Syntheses - Certification des comptes de l`Etat

Sommaire
Commentaires introductifs . . . . . . . . . . . . . . . . .3
La certification : mission,
enjeux et normes d’audit . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
La mission de certification confiée à la Cour . . . . .5
L’enjeu de la mission de certification
. . . . . . . . .6
Le résultat de l’exercice . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8
Le bilan de l’exercice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
Principes et normes d’audit
. . . . . . . . . . . . . . .10
Synthèse des constats de la Cour
sur les comptes 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
Les comptes de 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
Le compte de résultat de 2008 . . . . . . . . . . . . .13
Le bilan au 31 décembre 2008 . . . . . . . . . . . . .15
La position de la Cour sur les comptes
de l’Etat de 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
Motivations détaillées de la position de la Cour . .19
L’enrichissement des états financiers en 2008 lié à
l’action du certificateur: mieux connaître et mieux
prévoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36
1
COUR DES COMPTES
La certification
des comptes de l’Etat
Commentaires introductifs
Avertissement
e présent document est destiné à faciliter la lecture et le
commentaire de l’acte de certification adopté par la
Cour des comptes qui, seul, engage la juridiction.
L
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
mai 2009
3
Cour des comptes
La certification :
mission, enjeux et normes
d’audit
Le nouvel article 47‐2 de la
Constitution pose le principe que les
comptes des administrations publiques
sont réguliers et sincères et donnent une
image fidèle du résultat de leur gestion,
de leur patrimoine et de leur situation
financière.
L’article 27 de la loi organique
relative aux lois de finances (LOLF)
dispose : “Les comptes de l'Etat doivent être
réguliers, sincères et donner une image fidèle de
son patrimoine et de sa situation financière”.
L’article 58 de la LOLF confie à la
Cour des comptes “la certification de la
régularité, de la sincérité et de la fidélité des
comptes de l'État. Cette certification est
annexée au projet de loi de règlement et
accompagnée du compte rendu des vérifications
opérées”.
Le
mandat
permanent
de
certification confié à la Cour porte sur
les états financiers qui composent le
compte général de l’Etat. Celui‐ci
comprend la balance générale des
comptes, le compte de résultat, le bilan
et ses annexes.
L’article 30 de la LOLF dispose :
“les règles applicables à la comptabilité
générale de l'Etat ne se distinguent de
celles applicables aux entreprises qu'en
raison des spécificités de son action”.
Ces règles sont regroupées et
formalisées au sein du recueil des
normes comptables de l’Etat approuvé
par arrêté du 21 mai 2004 et modifié par
arrêtés du 17 avril 2007, du 13 mars
2008 et du 11 mars 2009 après avis du
comité des normes de comptabilité
publique.
C’est au regard de ces règles, et en se
conformant aux normes et pratiques
d’audit comptable nationales et
internationales et au code des
juridictions financières, que la Cour,
dont les textes garantissent l’indépendance, exerce sa mission de certification.
EN BREF
1er Août 2001 :
Promulgation de la
LOLF.
1er janvier 2006 :
Entrée en vigueur des
dispositions de la LOLF
relatives à la réforme
comptable.
31 décembre 2006 :
Premier compte général
de l’Etat en droits constatés.
29 mai 2007 :
Première certification
des comptes de l’Etat par
la Cour (comptes de
2006).
Présentation de la certification des comptes de l’Etat
La mission de
certification confiée
à la Cour
5
La certification de l’Etat :
mission, enjeux et normes d’audit
Présentation de la certification des comptes de l’Etat
L’enjeu de la
mission de
certification
6
En rapprochant les règles de la
comptabilité de l’Etat de celles qui sont
applicables aux entreprises et en
assignant à la Cour la mission de
certifier les comptes de l’Etat, le
législateur a inscrit la France dans un
mouvement international de modernisation des systèmes comptables publics.
La comptabilité des dépenses et
recettes budgétaires ne permet pas à elle
seule de retracer de manière exhaustive
les évènements qui affectent la gestion
et le patrimoine d’une entité. Aucune
entité ne saurait se réformer en
référence à son seul budget annuel.
La comptabilité générale apporte un
éclairage complémentaire : elle reflète
ainsi la position de l’Etat face aux tiers
(ses dettes), l’état de son patrimoine (ses
immobilisations, leur inventaire et leur
valorisation), l’évolution de ses stocks,
les risques auxquels il est exposé.
Ce nouveau référentiel n’est pas
simplement technique.
La réforme comptable doit fournir
un outil de pilotage à la disposition des
gestionnaires. Elle doit servir à préparer
plus efficacement les lois de
programmation des finances publiques
et les lois de programmation sectorielles.
Elle est également la condition d’une
mesure adéquate et d’une analyse du
coût complet des actions et politiques
mises en oeuvre par l’Etat.
La crise financière et économique
actuelle ne fait que renforcer l’exigence
de transparence des comptes publics
que vise à garantir la certification
délivrée par la Cour.
EN BREF
l’enjeu : fiabiliser l’information…
du Parlement
des administrations
des agences de notation
des citoyens
permettant…
de mieux identifier les
droits, obligations et
risques de l’Etat
d’anticiper ses charges
futures
d’analyser la soutenabilité
des finances publiques
de mieux gérer son
patrimoine
de mesurer le coût de
ses actions
La certification de l’Etat :
mission, enjeux et normes d’audit
A retenir :
La certification constitue le
préalable à toute exploitation ultérieure
des comptes de l’Etat par :
le
Parlement, qui doit les
approuver et peut s’y référer dans son
activité de législateur et de contrôle ;
les agences de notation, les
analystes financiers et les investisseurs ;
les citoyens, qui disposent ainsi
d’une information plus complète et plus
fiable.
Présentation de la certification des comptes de l’Etat
le
Gouvernement et les
administrations qui peuvent ainsi
anticiper les charges futures, optimiser
leur gestion, apprécier l’étendue des
risques et des engagements de l’Etat,
mesurer le coût des politiques mises en
oeuvre ;
7
La certification de l’Etat :
mission, enjeux et normes d’audit
Le résultat de
l’exercice
La notion de charge
Présentation de la certification des comptes de l’Etat
Une charge correspond soit à une
consommation de ressources pour la
production d’un bien ou d’un service,
soit à une obligation de versement à un
tiers, définitive et sans contrepartie
directe dans les comptes. Ainsi, une
dotation aux amortissements est une
charge comptable, mais ne correspond à
aucune dépense budgé-taire. En 2008,
les dotations aux amortissements de
l’Etat, qui traduisent l’usure de son
capital, se sont élevées à 55 Md€.
Inversement,
certaines
dépenses
budgétaires d’investissement sont
“immobilisées”: elles sont inscrites à
l’actif du bilan sans constituer des
charges comptables.
8
La notion de produit
Un produit correspond à une
augmentation des ressources, ou à la
diminution des obligations envers les
tiers.
Les produits régaliens constituent la
principale ressource de l’Etat. Ils ne
correspondent pas totalement aux
recettes d’impôt du budget annuel. En
effet, ils sont constatés indépendamment du versement de l’impôt.
Ainsi la TVA (plus de 130 Md€ au
31 décembre 2008) est comptabilisée à
la date de réalisation du chiffre d’affaire
imposable.
Par ailleurs les acomptes d’impôt sur
les sociétés (4,5 Md€ au 31 décembre
2008) sont comptabilisés comme
produits qu’au moment du dépôt de la
déclaration des redevables.
A retenir :
Résultat comptable et solde
budgétaire
seront encaissés ou décaissés qu’en
2009) ;
Le résultat comptable et le solde
budgétaire apportent des éclairages
différents sur la situation de l’Etat. Ils
n’ont pas vocation à être égaux car ils
ne décrivent pas la même chose. Les
principales sources d’écart entre les
deux résultats concernent :
la prise en compte d’autres
le rattachement des produits et
des charges à l’exercice (par exemple,
un produit ou une charge peuvent être
comptabilisés en 2008 alors qu’ils ne
opérations telles que les dotations et
reprises aux amortissements et aux
provisions ;
les reprises de dettes (FFIPSA,
ERAP, Charbonnages de France pour
13 Md€ en 2008) dont seule la charge
d’intérêt est retracée en dépense
budgétaire, alors qu’elles augmentent la
dette en comptabilité générale.
