analyse des barrieres et leviers a la mise en place de

ANALYSE DES BARRIERES ET LEVIERS A LA MISE EN PLACE
DE STRATEGIES D’ADAPTATION AUX CHANGEMENTS
CLIMATIQUES - 2014-2015
Le cas des collectivités urbaines
RAPPORT FINAL
décembre 2015
Recherche réalisée pour le compte de l’ADEME et l’AFD par :
Guillaume SIMONET, chargé de recherche – I4CE – Programme Territoires et Climat
Sous la direction de :
Alexia LESEUR, Directrice du projet – I4CE – Programme Territoires et Climat

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Remerciements
Les remerciements vont à toutes celles et tous ceux qui ont rendu possible le projet de recherche
ABSTRACT-colurba, aussi bien les partenaires engagés dans la démarche, le personnel
administratif et financier des organisations impliquées que l’ensemble des répondants rencontrés
sur le terrain qui ont pris part aux entretiens et aux ateliers de travail.
Composition du Comité de pilotage ayant pris par au projet de recherche ABSTRACT-colurba :
- Sabrina Archambault (AFD – Division collectivités locales)
- Aude Bodiguel (ADEME - Service Economie et Prospective)
- Christine Cot (CGET, ex-DATAR) – jusqu’en janvier 2015 ;
- Jérôme Duvernoy (Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique,
MEDDE/DGEC/SCEE/ONERC) ;
- Alexia Leseur (I4CE – Directrice du programme Territoires et Climat – Directeur du projet)
- Sévane Marchand (AFD - Département Outre-Mer)
- Céline Phillips (ADEME – Service Climat) ;
- Nicolas Rossin (AFD – Division Climat)
- Guillaume Simonet (I4CE - Chargé de recherche du projet).
Toute représentation ou reproduction intégrale ou partielle faite sans le consentement de l’auteur ou de ses
ayants droit ou ayants cause est illicite selon le Code de la propriété intellectuelle (art. L 122-4) et constitue
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analyses et courtes citations justifiées par la caractère critique, pédagogique ou d’information de l’oeuvre à
laquelle elles sont incorporées, sous réserve, toutefois, du respect des dispositions des articles L 122-10 à L
122-12 du même Code, relatives à la reproduction par reprographie.
L’ADEME en bref
L'Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Energie (ADEME) est un établissement public sous la
tutelle conjointe des ministères de l'Ecologie et du Développement durable, de l'Industrie et de la
Recherche. Elle participe à la mise en oeuvre des politiques publiques dans les domaines de
l'environnement, de l'énergie et du développement durable. l'agence met ses capacités d'expertise et de
conseil à disposition des entreprises, des collectivités locales, des pouvoirs publics et du grand public et
les aide à financer des projets dans cinq domaines (la gestion des déchets, la préservation des sols,
l'efficacité énergétique et les énergies renouvelables, la qualité de l'air et la lutte contre le bruit) et à
progresser dans leurs démarches de développement durable.
