Chapitre VI. Politique budgétaire

Chapitre 4. Politique budgétaire
1. Politique budgétaire et croissance
macroéconomique
2. Objectifs et stratégie budgétaire en UEM
3. Politiques
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1
I. Politique budgétaire et croissance économique
A. Cadre analytique
B. Effets des mesures budgétaires sur la croissance potentielle: les
politiques structurelles
C. Effets des mesures budgétaires sur la croissance effective:
Politiques de stabilisation
D. Effets de la croissance sur le solde budgétaire
E. Soutenabilité des finances publiques
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2
A. Cadre analytique
• Motifs d’intervention des pouvoirs publics dans l’économie : voir
chapitre 1
• Objectifs économiques généraux: promouvoir la croissance et
l’emploi
• Sur 2 plans:
– Le sentier de croissance d’équilibre (chapitre 2)
– La stabilisation de la croissance (chapitre 3)
• Les mesures budgétaires auront en général un impact sur ces deux
plans en même temps, mais, selon le type de mesure, l’impact se
fera plus sentir sur la demande à court terme ou plus sur l’offre à
long terme. On parlera dans un cas de mesures de soutien de la
demande et dans l’autre de mesures structurelles.
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3
Contraintes à l’intervention des pouvoirs publics
• Les dépenses sont financées par les recettes, principalement les
recettes fiscales. Le solde est financé par l’emprunt. Une politique
de stabilisation macroéconomique n’aura d’impact significatif sur la
demande effective que si elle se traduit par une variation du solde
budgétaire. Pour être efficace cette politique ne doit pas amplifier
les déséquilibres (récession, surchauffe, inflation, déficit
extérieur…): condition de stabilité
• Les pouvoirs publics peuvent se financer par l’emprunt, mais pas
indéfiniment… A long terme, les recettes doivent pouvoir couvrir les
dépenses: condition de soutenabilité
• L’intervention des pouvoirs publics doit augmenter le bien-être
général, le prélèvement des moyens affectés à une action a des
effets négatifs sur le bien être: il faut que globalement l’effet net
soit positif au moins à long terme. Condition d’efficacité.
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4
Schéma analytique des liens entre les politiques budgétaires et
la croissance économique
Cadre réglementaire et institutionnel
Politiques budgétaires
(recettes, dépenses, soldes)
Stables et
soutenables
Efficaces
Finances publiques
Finances publiques
Activité
économique
à court terme
Croissance
économique
à long terme
Multiplicateurs budgétaires
-
effets keynésiens
effets sur les anticipations
et sur l'offre à court terme
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Déterminants de la croissance
-
épargne
capital physique
capital humain
main-d'oeuvre
progrès technique et innovation
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5
Impact des mesures budgétaires sur les grandeurs macroéconomiques


1. p  . pe  a.( y  y*)t 1  (1   ).pm   p,t
e
2. y  b.r  c.y  ag .g  aT .t  ax .xw   .( p  pw )   y ,t
3.
y*   .kt 1  (1   ).l * tfp
4.
l*  n  u *
5.
  ln 1      0  1  wedge   2  rp
u* 
3
6.
r  (i  p e ).(1   K )1  
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Mesures
budgétaires
6
B. Effets des mesures budgétaires sur l’output d’équilibre et
l’output potentiel
• Soutien et développement de la croissance potentielle : impact sur
TFP
– Infrastructure et investissement public, rôle de la réforme économique
– Aide publique
– Développement du capital humain
• Politique sociale : impact sur p et y à travers wedge et rp
– Aménagement des “tax benefit systems”: réforme de la sécurité sociale
– Réduction des coûts indirects du travail (générale ou ciblée)
• Politique de compétitivité : impact sur y, k
– ISOC,
– réduction des coûts indirects du travail…)
• Le soutien de la demande effective ou les mesures d’assainissement
budgétaire ont un impact sur l’investissement et, par le biais du
capital, sur l’output potentiel.
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7
C. Effets des mesures budgétaires sur la croissance effective: les
politiques de stabilisation
1. Effets du cycle, de l’output gap, sur le solde budgétaire
2. Effets des mesures budgétaires sur la croissance et l’output
gap
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8
1. Effets du cycle, de l’output gap, sur le solde budgétaire
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9
Simplifions…