La certification de l’Etat :
mission, enjeux et normes d’audit
Le bilan de
l’exercice
Un actif est un élément du
patrimoine, une ressource contrôlée par
l’Etat dont il attend des avantages
économiques futurs : des flux de
trésorerie, un potentiel de service, etc.
Au titre des actifs de l’Etat figurent
par exemple son patrimoine immobilier
(immobilisations corporelles), les
participations qu’il détient dans
certaines entités ou entreprises telles
qu’EDF (immobilisations financières),
ou encore ses stocks.
Les passifs de l’Etat
Un passif est constitué par une
obligation à l’égard d’un tiers, qui se
traduira de façon certaine ou probable
par une sortie de ressources, sans autre
contrepartie.
Les dettes sont des passifs certains,
dont l’Etat devra s’acquitter en les
remboursant. Certains passifs qui ne
sont que probables sont constatés sous
forme de provisions. Ainsi, en est-il des
engagements pris par l’Etat dans le
cadre de l’indemnisation des victimes
d’actes de barbarie durant la seconde
guerre mondiale. La provision
constituée à cet effet s’élève à plus de
650 M€.
A retenir :
La situation nette de l’Etat
Dans une entreprise, la situation
nette donne une indication sur la valeur
de l'entreprise qui reviendrait in fine
aux actionnaires ou associés. L’Etat n’a
pas de capitaux propres et sa situation
nette résulte de la différence entre ses
actifs et ses passifs. Fortement
négative, elle résulte de l’accumulation
des déficits constatés au fil des ans.
Faute de pouvoir comptabliliser la
capacité de lever l’impôt, il reste
difficile de mettre en regard les actifs et
passifs de l’Etat dans une optique de
soutenabilité.
Le retraitement des états financiers
antérieurs, en cas de changement de
méthode comptable ou de correction
d’erreur, permettra à partir de 2009 de
mieux apprécier l’évolution de la
situation nette et sa comparaison d’un
exercice à l’autre. En revanche la
comparaison entre exercices montre
l’amélioration ou la dégradation de la
situation financière.
Présentation de la certification des comptes de l’Etat
Les actifs de l’Etat
9
La certification de l’Etat :
mission, enjeux et normes d’audit
Principes et normes
d’audit
Régularité, sincérité et
fidélité des comptes
Présentation de la certification des comptes de l’Etat
La régularité est définie par le plan
comptable
général
comme
la
“conformité aux règles et procédures en
vigueur” (art. 120‐2).
La sincérité comptable consiste,
quant à elle, à “traduire la connaissance
que les responsables de l’établissement
des comptes ont de la réalité et de
l’importance relative des évènements
enregistrés” (art. 120‐2).
La notion d’image fidèle fonde une
exigence d’ensemble : résultant de
l’application de bonne foi des règles
comptables, les comptes doivent donner
une vision pertinente de la réalité ; en
tant que de besoin, les informations
complémentaires nécessaires doivent
être données, notamment dans l’annexe.
10
La Cour applique les
normes internationales
d’audit édictées par la
Fédération internationale
des experts comptables
(IFAC)
Ces normes exigent que le
certificateur recueille tous les éléments
probants utiles en vue d’obtenir une
assurance raisonnable (et non pas
absolue) que les états financiers ne
comportent
pas
d’anomalies
significatives. Elles précisent les critères
au regard desquels cette assurance
raisonnable est recherchée (par exemple
l’exhaustivité et l’exactitude des
enregistrements,
leur
correcte
imputation comptable, la séparation des
exercices).
Selon ces normes, la certification est
une opinion qui peut revêtir quatre
formes : une certification sans réserve,
quand les comptes sont estimés
réguliers, sincères et fidèles ; une
certification avec une ou plusieurs
réserves sur certains aspects des
comptes, considérés comme non
satisfaisants ; une opinion défavorable
lorsque l’incidence des désaccords sur
les états financiers est trop importante ;
une impossibilité de certifier, si le
certificateur se trouve dans l’incapacité
de mener à bien ses contrôles et de se
prononcer.
Enfin, les normes appliquées par la
Cour la soumettent aux exigences d’un
strict contrôle qualité visant à s’assurer
que ses conclusions sont documentées
et traçables.
EN BREF
Trois principes fondamentaux :
régularité, sincérité, image fidèle.
L’application des normes
internationales d’audit :
les normes ISA, publiées par l’IFAC.
La recherche d’une assurance
raisonnable : les comptes ne
doivent pas comporter d’anomalie
significative.
Soumise aux exigences
d’un contrôle qualité :
les conclusions de la Cour doivent
être documentées et traçables.
Quatre positions possibles :
certification sans réserve, certification assortie de réserves, opinion
défavorable (refus), impossibilité de
certifier.
COUR DES COMPTES
La certification
des comptes de l’Etat
Synthèse des constats de la
Cour sur les comptes 2008
mai 2009
Avertissement
a présente synthèse est destinée à faciliter la lecture et
le commentaire de l’acte de certification adopté par la
Cour des comptes qui, seul, engage la juridiction.
L
11
Cour des comptes
Les comptes 2008
A retenir :
Le solde des opérations de
l’exercice s’établit à -73,1 Md€, contre
- 41,4 Md€ en 2007. La dégradation du
résultat comptable dépasse 130 % en
deux ans. Elle est liée à des charges
nettes particulièrement dynamiques,
que ne compense pas la faible
progression de l’impôt que très
partiellement. Encore ceux-ci ne
traduisent-ils pas sur 2008 toute
l’ampleur de la crise. Dès 2009 la
conjugaison de charges accrues et de
moindres produits en renforcera
l’impact dans les comptes.
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Le compte de résultat de 2008
13
Les comptes 2008
Une dégradation du solde
des opérations de l’exercice
de 131 % en deux ans
Le solde 2008 s’établit à ‐ 73,1 Md€,
contre ‐ 41, 3 Md€ en 2007 et ‐31,6 Md€
en 2006.
Une faible progression des
produits régaliens nets
Ils s’élèvent en 2008 à 274,7 Md€
conte 268 Md€ en 2007 (soit une
progression de 2,5 %). L’augmentation
résulte de l’IR (2 Md€) et de l’IS
(5,3 Md€). Les moins-values fiscales
liées à la crise ne sont pas encore
véritablement apparentes. Elles seront
certainement plus sensibles sur 2009.
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Des charges nettes en forte
progression
14
A noter en premier lieu, le
dynamisme des charges d’intervention
nettes (+23 Md€), alors qu’elles
avaient diminué en 2007. L’effet de
l’augmentation des transferts est
renforcé par de moindres produits
d’intervention (-12,5 Md€ environ). Il
faut y voir l’effet du non
renouvellement en 2008 d’opérations
exceptionnelles de l’exercice précédent
: apurement des dettes de l’Etat vis-àvis de la sécurité sociale en 2007,
reprise de la provision liée au service
annexe d’amortissement de la dette de
la SNCF.
A noter également la hausse des
charges de fonctionnement qui
s’établissent en 2008 à 167,3 Md€, soit
une progression de 9,5 Md€ liée à
l’augmentation des charges brutes
(+ 1 Md€), mais aussi à la forte baisse
des produits (‐ 7,5 Md€). Celle‐ci est
notamment liée à de moindres produits
de cession des participations de l’Etat
(‐3,5 Md€).
A noter enfin la hausse des
charges financières nettes (44,5 Md€ en
2008 soit une progression de 16,4 %),
qui n’est due qu’en partie à
l’alourdissement de la charge d’intérêts
(+2 Md€). Elle est notamment liée aux
reprises de dettes du FFIPSA, de
l’ERAP et de Charbonnages de France
en 2008.