www.ademe.fr

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Sommaire
Résumé des enseignements partagés ..................................................................... 8"
Quelle représentation sociale de l’adaptation ? ...................................................................... 8"
L’importance des contextes locaux ........................................................................................... 8"
L’adaptation, une notion transversale ....................................................................................... 8"
Quelles terminologies pour quelles actions d’adaptation ? ................................................... 8"
Quels dispositifs pour mettre en place des actions d’adaptation ? ...................................... 8"
Les outils économiques et financiers. ....................................................................................... 8"
Les outils climatiques. ............................................................................................................... 8"
Les outils des organismes spécialisés. ..................................................................................... 8"
Les outils de planification territoriale. ........................................................................................ 9"
Quelles barrières et quels leviers à l’adaptation? ................................................................... 9"
La journée d’échanges sur les enseignements partagés ....................................................... 9"
Résumé de l’ensemble des thématiques abordées dans le rapport final ........................... 10"
PARTIE I : PRÉSENTATION DU PROJET ABSTRACT-colurba ............................ 13"
1."Introduction ........................................................................................................ 13"
1.1"Objectifs généraux ........................................................................................................... 13"
1.2"L’adaptation en France : éléments de cadrage institutionnel ..................................... 14"
1.3"Résumé des enjeux climatiques sur le territoire français ............................................ 17"
2."Barrières et leviers à l’adaptation aux changements climatiques ................ 18"
2.1"État de l’art : revue de littérature scientifique ............................................................... 18"
2.2"État de l’art : guides et méthodologies pratiques ......................................................... 19"
2.2.1"L’adaptation en milieu urbain : focus au niveau européen .......................................... 19"
2.2.2"L’adaptation en milieu urbain : focus au niveau français ............................................ 20"
2.3"Assise théorique et conceptuelle ................................................................................... 20"
3."Démarche générale d’investigation scientifique ............................................ 22"
3.1"Une démarche collective en cinq étapes ....................................................................... 22"
3.2"Étape 1 – Sélection des cas d’études ............................................................................ 22"
3.3"Étape 2 – Élaboration du guide d’entretien ................................................................... 25"
3.4"Étape 3 – Préparation et bilan de terrain ....................................................................... 25"
3.5"Étape 4 – Analyse des données ...................................................................................... 26"
3.5.1"L’Indice Pondéré de Représentativité (IPR) ................................................................ 26"
3.5.2"Démarche méthodologique d’analyse qualitative ........................................................ 26"
PARTIE II : RÉSULTATS .......................................................................................... 27"
Présentation et structure de la partie II .................................................................................. 27"
1."La place de l’adaptation dans les PCET étudiés ............................................ 28"
1.1"Des PCET contrastés ....................................................................................................... 28"
1.2"Démêler les actions « d’adaptation » des autres actions ............................................ 29"
1.2.1"Les PCET comportant des volets consacrés à l’adaptation et intitulés comme tels ... 29"
1.2.2"Les autres actions comportant la racine « adapt* » .................................................... 31"
1.2.3"L’adaptation, intégrée dans la gestion des risques, l’anticipation ou la protection ...... 31"
1.2.4"L’adaptation, cachée sous d’autres terminologies ? ................................................... 32"
1.2.5"Des actions d’adaptation ? .......................................................................................... 33"
1.3"Synthèse du chapitre 1 : quelles terminologie relèvent d’actions d’adaptation ? .... 34"
2."Les représentations de l’adaptation aux changements climatiques ............ 35"
2.1"L’interprétation de la notion d’adaptation ..................................................................... 35"
2.1.1"La difficulté de donner un sens à l’adaptation aux changements climatiques ............ 35"
2.1.2"L’adaptation le long des littoraux ................................................................................. 36"
2.1.3"La référence aux notions de résilience et de vulnérabilité .......................................... 37"
2.1.4"La référence aux modifications de comportements et de pratiques ............................ 38"
2.2"La perception des changements climatiques ............................................................... 39"

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2.2.1"Le manque de tangibilité des changements climatiques, une aubaine pour le statu quo
39"
2.2.2"L’observation d’impacts des changements climatiques sur l’économie locale ............ 39"
