Avant-propos

AVANT-PROPOS Ŕ 3
Avant-propos
Le rapport qui suit s’appuie sur des articles rédigés par David Blandford,
Professeur d’agro-économie et d’économie environnementale à l’Université
d’État de Pennsylvanie, et il fournit une synthèse des trois études qui ont été
réalisées dans le cadre du Programme de travail et budget du Comité de
l’agriculture pour 2007-08. Les trois études en question sont :

Le rôle de l’agriculture et des ménages agricoles dans les économies
rurales : état des lieux et conséquences initiales pour l’action
publique (OCDE, 2009a) ;

Méthodes permettant de suivre et d’évaluer les impacts des
politiques agricoles sur le développement rural (OCDE, 2009b), et

La conversion des terres agricoles : dimension spatiale des
politiques agricoles et d’aménagement du territoire (OCDE, 2009c).
Le rapport a été réalisé sous la direction de Dimitris Diakosavvas,
Économiste principal dans la Division des politiques agricoles et de
l’environnement de la Direction des échanges et de l’agriculture. Louise
Schets a préparé le rapport en vue de sa publication.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
TABLE DES MATIÈRES Ŕ 5
Table des matières
Avant-propos ...................................................................................................................... 3
Résumé Analytique ............................................................................................................ 7
I.Introduction .................................................................................................................... 11
II.Le rôle de l’agriculture en milieu rural et la dimension de la politique agricole .......... 13
III.L’agriculture, la diversification agricole et l’économie rurale .................................... 19
IV.Les politiques d’utilisation des terres et l’économie rurale ......................................... 31
V.Évaluation de l’impact des politiques agricoles sur le développement rural ................ 45
VI.Conséquences pour l’élaboration et la mise en œuvre des politiques ......................... 55
VII.Travaux de recherche nécessaires à l’avenir .............................................................. 59
Tableaux
Tableau 4.1. Influence potentielle de l’action publique sur la conversion des terres
agricoles ...................................................................................................... 39
Figures
Graphique 2.1. Part de l’agriculture dans le PIB et dans l’emploi dans les pays de
l’OCDE .................................................................................................... 14
Graphique 2.2. Sols occupés par l’agriculture et la sylviculture dans les pays OCDE .... 15
Graphique 3.1. Part des ménages agricoles dans la population et part de l’emploi
agricole dans l’emploi total dans les régions essentiellement rurales
(2005) ....................................................................................................... 21
Graphique 3.2. Part de l’emploi dans l’agriculture et dans l’industrie alimentaire
dans les régions essentiellement rurales ................................................... 23
Graphique 3.3. Part du travail hors de l’exploitation dans le revenu des ménages
agricoles pour certains pays de l’OCDE .................................................. 26
Graphique 4.1. Part de la superficie totale des terres agricoles dans les régions
essentiellement rurales ............................................................................. 35
Graphique 4.2. Part des terres agricoles dans la superficie totale des régions
essentiellement rurales ............................................................................. 36
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
RÉSUMÉ ANALYTIQUE Ŕ 7
Résumé Analytique
L’agriculture, en conjonction avec d’autres activités menées sur des
terres, comme la sylviculture, a joué un rôle important dans le
développement économique des pays de l’OCDE. Si la contribution de
l’agriculture à l’emploi et au revenu national a eu tendance à se contracter,
le secteur agricole continue d’occuper une place prépondérante dans la
gestion des ressources naturelles, en particulier la terre et l’eau. En 2005,
l’agriculture ne représentait que 1.7 % seulement du produit intérieur brut
(PIB) et 5.6 % de l’emploi dans les pays de l’OCDE. Par contre, elle
représentait 37 % de la superficie totale des terres (si l’on inclut les terres
couvertes de forêts, le chiffre s’élève à 68 %). Trois études récentes de
l’OCDE sur lesquelles s’appuie le présent rapport ont examiné les liens
entre l’activité économique et l’utilisation des terres dans le secteur agricole
et les communautés rurales, ainsi que leurs conséquences pour la mise en
œuvre et l’évaluation de l’action gouvernementale.
Les ménages agricoles contribuent à l’économie rurale par l’emploi et le
revenu qu’engendrent leurs activités agricoles et non agricoles. Si, dans
certaines régions, l’agriculture demeure une part importante de l’économie
rurale, il est de plus en plus vrai que le terme ”rural” n’est plus synonyme du
terme ”agricole” et vice-versa. En conséquence, si les politiques agricoles
sont importantes pour ceux qui vivent du secteur agricole, la contribution de
ces politiques à l’économie de ces communautés rurales tend à diminuer.
Malgré la baisse relative de l’importance économique de l’agriculture en
milieu rural, il ne faut pas associer le terme ”rural” à un recul économique.
On observe souvent des taux élevés de croissance de l’emploi en milieu
rural, en particulier dans les régions qui disposent de bonnes liaisons de
transport ou qui se trouvent près de centres urbains, ou encore dans celles
qui savent mettre en valeur leur patrimoine local, par exemple les aménités
rurales. Mais, dans la majorité des pays de l’OCDE, on constate que
certaines régions rurales se laissent distancer sur le plan de la croissance
économique. En conséquence, les responsables de l’action publique se
heurtent à une hétérogénéité considérable en régions rurales.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
8 Ŕ RÉSUMÉ ANALYTIQUE
En raison du rôle de l’agriculture dans l’utilisation des terres et la
prestation de services environnementaux, de nombreux pays de l’OCDE
sont en train de modifier leurs politiques agricoles, se détournant de la
production agricole de base pour accorder une plus grande place à
l’affectation des terres et à l’environnement. On observe donc un intérêt
croissant pour la réorientation des politiques et le recours à un plus large
éventail d’actions afin d’assurer la durabilité économique, sociale et
environnementale en milieu rural.
Une caractéristique importante que l’on retrouve dans un grand nombre
de pays de l’OCDE est la tendance des ménages agricoles à la
diversification économique. Ces activités de diversification peuvent être
étroitement associées aux travaux agricoles (par exemple la transformation
des produits agricoles, la production d’objets artisanaux, les activités
touristiques à la ferme) ou peuvent concerner des activités en dehors de
l’exploitation, comme l’emploi dans le secteur non agricole ou le secteur des
services. Il se dégage des informations tirées d’études de cas par pays que la
participation des ménages agricoles à l’ensemble de l’économie rurale
augmente régulièrement.
Tout un éventail d’actions par les pouvoirs publics ont été introduites
dans des pays de l’OCDE afin d’encourager la diversification. Cependant,
les dépenses publiques pour financer les mesures visant à promouvoir la
diversification sont modestes en comparaison des autres dépenses
concernant l’agriculture, telles que les mesures de soutien des prix et des
revenus. En outre, il arrive qu’un large éventail de mesures réglementaires et
autres exerce un effet de désincitation à l’égard de la diversification.
S’il existe des différences entre les pays de l’OCDE pour ce qui est de la
contribution de l’agriculture à l’économie rurale, ce secteur continue d’être,
dans la majorité des cas, le principal consommateur des terres rurales. Dans
la mesure où l’agriculture contribue aux aménités rurales par des externalités
positives et par l’apport de biens publics, l’activité économique locale peut
augmenter en attirant de nouveaux habitants ou visiteurs vers les zones
rurales, ou en créant des activités de services. Par contre, les externalités
négatives associées à la production agricole (comme la pollution de l’air ou
de l’eau) peuvent réduire la qualité de l’environnement et exercer un effet
négatif sur le développement rural. Diverses mesures peuvent influencer la
fourniture d’extrants autres que les produits agricoles, tant positifs que
négatifs, notamment les mesures de soutien des prix et des revenus ainsi que
les programmes agro-environnementaux et de développement rural. Mais il
est important de veiller à ce que ces actions n’exercent pas d’effets négatifs
non intentionnels sur l’environnement dans la poursuite d’objectifs de
développement rural.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
RÉSUMÉ ANALYTIQUE Ŕ 9
Si les pays ont recours davantage aux prestations ciblées à l’intention
des exploitants pour atteindre des objectifs environnementaux ou relatifs à
d’autres usages des terres, ces prestations continuent à être bien inférieures
au soutien lié à la production accordé aux exploitants agricoles dans les pays
de l’OCDE. Les questions de politique environnementale et autres diffèrent
souvent suivant l’emplacement géographique des exploitations agricoles ;
par exemple, les régions proches des centres urbains étant considérées
séparément de celles qui en sont éloignées. En conséquence, des politiques
adaptées à l’emplacement géographique permettront normalement d’obtenir
des résultats plus efficaces que celles qui ne tiennent pas compte des
facteurs géographiques, comme les mesures de soutien des prix et des
revenus à l’intention des exploitants agricoles.
Les pressions croissantes qui s’exercent sur les rares ressources
publiques font qu’il est de plus en plus important d’évaluer les actions des
pouvoirs publics. Les études de cas par pays révèlent que diverses approches
sont utilisées pour évaluer l’efficacité des mesures associées à l’agriculture
et au développement rural. Malgré les différences qui se dégagent entre les
pays dans l’interprétation de la politique de développement rural et les
divers défis conceptuels qui doivent être relevés pour déterminer les effets
des actions prises par les gouvernements, un examen des expériences vécues
par les pays fournit une série de lignes directrices pour améliorer l’efficacité
du suivi et de l’évaluation de ces actions.
Ces lignes directrices font ressortir la nécessité d’une méthodologie
d’évaluation bien formulée dont les indicateurs, les besoins d’information et
les méthodes d’analyse sont déterminés avant la mise à exécution de
politiques nouvelles. Les évaluations préalable, intermédiaire et
rétrospective des programmes nécessitent l’application de critères de
performance spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et opportuns qui
se concentrent sur l’”additionnalité” de mesures prises par les pouvoirs
publics. Les données qui sont disponibles à l’heure actuelle devront être
complétées par de nouvelles sources afin de combler les lacunes et les
insuffisances en critères d’évaluation devront être identifiées. Dans la
mesure du possible, les incidences des actions devront être associées à des
cibles de développement rural spécifiques et tout écart entre les résultats
escomptés et les résultats réels devra être expliqué. Une évaluation, pour
être efficace, nécessitera aussi un dialogue entre ceux qui travaillent dans les
administrations publiques et les autres (par exemple dans les cercles
universitaires) et des experts indépendants devront périodiquement passer en
revue les procédures d’évaluation. Les améliorations ainsi apportées devront
être incorporées au processus d’évaluation.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
10 Ŕ RÉSUMÉ ANALYTIQUE
Les travaux de l’OCDE sur les rapports entre les politiques agricoles et
le développement rural font ressortir l’éventail d’objectifs qui peuvent être
poursuivis dans ce domaine, ainsi que l’éventail de mesures adoptées pour y
parvenir. Dans de nombreux pays, la politique agricole continue de
privilégier le soutien des prix et des revenus, bien qu’il se dégage une
certaine tendance à adopter des actions plus diverses, tant pour prendre en
compte la durabilité de l’économie rurale (par exemple par le
développement de nouvelles activités économiques à l’intention des
ménages agricoles) que pour assurer la contribution durable des ménages
agricoles à l’apport d’aménités rurales. Compte tenu de l’hétérogénéité des
zones rurales, les études de l’OCDE donnent à penser que la tendance à se
détourner des politiques sectorielles pour des politiques à orientation
géographique relèvera l’efficacité des mesures prises par les gouvernements.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
INTRODUCTION Ŕ 11
I.
Introduction
Trois études menées récemment par l’OCDE ont porté sur les aspects
des liens entre les politiques agricoles et le développement rural. Ces trois
études couvrent les thèmes suivants :
a)
Le rôle de l’agriculture et de la diversification des ménages agricoles
dans les économies rurales (OCDE 2009a);
b)
Les liens entre les politiques agricoles, l’utilisation des terres et
l’environnement (OCDE 2009c), et
c)
L’évaluation des impacts des politiques agricoles sur le développement
rural (OCDE 2009b).
Le présent rapport a pour objet de fournir une synthèse des conclusions
principales tirées de ces études et de leurs conséquences sur le plan de
l’action. Si elle se penche principalement sur ces trois études, la synthèse
s’inspire aussi d’autres travaux connexes effectués par l’OCDE au cours des
dernières années.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
II. LE RÔLE DE L’AGRICULTURE EN MILIEU RURAL ET LA DIMENSION DE LA POLITIQUE AGRICOLE Ŕ 13
II.
Le rôle de l’agriculture en milieu rural et
la dimension de la politique agricole
L’agriculture, en conjonction avec d’autres activités menées sur des
terres, comme la sylviculture, a joué un rôle important dans le
développement économique des pays de l’OCDE. Elle continue d’occuper
une grande place dans la gestion des ressources naturelles, en particulier la
terre et l’eau. Mais la croissance et l’évolution structurelle des économies de
l’OCDE ont entraîné une baisse relative de la contribution de l’agriculture
au revenu national et à l’emploi.
Ce secteur représente actuellement moins de 5 % du produit intérieur
brut (PIB) dans la majorité des pays de l’OCDE (graphique 2.1).1
Cependant, il continue de représenter une part proportionnellement plus
importante de l’emploi et plus de 10 % de l’emploi total dans quelques cas.2
L’agriculture et la sylviculture occupent la majorité des terres dans la
plupart des pays (graphique 2.2). D’après les statistiques de l’Organisation
des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, les terres occupées
par l’agriculture représentaient 37 % approximativement de la superficie
totale des terres des pays de l’OCDE ; si les terres occupées par les forêts y
sont ajoutées, ce chiffre s’élève à 68 %.
Les changements structurels qui se produisent progressivement au
niveau de l’agriculture exercent un impact important sur les contributions
économique et sociale du secteur dans les régions rurales. L’OCDE a fait
ressortir dans ses études la diversité des régions rurales à l’intérieur des pays
et entre les pays de l’OCDE pour ce qui était de leur expérience en
développement, de leur structure économique, de leurs dotations en
ressources naturelles et humaines, de leur emplacement géographique et de
leurs conditions socio-démographiques. Les études de l’OCDE sur les
indicateurs ruraux ont cherché à développer une typologie qui mettait en
valeur les principales différences entre les régions (OCDE, 1994) afin de
guider la formulation, la mise à exécution et l’évaluation de la politique
agricole.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
14 Ŕ II. LE RÔLE DE L’AGRICULTURE EN MILIEU RURAL ET LA DIMENSION DE LA POLITIQUE AGRICOLE
Graphique 2.1. Part de l’agriculture dans le PIB et dans l’emploi dans les pays
de l’OCDE
Les chiffres sur l’emploi proviennent de la base de données Statistiques annuelles de la
population active (ALFS), à l’exception des États-Unis et de la France pour lesquels les
chiffres proviennent de la base de données Comptes nationaux annuels. Les chiffres sont
pour 2008, sauf pour la Belgique, les États-Unis, la Grèce, le Luxembourg et la Pologne ;
pour ces pays, les chiffres concernent 2007.
Les chiffres du PIB sont la valeur ajoutée brute aux prix courants provenant de la base de
données Compte nationaux OCDE. Les données concernent 2008, sauf pour l’Allemagne,
l’Australie, la Belgique, la Corée, le Danemark, les États-Unis, la Finlande, l’Irlande, le Japon,
la République tchèque, la Suisse, et la Turquie – chiffres 2007 ; le Mexique – chiffres 2008 ;
l’Islande – chiffres 2005, le Canada et la Nouvelle-Zélande, chiffres 2004.
Les chiffres sur l’emploi et le PIB dans l’agriculture incluent la sylviculture, la chasse et la
pêche.
Source: Base des données territoriales de l'OCDE 2008
Compte tenu de la densité, de la répartition et de la taille de la
population, la classification établit une distinction entre les régions qui sont :
i) essentiellement rurales; ii) intermédiaires iii) essentiellement urbaines.3
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
II. LE RÔLE DE L’AGRICULTURE EN MILIEU RURAL ET LA DIMENSION DE LA POLITIQUE AGRICOLE Ŕ 15
Comme les régions rurales peuvent être définies en fonction de différents
critères résultant des différents aspects de la ruralité, tout système de
classification peut être critiqué pour ne pas dégager les gradations subtiles
entre régions qui peuvent être attribuées à des facteurs sociaux,
économiques et culturels et les résultats peuvent varier significativement en
fonction du système choisi (OCDE, 1998a). En outre, les comparaisons
internationales sont compliquées du fait que les régions peuvent se
caractériser par de grandes différences de superficie.4 Néanmoins, la
classification de l’OCDE donne une première approximation utile pour
distinguer les régions qui sont surtout rurales des autres.
Graphique 2.2. Sols occupés par l’agriculture et la sylviculture dans les pays
OCDE
Les données sont pour 2007.
Source: FAOSTAT.
Comme il a été noté plus haut, l’agriculture joue un rôle dominant dans
l’utilisation des terres et, dans certaines régions, elle continue de jouer un
rôle important dans l’économie locale. Cependant, il est de plus en plus vrai
que, sur le plan économique, le terme ”rural” n’est plus synonyme du terme
”agricole” et vice versa (OCDE 2006a). D’après des données relevées dans
20 pays pour l’année 2000, il se dégage que, même dans les régions qui
pouvaient être qualifiées de régions ”essentiellement rurales” d’après la
classification OCDE, juste 9 % en moyenne de la population active
travaillaient dans l’agriculture, le reste de la population active étant employé
dans l’industrie ou les services (OCDE 2006a).5
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
16 Ŕ II. LE RÔLE DE L’AGRICULTURE EN MILIEU RURAL ET LA DIMENSION DE LA POLITIQUE AGRICOLE
Cependant, il convient de noter qu’il existe de grandes variations entre
les pays de l’OCDE pour ce qui est de la part de l’emploi agricole par
rapport à l’emploi total dans les régions essentiellement rurales Ŕ cette part
allant de moins de 3 % dans des pays comme l’Allemagne, les États-Unis et
la Suède, à plus de 30 % pour la Grèce et le Mexique. Une comparaison
entre les données disponibles pour 1980 ou 1990 et celles pour 2000 montre
que, dans la plupart des pays, la réduction de la part de l’emploi agricole par
rapport à l’emploi total dans les régions essentiellement rurales était alignée
sur la réduction de l’emploi agricole par rapport à l’emploi national. Le taux
annuel de réduction de l’emploi agricole a été, entre 1990 et 2000, de 2.6 %
pour les 19 pays qui disposaient de données ; le taux de réduction dans les
régions essentiellement rurales a été légèrement plus faible, se situant à
2.3 %.
Les régions essentiellement rurales comptent pour 75 % environ des
terres et pour près d’un quart de la population dans les pays de l’OCDE
(OCDE 2006b). En l’an 2000, le PIB rural par habitant ne représentait que
83 % de la moyenne nationale pour l’ensemble des pays de l’OCDE. Les
régions rurales se heurtent à plusieurs défis qui ralentissent leurs
performances économiques par rapport aux autres régions. Ces défis sont
notamment l’exode rural et le vieillissement de la population ; des niveaux
plus faibles de scolarité, des niveaux de productivité de la main-d’œuvre
plus faibles en moyenne et des niveaux de services publics plus faibles.
Néanmoins, le terme ”rural” n’est pas synonyme de recul économique
dans plus d’un pays sur trois pour lesquels on dispose de données (10 sur
27) ; la région qui se caractérise par le taux le plus élevé de création
d’emplois se trouvait être une région rurale (OCDE, 2006b). Les régions
rurales qui se laissent distancer se caractérisent essentiellement par un déclin
et un vieillissement de la population et par l’éloignement des marchés et des
services. Ces obstacles exercent un gros impact sur le dynamisme de
l’économie et la création d’emplois, ainsi que sur les possibilités d’accès et
la qualité des services publics, comme l’éducation, ainsi que sur la qualité
des infrastructures.
Si l’infrastructure de transport ou la proximité d’un grand centre urbain