EN BREF
Solde 2008 : ‐ 73,1 Md€
(dégradation de 31 Md€
par rapport à 2007)
Produits régaliens nets :
274,7 Md€ (+6,7 Md€)
Charges nettes : 347,8 Md€
(+ 38,5 Md€)
*dont charges d’intervention
nettes : 135,9 Md€
(+22,7 Md€)
*dont charges de fonctionnement
nettes : 167
Md€ (+ 9,5 Md)
*dont charges financières
nettes : 44,5 Md€ (+6,2 Md€)
Les comptes 2008
Le bilan au 31 décembre 2008
La situation nette de l’Etat
(‐686 Md€) se dégrade de plus de
29 Md€. Cette détérioration est due
pour l’essentiel à une dette financière
qui s’est accrue de près de 100 Md€ et
à l’alourdissement des provisions pour
risques et charges (environ 12 Md€).
Elle intervient alors même que
l’actif s’est accru de plus de 58 Md€.
Cette évolution est notamment liée au
progrès accompli depuis la première
certification (routes, défense, immo-
bilier) et à l’intégration d’actifs
incorporels significatifs (actifs carbone,
spectre hertzien).
La trésorerie abondante à la
clôture, traduit l’un des effets de la
crise financière et notamment les
difficultés du marché interbancaire qui
ont limité la capacité de l’Etat à placer
ses disponibilités.
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
A retenir :
15
Les comptes 2008
Une dégradation de la
situation nette de près de
16 % en deux exercices
La situation nette 2008 (actif–
passif) s’établit à – 686 Md€, contre
‐ 656 Md€ en 2007 (‐ 30 Md€) et
‐ 593 Md€ en 2006.
Un alourdissement de plus
de 110 Md€ des passifs
(1325 Md€ en 2008)
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Il s’explique essentiellement par la
progression de la dette financière
(1044 Md€ en progression de près de
100 Md€, soit environ 10 %) et par la
progression des provisions pour risques
et charges (73 Md€, + 19 %), qui traduit
une meilleure identification des risques
inhérents à l’activité de l’Etat.
16
En dépit d’une amélioration significative de
l’actif (639,3 Md€ en
2008)
La progression est principalement
liée à l’actif immobilisé : + 58,5 Md€
en 2008, sous l’effet :
d’une fiabilisation des immobilisations corporelles enclenchée suite aux
deux premières certifications (la
valorisation du réseau routier contribue
pour 7 Md€ à l’accroissement des
immobilisations, celle des actifs de la
Défense pour environ 9 Md€)
d’une
intégration
d’actifs
incorporels significatifs suite aux
demandes effectuées en ce sens par la
Cour (comptabilisation de l’actif lié à
l’autorisation d’exploiter le spectre
Hertzien pour près de 4 Md€, et de
l’actif lié aux quotas cessibles de droits
d’émission de gaz à effet de serre pour
plus de 8 Md€).
Une progression également
liée à l’augmentation
massive de la trésorerie
active
Elle s’établit pour 2008 à 46,1 Md€,
soit 24,1 Md€ de plus qu’en 2007. Cette
situation traduit pour partie les effets de
la crise financière :
l’augmentation de 10 Md€ du
solde du compte à la Banque de France
illustre l’assèchement du marché des
pensions livrées, principal outil de
placement pour l’Etat
la
variation
des
autres
composantes de trésorerie (27 Md€ soit
+ 13,3 Md€) reflète la part importante
des dépôts en blanc dont 11 Md€ auprès
de la caisse de la dette publique pour
souscrire à la première émission de la
SFEF.
EN BREF
situation nette 2008 :
‐686 Md€
actif: 639Md€ (+ 84 Md€
par rapport à 2007)
passif : 1325 Md€ (+113M€)
dont dettes financières :
1044 Md€ (+100 Md€)
Cour des comptes
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat
de 2008
“
(…) La Cour lève intégralement deux réserves, dont l’une était qualifiée de
substantielle, formulées sur les comptes de 2007. En outre, deux autres réserves
substantielles sur les comptes de 2007 ont été satisfaites pour une partie de leurs
éléments.
(…) La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui lui
sont applicables, le compte général de l’Etat arrêté au 31 décembre 2008 est
régulier et sincère et donne une image fidèle de la situation financière et du
patrimoine de l’Etat, sous douze réserves détaillées dans la partie II.
”
Réserves levées en 2008 :
Deux réserves intégralement levées : le compte des procédures publiques
gérées par la Coface (8,9 Md€) et la section des fonds d’épargne de la Caisse des
dépôts et consignations (4,6 Md€) ; les provisions pour risques de l’Etat.
Deux parties de réserves levées : les déficits fiscaux reportables en avant (dans
la réserve sur les produits régaliens) ; les immobilisations incorporelles spécifiques
de l’Etat (dans la réserve sur les immobilisations spécifiques).
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Les neuf premières réserves revêtent un caractère substantiel.
17
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
Douze réserves sur les comptes de 2008 dont les neuf
premières sont qualifiées de “substantielles”
Réserves à caractère substantiel :
1. Les systèmes d’information financière et comptable
2. Les dispositifs ministériels de contrôle interne et d’audit interne
3. Les opérateurs
4. Les actifs de la défense
5. Les produits régaliens
6. Les passifs d’intervention
7. Le patrimoine immobilier.
8. Les autres inventaires d’actifs et de passifs
9. La CADES
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Autres réserves :
18
10. Les comptes de trésorerie
11. Les autres immobilisations financières de l’Etat
12. Les concessions de service public
EN BREF
Certification 2006 :
13 réserves substantielles
Certification 2007 :
12 réserves dont 9 substantielles.
Certification 2008 :
12 réserves dont 9 substantielles.
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
Motivations détaillées de la position
de la Cour
283 observations d’audit
La prise en compte des corrections demandées par la Cour a conduit, en
valeur absolue, à 9 Md€ d'ajustements au compte de résultat et à 27 Md€ au bilan,
ainsi qu'à l'inscription de 33 Md€ en engagements hors bilan.
Les corrections demandées et non prises en compte, constitutives de
désaccords, portent sur 13 Md€ au compte de résultat et sur 83 Md€ au bilan
(montant essentiellement lié au non reclassement de la CADES en participation
contrôlée).
2 réserves intégralement levées :
Le compte des procédures publiques gérées par la Coface (8,9 Md€) et la
La réserve sur le recensement et la valorisation des provisions pour risques de
l’Etat est également levée.
2 réserves substantielles partiellement satisfaites :
Les déficits fiscaux reportables en avant sont pour la première fois recensés
et valorisés en annexe.
L’actif incorporel de l’Etat lié à l’autorisation d’exploitation du spectre
hertzien figure désormais au bilan pour une valeur de 4 Md€.
12 réserves sur les comptes de 2008 dont 9
qualifiées de “substantielles”.
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
section des fonds d’épargne de la Caisse des dépôts et consignations (4,6 Md€)
figurent désormais, directement ou indirectement, dans les comptes de l’Etat.
19
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
Réserve n°1
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Les systèmes d’information
financière et comptable de
l’Etat
20
Plus de 350 applications générant
des millions d’écritures se déversent
dans une application centrale à partir de
laquelle sont établis les comptes de
l’Etat.
Les systèmes d’information
constituent donc un enjeu fondamental pour la certification. Ils
doivent permettre au certificateur de
s’assurer de la réduction à un niveau
acceptable du risque d’erreur dans les
comptes.
Ils demeurent profondément
inadaptés à la tenue d’une
comptabilité en “droits constatés”.
Ainsi, les systèmes d’information
actuels du ministère de la Défense
traitant des stocks et des immobilisations ont pour vocation première
d’assurer le suivi “logistique” des biens.
