(I) Assurer la transparence administrative par l`opendata 1. La

(I) Assurer la transparence administrative par l’opendata
1. La recherche de transparence de l’action administrative, un
phénomène récent
La transparence est la qualité « de ce qui laisse passer la lumière et paraître
avec netteté les objets qui se trouvent derrière », « de ce qui laisse paraître la
réalité tout entière, de ce qui exprime la vérité sans l’altérer ».
Dans le schéma classique, l'administration est secrète. La "puissance publique" agit de
manière unilatérale ; ses "décisions exécutoires" ne comportent aucune motivation.
L'administré est un "sujet" face au pouvoir administratif soumis au principe de légalité
et au contrôle du juge. A toutes recherches d'informations, l'administration
oppose un « double barrage légal, le mutisme de ses agents et le secret de
ses papiers » (Louis Fougère).
Cette situation reposait sur des bases juridiques, certes, mais fragiles.
D’abord, le secret professionnel, sanctionné par le code pénal, qui s'applique aux
fonctionnaires dépositaires de secrets qu'un administré leur aurait confié.
Ensuite, il y a le fait que, dans l'intérêt de la défense nationale, certains renseignements
doivent être protégés.
Enfin, le fonctionnaire est tenu à une l'obligation de discrétion professionnelle assez
vague. Elle le contraint à ne pas communiquer « les faits et informations dont il a
connaissance dans l'exercice ou à l'occasion des ses fonctions ».
Donc, malgré quelques exceptions au secret (archives, enquêtes préalables à une
expropriation, information de l'habitant ou du contribuable de la commune,
communication de son dossier au fonctionnaire), la délivrance d'une information
administrative semblait relever encore, dans la plupart des administrations, du
pouvoir discrétionnaire du ministre.
La marche vers la transparence administrative et vers un véritable droit à
l'information administrative correspond à un souci de plus en plus aigu des
citoyens de mieux connaître les démarches administratives, pour mieux entreprendre
et discuter les projets administratifs qui les concernent.
La recherche de transparence s’inscrit dans un mouvement de réforme
de l’Etat qui vise la recherche d’amélioration du fonctionnement des
services publics et une prise en considération plus grande de l’usager
citoyen.
2. Diversité de réalisation de la transparence administrative. Une
démarche en plusieurs temps. La nécessité de textes.

Une évidence : la transparence se réalise essentiellement par la liberté d'accès aux
documents administratifs (ou transparence des documents administratifs).
Fondamentalement, c'est l'idéal de la transparence démocratique que l'on encourage
ainsi.
La transparence des documents administratifs désigne la possibilité, pour
un citoyen, d'avoir accès à tout document administratif l'intéressant,
éventuellement par la déclassification d'information classifiée.
On parle en anglais, de « sunshine laws ».
L’exemple américain. L'un des prototypes de la législation concernant le droit à
l'information et l'accès aux archives est le Freedom of Information Act (FOIA)
américain de 1966.
En français, la « Loi pour la liberté d'information ») est une loi américaine signée le 4
juillet 1966 par le président Lyndon B. Johnson, et entrée en application l'année
suivante. Fondée sur le principe de la liberté d'information, elle oblige les agences
fédérales à transmettre leurs documents, à quiconque en fait la demande, quelle que
soit sa nationalité.
Le FOIA a été voté dans le contexte de la guerre du Viêt Nam, l'opinion publique
exigeant un accès plus aisé aux documents de l'administration américaine. Toutefois,
cette liberté d'accès est restreinte par neuf exemptions, pour raison de sécurité
nationale, de secret défense, de politique étrangère, de secrets de fabrication, de
respect du secret médical et de la vie privée, ainsi que les
informations géologiques et géophysiques (y compris les cartes) concernant les puits.
Le Privacy Act (PA) de 1974 couvre l'accès aux documents relatifs aux individus. Il
permet à ces derniers de connaître les informations que le gouvernement détient à leur
sujet, de les corriger si elles s'avèrent fausses, et d'attaquer en justice le gouvernement
si celui-ci utilise les données d'une façon non autorisée.
Il y a aussi le Government in the Sunshine Act de 1976 aux États-Unis. Il s’agit d’une
loi sur la transparence publique, qui prévoit l’ouverture de l'ensemble des agences
fédérales au public.
75 pays ont aujourd'hui une procédure similaire d'accès aux documents administratifs,
dont la Suède (depuis 1776), les Pays-Bas, l'Inde (Right to Information Act de 2005),
le Royaume-Uni (FOIA de 2005), la Bulgarie, la Roumanie, la Suisse...
En Angleterre, le Freedom of Information Act de 2000 (FOIA, Loi sur la liberté
de l'information) est une loi britannique promulguée par le gouvernement Tony Blair,
et qui vise à permettre et réguler la liberté d'accès aux documents administratifs.
L'Information Commissioner's Office (ICO), nouveau nom donné par la loi au Data
Protection Commissioner (en), est chargé de l'application de la loi.
Le principe de transparence est un principe général du droit en droit
européen L'article 255 du traité instituant la Communauté européenne affirme le
droit d'accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission
pour tout citoyen de l'Union européenne ainsi que pour toute personne physique ou