semble souvent favoriser l’expansion accélérée de certaines régions, ces
facteurs ne semblent pas toujours être des conditions nécessaires ou
suffisantes à la croissance. Un certain nombre de régions ont été en mesure
de surmonter l’obstacle de la distance par la mise en valeur de leur
patrimoine local, comme des aménités rurales. En bref, les dirigeants se
heurtent à l’hétérogénéité considérable des régions rurales. En conséquence,
il a été reconnu, dès le stade préliminaire des études de l’OCDE, qu’il était
difficile d’aborder les diverses questions et conditions des zones rurales par
une approche universelle.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
II. LE RÔLE DE L’AGRICULTURE EN MILIEU RURAL ET LA DIMENSION DE LA POLITIQUE AGRICOLE Ŕ 17
Un des principaux thèmes des travaux récents de l’OCDE a porté sur les
liens entre les politiques agricoles, la réforme politique, le bien-être de ceux
qui travaillent dans l’agriculture et, de façon plus générale, leurs
répercussions dans les communautés rurales. Les politiques agricoles sont
importantes pour ceux dont les moyens de subsistance dépendent du secteur
agricole, qu’il s’agisse de l’agriculture ou d’activités connexes en amont ou
en aval, ou encore d’activités associées à l’agriculture ou à l’utilisation des
terres, comme la sylviculture ou le tourisme.
Les politiques agricoles peuvent avoir des répercussions importantes sur
l’utilisation des terres et la prestation de services environnementaux par
l’agriculture. Toutefois, du fait du déclin relatif de la contribution de
l’agriculture à l’économie dans bien des régions, les politiques sectorielles
se transforment inéluctablement en politiques moins spécifiques et plus
générales, le thème du développement, tant rural que régional, devenant de
plus en plus important. Comme il a été noté plus haut, si l’on considère tous
les pays de l’OCDE dans leur ensemble, moins de 10 % de la main-d’œuvre
rurale sont employés dans l’agriculture et ce pourcentage continue de
décliner dans la plupart des cas.
Ce changement d’orientation reflète un abandon de la politique
purement agricole au niveau des réunions ministérielles et dans les
communiqués de l’OCDE pour des politiques de développement rural plus
vastes. (OCDE, 1998a). En outre, dans bien des pays, la primauté accordée à
la politique sectorielle est en train de se déplacer de la production agricole
vers les usages des terres et l’environnement. Pour ces raisons, on observe
un intérêt grandissant pour la réorientation de la politique et l’application
d’un éventail plus large d’actions en vue d’assurer la durabilité économique,
sociale et environnementale des régions rurales.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 19
III.
L’agriculture, la diversification agricole
et l’économie rurale
La contribution apportée par les ménages agricoles à l’économie rurale
dépend des emplois et des revenus créés par leurs activités agricoles et non
agricoles. La section qui suit se concentrera donc sur la contribution de
l’agriculture à l’économie et sur les régions essentiellement rurales où il est
normal de s’attendre à ce que l’agriculture soit d’une plus grande
importance pour l’économie rurale. Puis suivra un examen de la contribution
économique plus vaste des ménages agricoles, tant par le biais de leurs
activités sur l’exploitation, qui ne se limitent pas à la production agricole
primaire, que par le biais de leur participation au reste de l’économie rurale
sous la forme d’activités hors de l’exploitation. Étant donné que la définition
des différents termes varie beaucoup entre les pays, il convient d’agir avec
prudence lorsque l’on procède à des comparaisons entre les pays (pour un
examen détaillé des classifications rurales internationale et nationales, voir
OCDE, 2009a).
3.1 Le rôle de l’agriculture dans l’économie et des ménages agricoles
dans les économies rurales
Le rôle de l’agriculture et des ménages agricoles dans les économies
rurales doit être examiné dans le contexte des distributions régionales
disparates de la population et de l’activité économique dans les pays de
l’OCDE. L’étude OCDE (2009a) révèle que, si à peine moins d’un quart de
la population de la zone OCDE vit dans les régions essentiellement rurales
(PR), il existe des différences marquées entre les pays. Les régions PR sont
particulièrement importantes en Irlande, où elles représentaient 72 %
environ de la population totale en 2005.
Approximativement 50 % de la population totale vivent dans les régions
PR en Autriche, en Finlande, en Norvège et en Suède. Par contre, les régions
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
20 Ŕ III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE
intermédiaires (IN) représentent 80 % ou plus de la population en Australie,
au Luxembourg et en République tchèque, et 50 à 60 % de la population en
France, en Islande, en Nouvelle-Zélande, en Slovaquie et en Suisse. Dans
les autres pays, soit les zones urbaines abritent une grande proportion de la
population, soit la répartition démographique est plus équitable entre les
trois types de région.
D’après une comparaison des données pour 1995 et pour 2005, si la
population totale a augmenté dans tous les pays de l’OCDE sauf trois
(Hongrie, Pologne et République tchèque), la population des régions PR a
diminué dans six autres pays (Corée, Finlande, Japon, Portugal, Slovaquie et
Suède). En revanche, l’accroissement démographique des régions PR égalait
ou surpassait le taux d’accroissement national dans six pays (Allemagne,
Belgique, États-Unis, Irlande, Mexique, et Royaume-Uni).6
A l’exception de la Corée et du Japon, on ne dispose pas de données sur
le nombre d’individus représentant les ménages agricoles. L’OCDE a dérivé
des estimations indicatives de la population agricole dans chaque type de
région pour 1995 et 2005 en prenant en compte le nombre d’exploitations
agricoles dans la région considérée et en le multipliant par un nombre
moyen de personnes par ménage.7 Les chiffres ainsi dérivés peuvent alors
être combinés avec la population totale de la région pour calculer la part de
la population représentant les ménages agricoles. Ces estimations portent à
croire que, entre 1995 et 2005, la part de la population correspondant aux
ménages agricoles a généralement diminué par rapport à la population totale
des régions PR dans pratiquement tous les pays de l’OCDE (OCDE 2009a,
Tableau 2.4).8
Des données sont disponibles sur l’emploi dans l’agriculture et, à
l’exception du Portugal, ces données donnent à penser que l’emploi agricole
total a également diminué dans les régions PR (OCDE 2009a, Tableau 4.5).9
Les deux séries d’information suggèrent un recul de l’importance relative de
l’agriculture dans les régions PR, aligné sur le déclin à l’échelle nationale
cité précédemment.
Cependant, les données donnent également à penser que la population
agricole continue d’être importante et que l’emploi agricole demeure
considérable dans certaines régions PR de quelques pays de l’OCDE. Le
graphique 3.1 rapproche les estimations de l’étude OCDE (2009a) sur la part
des ménages agricoles dans la population et sur la part de l’agriculture dans
l’emploi total pour 2005 dans les régions essentiellement rurales. Dans
certains pays (Grèce et Hongrie), les ménages agricoles représentent plus de
25 % de la population des régions PR. Dans d’autres pays (Corée, Pologne,
Portugal et Turquie), l’emploi agricole représente plus de 25 % de l’emploi
total dans ces régions.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 21
Graphique 3.1. Part des ménages agricoles dans la population et part de
l’emploi agricole dans l’emploi total dans les régions essentiellement rurales
(2005)
Pour le Luxembourg, la Nouvelle-Zélande et les Pays-Bas, aucune région n’est
classifiée comme essentiellement rurale.
Source: OCDE (2009a), Tableaux 2.4 et 4.4. Base de données territoriale de l’OCDE,
2008 et calculs du Secrétariat de l’OCDE fondés sur des sources nationales.
D’après une comparaison de la proportion de la population des ménages
agricoles et de la part de l’emploi agricole par rapport à l’emploi total, il
ressort que, dans certains pays, l’agriculture est relativement plus importante
au plan démographique qu’au plan économique (Grèce, Hongrie, Irlande et
Italie). La situation est inversée dans d’autres pays (Corée, Portugal,
République tchèque et Turquie). Les pays qui emploient une part
proportionnellement plus importante de la population dans l’agriculture se
caractérisent souvent par de petites exploitations agricoles à temps partiel.
Cependant, pour la majorité des pays de l’OCDE, il se dégage des
estimations que la proportion de la population des régions PR employée
dans l’agriculture concorde en général avec le pourcentage de la population
correspondant aux ménages agricoles. En d’autres termes, la tendance
générale qui ressort est que l’importance démographique et économique de
l’agriculture est similaire dans les régions essentiellement rurales des pays
de l’OCDE.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
22 Ŕ III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE
L’importance de l’agriculture pour l’économie rurale peut être étoffée
par les liens avec l’industrie agro-alimentaire. En effet, dans la mesure où
les activités agro-alimentaires se situent dans des régions essentiellement
rurales, la contribution de l’agriculture à l’emploi dans ces régions peut
s’améliorer. Les données restreintes dont on dispose écartent la possibilité
d’une analyse exhaustive sur la contribution supplémentaire apportée par
l’industrie alimentaire à l’emploi. Cependant, il se dégage des estimations
effectuées sur les 15 pays de l’Union européenne pour 2004 que l’industrie
alimentaire (produits alimentaires, boissons et tabac) représentait 2.5 % en
moyenne de l’emploi dans les régions essentiellement rurales.
Le graphique 3.2 rapproche les estimations sur la part de l’emploi dans
l’agriculture et l’industrie alimentaire dans les régions essentiellement
rurales des pays de l’Union européenne pour lesquels une comparaison a été
effectuée. Dans trois pays (Allemagne, Belgique, Hongrie), la contribution
de l’industrie alimentaire à l’emploi est importante comparé à la
contribution de l’agriculture.
De même que pour la population et l’emploi, le profil de la croissance
économique dans les régions essentiellement rurales diffère entre les pays de
l’OCDE. La part la plus importante du PIB agricole, dans les pays de
l’OCDE, provient des régions intermédiaires (44 % approximativement en
2005). Les régions essentiellement rurales comptaient pour un tiers environ
du total. Il se dégage d’une comparaison des données pour 1995 et 2005
que, dans la majorité des pays, la croissance du PIB dans les régions PR était
soit conforme soit inférieure à la croissance nationale du PIB (OCDE 2009a,
graphique 5.1). La croissance PR était supérieure à la croissance de
l’économie nationale dans trois pays uniquement (Corée, Mexique et
Suède). Cette croissance était généralement similaire à la croissance
nationale dans 11 autres pays et inférieure à la moyenne nationale dans 10.
Ces chiffres confirment que, dans les régions où le secteur agricole est
de moindre importance économique, leur croissance économique est en
général plus performante que dans les régions où l’agriculture est
prédominante. Il se dégage d’un examen de la littérature sur les
multiplicateurs économiques pour l’agriculture et activités connexes que ces
multiplicateurs ont tendance à être plus élevés pour les activités agricoles
plus intensives, telles que l’élevage intensif et l’industrie agro-alimentaire.
Dans la mesure où ces activités se situent généralement à plus grande
proximité des marchés de consommation, comme c’est le cas dans les
régions IN, elles bénéficient souvent de la croissance économique globale de
ces régions.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 23
Graphique 3.2. Part de l’emploi dans l’agriculture et dans l’industrie
alimentaire dans les régions essentiellement rurales
Pourcentage de l'emploi régional
35
30
25
20
15
10
Alimentation
Agriculture
5
0
Les données pour l’agriculture correspondent à 2005 et les estimations pour
l’alimentaire correspondent à 2004.
Les données pour l’industrie alimentaire sont en unité régionale NUTS2.
Source: OCDE (2009a), Tableau 4.4 et encadré 4.1. Base de données territoriale de
l’OCDE, 2008 et calculs du Secrétariat de l’OCDE fondés sur des sources nationales.
La vue d’ensemble qui se dégage de l’examen des données disponibles
sur le rôle économique de l’agriculture dans les régions rurales des pays de
l’OCDE est que, si le secteur demeure important dans certaines de ces
régions, son rôle relatif est en déclin. Ce déclin est dû à la diminution
régulière du nombre des exploitations et des emplois agricoles. Si la
croissance et l’emploi de l’industrie agro-alimentaire améliorent l’impact du
secteur sur l’économie, les activités agro-alimentaires sont généralement
situées en dehors des régions PR. A cet égard, l’OCDE a examiné comment
divers types d’activités de diversification par les ménages agricoles
pouvaient contribuer à l’expansion de l’activité économique en milieu rural.
Les travaux de l’OCDE dans ce domaine reposent principalement sur des
études par pays.
Les activités de diversification par les ménages agricoles peuvent se
présenter sous plusieurs formes : elles peuvent aller de l’élargissement de la
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
24 Ŕ III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE
gamme des produits agricoles fournis par l’exploitation à l’affectation de
facteurs de production du ménage (en particulier main-d’œuvre) pour des
activités productives en dehors de l’exploitation. Ainsi, la diversification
peut entraîner des changements dans la manière selon laquelle les ménages
agricoles affectent leurs ressources, la production qui résulte de l’utilisation
de ces ressources et l’emplacement des activités en question.
Si la diversification de la production agricole primaire (modification de
la gamme des cultures ou des animaux d’élevage) peut contribuer à
l’expansion de l’économie locale, de nombreux pays s’intéressent surtout à
des activités de diversification non limitées à la production primaire. Ces
activités peuvent être étroitement associées aux travaux agricoles (par
exemple transformation des produits agricoles, artisanat, activités
touristiques au niveau de l’exploitation), ou elles peuvent avoir lieu en
dehors de l’exploitation, comme l’emploi dans le secteur non agricole ou
dans le secteur des services.
L’analyse des données d’enquête sur les exploitations ou les ménages
agricoles de l’Union européenne et de la Norvège révèle que, dans bien des
pays, une proportion considérable des exploitations peut avoir d’autres
activités rémunératrices en rapport direct avec l’agriculture.10 En 2005, plus
de 20 % des exploitations étaient engagés dans de telles activités en
Allemagne, en Autriche, en Finlande, en France, aux Pays-Bas (OCDE
2009a, graphique 7.2). Pour les 19 pays de l’Union européenne, le nombre
d’exploitations exerçant d’autres activités rémunératrices a augmenté de 4 %
entre 2000 et 2005, bien que le nombre de ces exploitations ait reculé dans
certains pays en raison probablement de la baisse du nombre total
d’exploitations.11
Les types d’activité diffèrent entre les pays (OCDE 2009a, tableau 7.2).
Par exemple, l’agro-alimentaire sur l’exploitation est particulièrement
répandu en Italie et au Portugal (plus de 80 % des exploitations déclarent
l’exercice de cette activité) ; travaux contractuels en Finlande et en Grèce
(plus de 55 %); et tourisme en Autriche et au Royaume-Uni (35 % et 47 %,
respectivement). Entre 2000 et 2005, le pourcentage d’exploitations exerçant
des activités d’agrotourisme a augmenté dans tous les pays de l’Union
européenne pour lesquels on dispose de données, à l’exception de l’Espagne
et de l’Irlande (OCDE 2009a, graphique 7.4). Des pays de l’OCDE ont
également signalé la conduite de toute une gamme d’autres activités au
niveau de l’exploitation, notamment l’artisanat, la transformation du bois et
la production d’énergie renouvelable.
Malgré la vaste typologie des activités de diversification sur
l’exploitation, le revenu de ces activités n’est souvent pas important. Par
exemple, à en juger d’après les données des comptes agricoles pour les pays
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 25
de l’Union européenne, les recettes tirées des activités de l’exploitation
autres que la production agricole primaire représentaient 2.6 % de la valeur
totale du revenu des exploitations en 2006, en comparaison de 1.9 % en
1995 (OCDE 2009a, tableau 8.1). Les données des comptes agricoles
suggèrent que les revenus provenant des travaux agricoles contractuels et de
la location de bâtiments et de terres sont les deux sources les plus
importantes qui contribuent à l’apport d’un revenu supplémentaire pour les
exploitations des pays pour lesquels on dispose d’informations détaillées
(OCDE 2009a, Tableau 8.2).
D’après des informations obtenues à partir d’études de cas sur la
participation des ménages agricoles à des activités rémunératrices hors de
l’exploitation dans les pays de l’OCDE, ce type d’activité est un phénomène
plus répandu que la diversification au niveau de l’exploitation et la
participation des ménages agricoles au reste de l’économie rurale progresse
donc régulièrement. Dans de nombreux pays, l’emploi de l’exploitant
agricole et/ou de son conjoint en dehors de l’exploitation semble être un
élément essentiel de l’activité économique des ménages agricoles.
Le graphique 3.3 récapitule la contribution de l’activité de travail hors
de l’exploitation au revenu total des ménages agricoles au cours des années
récentes. Pour la majorité des pays énumérés, la contribution du travail hors
de l’exploitation était environ de 30 % ou plus et, dans certains pays, elle
dépassait 60 %. Bien qu’il soit difficile d’obtenir des données régionales
comparables, le volume limité d’informations disponibles (Autriche, Corée,
Japon et Norvège) porte à croire que la contribution du revenu du travail
hors de l’exploitation au revenu des ménages agricoles des régions PR n’est
pas sensiblement différente des moyennes nationales. Dans l’ensemble, bien
qu’il soit difficile d’évaluer l’importance des activités menées en dehors de
l’exploitation sur une base comparable pour tous les pays en raison des
différences dans les définitions et de la diversité des méthodes utilisées pour
la collecte des données, il se dégage des données que, dans bien des pays,
les emplois qui s’offrent en dehors de l’exploitation sont un facteur qui
contribue au revenu des ménages agricoles. Cependant on dispose de peu
d’informations sur le type d’activité en dehors de l’exploitation dans lequel
les membres du ménage sont engagés et sur l’emplacement régional de
l’activité.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
26 Ŕ III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE
Graphique 3.3. Part du travail hors de l’exploitation dans le revenu
des ménages agricoles pour certains pays de l’OCDE
1. 2006; 2. 2003-05; 3. 2004-06; 4. 2004/05; 5. 2003; 6. 2002/03-2004/05; 7. 2003-06.
Les définitions sur ce qui constitue un ”ménage agricole” peuvent différer
considérablement entre les pays de l’OCDE et il existe aussi des différences dans le
nombre des membres du ménage qui sont inclus dans le calcul du revenu (voir OCDE,
2009a, tableau 8.3 et annexe II.1).
En raison de différences dans les définitions, les données ne sont pas toujours
comparables entre pays.
Source: OCDE (2009a), Tableau 8.3. Calculs du Secrétariat de l’OCDE fondés sur des
sources nationales.
3.2 La diversification économique des ménages agricoles – incitations
et obstacles
Comme il a été indiqué, les ménages agricoles jouent un rôle dans les
zones rurales par la contribution de leurs activités agricoles, de leurs
activités sur l’exploitation autres que l’agriculture productive et par leur
participation au reste de l’économie rurale. Une importante question qu’il
convient donc de se poser est de savoir dans quelle mesure les politiques
peuvent aider les ménages agricoles à relever la contribution qu’ils apportent
en milieu rural ou au contraire servir d’obstacle à leur contribution.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 27
Les ménages agricoles, de même que les ménages non agricoles, sont
hétérogènes. Leur capacité à s’adapter aux changements économiques et à
tirer profit des possibilités qui en résultent varie. Cependant, on peut
dégager trois ensembles de caractéristiques particulièrement importantes : i)
les caractéristiques du capital humain, telles que l’âge, l’expérience,
l’éducation et la formation, qui viennent s’ajouter aux caractéristiques
personnelles, telles que l’intelligence, la motivation et le comportement à
l’égard du risque ; ii) la nature de l’exploitation et de son activité Ŕ par
exemple la taille de l’exploitation, la qualité de la terre et l’accès aux
ressources ; iii) le contexte extérieur à l’exploitation Ŕ par exemple l’accès
aux marchés, la qualité des infrastructures, les possibilités d’emploi hors de
l’exploitation et la solidité des réseaux sociaux structurés et non structurés à
l’échelle locale.
L’importance de ces facteurs varie entre les pays de l’OCDE et entre
leurs régions, ainsi qu’entre les ménages. Néanmoins, compte tenu des
études nationales à la disposition de l’OCDE, on peut tirer de grandes
généralisations sur les facteurs de capital humain qui influent sur les
activités développées par les exploitants dans leur exploitation ou hors de
leur exploitation :