Le retraitement “comptable” des
données qui en sont issues engendre des
risques d’erreurs importants et de
nombreuses anomalies. Par ailleurs, les
applications de dépense NDL et Accord
ne permettent pas de constater une
obligation à l’égard d’un tiers dès sa
naissance et l’Etat ne dispose pas d’une
“comptabilité fournisseurs”, sur laquelle
la Cour puisse s’appuyer pour vérifier le
montant des dettes non financières
comptabilisées en fin d’exercice.
Ils ne permettent pas à la Cour de
mener ses vérifications dans des délais
compatibles avec sa mission de
certification. A titre d’illustration, le
fichier à partir duquel sont établis les
états financiers compte plus de
36 millions d’écritures. 70 % d’entre
elles sont liées à des transferts entre
comptables publics qui n’ont pas
d’impact sur les soldes. Mais leur
identification est malaisée. Le libellé des
écritures comptables est souvent
imprécis et permet mal de rétablir le lien
qui les unit aux opérations d’origine.
L’ensemble de ces éléments
limite fortement les travaux du
certificateur.
EN BREF
Plus de 350 applications
souvent inadaptées à la
tenue d’une comptabilité
générale .
36 millions d’écritures
difficilement auditables
dans le fichier de comptabilité
générale de l’Etat.
Les nouvelles applications
du SIFE ne seront
pas opérationnelles
avant 2 à 3 ans au mieux :
Chorus devrait
être opérationnel
en 2011 ;
Le projet de Refonte
du Système
de Paiement du
programme Copernic
est annoncé
pour 2012.
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
A retenir :
des finances de l’Assemblée Nationale.
Depuis, la trajectoire de déploiement
de ces projets s’éloigne encore dans le
temps et l’audit par la Cour des
premières versions de Chorus soulève
de fortes incertitudes.
Il s’agit donc d’un point d’attention
majeur.
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
La perspective d’une certification
sans réserve repose largement sur le
pari d’une trajectoire de fiabilisation
des systèmes d’information financière
et comptable de l’Etat. C’est avec cet
objectif qu’ont été lancés les grands
projets structurants (Chorus, Copernic,
ONP). Les principales inquiétudes
quant à la fiabilisation des systèmes
avaient été mises en évidence dans
l’enquête sur les perspectives des
systèmes d’information financière et
comptable de l’Etat réalisée par la Cour
en octobre 2008 pour la commission
21
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
Réserve n°2
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Les dispositifs ministériels
de contrôle interne et
d’audit interne
22
La Cour formule depuis l’examen
des comptes de 2006 une réserve
substantielle relative aux faiblesses des
dispositifs ministériels de contrôle
interne et d’audit interne.
L’enjeu : le contrôle interne et
l’audit interne doivent permettre à un
gestionnaire de maîtriser ses activités et
de réaliser ses objectifs. En matière
comptable, ces objectifs sont la
régularité, la sincérité, la fidélité des
comptes. La fonction comptable est
désormais une fonction partagée entre
les gestionnaires et les comptables
publics. L’inclusion des ordonnateurs
dans le dispositif de contrôle interne
était donc une nécessité et une priorité.
D’importants progrès ont été
constatés en matière de déploiement
du contrôle interne : le niveau de
pilotage requis et la méthodologie (une
analyse préalable des risques comptables
et leur traitement dans des plans
d’action ministériels) sont conformes
aux attentes. La couverture des
processus comptables à risque s’est
étendue. La démarche a commencé à se
diffuser dans les services déconcentrés.
Ce chantier est encore insuffisamment avancé pour permettre à la Cour
d’acquérir une assurance raisonnable sur
l’effectivité et l’efficacité des dispositifs
de contrôle interne : l’implication des
services déconcentrés reste encore assez
théorique dans un grand nombre de
ministères.
De manière générale, la phase de
documentation des processus doit à
présent déboucher sur la mise en oeuvre
de contrôles effectifs et traçables.
Le développement de la fonction
d’audit interne reste limité. Seuls trois
ministères (les deux ministères
“financiers” et le ministère chargé de
l’agriculture et de la pêche) ont disposé
d’un dispositif opérationnel, structuré à
l’échelle du ministère, indépendant et
doté de moyens suffisants. Dans
certains ministères, la fonction se
structure progressivement (ministères
en charge des affaires sociales, de la
défense) mais reste à consolider.
Dans un grand nombre de cas,
les dispositifs d’audit interne restent
caractérisés par leur éclatement, leur
caractère embryonnaire, voire leur
inexistence en raison de l’absence de
priorité qui leur est accordée. Les audits
comptables et financiers en partenariat
avec la mission d’audit de la DGFiP ne
suffisent pas à pallier cette faiblesse.
EN BREF
La constitution dans
chaque ministère d’une
fonction d’audit interne
répond aux exigences
de la norme d’audit
ISA 610.
En 2008, seuls 3 ministères
(les deux ministères
“financiers” et l’agriculture
et la pêche) ont
disposé d’un dispositif
opérationnel, indépendant
et doté de moyens
suffisants.
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
A retenir :
des ministères qu’ils s’engagent
formellement sur l’effectivité et
l’efficacité de ces dispositifs au sein de
leur ministère.
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Comme toute organisation, l’Etat
doit se doter des moyens nécessaires
pour maîtriser ses risques, au premier
rang desquels figurent les risques
comptables et financiers.
A terme, lorsque les dispositifs de
contrôle interne et d’audit interne
auront atteint la maturité requise, la
Cour attend des secrétaires généraux
2323
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
Réserve n°3
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Les opérateurs
24
Pour
le
troisième
exercice
consécutif, la Cour émet une réserve
substantielle sur la valorisation des
opérateurs au bilan de l’Etat.
Les opérateurs des politiques de
l’Etat sont des entités exerçant une
mission de service public sous le
contrôle étroit de l’Etat qui leur apporte
un
financement
majoritaire.
Etablissements publics pour la majorité
d’entre eux, ils constituent dans les
comptes de l’Etat des participations
financières pour 55 Md€, parmi
lesquelles on trouve par exemple
l’Office national des forêts, la
Bibliothèque nationale de France, le
Centre national de la recherche
scientifique, les agences de l’eau, les
universités, de nombreux musées, etc.
Des comptes affectés de graves
insuffisances : leur recensement n’est
pas fiable, une part trop importante
d’entre eux ne produisent pas leurs
comptes dans les délais et, avant tout, la
qualité de ces comptes est globalement
très médiocre.
Des chantiers de fiabilisation en
deçà des enjeux : les actions de fond
A retenir :
L’état médiocre de la comptabilité
des universités illustre la situation
générale d’une majorité d’opérateurs.
L’horizon de gestion pendant longtemps,
n’a guère dépassé l’exercice budgétaire et
l’effet d’abonnement aux subventions du
budget général, n’incitait pas à se doter
d’outils d’aide à la décision fondés sur
une comptabilité patrimoniale fiable.
engagées par l’Etat produisent des
effets, mais ne sont pas à la mesure des
problèmes à résoudre. Seule une dizaine
d’opérateurs ont fiabilisé le recensement
et la valorisation de leurs biens
immobiliers, la plupart peinant à en
dresser la liste.
Des changements nécessaires : la
certification des comptes de l’Etat agit
comme un levier du changement. Ses
effets sont appelés à s’amplifier avec
l’extension du champ de la certification
des comptes des opérateurs et leur
ouverture croissante à des financeurs
tiers. La prise de conscience par les
tutelles ministérielles de la nécessité de
fonder le pilotage des opérateurs sur des
comptes fiables peut également
accélérer le mouvement.
EN BREF
663 opérateurs recensés
pour un montant de 55 Md€,
soit près du tiers des
participations financières
de l'Etat.
37 % des opérateurs (en valeur)
n'ont pas produit leurs comptes
en 2008 dans les délais requis.
9 % des opérateurs (en valeur)
ont achevé les travaux
de fiabilisation des comptes.
356 d'entre eux
n'ont pas encore clos la
phase initiale de recensement
immobilier.