2.2.3"La mémoire collective, un outil d’innovations retrouvées ............................................ 40"
2.2.4"Les changements climatiques, une actualité qui progresse ........................................ 40"
2.3"La mosaïque des définitions de l’adaptation ................................................................ 41"
2.3.1"Les différentes définitions proposées par les répondants ........................................... 41"
2.3.2"L’adaptation : une résignation ou une opportunité? .................................................... 46"
2.3.3"Les représentations graphiques de l’adaptation ......................................................... 48"
2.4"Synthèse du chapitre 2 : quel est le spectre interprétatif de l’adaptation aux
changements climatiques ? ..................................................................................................... 50"
3."La mise à l’agenda de l’action publique climatique ....................................... 51"
3.1"Les enjeux exprimés face aux changements climatiques ........................................... 51"
3.1.1"Les collectivités ultramarines ...................................................................................... 51"
Communauté Intercommunale Réunion EST ......................................................................... 51"
Territoire Côte Ouest .............................................................................................................. 52"
La Communauté d’Agglomération du Centre de la Martinique ............................................... 52"
La Communauté d’Agglomération Nord Basse-Terre ............................................................. 52"
3.1.2"La Communauté d’Agglomération Royan Atlantique .................................................. 52"
3.1.3"Agglomération Agen .................................................................................................... 52"
3.1.4"La Ville d’Annecy ......................................................................................................... 53"
3.1.5"La Ville de Sète ........................................................................................................... 53"
3.1.6"La Communauté Urbaine de Dunkerque .................................................................... 53"
3.1.7"Cergy-Pontoise Agglomération ................................................................................... 53"
3.2"Brève présentation des responsables PCET ................................................................. 54"
3.2.1"La phase de recrutement ............................................................................................ 54"
3.2.2"Les premiers pas ......................................................................................................... 54"
3.2.3"Positionnement dans l’organigramme ......................................................................... 54"
3.2.4"Appropriation de la démarche PCET .......................................................................... 55"
3.2.5"Les ressources mobilisées pour faire vivre le PCET ................................................... 55"
3.3"Facteurs de mise à l’agenda du PCET ........................................................................... 56"
3.3.1"La porte d’entrée règlementaire .................................................................................. 56"
3.3.2"La porte d’entrée volontaire ........................................................................................ 56"
3.3.3"Les vecteurs connexes à l’origine des PCET .............................................................. 57"
3.4"Synthèse des enseignements partagés du chapitre 3 ................................................. 58"
4."Les outils d’opérationnalisation de l’adaptation ............................................ 59"
4.1"L’élaboration des PCET et des actions d’adaptation ................................................... 59"
4.1.1"L’action publique en place comme base d’élaboration du PCET ................................ 59"
4.1.2"La place de l’adaptation lors de l’élaboration des PCET ............................................. 60"
4.1.3"Les limites de l’incorporation de l’action publique en place dans les PCET ............... 60"
4.1.4"La démarche participative, inspiration principale des PCET ....................................... 61"
4.1.5"Un accompagnement par les bureaux d’études insuffisant concernant l’adaptation .. 62"
4.2"Les dispositifs en soutien à l’adaptation ....................................................................... 62"
4.2.1"Vers une généralisation progressive des outils économiques et financiers ? ............. 62"
4.2.2"Les outils climatiques, vecteurs de sensibilisation aux enjeux climatiques ................. 64"
4.2.3"Le recours aux réseaux pour l’animation des PCET ................................................... 65"
4.2.4"La fiabilité et la crédibilité des guides, méthodologies et outils de l’ADEME .............. 66"
4.2.5"Limites des outils proposés par l’ADEME ................................................................... 66"
4.2.6"L’importance de définir des indicateurs pertinents et d’assurer un suivi ..................... 67"
4.3"Approche territoriale et cohérence de l’action publique .............................................. 67"
4.3.1"Une gestion des risques communale transférable ...................................................... 67"
4.3.2"La prise en compte des spécificités locales ................................................................ 68"
4.3.3"Le SCOT, vecteur de mise en œuvre d’actions d’adaptation ...................................... 69"
4.3.4"Le manque de cohérence entre le PCET et la politique énergétique .......................... 70"
4.4"Synthèse des enseignements partagés du chapitre 4 ................................................. 71"

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5."Mise en œuvre des actions : les barrières ...................................................... 71"