Le manque de compétences commerciales (y compris les compétences
concernant la gestion des ressources humaines, l’organisation en
réseaux et le développement du marché) constitue souvent un obstacle.

La motivation financière, notamment le besoin de relever le revenu du
ménage, préserver le capital agricole, prévoir une pension de retraite ou
assurer la succession de l’activité (transfert de l’exploitation à la
génération suivante), peut être un facteur. D’autres facteurs importants
peuvent aussi être l’amélioration de l’accès aux régimes de sécurité
sociale ou des avantages sociaux assurés par des employeurs non
agricoles à leurs employés.

Des facteurs sociaux et non économiques, par exemple le comportement
à l’égard de l’emploi en dehors de l’exploitation et les motivations
sociales, telles que le désir de rencontrer d’autres personnes ou de
surmonter l’isolement, peuvent servir soit d’incitation soit d’obstacle.

Le rôle de la femme dans le ménage agricole peut être important Ŕ la
femme se lance ou s’engage souvent dans des activités économiques
autres que l’agriculture productive.

L’éducation Ŕ elle peut influencer l’aptitude des exploitants et des
autres membres du ménage agricole à s’engager dans de nouvelles
activités.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
28 Ŕ III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE
Pareillement, on peut tirer quelques généralisations sur l’influence de la
nature de l’exploitation et des activités agricoles :

Taille de l’exploitation Ŕ les petites exploitations sont normalement plus
portées à s’engager dans de nouvelles activités en dehors de
l’exploitation, bien que les exploitations plus importantes puissent faire
appel à ces dernières pour créer un portefeuille d’intérêts commerciaux.

Type d’entreprise Ŕ si les ménages agricoles sont occupés par des
activités agricoles intensives en main-d’œuvre (élevage laitier par
exemple), il est peu probable qu’ils puissent s’engager dans d’autres
activités économiques en raison des besoins en main-d’œuvre du
ménage requis par ces activités.

Structure et propriété de l’exploitation Ŕ les fermiers peuvent avoir
moins de flexibilité que les propriétaires d’exploitation pour ce qui est
de l’accès au capital ; le besoin de superviser la main-d’œuvre non
familiale peut limiter l’effort qui pourrait être consacré au
développement de nouvelles activités ; les nouveaux arrivés dans le
secteur agricole seront probablement plus disposés à maintenir ou à
développer d’autres activités.
Enfin, les facteurs ci-après liés au contexte extérieur peuvent exercer
une influence importante sur le développement de nouvelles activités
économiques :

Emplacement Ŕ à savoir le niveau de ruralité en fonction de
l’éloignement des centres urbains et de la densité de population. Ce
facteur peut servir d’obstacle au développement de certains types
d’activités (commercialisation de produits à valeur ajoutée par
exemple), mais peut être un avantage pour promouvoir l’agrotourisme
auprès des individus qui apprécient l’éloignement des grandes villes.
Les obstacles posés par l’éloignement peuvent aussi être surmontés par
l’amélioration de l’accessibilité en termes de liaisons de transport et de
communication et par le développement organisationnel, tel que la
coordination des efforts pour promouvoir l’agrotourisme.