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
Les actifs du ministère de la
défense
La Cour formule une réserve
substantielle sur la valeur des actifs de la
défense figurant au bilan de l’Etat pour
177 Md€ (valeur brute) depuis trois ans.
D’incontestables avancées ont
été relevées en 2008. Le périmètre des
biens comptabilisés s’est enrichi de
plusieurs milliards d’euros. Le référentiel comptable des services de la
défense et les procédures de
comptabilisation ont été adaptés en vue
de répondre aux attentes de la Cour, sur
des sujets tels que les programmes
d’armement de la DGA ou encore les
dépenses ultérieures et de gros entretien,
essentielles dans le cadre du maintien
des équipements en condition
opérationnelle. Ces progrès significatifs
restent très insuffisants pour lever une
réserve que continuent de justifier
d’importantes lacunes relevées en 2008.
Une grande majorité des
immobilisations et des stocks
demeurent en outre valorisés selon
une méthode qui n’est pas conforme
aux normes en vigueur et au moyen
de prix non justifiés. Entre 70 % et
A retenir :
Une part significative des actifs et des
charges de l’Etat demeure donc
incertaine et pose un problème d’image
fidèle dont l’importance doit être
rappelée. L’ampleur des chantiers
nécessaires à la levée de la réserve est
toutefois telle que celle‐ci ne peut
s’inscrire que dans une perspective
pluriannuelle dont les priorités appellent
à présent à être redéfinies en lien avec le
déploiement de CHORUS.
80 % des valeurs brutes des
immobilisations
et
des
stocks
demeurent non fiabilisées.
L’inadaptation de systèmes
d’information, initialement conçus
pour assurer le suivi logistique des
biens et non leur valeur comptable,
permet mal d’assurer le lien entre les
inventaires et la comptabilité. Les
données d’inventaire du principal
service détenteur d’immobilisations et
de stocks souffrent de la défaillance des
procédures informatiques et de
l’inadaptation des actions de contrôle
interne mises en oeuvre. Les corrections
massives (plus de 100 Md€ en valeur
absolue) imputées à la balance
d’ouverture afin de faire correspondre
les flux comptables et les inventaires à la
clôture ne peuvent être intégralement
vérifiées.
EN BREF
Hors immobilier, les actifs
du ministère s’élèvent à 177 Md€
en valeur brute dans le bilan de
l’Etat au 31 décembre 2008
(110 Md€ en valeur nette).
Equipements en service :
96 Md€
Développements en service:
20 Md€
Equipements en cours de
production :
16 Md€
Développements en cours :
12 Md€
Stocks :
32 Md€, dépréciés pour 4 Md€.
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Réserve n°4
25
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
Réserve n°5
Les produits régaliens
La Cour avait formulé une réserve
substantielle sur les comptes de 2007,
relative aux produits régaliens. Les
actions menées en 2008 par
l’administration pour lever la réserve
n’ont permis que des avancées limitées
et doivent être poursuivies.
Un environnement de contrôle et
de gestion qui reste défaillant : la
Cour est restée confrontée en 2008 à des
limitations et à des incertitudes
importantes. Celles-ci résultent pour
une part des systèmes d’information et
de l’insuffisance des contrôles opérés
par le producteur des comptes sur les
écritures transmises par les services
gestionnaires.
Cette situation se traduit par
l’importance des anomalies relevées à
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Focus : Impôts en caisse et
impôts en droits constatés
26
Dans une logique de caisse,
l’information comptable reste pauvre et
myope par construction. La relation Etat
/ contribuable n’y est appréhendée qu’au
moment où elle se dénoue par une
transaction financière. La comptabilité en
droits constatés donne une vision plus
fidèle de la réalité économique sousjacente à l’impôt. Elle fournit une
information complète sur les créances et
dettes réciproques entre l’Etat et les
contribuables. Le « bouclier fiscal » en
fournit une illustration. Les prévisions de
dégrèvement en 2009 figurent dans la loi
de finances pour 650 M€. Dans les
comptes de l’Etat, la provision s’élève à
825 M€ car elle intègre un montant
complémentaire de 175 M€ correspondant aux demandes de dégrèvement
de 2008 non encore traitées.
l’occasion des travaux de la Cour,
notamment en ce qui concerne le
rattachement des produits à l’exercice, le
non respect des règles de constatation
des provisions ou le recensement et la
valorisation de diverses dettes et
créances fiscales. Enfin, les éléments de
justification des comptes apportés par
l’administration ne sont ni adaptés ni
suffisants.
La comptabilité générale fournit des
informations sur le coût des dispositifs
fiscaux, la sincérité des prévisions de
recettes fiscales et la soutenabilité des
finances publiques. Pour cela, un strict
respect du référentiel comptable est
nécessaire. Par ailleurs l’enrichissement
des données figurant en annexe,
notamment le coût réel des dépenses
fiscales, fournirait un élément utile à
l’évaluation de la qualité des prévisions
budgétaires.
EN BREF
Produits régaliens bruts :
385 Md€.
Produits régaliens nets :
275 Md€.
Produits régaliens bruts produits régaliens nets =
108 Md€ (dégrèvements et
obligations fiscales).
Montant estimé des corrections
demandées par la Cour sur les
seuls produits à recevoir :
environ 1,6 Md€.
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
A retenir :
gestion de l’impôt. Elle doit par ailleurs
organiser et professionnaliser la
fonction de contrôle, de justification et
de production des comptes liés à
l’impôt.
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
La correcte tenue des comptes de
produits régaliens impose une maîtrise
sans faille des risques liés à l’utilisation
d’applications inadaptées à la comptabilité d’exercice. Elle nécessite la mise
en œuvre rigoureuse des normes
comptables de l’Etat dont le respect est
la condition de la levée de la réserve.
Tel est d’ailleurs l’objectif partagé
entre la certificateur et l’administration.
Pour y parvenir, cette dernière doit
poursuivre l’adaptation de systèmes
d’information conçus pour une
comptabilité de caisse, sans attendre le
déploiement de futures applications de
27
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
Réserve n°6
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Les passifs d’intervention
28
La Cour formule depuis 3 ans une
réserve substantielle concernant le
recensement et la valorisation des
passifs contractés par l’Etat au titre de sa
mission de régulateur économique et
social.
Un enjeu majeur pour les
comptes de l’Etat : le sujet des passifs
d’intervention est l’un des plus
emblématiques de l’éclairage complémentaire qu’apporte la comptabilité en
droit constatés sur la situation financière
et patrimoniale de l’Etat par rapport aux
données budgétaires. Les normes
comptables impliquent en effet de
retranscrire les engagements de l’Etat
sur une base qui peut être pluriannuelle
et ne se réduit pas aux données figurant
en lois de finances. La nature de ces
engagements en fait un indicateur
précieux dans un contexte de crise où
les interventions de l’Etat acquièrent
une importance accrue.
La persistance d’incertitudes : en
dépit des actions de l’administration,
visant à fiabiliser les procédures de
recensement et de comptabilisation des
passifs d’intervention, un certain
nombre de désaccords et d’incertitudes
demeurent. Ainsi, certains dispositifs
gérés par les services déconcentrés ne
sont pas suffisamment analysés et le
provisionnement des engagements de
l’Etat n’est pas exhaustif (par exemple,
les bourses et primes des lycées).
Une interprétation différenciée
des normes : les engagements
pluriannuels au titre de certaines
mesures d’aide sociale (AAH, ALS,
AER…) ne figurent pas dans les
comptes. Ces mesures sont accordées à
titre individuel mais soumises à une
révision périodique. La retranscription
de ces engagements (sous forme de
provisions ou d’engagements hors
bilan), que pourraient justifier les
normes selon la Cour, porterait sur
plusieurs milliards d’euros.
EN BREF
Total des charges d’intervention :
162 Md€.
Provisions pour charges :
51,6 Md€.
Charges à payer et autres
dettes non financières :
11,7 Md€.
Anomalies relevées par la Cour
sur certains dispositifs gérés par
les services déconcentrés : plus
d’1 Md€.
