Une mission du CERC sur les indicateurs sociaux

Point de vue
Une mission du CERC sur les indicateurs sociaux
(chapo)
Jacques Delors, président du Centre d’études des revenus et des coûts (CERC) vient
de confier à Bernard Perret, ancien rapporteur général du Conseil scientifique de
l’évaluation, une mission sur le développement des indicateurs sociaux. Nous
publions ici des extraits de cette lettre de mission dont les objectifs poursuivis nous
semblent complémentaires de ceux du rapport de Patrick Viveret.
Les indicateurs sociaux connaissent un regain d’actualité au niveau international. En
témoignent notamment l’écho rencontré par indicateurs de développement publiés
chaque année par le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et
les tentatives menées par différents pays (Canada, Suisse) pour adjoindre une batterie
d’indicateurs sociaux aux documents sur la gestion publique soumis chaque année au
parlement.
Dans des domaines connexes, les analyses de benchmarking des systèmes sociaux
menés sous l’égide de la Commission de Bruxelles et le développement de
l’évaluation des politiques participent d’un même effort pour apprécier l’impact de
l’action publique sur la société sans se limiter aux aspects économiques. Ces
développements sont à rapprocher d’un renouveau de la critique des indicateurs
économiques dont témoignent plusieurs ouvrages récents (Qu’est-ce que la
richesse ?, de Dominique Méda, Services, la productivité en question, de Jean
Gadrey) et, dans un autre registre, l’évolution des critères d’évaluation des projets de
développement dans un organisme tel que la Banque Mondiale. La montée des
préoccupations environnementales et de la problématique du développement durable
joue un rôle important dans cette évolution des esprits. (…)
L’objectif de l’étude envisagée serait d’examiner les moyens de promouvoir une
utilisation plus systématique des statistiques sociales pour éclairer les grands choix
socio-économiques. Le diagnostic de départ est celui d’un déséquilibre entre
l’influence pratique des indicateurs économiques et celle des indicateurs sociaux. Ce
déséquilibre ne résulte pas d’un déficit quantitatif ou qualitatif des données sociales :
c’est moins leur abondance et leur qualité qui est en cause que leur capacité à
influencer les décisions publiques et, plus généralement, la représentation que la
société se fait d’elle-même. On ne manque pas d’informations de toute nature sur la
situation sociale et les modes de vie des Français, comme en témoigne, entre autres,
la richesse et l’intérêt des publications Données sociales et Portrait social de la
France de l’INSEE. Même si les informations ainsi publiées ne restent pas sans écho,
elles n’ont pas le même statut que les indicateurs économiques comme critères
d’évaluation de la situation du pays et des résultats de l’action publique (à
l’exception notable du taux de chômage). (…)
Intérêt et limites des indicateurs synthétiques
Une première piste consiste à élaborer des indicateurs synthétiques, sur le modèle des
indicateurs du PNUD déjà cités. L’indicateur de développement humain (Human
developpement index, HDI) mesure les performances globales d’un pays selon trois
dimensions fondamentales du développement humain : la longévité, le savoir et un
niveau de vie décent. Ces performances sont mesurées par l’espérance de vie, le
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niveau d’éducation (l’alphabétisation des adultes et le taux de scolarisation) et le
revenu. D’autres indicateurs sont publiés dans les rapports du PNUD, parmi lesquels
l’indicateur d’égalité des sexes (Gender-related Development index - GDI) qui
mesure les inégalités entre les femmes et les hommes pour les mêmes critères, et
différents indicateurs de pauvreté. Le classement des pays selon l’indicateur HDI fait
apparaître des différences sensibles. Pour ne prendre qu’un exemple, la France est en
seconde position après le Canada, et les Etats-Unis en quatrième position seulement.
La publication de ces indicateurs constitue indéniablement un progrès, mais leurs
limites sont évidentes. Outre leur caractère rudimentaire, ils souffrent d’un vice
fondamental : le choix et la pondération des critères apparaissent comme arbitraires.
Contrairement aux indicateurs économiques, aucune théorie ni rationalité
sous-jacente ne permet de les justifier.