Demande des consommateurs Ŕ de nouvelles activités qui réussissent
répondent aux besoins des consommateurs, notamment le désir de
consommer de nouveaux produits alimentaires ou d’apprécier la
campagne.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
III. L’AGRICULTURE, LA DIVERSIFICATION AGRICOLE ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 29
3.3 Les politiques impactant la diversification des activités des
ménages agricoles
Comme il a été souligné plus haut, les politiques des pouvoirs publics
peuvent servir d’incitation auprès des ménages agricoles pour diversifier
leurs activités économiques, dans les pays où la diversification est
considérée comme un objectif à poursuivre. L’OCDE a examiné l’influence
de certaines politiques dans certains pays (OCDE, 2009a). Au cours des
vingt dernières années, un certain nombre de mesures de politique agricole,
destinées à encourager la diversification, ont été introduites dans certains
pays de l’OCDE. Ces mesures sont notamment l’octroi de subventions pour
la transformation et la commercialisation des produits agricoles, le
reboisement et le développement d’autres activités comme le tourisme et les
entreprises d’artisanat.
Les pouvoirs publics ont également eu recours à des programmes de
formation professionnelle et d’initiatives commerciales pour encourager la
diversification. Ils ont également fait appel à des activités
d’accompagnement, telles que la distribution d’informations, l’organisation
des filières et la création de marchés. Cependant, les dépenses publiques
engagées dans des mesures conçues spécifiquement pour promouvoir la
diversification ont en général été modestes en comparaison des autres
dépenses engagées dans le secteur agricole, telles que le soutien des prix et
des revenus.
Diverses autres mesures peuvent influer sur la probabilité que les
ménages agricoles s’efforcent de diversifier leurs activités économiques. Il
se dégage des réponses aux questionnaires compilés par l’OCDE que les
réglementations concernant l’affectation des terres peuvent être un facteur
important, notamment pour ce qui est du développement d’activités qui
exigent de modifier l’utilisation des bâtiments existants ou d’en construire
de nouveaux. Différentes réglementations du travail séparant les activités
agricoles des autres types d’activités peuvent aussi avoir un impact dans
certains cas.
Dans certains pays, l’accès à d’autres formes de soutien (par exemple
programme de soutien des revenus ou d’investissement dans l’exploitation)
est parfois limité si les exploitants consacrent trop de temps à des activités
non agricoles ou si les revenus qu’ils en tirent sont trop élevés. Il peut en
être de même pour l’éligibilité des exploitants à bénéficier d’un traitement
préférentiel sur le plan de la protection sociale ou de la fiscalité dans
certains pays. Ces mesures peuvent cependant avoir d’autres objectifs, qu’il
faudrait prendre en compte dans une évaluation globale.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 31
IV.
Les politiques d’utilisation des terres et l’économie rurale
Les modes d’utilisation des terres agricoles et la conversion de terres
agricoles à d’autres usages sont susceptibles d’avoir des répercussions sur la
fourniture de biens individuels sous la forme de changements dans la
production vivrière et textile. Ceci peut également avoir des répercussions
sur les externalités associées à la fourniture de ces biens individuels et la
fourniture de biens publics par des effets sur l’environnement et autres,
notamment les agréments du paysage et la quantité et qualité de l’eau.12 La
fonction des biens agricoles individuels a été examinée plus haut dans le
contexte des activités économiques des ménages agricoles. Mais il est
également important d’examiner la fonction des externalités et des biens
publics dans le contexte du développement rural.
Les activités agricoles peuvent entraîner des externalités à la fois
positives et négatives. Dans l’agriculture, la gestion des ressources
naturelles peut se traduire par des avantages considérables pour
l’environnement, tels que la protection de l’habitat, la fourniture d’un puits
de carbone (ce qui s’accompagne d’effets probablement bénéfiques sur
l’atténuation des gaz à effet de serre) et la conservation des ressources en
eau et en sols. L’agriculture peut également préserver les espaces libres et
contribuer au maintien des entités paysagères.
Ces avantages peuvent donc contribuer à la qualité de vie des
populations locales, à l’attrait d’un endroit pour venir s’y installer et peuvent
aussi avoir une incidence sur la valeur récréative de la terre. Les aménités
rurales peuvent relever l’activité économique locale en attirant de nouveaux
habitants ou touristes dans ces régions. Les activités agricoles peuvent
également produire des avantages pour la société dans son ensemble en lui
procurant des attributs qu’elle apprécie (par exemple la préservation du
patrimoine culturel ou de la biodiversité).
En revanche, certaines pratiques agricoles peuvent se traduire par des
externalités négatives, telles que la pollution de l’eau souterraine et de
surface, la dégradation de l’habitat, la destruction de la biodiversité et
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
32 Ŕ IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE
l’émission de gaz à effet de serre. Ces facteurs peuvent avoir un impact
négatif sur la qualité de vie des populations rurales, l’attrait d’une région
pour de nouveaux habitants ou touristes et ils peuvent également entraîner la
détérioration des attributs appréciés par la société dans son ensemble.
On accepte de mieux en mieux qu’une série de mesures
gouvernementales qui affectent l’agriculture puisse exercer des
répercussions importantes sur la composition de la production et l’utilisation
des intrants, notamment la terre et l’eau, et en conséquence sur
l’environnement et les extrants autres que les produits agricoles. Ces
mesures peuvent notamment être le soutien des prix et des revenus mis en
œuvre par des programmes de production agricole ou autres mécanismes,
ainsi que des programmes agro-environnementaux et de développement
rural.
Dans certains pays de l’OCDE, par exemple les membres de l’Union
européenne, la politique de développement rural est essentiellement à
orientation agricole et elle couvre une large définition de manière à inclure
la contribution, tant économique qu’environnementale, de l’agriculture en
milieu rural et à englober une large gamme d’autres préoccupations sociales,
notamment la protection animale. Dans d’autres pays, aux États-Unis par
exemple, l’importance accordée à l’agriculture est moins prononcée et la
définition de la politique de développement rural est moins étendue. Les
politiques et programmes concernant l’environnement sont considérés
comme séparés de ceux qui sont destinés à contribuer au maintien d’une
économie viable en milieu rural.
Cependant, les pays de l’OCDE reconnaissent de plus en plus
l’importance des liens qui existent entre la qualité de l’environnement et le
bien-être économique en milieu rural, même si les politiques sont classées
dans des catégories différentes. La section qui suit se penche principalement
sur l’examen des répercussions de l’utilisation des terres et des changements
d’utilisation des terres sur l’économie rurale et non sur les effets pour
l’environnement.
4.1 Utilisation des terres agricoles
L’agriculture a pour caractéristique essentielle, à la différence de bien
d’autres activités économiques, qu’elle emploie la terre comme principal
intrant. Tel qu’il a été souligné plus haut, le secteur agricole demeure le
consommateur principal des terres rurales dans la plupart des pays, même
s’il existe des différences entre les pays de l’OCDE pour ce qui est de la
contribution de l’agriculture à l’économie et de la répartition démographique
en milieu rural.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 33
Dans les pays de l’OCDE, les terres agricoles comptent pour près de
40 % de la superficie totale des terres. Pour une moitié environ de ces pays,
l’agriculture est l’utilisation dominante des terres, représentant plus de 50 %
du territoire national (OCDE 2009a). Il existe cependant de grandes
variations dans la proportion de la totalité des terres utilisées à des fins
agricoles Ŕ de 3 % en Norvège à 73 % au Royaume-Uni.
Il existe également des différences importantes dans les types
d’utilisation des terres agricoles. Dans certains pays, les terres labourables (y
compris les cultures permanentes) sont l’utilisation dominante (Danemark,
Hongrie, Pologne et République tchèque), alors que dans d’autres (Australie,
Irlande, Mexique, Nouvelle-Zélande et Royaume-Uni), les prairies
permanentes dominent. Et dans d’autres encore, la sylviculture occupe une
part importante des terres (Autriche, Finlande, Slovaquie et Suède).
Comme il a été mentionné plus haut, la superficie des terres occupées
par l’agriculture a eu tendance à reculer dans la plupart des pays de l’OCDE.
Dans certains pays (Corée, Finlande, Hongrie, Italie, Japon, Pologne et
Royaume-Uni), le taux de recul pour la période 1990 à 2004 a été près du
double de la moyenne de 4 % pour la zone OCDE. Dans d’autres pays, la
superficie des terres agricoles a apparemment progressé (Belgique,
Luxembourg, Mexique, Norvège et Turquie) bien que, à l’exception du
Mexique et de la Turquie, il soit possible que cette progression soit
attribuable à des changements dans les méthodes de communication des
données. L’OCDE a distingué quatre groupes de pays en s’appuyant sur les
changements observés dans l’utilisation des terres :
i.
Progression de la superficie des terres
Luxembourg, Mexique, Norvège, Turquie
agricoles :
Belgique,
ii.
Recul de la superficie des terres agricoles mais progression des terres
labourables et cultures permanentes : Australie, France, Grèce, Irlande,
Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Suisse
iii.
Recul de la superficie des terres agricoles, terres labourables et cultures
permanentes, mais progression des prairies permanentes : Canada,
Espagne, Finlande, Islande, Portugal, République tchèque, Slovaquie.
iv.
Recul de la superficie des terres agricoles, terres labourables et cultures
permanentes : Autriche, Corée, Danemark, États-Unis, Hongrie, Italie,
Japon, Pologne, Royaume-Uni, Suède.
Le graphique 4.1 illustre le pourcentage de l’occupation des terres
agricoles dans les régions PR de chacun des pays de l’OCDE pour lesquels
des données sont disponibles. En Irlande et, dans une moindre mesure, en
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
34 Ŕ IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE
Autriche, au Danemark, au Canada, aux États-Unis, en Finlande, en Grèce et
au Portugal, les terres agricoles se concentrent largement dans les régions
PR, qui représentent 70 % de la totalité des terres agricoles. Dans d’autres
pays, particulièrement au Luxembourg, en Nouvelle-Zélande et aux PaysBas et, dans une moindre mesure en Allemagne, en Australie, en Belgique,
en République tchèque et en Suisse, les terres agricoles se situent pour la
plupart dans les régions intermédiaires ou essentiellement urbaines.
Le graphique 4.2 montre que l’utilisation des terres à des fins agricoles
tend à dominer dans les régions PR d’un bon nombre de pays figurant du
côté gauche du graphique 6, mais que ce n’est pas toujours le cas. Par
exemple, si seulement 23 % des terres agricoles du Royaume-Uni se situent
en régions PR, l’agriculture représente 62 % de l’occupation des terres dans
ces régions. En revanche, en Norvège, 67 % des terres agricoles se situent
dans des régions essentiellement rurales, mais moins de 3 % des régions PR
sont occupés par l’agriculture.
Il est également intéressant de comparer le classement des pays par
utilisation des terres à des fins agricoles au classement par proportion de la
population et de l’emploi agricole présenté dans le graphique 3.1. Cette
comparaison révèle que, pour certains pays dans lesquels les ménages
agricoles constituent une petite proportion de la population totale vivant en
région PR, les terres à usage agricole représentent une grande proportion de
l’utilisation de tout l’espace régional (tout particulièrement au Danemark).
Dans certains autres pays (Grèce, par exemple), la part de l’agriculture dans
la démographie et dans l’emploi total est relativement plus importante dans
les régions PR que dans le total des terres utilisées.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 35
Graphique 4.1. Part de la superficie totale des terres agricoles dans les
régions essentiellement rurales
Percent of total agricultural land
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Irlande
Portugal
Canada
Etats-Unis
Finlande
Autriche
Danemark
Grèce
Norvège
Suède
Corée
Hongrie
Pologne
Turquie
Espagne
France
République slovaque
Italie
Japon
Royaume-Uni
Suisse
Australie
République tchèque
Belgique
Allemagne
0
Les données sont pour 2005, à l’exception du Canada et de la Corée : 2006 ; Turquie :
2001 ; États-Unis : 2002. On ne dispose pas de données pour l’Islande et le Mexique.
Le quadrillage du territoire est niveau territorial (TL) 3 pour tous les pays, sauf pour
Australie et Autriche (TL2), Allemagne (NUTS2) et Canada (Régions économiques). ).
En raison de différences de niveau territorial, les données ne sont pas toujours
comparables entre pays.
Pour le Luxembourg, la Nouvelle-Zélande et les Pays-Bas, aucune région n’est
classifiée comme essentiellement rurale.
Source: OCDE (2009a), Tableau 3.2. Base de données territoriale de l’OCDE, 2008 et
calculs du Secrétariat de l’OCDE fondés sur les Enquêtes de structure des
exploitations agricoles d’EUROSTAT et des sources nationales.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
36 Ŕ IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE
Graphique 4.2. Part des terres agricoles dans la superficie totale des régions
essentiellement rurales
Percent of land use in agriculture
70
60
50
40
30
20
10
Danemark
Irlande
Royaume-Uni
République tchèque
Espagne
France
Hongrie
Pologne
Allemagne
Portugal
Australie
République slovaque
Italie
États-Unis
Autriche
Belgique
Grèce
Turquie
Corée
Suisse
Japon
Canada
Finlande
Suède
Norvège
0
Les données sont pour 2005, à l’exception du Canada et de la Corée (2006) ; la
Turquie (2001) ; et les États-Unis (2002).
Données non disponibles pour l'Islande et le Mexique.
Le quadrillage du territoire est niveau territorial (TL) 3 pour tous les pays, sauf pour
Australie et Autriche (TL2), Allemagne (NUTS2) et Canada (Régions économiques).
En raison de différences de niveau territorial, les données ne sont pas toujours
comparables entre pays.
Source : OCDE (2009a), Tableau 3.3. Base de données territoriale de l’OCDE, 2008 et
calculs du Secrétariat de l’OCDE fondés sur les Enquêtes de structure des
exploitations agricoles d’EUROSTAT et des sources nationales.
4.2 Aménagement de l’espace et économie rurale : perspectives en
matière de politiques
Afin d’analyser la façon dont les politiques agricoles et les politiques
d’aménagement de l’espace influent sur l’évolution de l’utilisation des terres
agricoles, l’OCDE a mis au point une typologie générique, basée sur une
analyse théorique pour classer les terres affectées aux activités agricoles en
trois catégories (OCDE 2009c). Bien que cette classification ne rende pas
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 37
entièrement compte de la complexité de l’affectation des terres agricoles
dans la zone de l’OCDE, elle permet d’examiner les problématiques liées au
changement d’affectation des sols et les questions connexes auxquelles les
pouvoirs publics sont confrontés. La première catégorie est la « zone
strictement agricole ». Dans ce type de zone, la productivité est élevée.
L’accès aux marchés est facile, l’activité agricole est plutôt rentable et les
opportunités d’emploi non agricole importantes, tandis que les exploitations
sont suffisamment éloignées des centres urbains pour ne pas subir la
pression d’un usage concurrent des sols.