Montant à provisionner au titre
des subventions de l’Etat pour
RFF, pour les trois exercices à
venir : 7 Md€.
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
A retenir :
plan d’affaires de l’établissement
permet de chiffrer avec une certaine
précision cette contribution, au moins
pour les trois prochaines années, avant
l’ouverture à la concurrence du
transport de voyageurs.
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Un désaccord substantiel existe
entre la Cour et l’administration
concernant le provisionnement des
engagements de l’Etat vis-à-vis de
RFF, auquel l’administration ne se
résout pas. Toutes les conditions d’un
provision-nement sont pourtant
réunies au 31 décembre 2008 : les
objectifs assignés à RFF dans le
nouveau contrat de performance ne
sont réalisables qu’avec le soutien
financier de l’Etat, au moins dans un
premier temps. Un défaut de
subvention mettrait en péril la
continuité d’exploitation de RFF. Le
29
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
Réserve n°7
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Le patrimoine immobilier
30
Le patrimoine immobilier figure
dans les comptes de l’Etat pour une
valeur de 62,4 Md€. Pour la troisième
année consécutive, la Cour formule une
réserve substantielle sur son inventaire
et sa valorisation.
Tout n’est pas affaire de systèmes
d’information. L’application STGPE
est la seule permettant de disposer d’une
vision interministérielle du parc
immobilier de l’Etat. Mais elle ne
constitue pas un inventaire comptable et
comporte de nombreuses faiblesses et
informations erronées. Le module
immobilier de Chorus, déployé à
compter de 2009 devrait permettre des
améliorations mais ne pourra régler
toutes les anomalies relevées par la Cour
sur les comptes de 2008.
Une valorisation défaillante : le
patrimoine immobilier “non spécifique”
a une valeur marchande et doit être
comptabilisé en “valeur de marché”. Il
en résulte d’importantes contraintes
compte tenu de son étendue et de sa
diversité. Cela nécessite un effort
permanent d’évaluation, que l’administration peine à mettre en œuvre, faute
d’y avoir consacré les moyens
nécessaires. Or cet effort est vertueux,
car au-delà de la fidélité des comptes,
qui constitue l’objet de la certification, il
a un effet structurant pour tout
gestionnaire qui se veut avisé.
Le potentiel de service du parc
immobilier : constater une charge
comptable au titre de la “baisse du
potentiel de service du parc immobilier”
est souvent la condition nécessaire pour
que des dépenses “ultérieures”, qui
rétablissent ou accroissent ce potentiel
de service, soient “immobilisées”, c'està-dire viennent reconstituer l’actif de
l’Etat. L’administration ne comptabilise
pas correctement la baisse du potentiel
de service. Chaque année, l’Etat accroît
donc une part de ses actifs immobiliers
sans fondement.
EN BREF
Valeur nette du patrimoine
foncier et des constructions
en service de l’Etat : 62,4 Md€
7% des biens ne sont pas
évalués à la clôture 2008,
4 % n’ont jamais fait l’objet
d’une évaluation depuis
leur entrée dans le
patrimoine de l’Etat.
A retenir :
L’enjeu d’un inventaire comptable :
la connaissance du patrimoine de l’Etat
(son recensement, sa valorisation) sont
des préalables indispensables à une
gestion immobilière performante.
Toute
démarche
d’optimisation
suppose une bonne connaissance des
biens que l’on possède. A titre
d’exemple, l’Etat souhaite allouer un
ratio moyen de 12 m² à chaque agent
public. Il doit pouvoir suivre la
superficie et l’état d’entretien de son
parc, dans une base de données à jour,
lui permettant de veiller au respect de
cette norme d’occupation.
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
Les autres inventaires
d’actifs et de passifs
La Cour avait formulé sur les
comptes de 2007 une réserve sur la
comptabilisation défaillante de divers
éléments d’actifs et de passifs. Les
travaux conduits sur les comptes de
2008 l’amènent à maintenir cette réserve
et à lui conférer un caractère
“substantiel”.
Le suivi des immobilisations et
des stocks (hors immobilier et routes)
de l’ensemble des ministères “civils”
présente
toujours
des
lacunes
importantes. Ainsi, les biens culturels
des ministères autres que celui de la
culture ne sont pas recensés. Huit
ministères, dont celui de l’éducation
nationale, ne comptabilisent aucun
stock. Lorsqu’ils le font, les modalités de
valorisation se révèlent souvent non
conformes aux normes applicables. Les
inventaires comptables sont très
difficiles à rapprocher de la
comptabilité.
A retenir :
Ces problèmes sont emblématiques
des
difficultés
rencontrées
par
l’administration pour mener à son terme
et dans toute sa profondeur, une réforme
comptable qui n’a de sens que si elle offre
aux ministères gestionnaires des outils
d’aide à la décision.
L’extension et la fiabilisation des
procédures d’inventaire comptable sont
ainsi la condition d’une correcte
comptabilisation. Elles ont aussi un effet
structurant qui conduit le gestionnaire à
vérifier l’existence des biens dont il est
détenteur, à en apprécier l’état et à en
mesurer la durée d’utilisation.
La part des “immobilisations
non ventilées” (biens nombreux mais
de faible valeur, ne faisant pas l’objet
d’un inventaire comptable, recensés à
partir de données budgétaires et amortis
en masse) reste trop importante et
source d’importantes incertitudes. Ces
immobilisations doivent faire l’objet
d’une gestion par lots conforme aux
normes ou à défaut être passées en
charges.
Les logiciels produits en interne
par l’administration ne sont pas
correctement valorisés faute de reposer
sur un traitement, homogène et
conforme aux normes, des coûts de
production en interne et des coûts
externes “activés”.
Le traitement des cofinancements d’investissement (fonds de
concours essentiellement pour la
construction d’infrastructures routières)
ne respecte pas les normes de la
comptabilité générale et conduit à sous
évaluer le passif de l’Etat.
EN BREF
Actifs incorporels et corporels des
ministères civils (hors patrimoine
immobilier et routes) : 19,6 Md€.
Montant des immobilisations non
ventilées en 2008 : 10,6 Md€ en
valeur brute (4,4 Md€ en valeur
nette) soit 63 % des
immobilisations brutes hors
défense.
La valeur brute comptabilisée pour
les logiciels produits en interne
s’élève au 31 décembre 2008 à
1,1 Md€, dont 0,7 Md€ pour les
ministères « financiers ».
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Réserve n°8
31
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
Réserve n°9
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
La caisse d’amortissement
de la dette sociale
32
La Cour formule, au terme d’une
revue de l’ensemble des entités non
contrôlées, une réserve substantielle
résultant de l’absence de comptabilisation de la CADES comme entité
contrôlée.
La caisse d'amortissement de la
dette sociale (CADES) a été créée en
1996 afin de financer et d'éteindre la
dette cumulée du régime général de la
sécurité sociale au moyen de ressources
qui lui sont affectées en propre. Elle
figure dans les immobilisations
financières de l'Etat en tant qu’entité
non contrôlée. Le législateur organique
n’a pas inclus la CADES dans le
périmètre de combinaison des branches
du régime général de la sécurité sociale.
Une application stricte des critères
de la norme comptable de l’Etat n°7
conduirait à reclasser la CADES en
“entité contrôlée”. L’ensemble des
critères relatifs au “pouvoir de contrôle”
de l’Etat sont réunis (tutelle du ministre
de l’économie, majorité des droits de
vote au conseil d’administration, etc.), ce
que personne ne conteste.
Les critères relatifs aux “risques
assumés par l’Etat” semblent également
réunis. Par exemple, l’Etat est tenu
d’accompagner tout transfert de dette à
la CADES de ressources supplémentaires. Ce mécanisme de garantie de
ressources a joué en 2008 avec le
transfert de 26,5 Md€ de passifs des
caisses nationales du régime général de
sécurité sociale et du FSV. Les transferts
de dette attendus pour 2009 et 2010
conduiront à nouveau à faire jouer ce
mécanisme. Les marchés internationaux
et les agences de notation apprécient la
qualité de signature de cet emprunteur
en fonction de ce mécanisme, de
l’obligation faite à l’Etat de garantir sa
solvabilité, ainsi que la garantie implicite
qu’il lui accorde, en tant que prêteur et
assureur en dernier ressort.