Pour une mise en perspective fondée sur des éléments de théorie sociale
L’un des moyens de mettre en perspective les statistiques sociales serait de les
inscrire dans une représentation globale du développement social. Ce cadre de
représentation devrait être lui-même fondé sur une ou plusieurs théories sociales. Le
mot théorie peut faire peur, mais il doit être pris ici dans un sens pragmatique : il ne
s’agit de rien d’autre que d’un cadre conceptuel simple permettant de donner forme
et cohérence au sens commun.
A cet égard, la théorie du capital social, au sens de la sociologie américaine, offre un
réel intérêt, dans la mesure où elle apparaît comme un prolongement naturel de la
théorie économique du capital humain. Selon Robert Putnam, “le capital social fait
référence à des caractéristiques de l’organisation sociale telles que les réseaux, les
normes et la confiance sociale, qui facilitent la coordination et la coopération en vue
d’un bénéfice mutuel 1.” Contrairement au capital humain, le capital social ne se
réfère pas aux compétences des individus mais aux compétences collectives qui
résultent de la qualité de leurs relations.
Les réseaux d’engagement civique tels que les syndicats, les clubs et les partis
politiques, toutes les sortes d’association, de réseaux informels de voisinage, les
clubs sportifs et les coopératives, sont des manifestations typiques du capital social.
Plus ces réseaux sont denses, et plus il est vraisemblable que les membres d’une
communauté coopèrent en vue d’un bénéfice mutuel. Le capital social est important
pour la vie économique parce que les réseaux, les normes et la confiance facilitent la
coopération. (…)
Le capital social ne recouvre pas l’ensemble du champ des indicateurs sociaux. Il ne
prend directement en compte ni les inégalités, ni la “qualité de la vie” (état de santé,
organisation du temps, cadre de vie, qualité de l’air, déplacements domicile-travail,
qualité de la vie au travail…). Il convient toutefois de noter que la manière dont
Amartya Sen aborde la question des inégalités n’est pas sans lien avec l’idée de
capital social. Prenant en compte le besoin fondamental qu’ont les gens de donner
sens à leur mode de vie, il en vient à considérer que la véritable valeur des richesses
économiques réside dans leur capacité à élargir la liberté de choix des individus.
Comme les théoriciens du capital social, Sen met l’accent sur la capacité qu’ont les
gens d’agir au sein de la société en vue de leur propre bien-être, ce qui le conduit à
insister sur les inégalités affectant l’autonomie et le pouvoir social des personnes et
R. Putnam, “ Bowling alone : America’s declining Social Capital ”, The Journal of
Democracy, january 1995.
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des groupes. Sans négliger les indicateurs habituels d’inégalité (distribution des
revenus et du capital, santé et conditions de travail, pratiques culturelles, etc.), la
perspective de Sen pourrait inspirer un élargissement de la problématique de
l’inégalité à des questions telles que la mobilité, la vie familiale et la participation à
la vie sociale, la gestion du temps, etc.
Enfin, un système d’indicateurs sociaux se devrait de comporter des indicateurs de
qualité et de valeur d’usage des biens collectifs (niveau de service des transports
collectifs, de la poste, etc.), si possible rapportés à leur coût.
La nécessité d’un dispositif institutionnel de validation et d’interprétation
Quelles que soient la pertinence et la clarté des chiffres, ils doivent toujours être
interprétés et commentés pour faire sens. On examinera donc la création d’une
“commission nationale des indicateurs sociaux”, composée de chercheurs en sciences
sociales et de personnalités représentatives. Cette commission serait chargée
d’élaborer chaque année un rapport à l’intention du gouvernement et du Parlement
sur la situation sociale de la France, en s’appuyant sur les indicateurs sociaux
présentés dans le cadre précédemment esquissé. Ce rapport devrait souligner et
analyser les évolutions les plus significatives et, le cas échéant, évoquer les pistes de
réformes qu’elles suggèrent. Cette commission pourrait, en outre, être chargée
d’organiser des débats publics et l’expression directe des citoyens sur des thèmes en
relation avec la qualité de la vie, comme cela est envisagé au Canada.
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