En revanche, dans le second type de zone, la « périphérie des villes »,
les terres agricoles ont un coût d’opportunité élevé et des pressions
s’exercent pour convertir ces terres à d’autres usages.13 La proximité des
peuplements urbains peut aussi créer une pression en vue de la
transformation des activités agricoles pour réduire le bruit, la poussière ou
les odeurs liées à ces activités ou pour modifier l’utilisation de produits
agrochimiques.
Enfin, dans la « zone de confins ou marge extensive », l’agriculture est
une activité relativement peu rentable en raison de la qualité inférieure des
terres, de conditions climatiques défavorables ou de marchés éloignés. Dans
la zone de confins, le risque de déprise agricole existe, mais le maintien des
activités agricoles peut avoir une grande valeur pour l’environnement en
raison de la préservation d’écosystèmes dont la survie dépend de la
poursuite de ces activités. Par conséquent, les actions des pouvoirs publics
pourraient porter sur les effets bénéfiques pour l’environnement de
l’agriculture dans des zones moins favorisées, où elle occupe la plus grande
partie du territoire.14
Compte tenu de la présence de ces différents types de zones, les trois
aspects majeurs de l’utilisation des terres en faveur du développement rural
sont les suivants : i) conséquences des pratiques existantes en matière
d’affectation des terres dans les trois types de zones, ii) conversion des
terres agricoles à d’autres usages, une question essentielle à la périphérie des
villes, iii) effet de déprise, une question importante dans la zone de confins
ou la marge extensive.
Comme cela est précisé plus haut, les pratiques en matière de gestion
des terres agricoles peuvent avoir à la fois des effets bénéfiques et néfastes
sur la qualité de l’environnement et la fourniture de biens publics. Sous
l’angle du développement rural, les pratiques de gestion existantes ont un
impact majeur sur la qualité de l’environnement local et la fourniture
d’aménités. Un environnement préservé et la fourniture d’aménités sont
susceptibles de faire des zones rurales des lieux plus attrayants à visiter ou
dans lesquels s’installer.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
38 Ŕ IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE
Comme cela est précisé dans l’étude OCDE (2009c), il n’existe pas
nécessairement de lien direct entre utilisation des terres agricoles et
fourniture d’aménités. Certaines particularités sont uniquement le fait de
l’activité agricole, comme certains écosystèmes qui dépendent de
l’agriculture, mais aussi le paysage créé par l’activité agricole. Les activités
agricoles peuvent engendrer d’autres aménités socialement valorisées,
comme un mode de vie particulier, ou contribuer à la viabilité des
communautés et des structures communautaires. D’autres aménités sont
engendrées par l’aménagement des espaces ruraux, mais leur fourniture ne
se limite pas forcément à l’agriculture : sauvegarde d’espaces ouverts et
d’un paysage non urbanisé, habitats pour la faune et la flore sauvages, et
rechargement des nappes phréatiques, par exemple.
Dans les trois types de zones, la fourniture d’aménités par le biais de
l’agriculture peut être influencée par des changements de pratiques
agricoles. La réaction des agriculteurs face aux signaux du marché consiste à
faire varier la quantité et la composition de leurs produits et de leurs intrants.
La façon dont ils réagissent aux forces du marché peut avoir une incidence
sur l’intensité de l’exploitation des terres et, par conséquent, sur les
paysages. Toute une série de mesures agricoles peut avoir une incidence sur
la fourniture d’aménités en influant sur le prix des produits et le coût des
facteurs de production. Certaines stratégies peuvent être ciblées sur
l’obtention de résultats précis en matière d’aménités, comme les
programmes agro-environnementaux.
Les modifications de la politique agricole se répercutent sur la fourniture
d’aménités agricoles. La politique agricole dans la zone OCDE met très
largement l’accent sur les prix et le soutien aux revenus des agriculteurs.
Selon les estimations, sur la période 2005-07, 79 % du soutien global
apporté à l’agriculture des pays de l’OCDE (estimation du soutien aux
producteurs) ont pris la forme d’un soutien aux prix et aux revenus en
contrepartie d’une obligation de production et seulement 2 % ont pris la
forme de paiements basés sur des critères non liés aux produits de base
(OCDE 2009c). Les politiques de ce type ont des répercussions différentes
dans les trois types de zones. Le tableau 4.1 décrit de manière synthétique,
en se fondant sur l’analyse théorique, l’efficacité relative de divers grands
types de programmes. Il apparaît que certaines catégories de mesures
pourraient voir leur efficacité varier selon les conditions spatiales.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 39
Tableau 4.1. Influence potentielle de l’action publique sur la conversion des
terres agricoles
Zone de confins
ou marge extensive
Dimensions de la politique agricole et leurs effets spatiaux
Programmes
Faible influence en
Influence
Facteur déterminant de
traditionnels par
raison de la valeur
prédominante sur
la localisation spatiale
produits
élevée des terres et de
l’usage du sol et les
de la limite, mais le coût
l’existence d’autres
décisions des
de production élevé
politiques plus
agriculteurs
réduit les avantages
puissantes
Programmes agroEffet le plus marqué du
Faible effet en
Peuvent jouer un rôle
environnementaux à
fait que les externalités
général, qui peut
important soit pour
visée
sont plus visibles
cependant être
préserver, soit pour
environnementale
important à certains
décourager l’activité
(bandes tampon,
endroits
agricole, en fonction des
haies, etc.)
dispositions particulières
du programme
Programmes
Les services
Importance limitée
Les services
encourageant la
environnementaux
en raison du poids
environnementaux de
fourniture de services
fournis par l’agriculture
des programmes
l’agriculture peuvent être
environnementaux liés
peuvent être plus
ciblés sur les
plus importants que les
à la gestion de
importants que la
produits
productions, la valeur
l’espace agricole
production, l’expérience
d’option jouant
directe jouant
davantage que
davantage que la
l’expérience directe
valeur d’option
Programmes de
Ne s’appliquent
Peuvent être
Peuvent être importants,
développement rural
généralement pas du
importants dans les
mais sont difficiles à
(infrastructures,
fait que le
zones où
mettre en œuvre du fait
diversification endéveloppement est tiré
l’agriculture à temps
de l’éloignement de ces
dehors de
par la proximité des
plein n’est pas
régions
l’exploitation, par
agglomérations
courante
exemple)
Dimensions de la politique d’aménagement de l’espace et leurs effets spatiaux
Restrictions à la
Effets puissants si
Aucun impact réel en Inefficaces du fait que
conversion des terres
appliquées, du fait que
raison de l’absence
les terres ne peuvent
les usages des terres
de pression en
continuer d’être
peuvent être
faveur de profonds
exploitées pour une
effectivement gelés
changements
activité non rentable
d’utilisation de
l’espace
Incidences
Ce type de
Peuvent être efficaces
Incitations financières
généralement limitées
programme ne
localement pour
en raison du coût élevé
présente guère
certaines parcelles
d’indemnisation du
d’intérêt, puisque le
rentables
maintien des terres
mode d’occupation
pour leur usage actuel
des sols ne change
pas
Périphérie des villes
Zone agricole
Source : OCDE (2009c).
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
40 Ŕ IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE
Les producteurs de la zone strictement agricole sont les plus concernés
par ces stratégies, car ils sont installés dans les régions les plus productives
et ils sont les plus susceptibles de bénéficier d’une augmentation des
paiements liés à la production. Ils ont donc tendance à intensifier leur
production en échange d’un soutien au niveau de leurs produits ou de leurs
intrants, mais ce soutien n’a probablement pas beaucoup d’impact sur les
superficies affectées à l’agriculture.15 L’essentiel des terrains à vocation
agricole sont déjà affectés à cet usage et comme l’agriculture représente sans
doute la forme d’exploitation la plus rentable de ces terres, la superficie
affectée à cette activité est peu susceptible de connaître des variations
importantes.
Toutefois, dans la zone strictement agricole, un soutien à la production
augmente les recettes tirées de l’activité et l’emploi, ce qui peut inciter les
exploitants et leurs familles à diversifier leurs activités agricoles ou à mener
des activités non agricoles (comme cela est expliqué plus haut). L’impact de
ce type de soutien sur la fourniture d’aménités dépend de ses effets sur les
modes de production. Si la recherche d’un rendement économique relatif
incite les producteurs à recourir à des méthodes de production moins
soucieuses de l’environnement, à déboiser, à assécher, à détruire des zones
abritant de la faune et de la flore sauvage, à arracher des haies ou à
intensifier l’exploitation des bordures de champ pour accroître la production
par hectare, les effets seront plutôt négatifs. Étant donné que le renforcement
ou la diminution des mesures de soutien à la production peut avoir un
impact sur le choix des modes de production, il est impossible d’aboutir à
des conclusions générales sur l’effet net des modifications des mesures de
soutien sur la fourniture d’aménités environnementale créées par
l’agriculture.
Une aide à la production ou liée aux intrants permet de conserver
certaines activités agricoles particulières et favorise les changements dans
l’utilisation d’intrants à la périphérie des villes et dans la zone de confins.
Toutefois, à la périphérie des villes, l’augmentation de la population urbaine
se traduit par un coût d’opportunité élevé des terres agricoles ; par
conséquent, le niveau des revenus tirés de l’activité agricole incite à la
conversion des terres, sauf en présence de contraintes en matière
d’aménagement de l’espace (restrictions de zonage, par exemple).
Les statistiques évoquées plus haut montrent que la superficie des
terrains affectés aux activités agricoles a nettement diminué dans la plupart
des pays de l’OCDE depuis le début des années 1990. Bien que les
informations soient difficiles à obtenir, il semblerait que dans les pays où la
pression démographique est importante, la conversion de terres agricoles à
des fins de développement urbain et à d’autres fins représente une part
significative de cette diminution, mais aussi que les zones urbaines exercent
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 41
une pression croissante sur les terres agricoles, en particulier avec le
phénomène d’« étalement urbain » (OCDE, 2009c).
Dans la zone de confins, la variation des prix et des recettes tirées de
l’activité agricole est appelée à avoir un impact majeur sur l’utilisation des
terres. Souvent, dans ces régions, l’exploitation la plus rentable des terres
agricoles après l’agriculture est une activité moins rentable par hectare
comme la sylviculture. Une hausse des prix et des recettes agricoles incitera
à affecter davantage de terrains à la production agricole, alors qu’une baisse
des prix aura l’effet inverse. Dans plusieurs pays de l’OCDE, la déprise est
considérée comme un problème particulièrement important aussi bien à
cause de son impact sur la fourniture d’aménités agricoles que pour ses
conséquences économiques et sociales sur les communautés rurales. Dans
les pays de l’OCDE, la déprise agricole peut être problématique dans
certaines plaines au sol pauvre ou très engorgé, mais ce phénomène est
surtout valable dans les régions vallonnées ou montagneuses, en particulier
lorsqu’elles sont éloignées des bassins de vie.
Les politiques agricoles des pays de l’OCDE évoluent. Entre 1986 et
1988, 99 % du soutien apporté au total à l’agriculture était lié à des
exigences de production, contre 79 % (voir plus haut) pour la période plus
récente. Les paiements non liés aux productions sont, pour l’essentiel,
fournis au titre de conditions antérieures, en fonction du nombre d’animaux,
des recettes ou des revenus. Dans certains types de paiements, l’agriculteur
doit entretenir le terrain afin qu’il reste apte à être cultivé, même si la
production n’est pas obligatoire. Dans la zone strictement agricole, ce type
de paiement peut donner lieu à des changements dans la composition de la
production, les agriculteurs réagissant aux variations des prix relatifs.
Une fois de plus, ce phénomène n’a probablement aucun impact
significatif sur les surfaces affectées à l’agriculture. A la périphérie des
villes, ces paiements contribuent peut-être à retarder la conversion des terres
agricoles à d’autres usages (du moins provisoirement) puisqu’elles
préservent la rentabilité agricole des terres. Dans la zone de confins, ils
peuvent contribuer à maintenir les terres (qui ne sont pas forcément
effectivement exploitées) dans l’agriculture, mais ils ne garantissent pas que
l’agriculture engendrera des services environnementaux, sauf si des
exigences environnementales sont imposées en contrepartie et que des
efforts sont faits pour contrôler le respect de ces exigences.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
42 Ŕ IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE
4.3 Conservation des terres et paiements au titre de l’environnement
Les programmes d’aide à l’agriculture traditionnels, généralistes et non
assortis de contraintes risquent d’être relativement inefficaces en matière de
fourniture d’aménités agricoles voulues par la société à un coût raisonnable.
Par conséquent, les gouvernements ont été enclins à faire plutôt appel à des
stratégies plus ciblées pour atteindre leurs objectifs. A la périphérie des
villes, ce sont des mesures visant à prévenir la conversion de terres agricoles
à d’autres usages. Dans d’autres zones, en particulier dans la zone de
confins, les programmes agro-environnementaux ont pris une importance
croissante.
Malgré l’augmentation des paiements aux agriculteurs au titre de
mesures agro-environnementales ou pour la création d’activités d’extérieur,
ces paiements ne représentent qu’une faible part de l’aide apportée au total à
l’agriculture dans les pays de l’OCDE (OCDE, 2009c). Deux principales
formes de paiements sont employées : i) les paiements portant sur le retrait à
long terme des facteurs affectés à la production de produits de base, ii) ceux
versés au titre de l’utilisation des ressources agricoles pour produire des
services environnementaux (ou pour réduire les dégâts de la production
agricole sur l’environnement).
Le premier type de paiement peut avoir un impact positif sur
l’environnement, par exemple par la diminution de l’érosion des sols,
l’amélioration de la qualité de l’eau et la préservation de l’habitat de la
faune et de la flore sauvages. Toutefois, ces paiements réduisent aussi la
demande d’intrants et de services de commercialisation agricoles. Si la mise
hors production des terres agricoles ne laisse pas la place à de nouvelles
activités économiques comme la chasse, la pêche et d’autres formes
d’activités d’extérieur, l’activité économique locale peut diminuer et les
communautés rurales être pénalisées. En revanche, si la qualité de
l’environnement s’améliore et que la fourniture d’autres aménités créées par
l’agriculture augmente, les zones rurales peuvent devenir des régions plus
intéressantes dans lesquelles s’installer, ce qui pourrait bénéficier à l’activité
d’autres secteurs.16
Les paiements au titre de la fourniture de services environnementaux
exigent en général des agriculteurs qu’ils adoptent des pratiques
particulières de gestion considérées comme apportant une amélioration à
l’environnement. Ainsi, les agriculteurs peuvent-ils recevoir des paiements
pour remplacer un système de culture ou d’élevage intensif par des systèmes
plus extensifs. L’aide peut aussi concerner l’investissement dans de
