffisantes
en matière de contrôle et d’audit interne pour rendre leurs comptes
auditables ;
- la Cour doit définir une stratégie appropriée au vu des risques
identifiés ; à cet égard, les systèmes d’information doivent assurer la
traçabilité des opérations et garantir le chemin de révision.
1. La CNAVTS n’est pas uniquement tête de réseau. Elle gère en effet directement les
pensions ayant donné lieu à liquidation des retraités résidant en Ile-de-France.
2. Les comptes de l’établissement public ACOSS retracent aussi, en comptes de tiers,
la gestion de diverses activités et le recouvrement de ressources pour le compte
d’autres entités publiques ou semi-publiques. La CNAF a également une importante
activité pour compte de tiers publics.

LA CERTIFICATION DES COMPTES DU REGIME GENERAL 7
A – Le pouvoir de validation des comptes des
organismes de base
Préalablement au vote de la loi organique du 2 août 2005, la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2005 a introduit dans le code de la
sécurité sociale un article L. 114-63 qui dispose que les comptes annuels4
des organismes de base de sécurité sociale qui sont présentés par l'agent
comptable, établis sous sa responsabilité et visés par le directeur sont
transmis à l'organisme national de la branche ou du régime qui les
« valide et établit le compte combiné de la branche ou du régime ».
Le processus de validation est plus ambitieux que la seule
centralisation des comptes des organismes de base qui était jusqu'alors
régie par le décret du 19 septembre 2001. II apparaît dans les textes
concomitamment avec la notion de comptes combinés (cf. infra).
Autrement dit, pour que les comptes combinés des branches ou des
régimes5 puissent désormais être produits, il faut que les comptes des
organismes de base qui en sont les éléments constitutifs avec ceux de
l'organisme national soient validés par ce dernier.
1 – Un rôle nouveau pour les agents comptables nationaux
Le décret du 30 décembre 2005, pris en application de l'article
L. 114-6 du code de la sécurité sociale6, complété par un arrêté, définit
les éléments constitutifs du processus de validation qui s’articule ainsi :
- les agents comptables des organismes de base de sécurité sociale,
après avoir établi les comptes annuels, les transmettent, à fin de
validation, aux agents comptables des organismes nationaux chargés
de leur centralisation, selon un calendrier fixé par ces derniers ;
- la validation effectuée par l'agent comptable national consiste à
attester que les comptes annuels des organismes locaux sont réguliers,
3. L’article L. 114-6 du CSS a été légèrement modifié dans sa forme par la loi
organique du 2 août 2005.
4. Le texte mentionne aussi les comptes infra-annuels : il s’agit en pratique des
balances mensuelles qui, centralisées par les organismes têtes de réseau et
réceptionnés par la mission comptable permanente (MCP), permettent aux pouvoirs
publics de suivre l’évolution des recettes et des dépenses des régimes de base.
5. Les développements du A concernent l’ensemble des régimes de base de sécurité
sociale et pas seulement le régime général.
6. Journal officiel du 31 décembre 2005. Ce texte réécrit l’article D. 144-4-2 du code
de la sécurité sociale.

COUR DES COMPTES 8
sincères et donnent une image fidèle de leur résultat, de leur situation
financière et de leur patrimoine ;
- les contrôles de l'agent comptable national sont effectués selon un
référentiel commun de validation des comptes dont les principes sont
approuvés par arrêté ministériel, après avis du haut conseil
interministériel de la comptabilité des organismes de sécurité sociale
(HCICOSS) ;
- l'agent comptable national présente un rapport de validation qui
comporte deux parties, l'une relative à l'expression de son opinion sur
les comptes annuels des organismes locaux, l'autre comportant le
compte rendu de ses vérifications. L'agent comptable national établit
un seul rapport, pour l'ensemble des comptes qu'il valide, mais celui-ci
comprendra autant d'opinions que nécessaire ;
- après avoir centralisé et validé les comptes annuels des organismes
de base, l’agent comptable national arrête les comptes combinés
annuels. Le texte précise qu'il opère les corrections ou compléments
d'écriture nécessaires, ce qui lui confère un pouvoir de réformation des
comptes. Les comptes combinés sont ensuite visés par le directeur de
l'organisme national.
Le dispositif est mis en oeuvre à partir des comptes de l'exercice
2006. Il traduit le choix du Parlement et du Gouvernement de ne pas avoir
recours à une mission de commissariat aux comptes pour certifier les
comptes des organismes de base, à l'inverse du choix fait par exemple, il
est vrai dans un contexte différent, pour les ASSEDIC dont les comptes
sont intégrés dans les comptes combinés de l'UNEDIC.
L'agent comptable national se voit ainsi reconnaître des
attributions proches de celles d'un commissaire aux comptes de droit
commun alors qu'il est lui-même le producteur et le signataire des
comptes combinés.
En donnant à l'agent comptable national un tel pouvoir de
validation, les textes cités précédemment lui confèrent, dans tous les cas,
l'autorité suffisante sur les organismes du réseau concerné pour obtenir la
production de comptes locaux de qualité.
Néanmoins, la validation ne saurait être assimilée à une véritable
certification. L'agent comptable national assure la direction de la fonction
comptable de la branche, de l’activité ou du régime concerné. Au regard