5.1"Les barrières à l’échelle de l’État ................................................................................... 72"
5.1.1"Une baisse des dotations qui pèse sur les ambitions locales ..................................... 72"
5.1.2"Des obligations règlementaires parfois inadaptées à la réalité locale vécue .............. 72"
5.1.3"Des lourdeurs administratives nuisibles à la mise en place d’actions d’adaptation .... 73"
5.1.4"Le processus actuel de réorganisation territoriale est préjudiciable à l’adaptation ..... 74"
5.1.5"Une expertise de l’État qui s’amenuise, des collectivités livrées à elles-mêmes ........ 74"
5.2"Les barrières à l’échelle du territoire ............................................................................. 75"
5.2.1"Le partage des compétences affaiblit l’action publique territoriale .............................. 75"
5.2.2"Les politiques climatiques, non prioritaires dans l’action publique locale ................... 76"
5.2.3"La défense des intérêts locaux, blocage d’une action territoriale cohérente .............. 77"
5.2.4"Des ressources communales trop limitées pour une action efficace .......................... 78"
5.2.5"Une action publique locale tournée vers l’économie et l’emploi .................................. 78"
5.3"Les barrières à l’échelle des élus ................................................................................... 79"
5.3.1"Le manque de mobilisation et de portage de la question climatique .......................... 79"
5.3.2"Le manque de sensibilisation des élus aux enjeux climatiques .................................. 80"
5.3.3"L’influence du changement de mandature sur une action de longue durée ............... 80"
5.3.4"L’inadéquation des temporalités ................................................................................. 81"
5.4"Les barrières à l’échelle de la collectivité ..................................................................... 82"
5.4.1"Une faible sensibilisation aux enjeux climatiques entrave l’action .............................. 82"
5.4.2"Le poids des habitudes ............................................................................................... 82"
5.4.3"Le manque de ressources humaines, un important facteur limitant ............................ 83"
5.4.4"Un cloisonnement interne trop marqué ....................................................................... 83"
5.5"Synthèse des enseignements partagés sur les barrières ............................................ 84"
6."Mise en œuvre des actions : les leviers .......................................................... 85"
6.1"Les leviers à l’échelle des services de l’État ................................................................. 85"
6.1.1"L’obligation règlementaire, un moteur pour l’action .................................................... 85"
6.1.2"L’aubaine de se responsabiliser par la redistribution des compétences ..................... 86"
6.2"Les leviers à l’échelle du territoire ...................................................................................... 86"
6.2.1"L’échelle intercommunale, interface pertinente entre les échelles administratives ..... 86"
6.2.2"L’intercommunalité, un levier pour dynamiser le territoire et ses acteurs ................... 87"
6.2.3"L’influence des associations sur l’action publique locale en matière climatique ......... 88"
6.2.4"L'impact de la taille de la collectivité sur la qualité de l’action publique menée .......... 88"
6.2.5"L’importance de la sensibilisation aux enjeux climatiques des acteurs territoriaux .... 89"
6.2.6"Le secteur privé, inspirateur d’innovations pour la collectivité .................................... 90"
6.3"Les leviers à l’échelle des élus ....................................................................................... 90"
6.3.1"La sensibilisation des élus aux enjeux climatiques : une clé indispensable ............... 90"
6.3.2"La sensibilisation des élus par les agents de la collectivité ........................................ 91"
6.4"L’échelle de la collectivité ............................................................................................... 92"
6.4.1"La communication et l’échange d’informations, des clés essentielles ........................ 92"
6.4.2"Le poids de l’argument financier auprès des élus ....................................................... 93"
6.4.3"La transversalité inhérente aux enjeux climatiques modifient les pratiques ............... 94"
6.4.4"Une indispensable sensibilisation de la collectivité aux enjeux climatiques ............... 94"
6.4.5"Les enjeux climatiques, révélateurs de la nécessité d’une approche systémique ...... 95"
6.4.6"L’appropriation des actions du PCET dans les activités des services concernés ....... 96"
6.4.7"Les labels, sources de motivation ............................................................................... 97"
6.4.8"La cohésion interne comme moteur de l’action ........................................................... 98"
6.4.9"L’organisation et l’intitulé des services, reflet de l’action publique menée .................. 98"
6.5"Synthèse des enseignements partagés sur les leviers ................................................ 99"
7."Conclusion, recommandations et perspectives ........................................... 100"
7.1"Les enseignements partagés sur l’adaptation aux changements climatiques ........ 100"
Les représentations sociales de l’adaptation ........................................................................ 100"
Outils et dispositifs d’opérationnalisation de mesures d’adaptation ...................................... 100"
Barrières et leviers à l’action ................................................................................................. 101"
La journée d’échanges sur les enseignements partagés ...................................................... 102"
7.2"Pistes de recommandations ......................................................................................... 103"