l’équipement ou des constructions qui limitent l’érosion des sols ou la
pollution de l’eau. Enfin, les agriculteurs peuvent être aidés pour préserver
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE Ŕ 43
certaines aménités valorisées, comme les haies, les zones humides ou
boisées, ou certaines constructions, comme les granges.
Les paiements au titre des services environnementaux peuvent avoir des
effets très différents selon le type d’exploitation et leur implantation
territoriale. Dans la zone strictement agricole, ils peuvent inciter les
producteurs à affecter des parcelles faiblement productives à des activités de
conservation ou à s’abstenir de cultiver les zones humides ou les pâturages
plutôt que de les affecter à d’autres usages. A la périphérie des villes, ces
paiements peuvent aussi contribuer à préserver les terrains agricoles ;
toutefois, compte tenu du coût d’opportunité particulièrement élevé des
terres dans cette zone, les paiements au titre des services environnementaux
risquent, par nature, de ne pas être suffisants pour prévenir la conversion des
terres à d’autres usages lorsque des restrictions en matière d’aménagement
de l’espace n’auront pas été prévues.
Toutefois, dans la mesure où de nombreux ménages agricoles de la
périphérie des villes ont une activité plus diversifiée que dans les autres
types de zone et qu’ils tirent des avantages non financiers considérables de
leur ferme, les agriculteurs pluriactifs sont plus susceptibles de poursuivre
leur activité agricole parce que les paiements au titre des produits autres que
ceux de base augmentent leur qualité de vie. Dans la zone de confins, en
revanche, ces paiements peuvent exercer une influence considérable sur le
comportement et le bien-être des ménages agricoles, non seulement parce
que le niveau des services environnementaux fournis est relativement élevé,
mais aussi parce que le coût de fourniture de ces services est relativement
faible en raison de la modicité du coût d’opportunité des terres et de la maind’œuvre.
La seconde préoccupation a été de prévenir la conversion des terres
agricoles à d’autres usages. Cette problématique est particulièrement à
l’œuvre dans les noyaux urbains, où la « préservation des espaces
agricoles » revêt une importance majeure. De nombreux pays de l’OCDE
disposent d’une réglementation sur l’utilisation des terres (mesures
d’aménagement de l’espace) appliquée par les autorités nationales et
infranationales afin d’influer sur l’utilisation des terres agricoles. Dans
certains pays, les règlements de zonage limitent la conversion de terres et de
bâtiments agricoles à d’autres usages. Les restrictions relatives à la
fourniture d’infrastructures de base peuvent aussi servir à limiter la
conversion des terres agricoles.
À l’inverse, le droit d’exploitation agricole sert, dans certains pays, à
réduire la possibilité pour d’autres résidents ruraux d’empêcher des
pratiques agricoles normales. Ces dispositions s’appliquent surtout à la
périphérie des villes, où les interactions sont les plus nombreuses entre
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
44 Ŕ IV. LES POLITIQUES D’UTILISATION DES TERRES ET L’ÉCONOMIE RURALE
usages agricoles et non agricoles des terres. Alors que la législation régissant
le droit d’exploitation agricole peut bénéficier aux agriculteurs en réduisant
les coûts liés au maintien des terres dans le secteur agricole, les règles de
zonage et les restrictions en matière d’aménagement imposent des coûts aux
propriétaires agricoles en les empêchant de réaliser la véritable valeur
économique du bien qu’ils possèdent.
Par conséquent, dans certains pays, les propriétaires fonciers peuvent
obtenir un dédommagement en échange du renoncement à l’aménagement
d’une partie de leurs terres. Ce dédommagement se fait par le biais de
mécanismes tels que l’achat de droits de construction ou l’acquisition pure
et simple de terres. La fiscalité peut aussi fournir des incitations à maintenir
les terres dans l’agriculture (traitement préférentiel des taxes foncières ou
des droits de succession) ou de dissuasion (taxation des plus values).
Bien que ces mécanismes empêchent parfois la conversion des terres à
des usages non agricoles, ils ne sont pas garants de la viabilité de l’activité
agricole à la périphérie des villes en raison des facteurs suivants : pression
démographique qui augmente les coûts d’opportunité liés au maintien des
terres dans le secteur agricole ; proximité de zones habitées qui risque de
créer des conflits entre agriculteurs et population non agricole sur des
problèmes tels que le bruit, la poussière et les mauvaises odeurs ;
agriculteurs pouvant rencontrer des difficultés à procéder à des changements
structurels dans leur activité, par exemple à augmenter la taille de leur
exploitation afin de la rendre économiquement plus viable.
En résumé, l’impact de la politique agricole au sens large sur
l’aménagement de l’espace et l’économie des zones rurales est complexe et
souvent propre à la localisation géographique et au pays considéré.
Certaines mesures ont un impact important sur l’environnement, mais un
effet direct relativement modeste sur les revenus et l’emploi dans la région.
Dans la mesure où les mesures mises en œuvre améliorent la qualité de
l’environnement et rendent les zones rurales plus attrayantes aussi bien pour
y effectuer des visites que pour s’y installer, elles peuvent stimuler l’activité
économique régionale. Mais bien entendu, un accroissement de l’activité
humaine risque d’exercer d’autres pressions spécifiques sur l’environnement
local, à telle enseigne que l’effet net à long terme sur l’environnement est
difficile à prédire.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ 45
V.
Évaluation de l’impact des politiques agricoles
sur le développement rural
La politique de développement rural englobe les actions et les initiatives
destinées à améliorer la qualité de la vie et le bien-être général des habitants
des zones rurales. Par conséquent, son champ d’action est plus vaste que
celui de la politique agricole, bien que cette dernière ait vu sa portée élargie
dans de nombreux pays et qu’elle dépasse les objectifs traditionnels que sont
le soutien aux prix et aux revenus pour englober des aspects plus vastes,
comme les effets sur l’environnement de la production et de l’affectation des
terres aux activités agricoles. En outre, les politiques agricoles peuvent
porter sur des objectifs qui dépassent le développement rural, comme la
sécurité des approvisionnements et l’innocuité des produits alimentaires. La
partie suivante décrit la contribution des politiques agricoles au
développement rural.
5.1 Politique de développement rural et politique agricole
Le développement rural a de nombreuses connotations et le terme
« politique de développement rural » désigne fréquemment une vaste
gamme d’interventions des pouvoirs publics. Dans certains pays, la notion
de politique de développement rural est interchangeable avec celle de
politique régionale, surtout lorsque le développement rural doit servir en
premier lieu la croissance économique. Dans ces cas, l’objectif des actions
publiques dépasse parfois largement l’agriculture et les domaines connexes
pour porter sur des questions comme la fourniture d’infrastructure et de
services publics.
Dans d’autres pays, la politique de développement rural est davantage
axée sur l’agriculture et doit renforcer la contribution de ce secteur à
l’économie locale et à la qualité de l’environnement. Ces deux objectifs ne
sont pas forcément contradictoires, mais ils jouent un rôle dans la
détermination des mesures adoptées au titre du développement rural et de
l’ensemble des problématiques auxquelles ces mesures sont censées
remédier.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
46 Ŕ V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL
Un autre aspect important de la question porte sur ce que l’on entend par
« développement ». En général, les textes économiques insistent sur le rôle
prépondérant de la croissance dans le développement rural, bien
qu’aujourd’hui, les économistes spécialisés dans le développement
élargissent le débat à l’environnement, à la qualité de la vie et à des
problématiques sociales plus vastes associées au changement économique.
Dans certains pays, la politique de développement rural doit servir
l’objectif de croissance économique. Elle doit donc être axée en premier lieu
sur le maintien de la population et l’accroissement de l’activité économique
dans les zones rurales. Dans d’autres pays, l’accent est mis sur la gestion des
ressources (en particulier foncières) dans les zones rurales de façon à
maintenir la viabilité économique et sociale, mais sans forcément tenir
compte de la croissance économique.
L’OCDE a étudié un certain nombre d’exemples de politiques de
développement rural (Australie, Canada, États-Unis, Japon, Norvège, Suisse
et Union européenne) et le lien qu’elles entretiennent avec les politiques
agricoles (OCDE 2009b). Ces études de cas révèlent un certain nombre de
différences intéressantes entre pays de l’OCDE.
a)
Caractère intégré des politiques de développement rural et régional.
Dans certains pays (Norvège, Suisse), les politiques de développement
rural et de développement régional sont intégrées. Dans ces pays, la
préservation des structures existantes de peuplement et la viabilité des
communautés locales sont un objectif important. Cet objectif est
soutenu par une série de mesures par exemple de développement des
infrastructures, d’éducation et de formation, et par des transferts
budgétaires vers les collectivités locales. Dans d’autres pays et
ensembles (Australie, Union européenne), les politiques rurale et
régionale sont mises en œuvre séparément.
b)
Lien entre politiques rurale et agricole. Dans certains pays (Australie,
États-Unis), les politiques de développement rural et les politiques
agricoles sont distinctes, tandis qu’elles sont étroitement liées dans
d’autres pays (Norvège).
c)
Centrage des politiques sur l’agriculture. Dans certains pays de
l’OCDE (Japon), l’agriculture est considérée en premier lieu comme le
moteur du développement rural. Dans d’autres, les perspectives sont
plus larges, avec des mesures destinées à favoriser le développement
d’infrastructures régionales comme les routes ou les logements (Suisse,
États-Unis).
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ 47
d)
Priorités de la politique agricole. Elles peuvent considérablement
varier. Dans certains pays, la priorité est d’améliorer les compétences
professionnelles des agriculteurs, afin de les aider à s’adapter aux
pressions économiques et à d’autres changements extérieurs comme les
catastrophes naturelles ou le changement climatique (Australie, Canada
et États-Unis). Dans d’autres pays, le traitement est plus large et couvre
les domaines suivants : investissements agricoles, compétitivité du
secteur agro-alimentaire, gestion environnementale, protection des
animaux, qualité des produits alimentaires et sécurité alimentaire,
sauvegarde du patrimoine culturel et maintien de l’agriculture dans les
zones défavorisées (Union européenne).
e)
Autorité(s) responsable(s) de la mise en œuvre des mesures. Dans
certains pays, ce sont les entités infranationales qui sont responsables de
la mise en œuvre de la politique de développement rural, dans un
processus ascendant (Canada) ; d’autres pays (Suisse) prennent cette
direction ; dans d’autres encore, la politique rurale est centralisée et
obéit à un processus descendant (Japon, Norvège, Union européenne).
f)
Financement. Dans certains pays, le financement des politiques rurales
est intégré aux dépenses de l’administration centrale (Japon, Norvège).
Dans d’autres, il est réparti entre l’administration centrale et les
autorités locales (Australie, Suisse et Union européenne). Dans certains
pays encore, des efforts sont entrepris pour obtenir une participation
financière du secteur privé ou pour créer des partenariats public-privé
par le biais de mesures telles que les garanties sur les prêts (Australie et
États-Unis).17
Les études de cas donnent aussi des informations sur le mode actuel
d’évaluation des programmes (Australie, Canada, États-Unis, Norvège,
Suisse et Union européenne). Dans de nombreux pays, l’évaluation des
programmes de développement rural n’est pas une activité séparée, mais
intégrée à un processus plus général, portant sur l’évaluation de programmes
publics ou de la performance des administrations publiques. Toutefois,
certaines différences existent dans la façon dont les évaluations sont menées.
a)
Champ d’application. Dans certains pays, il est très vaste (comme
l’Australie, dont le projet « Signposts for Australian Agriculture »
(Balises pour l’agriculture australienne) est axé sur la contribution de
l’agriculture à un développement écologiquement durable). Dans
d’autres pays, l’évaluation est plus ciblée (comme au Canada,
l’évaluation de certains programmes précis de développement rural et la
détermination de l’impact des politiques publiques dans le cadre du
programme « Lentille rurale »).
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
48 Ŕ V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL
b)
Degré de dépendance vis-à-vis de l’apport des parties prenantes. Il peut
être relativement élevé (Australie, Union européenne).
c)
Recours à des modèles économiques. Cette pratique semble avoir une
portée limitée, bien qu’elle soit appliquée par certains pays (Australie et
États-Unis).
d)
Recours à des organismes d’audit nationaux pour la réalisation
d’audits ordinaires ou ponctuels (Australie, Norvège, Union
européenne).
e)
Spécificité des indicateurs utilisés pour les actions des pouvoirs publics.
Elle peut être importante dans certains pays (Cadre de gestion et de
responsabilisation axé sur les résultats au Canada, qui requiert de
préciser les objectifs du programme, les résultats attendus, les méthodes
de suivi et d’évaluation au moyen d’indicateurs de performance, et
procédure d’évaluation au titre du Règlement de développement rural de
l’UE).
f)
Régularité. De nombreux pays n’exigent pas d’évaluation régulière des
programmes de développement rural (Australie, Canada) ; en revanche,
un système formel d’évaluation régulière est en place dans l’UE,
comprenant des évaluations complètes ex ante, à mi-parcours et ex post,
au titre du Règlement de développement rural. Certains programmes
précis font aussi l’objet d’une évaluation régulière ou périodique dans
certains pays (États-Unis, Norvège et Suisse).
5.2 Méthodes d’évaluation des politiques
Les gouvernements de plusieurs pays de l’OCDE sont, de plus en plus,
conscients du fait qu’il importe d’évaluer leurs politiques afin d’en
améliorer les performances. Toutefois, au vu des études de cas réalisées par
l’OCDE, la notion d’« évaluation » est interprétée différemment selon les
pays. Dans cette partie, l’évaluation est définie comme un ensemble de
méthodes et de procédures visant à évaluer les résultats (l’incidence) d’une
politique ou d’un programme par rapport à leurs objectifs.
Compte tenu de cette définition, l’évaluation fait appel à des méthodes
analytiques, c’est-à-dire à des techniques qualitatives et quantitatives
permettant d’établir un lien de causalité entre moyens mis en œuvre et
résultats à atteindre. À ce titre, l’évaluation se distingue de l’audit, qui a
pour but de vérifier la régularité financière et la responsabilité en matière de
dépenses, et qui répond à la question de savoir si les fonds affectés à un
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ 49
programme ont été dépensés de la façon voulue. Il s’agit aussi d’une
opération distincte du suivi, qui cherche généralement à savoir quels moyens
et processus ont été mis en œuvre, et quels résultats ont été obtenus.18
Toutefois, il peut exister des chevauchements entre ces trois activités, en
particulier en ce qui concerne la production et l’exploitation de
l’information. Le suivi et l’évaluation permettent des synergies puisque