 
B  P .G  i.B  Tr   L .W .L   K .( r   ). P. K )   C . P .C

T
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10
Variations cycliques du déficit public
En supposant les dépenses constantes, et une variation de l’output gap,
on a:
D  D   .(Y  Y *)
DD
(Y  Y *)
  .
P.Y *
Y*
Toutes choses égales d’ailleurs les variations de l’output gap se traduiront
par des variations, dans le sens opposé, du déficit en pour cent du PIB.
Cette variation sera grosso modo proportionnelle au taux de pression
fiscale et parafiscale.
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11
Définition du déficit cycliquement neutre et du déficit structurel
DD
(Y  Y *)
 t.
Y*
Y*
Cette équation permet de définir le déficit cycliquement neutre
comme:
D  D  t.(Y  Y *)
On corrige le déficit des moins values ou des plus values fiscales
dues à l’output gap pour obtenir le déficit cycliquement
neutre.
Le déficit structurel est en outre corrigé des mesures
ponctuelles (mesures one-off) comme la vente de bâtiments
publics.
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12
Origine de la variation du déficit
• Les variations du déficit cycliquement neutre proviennent de:
– La variation des dépenses exogènes.
• Notons que cette variation sera neutre si elle suit la variation du PIB potentiel.
Néanmoins, ce type de dépense évolue selon des règles (législations) qui ont
leur logique propre indépendante de la variation du PIB. Exemple: les
dépenses liées à l’âge comme les pensions ou les soins de santé.
– La variation des taux de taxation
• Les variations de la composante cyclique du déficit
proviennent de:
– Principalement, de la variation des bases imposables
fiscalement,
– mais aussi du nombre des allocations de chômage
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13
Du solde nominal au solde structurel en Belgique
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14
3. Effets des mesures budgétaires sur la demande effective et
l’écart de production
La politique budgétaire au sens strict (fiscal policy) concerne l’impact du
déficit public sur la croissance économique à travers le multiplicateur
keynésien.
Face à des chocs les pouvoirs publics sont désireux d’éviter des
récessions qui entraîneraient des pertes d’emplois, d’où une diminution
supplémentaire de la demande effective et de nouvelles pertes d’emploi.
Pour éviter cette spirale perverse, une politique macro-économique est
jugée nécessaire. L’équilibre ne reviendra pas rapidement sans une
intervention de la politique macro-économique. Cette intervention peut
provenir de la politique monétaire et/ou de la politique budgétaire.
L’efficacité des deux types de politique doit être considérée afin de
décider quelle politique mettre en œuvre. Selon la situation, une
politique sera plus efficace que l’autre. Ce problème est celui de la
coordination des politiques macro-économiques.
Un autre problème de coordination est celui des politiques budgétaires
des Etats-Membres d’une même zone monétaire pour laquelle la
politique monétaire est unique.
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15
Impact des finances publiques sur la croissance
• Distinguons:
– Impact du cycle ou de chocs sur la croissance: comment les
finances publiques influencent-elles cet impact? Le concept de
stabilisateur automatique
– Comment les variations discrétionnaires des finances publiques
peuvent-elles jouer un rôle stabilisateur ou déstabilisateur sur la
croissance?
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16
Multiplicateurs directs et stabilisateurs automatiques des dépenses et
des recettes publiques
as 
Y T
.
Y
ax 
X
.
Y
ag  
d ( P / Pw) 
dX w
dY 
ds
dr
dY e
dG
dT *
  a s .  b.  c.
 ag .
 at .
a x .
.

Y .dt 
dt
dt
Y .dt
Y .dt
Y .dt
X w .dt
( P / Pw ).dt 
M

  1  (1  s ).(1   )  
Y 

1
Impulsion r, Ye, Xw,
P/Pw
aT  .(1  s)
b
c
 .
r2
 .
r
.
Fuite fiscale
.
  ( 1.
X
M
  2. ).
Y
Y
Diminution des multiplicateurs
Déficit public
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17
Le concept de stabilisateur automatique
Supposons un choc conjoncturel négatif sur l’investissement : d(I). Ce choc
entraînera par l’effet multiplicateur une diminution du PIB. Cet effet sera réduit
par la fuite due aux prélèvements fiscaux et parafiscaux. Ce qui se traduit par
une augmentation du déficit public et son effet positif sur la croissance.
d (Y )  mult ( ).choc
Le déficit induit stabilise partiellement la
croissance lorsque celle-ci fait face à des
chocs de toutes natures sur la demande
effective globale.
d ( D)   .d (Y )  d ( D )
Remarquons que si le déficit cyclique devait être immédiatement comblé par des
réductions de dépenses ou des augmentations de recettes, l’output gap s’élargirait
encore
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18
Multiplicateurs directs et indirects des variations discrétionnaires des
dépenses et des recettes publiques
as 
Y T
.
Y
ax 
X
.
Y
ag  
d ( P / Pw) 
dX w
dY 
ds
dr
dY e
dG
dT *
  a s .  b.  c.
 ag .
 at .
a x .
.