morale résidant ou ayant son siège dans un État membre.
Nous pouvons, pour résumer, déceler deux tendances dans l’approche de
la transparence administrative en rapport avec l’accès aux documents
administratifs.
1. L’approche maximaliste est celle de la Suède, dans lequel il est possible
d'avoir accès, en moins d'une heure, aux notes de frais d'un ministre en en
faisant la demande. La loi protège aussi les fonctionnaires qui délivrent des
documents, si cette publication permet l'ouverture d'une instruction judiciaire.
2. L’approche minimaliste est celle de la France. La transparence
administrative y a été améliorée par la reconnaissance et l’extension des droits
des usagers face à l’administration (liberté d’accès aux documents
administratifs) et par la création d’autorités administratives indépendantes
(CADA, CNIL).
La France des années 80 a entamé un vaste mouvement de réforme de l’Etat et
de ses institutions qui ont atteint le fonctionnement des services publics. C’est
dans ce cadre qu’est apparu le principe de transparence des services
publics. Dans les années 90, sous l’influence des instances communautaires, un
mouvement de recherche de transparence dans la vie financière a donné lieu à
l’édiction de textes juridiques
1
.
Par la suite, la loi 2000-321 du 12 avril 2000 (modifiée le 6 août 2014)
relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations (dite loi DCRA) a établi que les autorités administratives étaient
tenues d’organiser un accès simple aux règles de droit et à l’information
administrative. Leur mise à disposition constitue une mission de service public. Le
texte pose l’exigence de la levée de l’anonymat des agents publics : lorsqu’un
administré présente une demande, il doit connaître les agents chargés de traiter son
dossier. Le fonctionnaire concerné doit décliner son identité à la demande de
l’administré ou l’indiquer sur le courrier adressé à ce dernier.
Quelques nouveautés ont vu le jour en 2013, comme les déclarations de
patrimoine et de biens. Ces déclarations étaient jusqu’ici confidentielles. Le Sénat a
également adopté une loi habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre
l'administration et les citoyens. La loi instaure le principe selon lequel le silence gardé
par l'administration sur une demande pendant deux mois vaut décision
d'acceptation. Ce principe est cependant suivi d'une liste d'exceptions (qui devront être
publiées sur un site internet du premier ministre).
1
loi du 3 janvier 1991 relative à la transparence et à la régularité des procédures de marchés, loi du 29 janvier 1993 relative à
la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique.

TRANSPARENCE ET CODIFICATION DU DROIT
La codification législative rassemble et classe dans des codes thématiques l'ensemble des lois en
vigueur à la date d'adoption de ces codes. Cette codification se fait à droit constant, sous réserve des
modifications nécessaires pour améliorer la cohérence rédactionnelle des textes rassemblés, assurer
le respect de la hiérarchie des normes et harmoniser l'état du droit.

3. Transparence et open data
Comment définir l’Open Data
2
? En français on parle de « données publiques
accessibles », mais qu’est ce qu’une donnée au regard des expériences dont nous
disposons ? « Eléments d’information facilement extractibles et stockés dans des
bases informatiques ». La notion d’ouverture renvoie à l’idée d’utilisation : dans
leur cadre mais aussi par les administrés. Pour pouvoir affirmer que ces données
sont bien publiques, l’accès à ces données et leur utilisation sont publiques, il faut
obligatoirement que l’accès soit faciles, gratuit, qu’elles soient exploitables par
ordinateur, et réutilisables.
Quel rapport, quels liens entre transparence et Open data?
Si l’on part de l’idée que la transparence est une manifestation de la démocratie
indirecte, qui se trouve confortée dans la légitimité des institutions
administratives, avec des relations sereines avec les citoyens, les liens
apparaissent : l’open data est l’un des moyens les plus efficaces pour réaliser la
transparence administrative, elle-même visage de la démocratie administrative.
« La transparence, l’appel à construction d’une démocratie en réseau, ou encore la
référence à la notion de gouvernement ouvert » (P. Rosanvallon, Le bon
gouvernement, Seuil, 2015, p.20). Internet a permis un accès plus libre aux
informations mais aussi le partage communautaire des connaissances. « L’open data
devient un instrument de politique publique » (A. Antoine, AJDA 2016) .
Il y a des enjeux rattachés à la relation numérique administration-citoyens (usagers).
Cela est clair dans les Etats avancés en la matière : ils ont une véritable politique
d’open data, qui fait intervenir des institutions, et les citoyens se sentent
concernés. Des initiatives en matière de transparence de la vie administrative sont
prises, allant toujours plus loin (Ex : l’Etat de l’Ontario a lancé « l’Open data par
défaut »).
Il faut bien comprendre qu’il existe, à la base, dans ces Etats-là, une culture
démocratique de transparence. L’open data ne sert qu’à la renforcer.
Les Etats en retard en matière d’Open Data : Malaisie, Emirats Arabes Unis,
Bahreïn, Qatar, mais aussi Zambie, Cameroun…. On y décèle des initiatives mais
qui demeurent superficielles : il n’y a pas de lien entre l’Open Data et l’expression
de la démocratie, c’est uniquement pour rassurer d’éventuels investisseurs (Chine,
notamment ; Kénya).
Parfois, ce sont des Etats démocratiques qui sont en retard en matière d’Open Data.
Ainsi en est-il de l’Inde, à cause de sa structure socioéconomique.
2
Sur tous ces points, voir l’étude très complète du Pr. A. Antoine, AJDA 2016 p.81.