l’évaluation dépend fortement des informations collectées dans le cadre d’un
suivi (sous réserve que ce dernier engendre des indicateurs pertinents des
résultats obtenus). Alors que les méthodes d’évaluation peuvent servir à
analyser à l’avance l’impact des programmes envisagés, en l’occurrence,
nous décrirons les évaluations ex post.
Le processus d’évaluation comprend trois grandes étapes : le plan
d’évaluation, la collecte de données et la phase analytique. L’évaluation
porte essentiellement sur les résultats obtenus grâce au programme : les
objectifs ont-ils été atteints, quelles ont été les incidences et les
conséquences (volontaires et involontaires) du programme et quelle en a été
l’efficacité en termes de coûts ? Toutefois, pour que l’évaluation soit utile à
la conception de programmes ultérieurs, un certain nombre de questions
doivent être posées, comme la pertinence des objectifs du programme,
l’adéquation des instruments existants et l’évaluation des autres solutions
possibles.
Un point fondamental de l’évaluation des politiques est l’établissement
d’un scénario de référence ou contrefactuel. En d’autres termes, que se
serait-il passé si les mesures n’avaient pas été mises en œuvre ?
L’ajustement et l’adaptation économiques étant permanents dans la société,
la plupart des mesures ont généralement un effet marginal sur les tendances
existantes. En d’autres termes, les variables intéressantes auraient
probablement changé, même si la mesure examinée n’avait pas été mise en
œuvre.
Par exemple, si des mesures favorisant la diversification agricole
n’avaient pas existé, dans quelle mesure les agriculteurs auraient-ils
diversifié leurs activités en présence de pressions ou d’opportunités
économiques ? Il faut dans un premier temps établir un scénario de référence
afin de déterminer l’« additionnalité » des mesures (à savoir l’impact
additionnel que ces mesures précises ont sur une variable intéressante,
comme par exemple la part des revenus du ménage tirée d’activités
diversifiées). Il est plus facile de procéder à ce calcul pour des initiatives
précises, de portée limitée et aux objectifs clairement définis, comme celles
destinées à encourager la transformation de denrées alimentaires ou les
activités touristiques, quoique, même dans ce cas, il n’est pas certain que les
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
50 Ŕ V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL
évolutions observées dans ces domaines découlent entièrement des
initiatives qui ont été prises.
Il est plus difficile d’élaborer un scénario de référence pour de
nombreuses mesures dont le champ d’application est plus étendu et qui ne
sont pas nécessairement ciblées sur le développement rural. Par exemple, si
les politiques d’augmentation des revenus des agriculteurs axées sur les
produits agricoles n’avaient pas existé, comment les producteurs auraient-ils
réagi aux pressions économiques ? Le niveau et la composition des produits
et des intrants auraient-ils été très différents ? Les taux d’entrée dans
l’activité et de cessation d’activité des agriculteurs et les changements
structurels qui en auraient découlé (taille moyenne des exploitations)
auraient-ils été différents ? Si oui, quelles en auraient été les conséquences
en matière d’utilisation des terres et d’environnement, et quelle aurait été
l’ampleur de ces conséquences ? Bien qu’il soit difficile d’établir un
scénario de référence dans ces cas, il est probablement aussi peu raisonnable
de partir du principe que tous les changements effectivement observés sont
dus à une mesure ponctuelle ou à un ensemble de mesures.
Un deuxième problème rencontré lorsque l’on procède à une évaluation
est d’établir les liens de causalité. Idéalement, l’évaluation d’un programme
doit répondre à la question de savoir quelle a été l’incidence d’une mesure
spécifique sur une variable intéressante. Dans une large mesure, la réponse
est à chercher du côté des comportements : comment les individus ont-ils
réagi à la mesure, quelles actions précises ont-ils réalisées en conséquence ?
Pour poursuivre avec l’exemple de la diversification, comment une série
particulière de mesures de diversification affecte-t-elle les décisions prises
par le ménage agricole d’affecter les ressources à certaines activités, de
répartir ces ressources entre activités étroitement liées à l’agriculture, mais
aussi de procéder à des arbitrages entre activités agricoles et non agricoles ?
De même, lorsque l’on mesure l’impact des politiques axées sur les
produits agricoles, il peut être particulièrement difficile de séparer celles qui
sont ciblées sur la production de celles qui visent à améliorer les revenus
agricoles sans pour autant influencer directement les décisions de
production. Par exemple, la question est loin d’être résolue de savoir si les
paiements « découplés » ont une influence significative sur les décisions de
production et d’affectation des intrants par les agriculteurs ou s’ils jouent un
rôle important dans la consommation et les décisions d’épargner des
ménages agricoles. La différence entre ces réactions pourrait avoir
d’importantes conséquences sur l’économie rurale.
Un troisième problème concerne l’évaluation de résultats directs ou
spécifiques par rapport à des objectifs généraux de développement. Les
objectifs spécifiques sont plus faciles à évaluer car le lien de causalité entre
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ 51
la mesure et l’objectif poursuivi est plus simple à établir. En revanche, il est
plus difficile d’évaluer des objectifs généraux de développement rural parce
que ces derniers sont généralement moins bien définis et qu’ils sont par
conséquent plus difficiles à formuler et à évaluer, mais aussi parce que les
liens de causalité avec les mesures spécifiques sont plus difficiles à établir.
Par exemple, alors qu’il est possible de calculer l’impact d’une mesure
précise telle que l’aide à la diversification sur les activités et les revenus des
ménages agricoles, il est parfois bien plus difficile d’identifier l’impact de
mesures axées sur une diversification de l’activité économique globale et le
bien-être d’une zone rurale.
Le choix du moment de l’évaluation représente un quatrième problème.
Comme cela est indiqué plus haut, les évaluations ex post ont lieu après la
mise en œuvre d’une mesure, mais les résultats peuvent parfois
considérablement tarder. Les mesures doivent être appliquées depuis
suffisamment longtemps pour avoir une incidence sur les décisions prises
par les agents concernés et pour que l’impact de ces décisions soit
mesurable. Il faut parfois attendre plusieurs années pour que les effets de
certains types de mesures, comme celles destinées à orienter le capital
humain, soient visibles. Dans ces cas-là, des indicateurs avancés de
performances pourraient être utilisés comme valeur approximative.
Un cinquième problème, rencontré avec toutes les formes d’évaluation,
porte sur la pertinence des données. Ces dernières sont plus susceptibles
d’être de bonne qualité lorsque les activités de suivi sont étroitement liées à
l’évaluation, sous réserve de la collecte régulière d’informations sur une
série pertinente d’indicateurs. Toutefois, le manque d’autres possibilités
oblige à s’appuyer sur des données générales ou des séries de données
existantes. Ces données risquant de ne pas fournir les informations requises
en termes d’impact, elles doivent parfois être complétées par des enquêtes
réalisées spécialement.
La difficulté à établir les liens de causalité incite parfois à s’appuyer sur
des indicateurs d’impact intermédiaires. Par exemple, l’efficacité d’un
programme est jugée en fonction de son application par les agriculteurs ou
des activités commencées à la suite du programme. Mais cela ne permet pas
de savoir quelle a été l’incidence du programme sur les revenus ou l’activité
économique. De même, ce type de jugement fait souvent appel à une
méthode « fondée sur les résultats » (qui consiste à tenter de relier par
association l’application de la mesure et le résultat final).
Par exemple, il est possible d’étudier le lien de corrélation entre, d’une
part, les changements observés sur l’emploi et les revenus et, d’autre part,
certains programmes (par exemple, en induisant l’application de mesures de
diversification de l’efficacité du programme). Comme c’est le cas avec
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
52 Ŕ V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL
toutes les méthodes d’association, celle-ci risque d’aboutir à des conclusions
fausses en matière d’impact. Ce risque est d’autant plus important qu’il est
difficile d’établir un lien de causalité direct entre un programme et un
résultat donné, et, comme cela est signalé plus haut, cette méthode pâtit
aussi du problème lié à une surestimation possible de l’additionnalité.19
En ce qui concerne le jugement des méthodes d’évaluation utilisées dans
les pays faisant l’objet des études de cas mentionnées plus haut, l’étude
OCDE (2009b) note que les critères de performance utilisés ne
correspondent pas souvent aux impacts finaux (c’est-à-dire à des résultats
précis en matière de développement rural), et que la méthodologie employée
est souvent peu claire. La définition de critères de performance économique,
qui permettraient d’identifier la nature des avantages et des coûts, mais aussi
l’efficacité de différentes mesures, est floue, en particulier.
Dans la plupart des cas, les coûts budgétaires liés aux mesures semblent
plus importants que d’autres coûts, comme ceux engagés par les ménages.
Par ailleurs, la détermination des avantages économiques provenant de
différentes mesures n’a été que rarement mesurée. Une analyse complète
coûts-avantages semble difficile dans la plupart des cas, mais on pourrait
souhaiter que les mesures de performance soient aussi étroitement liées que
possible aux avantages économiques et sociaux attendus des mesures prises.
Une série de méthodes a été élaborée par des chercheurs pour
déterminer l’impact de mesures sur les performances économiques rurales.
Nombre de ces méthodes s’appuient sur des modèles économiques pour
élaborer un scénario contrefactuel servant de référence pour mesurer
l’impact des politiques. Les modèles d’impact économique, destinés
principalement à estimer l’impact d’une série de mesures sur les revenus et
l’emploi à l’échelon régional, font appel à des techniques de plus en plus
complexes, comme le démontre le passage de l’utilisation de modèles
standards d’intrants-extrants (I-O) à l’élaboration de modèles à matrice de
comptabilité sociale (SAM), et enfin, à des modèles d’équilibre général
calculable (MEGC).
Comme pour tous les modèles économiques, la qualité des résultats
obtenus dépend du réalisme des hypothèses, de la possibilité de saisir avec
précision les liens de causalité entre variables (en particulier entre variables
liées aux politiques et indicateurs de résultats) et de la fiabilité des
paramètres. À de rares exceptions près, les méthodes formelles de
modélisation ne semblent pas avoir une place importante dans les
évaluations des politiques de développement rural réalisées par les
administrations publiques ŕ par opposition aux évaluations de chercheurs.
Toutefois, ces méthodes pourraient jouer un rôle important d’appui, en
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ 53
particulier en attirant l’attention sur les liens de causalité pertinents et les
indicateurs appropriés.
Malgré leurs limites, les modèles contrefactuels peuvent apporter un
éclairage à la question de l’additionnalité (c’est-à-dire de l’impact marginal
exact attendu de différentes mesures). L’étude de l’OCDE (2009b) plaide en
faveur d’un dialogue plus étroit entre ceux qui élaborent les stratégies
d’évaluation et de collecte des données, mais aussi les méthodologies dans
les administrations publiques, et les modélisateurs, en particulier en ce qui
concerne les objectifs d’évaluation et les données nécessaires pour procéder
à une évaluation.
5.3 Amélioration du suivi et évaluation de l’efficacité des politiques
Dans le cadre de l’évaluation des politiques de développement rural, un
ensemble de directives de meilleures pratiques a été proposé. Ces directives
s’appuient sur des démarches adoptées dans les pays membres de l’OCDE,
mais proposent aussi de nouveaux moyens de surmonter des problèmes
particuliers qui ont déjà été identifiés dans la pratique en cours. Ces
directives sont les suivantes :
a)
Toute nouvelle mesure doit faire l’objet d’une évaluation ex ante.
b)
Les évaluations ex post doivent être réalisées de façon à prendre en
compte les décalages attendus entre les mesures prises et les résultats
attendus.
c)
Les appréciations doivent être claires sur l’interprétation appropriée et
les défauts éventuels des critères de performance.
d)
Des évaluations intermédiaires doivent être effectuées en plus de
l’évaluation finale.
e)
Il convient d’expliquer toutes les discordances entre résultats attendus et
obtenus.
f)
Dans la mesure du possible, les impacts des mesures doivent rendre
compte des objectifs spécifiques de développement rural.
g)
Les critères de performance doivent répondre aux impératifs
« SMART » : Specific (spécifiques), Measurable (mesurables),
Achievable (atteignables), Relevant (pertinents) et Timely (ponctuels).
h)
Il convient d’éviter d’exagérer le caractère d’additionnalité des mesures.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
54 Ŕ V. ÉVALUATION DE L’IMPACT DES POLITIQUES AGRICOLES SUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL
i)
La méthodologie de l’évaluation doit être mise en place avant
l’application de nouvelles mesures.
j)
Les mesures de performance, données requises et méthodes analytiques
à utiliser doivent être mises en place avant l’application de nouvelles
mesures.
k)
Les sources de données existantes doivent être complétées par de
nouvelles sources pour combler les lacunes des informations.
l)
Un dialogue devrait avoir lieu entre évaluateurs dans les administrations
publiques et modélisateurs économiques afin de permettre une
évaluation rigoureuse, impartiale et objective.
m) Les procédures d’évaluation devraient être revues régulièrement par des
experts indépendants et les enseignements tirés devraient être intégrés
au processus d’évaluation.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
VI. CONSÉQUENCES POUR L’ÉLABORATION ET LA MISE EN ŒUVRE DES POLITIQUES Ŕ 55
VI.
Conséquences pour l’élaboration et
la mise en œuvre des politiques
Les travaux de l’OCDE sur le lien entre politiques agricoles et
développement rural mettent en évidence la gamme des objectifs qui
peuvent être poursuivis dans ce domaine, mais aussi la panoplie des mesures
pouvant être adoptées pour atteindre ces objectifs. La politique agricole de
nombreux pays continue à porter principalement sur le soutien aux prix et
aux revenus.
Toutefois, de nombreux pays ont eu tendance à élargir la série des
mesures afin de répondre directement aux problèmes de viabilité
économique des zones rurales (par exemple, grâce au développement de
nouvelles activités économiques pour les ménages agricoles) ou de veiller à
ce que ces zones continuent à participer à la fourniture d’aménités rurales,
comme la qualité de l’environnement. En plus de leur valeur pour la société
dans son ensemble, les aménités rurales peuvent jouer un rôle important
dans le développement économique des zones rurales.
L’efficacité d’une politique agricole, c’est-à-dire l’application de
mesures à la fois efficaces s’agissant de la réalisation de leurs objectifs et
d’un bon rapport qualité-coût, est l’un des buts essentiels, alors que la
politique agricole continue d’évoluer. La pression sur des ressources
publiques limitées continuera de s’intensifier dans les pays de l’OCDE,
augmentant par là même l’impératif d’efficacité. À l’occasion de leur
réunion de 1998, les ministres de l’OCDE (OCDE, 1998b) se sont mis
d’accord sur le fait que pour atteindre leurs objectifs partagés, les mesures
de politique agricole devaient être :