Un reclassement de la CADES
comme participation contrôlée aboutirait à dégrader la situation nette de
l’Etat de 80 Md€ au 31 décembre 2008.
A retenir :
Une clarification des intentions du législateur paraît s’imposer, pour qu’il soit
mis fin rapidement à l’ambigüité actuelle qui revient à placer la CADES en dehors
des périmètres de combinaison du régime général et de contrôle de l’Etat bien que
les normes en vigueur doivent amener à la classer comme entité controlée. Le
ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique s’est engagé à
trouver une solution en accord avec le certificateur au cours de l’exercice 2009.
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
Les comptes de trésorerie
La trésorerie active de l’Etat (à l’actif
du bilan) s’élève à 46 Md€. Elle recouvre
les fonds bancaires et fonds en caisse et
des éléments tels que les titres pris en
pension ou les placements à court
terme.
La trésorerie passive de l’Etat (au
passif du bilan) s’élève à 67 Md€. Elle
correspond essentiellement aux dépôts
des correspondants du Trésor
(collectivités territoriales) et aux
placements de court terme.
Depuis deux ans, la Cour formule
une réserve concernant certains
comptes de trésorerie. Les progrès de
l’administration 2008 sont indéniables
mais la portée des actions mises en
oeuvre en 2008 demeure insuffisante.
Ainsi, les contrôles opérés par
l’administration sur la concordance
entre la trésorerie des collectivités
territoriales et des établissements
publics locaux et la comptabilité de
l’Etat ne sont pas suffisamment
formalisés.
La traçabilité des opérations
effectuées sur certains “comptes
transitoires et d’attente” n’est pas
suffisante. Or ces comptes sont
sensibles car ils concernent des
opérations non dénouées à la clôture de
l’exercice. Leurs soldes doivent donc
A retenir :
être entièrement justifiés et la nature des
opérations concernées identifiée.
La tenue des comptes de banque par
les services d’imposition des entreprises
de la DGFiP et les recettes régionales
des douanes ne répond ni aux bonnes
pratiques ni aux standards du plan
comptable général. Ceux‐ci impliquent
de comptabiliser les opérations à bonne
date et de mentionner pour chaque
enregistrement comptable les éléments
permettant d’identifier précisément
l’opération concernée.
Le ministère de la défense bénéficie
de procédures dérogatoires qui lui
permettent de disposer d’avances de
trésorerie en s’affranchissant du circuit
normal de la dépense et du visa du
comptable.
Ces procédures devraient être
limitées
aux
stricts
besoins
opérationnels des armées. Leur réforme
en 2008 accuse du retard. L’absence
d’ajustement de la situation de trésorerie
des formations militaires avec la
comptabilité de l’Etat et le défaut de
justification des écarts demeurent au
31 décembre 2008.
EN BREF
Trésorerie active :
46Md€.
publics locaux
sans compte
bancaire
individualisé en
2008 : 33 Md€.
Trésorerie passive: Montant des
67Md€.
erreurs d’impuentre sousDisponibilités des tation
comptes
relevées
collectivités et
en
2008
:
0,4 Md€.
établissements
Les commissaires aux comptes portent une attention particulière au contrôle
des opérations de trésorerie, telles que l’émission et l’encaissement de chèques.
Les soldes des comptes concernés en cours et en fin d’exercice font l’objet d’un
contrôle strict (contrôle des états de rapprochement bancaire, circularisation des
banques par exemple) compte tenu de leur importance pour la gestion et le
pilotage de l’entreprise, et des risques de fraude qui s’y attachent (détournements,
enregistrements fictifs, par exemple). Le contexte actuel de crise, qui incite tous
les acteurs économiques à une gestion rigoureuse de leur trésorerie, renforce
encore la nécessité d’un contrôle resserré de ces postes comptables.
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Réserve n°10
33
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
Réserve n°11
Les autres immobilisations
financières de l’Etat
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Les participations financières de
l’Etat dans les organismes internationaux sont une des illustrations
financières les plus claires de son rôle
sur la scène internationale. Elles sont
généralement liées au nombre de voix
dont il dispose au sein des instances de
chacune d’elles.
Un
traitement
comptable
incertain : la Cour soulève la question
du traitement comptable des versements
aux organismes internationaux depuis
2007. L’Etat n’est en effet pas en mesure
de justifier le bien fondé des quelque
25 milliards d’euros de participations
immobilisés dans ses comptes à ce titre
(dont une moitié environ se rapportent
au seul Fonds monétaire international).
34
A retenir :
La crise économique mondiale
entraîne une visibilité accrue du rôle des
organisations internationales, à commencer par le FMI. Le renforcement de son
rôle doit se traduire par le versement de
contributions plus importantes des Etats
membres. Il est donc particulièrement
opportun, cette année, que la Cour
appelle spécialement l’attention sur la
nécessité de remettre de l’ordre dans la
comptabilisation il est vrai parfois
complexe des opérations correspondantes.
Certains versements correspondent
à des “dons” ou à des “dotations à
fonds perdus” qui ne devraient pas
accroître l’actif de l’Etat. Les
défaillances du contrôle interne mis en
oeuvre par l’administration ne
permettent pas d’en connaître la part
avec précision. Les modalités de
comptabilisation de la participation dans
le FMI, quant à elles, en altèrent la
valeur initiale.
Un
important
travail
de
fiabilisation, à venir, implique de
reconstituer des versements parfois
anciens. L’administration s’est engagée à
conduire ce travail à son terme en 2009.
Le coût des prêts bonifiés : l’Etat
accorde des prêts à taux préférentiels,
notamment à des pays en voie de
développement, le coût qui en résulte
que la Cour a estimé entre 3 et 6 Md€
n’est pas retracé dans les comptes car les
normes ne l’exigent pas, l’administration
a refusé d’inscrire cette information en
annexe comme le demandait la Cour.
EN BREF
Montant des participations
de l’Etat dans les
organismes internationaux
en 2008 : 24 Md€
dont près de 50 % se rapportent
au FMI.
Quote‐part de la France
dans le FMI :
10,7 Md€ de DTS,
11,9 Md€
Montant des prêts bonifiés
inscrits au bilan : 10,7 Md€
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
Les concessions de service
public
La Cour formule depuis trois ans
une réserve fondée notamment sur
l’absence de comptabilisation au bilan
de l’Etat des biens remis en concession
antérieurement à 2006. L’incertitude qui
en résulte ne peut être levée au titre des
comptes de 2008.
L’information enrichie en annexe
des comptes confirme l’importance des
enjeux: l’actif sous-jacent des dix
principales concessions autoroutières,
sur un total de 25, a été évalué à la
demande de la Cour à 120 Md€.
Les biens remis en concession
présentent toutes les caractéristiques
d’un actif de l’Etat : l’étude des contrats
de concession met notamment en
lumière le fort degré de contrôle de
l’Etat sur ces biens. Leur correcte
retranscription dans les comptes doit
permettre de retracer les droits et
obligations mutuelles de l’Etat et des
tiers concernés, tout en leur conférant
une valeur particulièrement significative.
L’évolution en cours des normes
internationales IFRS va d’ailleurs dans le
même sens.
Le ministre chargé du budget s’est
engagé à ce que les représentants de son
département soutiennent en 2009 le
principe d’une comptabilisation au bilan
des actifs concernés, dans le cadre du
conseil de normalisation des comptes
publics.
A retenir :
L’absence de comptabilisation des
actifs liés aux contrats de concession
pose, au regard des montants concernés,
un problème d’image fidèle. L’instance de
normalisation des comptes publics
devrait se prononcer dès 2009 sur le
traitement comptable applicable et, le cas
échéant, sur les modifications à apporter
aux normes existantes.