transparentes : permettant une identification facile des objectifs
politiques, des coûts, des avantages et des bénéficiaires ;

ciblées : centrées sur des résultats spécifiques et autant que possible
découplées ;
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
56 Ŕ VI. CONSÉQUENCES POUR L’ÉLABORATION ET LA MISE EN ŒUVRE DES POLITIQUES

adaptées : fournissant des transferts pas plus importants qu’il ne faut
pour obtenir des résultats clairement identifiés ;

flexibles : reflétant la diversité des situations de l’agriculture, capables
de répondre à l’évolution des objectifs et des priorités, et applicables
pendant la période de temps nécessaire pour que l’objectif spécifique
soit atteint ;

équitables : tenant compte des effets de la répartition du soutien entre
secteurs, agriculteurs et régions.
Les travaux de l’OCDE sur la réforme des politiques agricoles ont
souligné l’importance de ces principes et la nécessité d’une évaluation
permanente de l’efficacité et de l’efficience des instruments de ces
politiques. On a beaucoup mis l’accent sur la nécessité de définir des
objectifs clairs, explicites et mesurables. Des politiques ciblées dans
l’espace peuvent cependant entraîner des coûts de transaction importants. Il
existe des moyens de réduire ces coûts, comme cela est indiqué dans OCDE
(2007) et en général, pour que les gains du ciblage se matérialisent, le suivi,
le respect et l’évaluation des mesures sont des étapes fondamentales. Les
politiques agricoles ne comportent pas toujours d’objectifs explicites de
développement rural, mais lorsque ces objectifs sont mentionnés, les travaux
de l’OCDE montrent qu’ils souvent flous et, par extension, que la
contribution attendue des politiques agricoles à la réalisation de ces objectifs
est floue, elle aussi.
Les objectifs déclarés en matière de développement rural sont
habituellement de nature très générale, ce qui complique l’identification de
critères permettant de juger de l’efficacité des mesures (OCDE 2009b).
Alors que les pays de l’OCDE ont des objectifs de développement rural
généralement assez analogues, l’importance qu’ils attachent aux différents
objectifs n’est pas la même. Ce qui est plus important encore, c’est que le
rôle de l’agriculture dans la réalisation de ces objectifs varie lui aussi
considérablement, tout comme le poids respectif des secteurs public et privé.
Par définition, la politique agricole est destinée à un secteur particulier
de l’économie (politique sectorielle), bien qu’elle puisse avoir des
conséquences importantes sur le plan géographique. Compte tenu du recul
général de la contribution de l’agriculture aux revenus et à l’emploi en
milieu rural, y compris dans des zones essentiellement rurales, on peut
s’interroger sur l’efficacité à venir des politiques de soutien aux prix et aux
revenus dans la promotion d’une économie durable dans de nombreuses
zones rurales.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
VI. CONSÉQUENCES POUR L’ÉLABORATION ET LA MISE EN ŒUVRE DES POLITIQUES Ŕ 57
L’impact sur l’économie locale des transferts en faveur des ménages
dépend de la façon dont le revenu supplémentaire est dépensé et en
particulier s’il est dépensé pour l’achat de biens et de services locaux. Le
revenu des ménages agricoles dans de nombreuses zones dépend de ce qui
se passe dans les autres pans de l’économie rurale, mais aussi de savoir si
ces ménages peuvent profiter de l’emploi et des possibilités d’améliorer
leurs revenus grâce à la croissance créée dans d’autres secteurs.
La capacité des agriculteurs à réagir à de nouvelles opportunités,
agricoles et non agricoles, peut être renforcée par des mesures ciblées telles
que le développement des compétences professionnelles, de produits qui
s’adaptent à l’évolution des exigences des consommateurs et du tourisme.
La levée des obstacles qui limitent la capacité des ménages à profiter de
nouvelles opportunités économiques peut aussi jouer un rôle important. En
reconnaissant aux ménages agricoles le rôle de gestionnaires de l’espace
rural et de producteurs de produits autres que des produits de base et de
biens publics, on leur permet d’améliorer leur bien-être économique dans de
nombreuses zones rurales et on améliore aussi les aménités rurales en
augmentant l’attrait de ces lieux aussi bien pour de simples visites que pour
une installation.
Contrairement à la politique agricole, les mesures de politique de
développement rural (et agro-environnementale) efficaces portent
généralement sur des zones ou des régions particulières (mesures
territorialisées), bien qu’elles aient aussi des conséquences importantes pour
des secteurs particuliers. Cette différence fondamentale en termes
d’objectifs a des conséquences significatives sur la conception et la mise en
œuvre des politiques de développement rural. Dans la mesure où le
développement rural représente le premier objectif poursuivi, toutes choses
étant égales par ailleurs, les politiques territorialisées sont susceptibles d’être
plus efficaces que d’autres mesures n’opérant aucune différenciation spatiale
(OECD, 2006b).
Nombre de composantes des politiques de développement rural, comme
l’amélioration des infrastructures et la fourniture de services locaux, sont
essentielles à la viabilité économique et sociale des zones rurales. Encore
une fois, si le développement rural est le principal objectif de ces politiques,
il est nécessaire de disposer de mesures de développement rural bien ciblées
au lieu d’espérer qu’à elles seules, les politiques agricoles garantissent la
viabilité des économies rurales.
Comme cela est indiqué dans les études examinées aux fins du présent
rapport, les responsables des politiques sont confrontés à une grande
hétérogénéité des régions rurales. Les différences géographiques portent sur
la distribution de la population, l’activité économique, les perspectives de
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
58 Ŕ VI. CONSÉQUENCES POUR L’ÉLABORATION ET LA MISE EN ŒUVRE DES POLITIQUES
développement économique et les pressions sur l’aménagement de l’espace,
et la contribution actuelle et à venir de l’agriculture à la protection de
l’environnement.
Par conséquent, une démarche indifférenciée risque de ne pas être
adaptée ; des politiques géographiquement différenciées ou ciblées sont
nécessaires pour atteindre les objectifs en matière de développement
économique et d’environnement. À proximité des zones urbaines, par
exemple, on cherchera à contrôler le développement urbain et à protéger les
espaces ouverts par une politique d’aménagement de l’espace.
Il est probablement moins nécessaire de protéger certaines pratiques
agricoles, à moins que ces dernières se traduisent par des avantages
importants pour l’environnement local. Dans des zones plus reculées, la
problématique est probablement de veiller à ce que les biens
environnementaux valorisés par l’ensemble de la société continuent d’être
disponibles. Pour cela, il faudra peut-être chercher à obtenir des résultats
ciblés par des pratiques particulières en matière d’aménagement de l’espace.
Les mesures requises risquent d’être différentes dans chaque cas.
Comme pour toutes les politiques, il y aura inévitablement des
compromis et des étapes seront nécessaires pour atteindre les objectifs
économiques, sociaux et environnementaux recherchés. Les politiques
d’accroissement de l’activité économique en zone rurale peuvent engendrer
des pressions environnementales. À l’inverse, des mesures qui limitent
l’activité afin de protéger la fourniture de biens environnementaux peuvent
restreindre le potentiel de croissance économique. Il faudra donc trouver un
équilibre entre ces objectifs. Pour y parvenir, il est absolument nécessaire de
disposer d’objectifs clairs, de mesures ciblées et d’un système d’évaluation
de l’efficacité des mesures.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
VII.TRAVAUX DE RECHERCHE NÉCESSAIRES À l’AVENIR Ŕ 59
VII.
Travaux de recherche nécessaires à l’avenir
Les travaux de l’OCDE sur la relation entre politiques agricoles et
développement rural ont montré qu’il existe deux domaines importants et
étroitement reliés dans lesquels des travaux permettraient de mieux
comprendre l’évolution des politiques. Premièrement, il est nécessaire
d’analyser plus en profondeur l’élaboration et la mise en œuvre de mesures
destinées à atteindre certains objectifs précis en matière de développement
rural. Deuxièmement, il convient de travailler au développement et à
l’affinement des méthodes d’évaluation des politiques de développement
rural, en particulier celles portant sur l’agriculture et l’affectation des terres.
Pour progresser dans ces deux domaines, il faudra élargir le dialogue entre
ceux qui travaillent dans l’agriculture et le développement rural au sein des
administrations nationales, et les organisations extérieures, comme les
universités.
Ces travaux devraient s’appuyer en premier lieu sur l’expérience acquise
par les pays de l’OCDE, par le biais de programmes portant sur des objectifs
de développement rural, afin d’examiner l’efficacité relative de diverses
mesures dans l’obtention de résultats ciblés. Ces travaux s’inspireraient des
résultats de travaux universitaires sur l’efficacité des programmes. En
comblant les lacunes dans des domaines tels que la conception des
politiques et le choix des instruments, l’objectif serait de définir les
méthodes qui pourraient améliorer la cohérence entre les politiques agricoles
et les politiques plus générales de développement rural, mais aussi de
réfléchir à la façon d’appréhender l’hétérogénéité géographique qui
constitue l’une des caractéristiques majeures des zones rurales. Ces travaux
contribueraient à la réorientation et à la réinstrumentation de la politique
agricole dans les pays de l’OCDE.
Le second axe de travail serait centré sur l’amélioration des méthodes
d’évaluation de l’impact des politiques de développement rural. Les travaux
de l’OCDE dans ce domaine soulignent la nécessité d’approfondir les
méthodes servant à déterminer l’efficacité et l’efficience des mesures, afin
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
60 Ŕ VII.TRAVAUX DE RECHERCHE NÉCESSAIRES À l’AVENIR
de guider l’affectation de ressources publiques rares. L’un des moyens
d’approfondir ces méthodes serait d’élargir le dialogue entre ceux qui, dans
les administrations nationales, travaillent à la gestion et à l’évaluation des
politiques sans limiter la participation aux responsables des programmes
agricoles et de développement rural, et les membres de la communauté
universitaire. Des opportunités importantes existent de renforcer les
méthodologies d’évaluation en s’inspirant de méthodes quantitatives en
cours d’élaboration par des chercheurs dans le domaine du développement
rural. Malgré certaines problématiques liées au développement de méthodes
quantitatives fondées sur un modèle en matière d’évaluation des résultats
des politiques rurales, les méthodes existantes peuvent contribuer à clarifier
des problématiques importantes comme l’établissement de liens de causalité
et le traitement de l’additionnalité20.
POLITIQUES AGRICOLES ET DÉVELOPPEMENT RURAL Ŕ UNE SYNTHÈSE DES TRAVAUX RÉCENTS DE L’OCDE © OCDE 2010
VII.TRAVAUX DE RECHERCHE NÉCESSAIRES À l’AVENIR Ŕ 61
Notes
1.
Depuis longtemps, des interrogations croissantes se sont exprimées sur la
pertinence du PIB pour mesurer la performance économique et le progrès
des sociétés. www.oecd.org/pages
2.
Cependant, il convient de noter que les chiffres sur le PIB et l’emploi
agricoles dans la base de données OCDE comprennent la sylviculture et la
pêche. Ces chiffres peuvent donc être considérablement plus élevés dans
certains pays.
3.
Les communautés locales (définies en fonction des petites unités
administratives correspondant au pays concerné) sont classées comme
rurales si la densité de population est inférieure à 150 habitants au
kilomètre carré (500 pour le Japon pour tenir compte du fait que la densité
de population nationale de ce pays dépasse 300 habitants au kilomètre
carré). Ce type de région rurale est défini en fonction du pourcentage de
population qui habite dans ces communautés rurales de la manière
suivante : essentiellement rurale (PR), plus de 50 % ; intermédiaire (IN),
15 à 50 %, et essentiellement urbaine (PU), moins de 15 %. Enfin, une
région qui serait sinon identifiée comme PR est classée dans la catégorie
IN si elle a un centre urbain de plus de 200 000 habitants (500 000 au
Japon) ; une région qui serait sinon identifiée comme IN est classée dans
la catégorie PU si elle a un centre urbain de plus de 500 000 habitants
(1 000 000 au Japon).
4.
L’étude OCDE (2009a) comporte une discussion sur les différences entre
les pays de l’OCDE concernant les unités territoriales utilisées pour
définir les zones rurales. Cet examen montre qu’il est difficile d’obtenir
des informations comparables entre les pays. Certains pays (par exemple
États-Unis) emploient des définitions multiples pour les zones rurales et
les comparaisons nationales peuvent donc différer suivant la définition
utilisée.
5.
Les pays concernés sont l’Australie, la Belgique, le Canada, le Danemark,
la France, l’Allemagne, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Italie, le Japon,
le Mexique, les Pays-Bas, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, le Portugal,
l’Espagne, la Suède, la Suisse et les États-Unis. Les données en matière
d’emploi qui ont été utilisées couvrent la sylviculture et la pêche en plus
de l’agriculture.
6.
Il convient de noter qu’il existe de légères différences dans les années
considérées pour certains pays.
7.
La moyenne utilisée correspond à 3 personnes. Ce nombre est arbitraire.
Il se peut que la population agricole soit sous-estimée dans certains cas,
par exemple lorsque l’agriculture à temps partiel tient une place
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importante, et qu’elle soit surestimée dans d’autres. Par exemple, cette
estimation ne prend pas en compte les exploitations non familiales et les
employés de ces exploitations, dont le nombre peut être important dans
les grandes exploitations commerciales ou dans les exploitations engagées
dans des activités de diversification, notamment l’écotourisme ou
l’agrotourisme. Pour permettre de mieux comprendre les rapports entre
l’agriculture et la population, les statistiques nationales devraient estimer
tout l’ensemble de la population de ménages dont l’occupation est
apparentée aux exploitations agricoles.
8.
Les seules exceptions sont le Japon, qui dispose de données sur les
effectifs réels de population agricole, et la Turquie pour laquelle les
données sur les effectifs de population agricole correspondent à 2001 au
lieu de 2005.
9.
Main-d’œuvre employée dans l’agriculture, la chasse, la sylviculture et
les pêcheries, telle que figurant dans la base de données territoriale de
l’OCDE (Secteur A-B dans REV. ISIC 3.1).
10.
La définition ”autre activité rémunératrice”, dans le cas de l’UE, signifie
une ”activité autre qu’une activité en rapport avec les travaux agricoles
(c’est-à-dire les travaux contribuant à la production agricole primaire) qui
est effectuée contre rémunération”. La définition norvégienne concerne
les ”activités supplémentaires”.
11.
Le groupe des 19 pays de l’Union européenne se compose de l’Autriche,
la Belgique, la République tchèque, le Danemark, la Finlande, la France,
l’Allemagne, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, les
Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la Slovaquie, l’Espagne, la Suède et le
Royaume-Uni.
12.
Les externalités sont des attributs de la production ou de la consommation
de biens individuels sans prix. Les biens publics ne sont pas concurrents,
dans la mesure où leur consommation par un individu n’affecte pas la
capacité des autres à en consommer, et on ne peut pas en refuser l’accès à
quelqu’un dans la mesure où il est difficile d’en limiter l’accès aux
consommateurs.
13.
À noter que la notion de périphérie des villes n’est pas forcément
synonyme de proximité d’une grande agglomération. Cette catégorie
s’applique aussi aux concentrations plus modestes de population qui
s’étendent à la campagne, souvent par le biais du phénomène
d’« étalement urbain ».
14.
À noter que la marge extensive n’est pas forcément synonyme
d’éloignement des bassins de vie, qui caractérise généralement les zones
défavorisées. Cette catégorie peut en effet aussi s’appliquer à des blocs de
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VII.TRAVAUX DE RECHERCHE NÉCESSAIRES À l’AVENIR Ŕ 63
terres agricoles ayant une productivité limitée et situées dans une zone
strictement agricole.
15.
Alors que les surfaces affectées à l’agriculture dans ce type de zone sont
peu susceptibles de varier de façon sensible dans le temps, le changement
peut venir d’une modification de la rentabilité de différentes productions.
Ainsi, si l’agriculture devient plus rentable que l’élevage, les prairies
permanentes peuvent être converties en terres cultivables et vice versa
sous réserve de la faisabilité agronomique de ces conversions.
16.
Une étude du Programme de mise en réserve des terres fragiles (CRP Conservation Reserve Program) des États-Unis, qui a porté notamment
sur les effets imputables à une extension des activités de loisirs, a montré
que, globalement, l’effet du CRP sur l’économie rurale était modeste et
largement transitoire. Comme il fallait s’y attendre, les effets des
paiements réalisés aux termes du programme ont été les plus importants
dans les régions peu peuplées et dépendantes de l’agriculture plutôt que
dans des zones rurales plus peuplées et à l’activité économique diversifiée
(OCDE 2009b).
17.
L’étude OCDE (2005) étudie la problématique du niveau d’administration
dans le financement des politiques portant sur la fourniture de biens
d’intérêt public.
18.
Le suivi peut également être utilisé pour recueillir des données qui
peuvent être utilisées pour une évaluation ou constituer des indicateurs
avancés de performance.
19.
D’autres problèmes liés à ce type de démarche, comme des biais dans la
sélection sont abordés dans l’étude OCDE (2009b).
20.
Ces deux axes de travail peuvent aussi aider à identifier des lacunes et
trouver des solutions pour les combler. C’est du moins un point important
d’une réinstrumentation réussie des politiques agricoles des pays de
l’OCDE (Blandford, 2007).
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BIBLIOGRAPHIE Ŕ 65
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www.oecd.org/document/9/0,3343,en_2649_33773_43142793_1_1_1_3740
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politiques agricoles sur le développement rural, OCDE, Paris.
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politiques agricoles et d’aménagement du territoire, OCDE, Paris.
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