EN BREF
464 concessions de service public
recensées en annexe.
Valeur des actifs comptabilisés au
31 décembre 2008 : 0,3 Md€.
Valeur estimée du remplacement du
seul réseau autoroutier concédé :
122 Md€.
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Réserve n°12
35
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
L’enrichissement des états financiers en
2008 lié à l’action du certificateur :
mieux connaître et mieux prévoir
Les garanties de l’Etat octroyées à DEXIA
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
La partie de l’annexe relative aux
garanties accordées par l’Etat constitue,
en particulier dans le contexte actuel de
crise économique et financière, un
élément fondamental d’appréciation de
ses engagements. Certaines lacunes de
36
Outre les encours débloqués sur
l'exercice 2008 (21,6 Md€ pour l'Etat),
l’annexe permet aussi d’apprécier le
plafond de garanties autorisées par la loi
de finances rectificative pour 2008 du
16 octobre 2008 (54,7 Md€ pour l'Etat).
Par ailleurs, est également retracée la
garantie portant sur les obligations de
Dexia au titre de sa filiale FSA Asset
Management LLC ( plafond autorisé par
la loi de finances rectificative pour 2008
du 30 décembre 2008 : 6,4 Md€ pour
l’Etat).
l’information délivrée par le producteur
des comptes ont été corrigées à la
demande de la Cour. C’est notamment
le cas des garanties accordées par l'Etat
à Dexia.
EN BREF
Encours débloqué en
2008 : 21,6 Md€.
Plafond de garanties
autorisées par la loi de
finances rectificative
pour 2008 : 54,7 Md€.
Plafond de garanties sur les
obligations de Dexia au
titre de sa filiale FSA
Asset Management LLC :
6,4 Md€.
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
Le Protocole de Kyoto, adopté le 11 décembre 1997 et
entré en vigueur le 16 février 2005 a fixé aux Etats
signataires des objectifs afin de réduire les émissions de
gaz à effet de serre (GES) de 5,2 % entre 2008 et 2012.
Depuis le 1er janvier 2008, la France acquiert des
droits à émettre une certaine quantité de GES. Le droit
d’émission des GES constitue un actif incorporel de
l’Etat : il permet à l’économie de produire des richesses et
à l’État de percevoir, directement ou indirectement,
l’impôt. En contrepartie, la France s’engage à restituer en
2012, une quantité de droits équivalente à ses émissions de
la période. Cet engagement constitue un passif. Si la
France venait à dépasser ses droits, elle devrait en outre
acquérir sur le marché des quotas d’émission la part
correspondante.
Les comptes permettront d’identifier un passif
supplémentaire à ce titre, sous la forme d’une provision.
Au terme d’un travail en commun entre la Cour et
l’administration, une partie des quotas d’émission a été
valorisée au bilan pour une valeur de 11 Md€. Une
dépréciation de 2,8 milliards d’€, traduisant la baisse du
cours a été constatée au 31 décembre 2008. Il ne s’agit que
d’une étape qui ne porte que sur une part réduite des
quotas d’émission alloués à la France (25 % environ) pour
lesquels une valeur de marché existe. A l’avenir, le
développement du marché des quotas permettra de
retracer dans les comptes la totalité des quotas attribués à
la France.
EN BREF
Valorisation des
quotas d’émission au
31 décembre 2008 :
11 Md€.
Cette valorisation ne
porte que sur environ
25% des quotas
alloués à la France.
Les impôts et taxes affectés
A la demande de la Cour, les états financiers se sont
enrichis d’une nouvelle information relative aux impôts et
taxes affectées à des tiers.
Un tableau produit pour la première fois en 2008
distingue, sur un total de 347 Md€, la part de l’impôt
revenant au budget de l’Etat et la part, croissante,
d’impositions et taxes affectées à d’autres attributaires
(sécurité sociale, collectivités territoriales, opérateurs…) :
137 Md€ en 2008.
Cette information, dont la Cour rappelle qu’elle
présente encore d’importantes lacunes, n’a pas
d’équivalent dans les documents budgétaires.
EN BREF
Total des contributions concernées
en 2008 : 347 Md€.
Part affectée (sécurité
sociale, collectivités
territoriales
opérateurs…) : 40 %
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Les actifs “carbone”
37
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
La comptabilisation de
l’aide publique au
développement (APD)
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
L’APD
est
en
constante
augmentation depuis 2003. L'Union
européenne s'est fixée pour objectif
qu’elle atteigne 0,56 % du revenu
national brut en 2010 et 0,7 % en 2015.
Les travaux de certification conduits par
la Cour ont mis en lumière l’insuffisante
transparence financière d’un dispositif
marqué par sa complexité. Ils apportent
ainsi un éclairage utile sur la réalité de
l’effort consenti par la France que
l’approche “budgétaire” ne permet pas
toujours d’apprécier pleinement.
38
Le dividende versé par l'Agence
française de développement (AFD) à
l'Etat (288,5 M€ au titre de pour
l'exercice 2007) est désormais
comptabilisé distinctement des charges
régulières incombant à l’Etat qu’il
contribuait
à
compenser.
Les
conséquences en seront tirées au plan de
la présentation budgétaire à compter de
2010.
Les garanties de l’Etat : l’Etat se
porte caution, notamment auprès de
l’AFD, de certains débiteurs tels que des
pays pauvres très endettés. Les sommes
dues ou versées par l’Etat à l’AFD en
cas d’impayé ont pour contrepartie un
droit de créance d'égal montant sur le
débiteur défaillant. En cas d’insolvabilité
de ce dernier, il convient de les
déprécier. Pour la première fois en 2008,
l’administration a corrigé en ce sens le
traitement comptable de ces opérations,
permettant une compréhension enrichie
des relations financières et juridiques
complexes qu’elles induisent entre de
multiples partenaires, conformément à
l’objet même de la comptabilité
générale. Ces corrections ont porté sur
plus de 1 Md€.
EN BREF
Objectif fixé par l’Union
européenne : 0,56% du
revenu national brut en
2010.
Dividende versé par l’Agence
française de développement
à l’Etat en 2007 : 288,5 M€.
La position de la Cour
sur les comptes de l’Etat de 2008
Le besoin de financement actualisé des engagements
de retraite des fonctionnaires
EN BREF
A la demande de la Cour, la direction
du budget a enrichi l'information
donnée dans l'annexe sur les retraites des
fonctionnaires de l'Etat. L'effort de
financement supplémentaire dont l’Etat
devra s’acquitter apparaît de manière
directe, et le débat sur les modes de
financement de ce besoin supplémentaire repose sur des données chiffrées
claires : l'évolution prévisible, sur longue
période, des prestations de retraite des
fonctionnaires et l'évolution prévisible
de leur financement par les cotisations
“à droit constant”. Le besoin de
financement supplémentaire pourrait
atteindre 357 Md€ d'ici à 2050, compte
tenu des hypothèses retenues.
Les déficits fiscaux reportables en avant
Les déficits fiscaux reportables en avant en matière
d’impôts sur les sociétés ou d’impôt sur le revenu seront
imputés, au moins en partie, sur les contributions à venir. Trois
ans de discussions avec l’administration ont permis d’aboutir à
un enrichissement significatif de l’information donnée aux
lecteurs des comptes : l’annexe en valorise désormais le stock
(245 Md€ pour l’impôt sur les sociétés) et les effets, qui se
traduiront à terme par la constatation d’un moindre produit
d’impôt (36 Md€ pour l’impôt sur les sociétés). Cette
information, désormais publique et partagée, doit constituer un
élément indispensable pour nourrir l’analyse prospective sur
l’impôt et la soutenabilité des finances de l’Etat.
EN BREF
Stock des déficits
fiscaux
reportables
(impôts sur les
sociétés) :
245 Md€.
Estimation des
moindres recettes
futures : 36 Md€.
Synthèse de la certification des comptes de l’Etat
Besoin de financement actualisé
en
2050
:
357 Md€.
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