Y .dt 
dt
dt
Y .dt
Y .dt
Y .dt
X w .dt
( P / Pw ).dt 
M

  1  (1  s ).(1   )  
Y 

1
Impulsion
budgétaire dG, dT
aT  .(1  s)
b
c
 .
r2
 .
r
.
.
  ( 1.
X
M
  2. ).
Y
Y
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Multiplicateurs
directs
Impact sur l’inflation, le taux
d’intérêt et le taux de change effectif
réel
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Multiplicateurs
indirects
19
Efficacité de la politique budgétaire de stabilisation
• Dépend de l’ampleur des effets multiplicateurs directs. Ceuxci sont fonction:
– Du type de mesure: investissement public emploi public, transfert et taxes
– De la mesure des fuites: épargne, imposition et importation
– De la lenteur des processus d’ajustement des comportements, notamment des
comportements de consommation. A la limite, si la consommation est fonction des
revenus anticipés, une augmentation du déficit public conduira à modifier les
attentes de revenus nets de taxes parce que les agents économiques s’attendront à
une augmentation des taux de taxation pour faire réduire les déficits futurs. (Effet
ricardien).
– Des effets de crowding-out par les taux d’intérêt: les taux augmentent pour
réduire l’inflation. Les taux d’intérêt peuvent augmenter très fortement si
l’augmentation du déficit se traduit par une augmentation du risque de défaut de
paiement.
– Des effets de crowding-out par le taux de change effectif réel (compétitivité)
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20
Efficacité de la politique budgétaire de stabilisation
• Dépend aussi du timing de l’impact effectif de l’intervention
budgétaire:
– L’intervention est anti-cyclique si l’impact est synchrone par rapport au cycle
économique: il a lieu au moment où le cycle se détériore (ou s’améliore)
– L’intervention est pro-cyclique si l’impact est asynchrone
• Le timing dépend de la rapidité de réaction des interventions
(prévisions, réactivité du gouvernement) et du type d’intervention :
dépenses, recettes
• Certaines interventions peuvent avoir un effet à court terme de
soutien de la demande effective et un impact à long terme sur
l’output potentiel (exemple: dépenses d’infrastructure)
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21
Politique budgétaire et politique d’accompagnement: les
multiplicateurs indirects
•
•
•
•
En régime de taux de change flexible, une politique budgétaire restrictive
sera accompagnée par une politique monétaire accommodante. La réduction
du taux d’intérêt permettant d’améliorer la position compétitive par une
dépréciation du taux de change effectif réel et une relance des exportations
nettes et de l’investissement (Selon la COM : multiplicateur total pour un
grand pays de la zone euro 0,4 à 0,7).
Dans certains cas, la politique monétaire ne peut pas jouer: lorsque le taux
d’intérêt de la BC est déjà au plancher et lorsque le pays est dans une zone
monétaire et fait face à un choc non symétrique (multiplicateur total est
doublé et proche du multiplicateur direct).
Dans certains cas, le multiplicateur est réduit par les effets sur le taux
d’épargne lui-même: effets ricardiens.
Par contre les effets de confiance sur les prévisions de croissance peuvent
aller dans les deux sens selon l’état de la soutenabilité de la dette et le
niveau de l’output gap.
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22
Conclusions
•
Les mesures de relance budgétaire sont plus efficaces pour la croissance si elles
touchent les dépenses de biens et services que si elles portent sur les transferts
ou les taxes. Mutatis mutandis en cas de mesures d’assainissement.
•
A court terme, il n’y a que les mesures portant sur les dépenses de biens et
services qui, dans la plupart des pays européens, ont un effet multiplicateur
direct supérieur à l’unité.
•
Dans le cas où les fuites fiscales sont élevées, le multiplicateur est assez faible.
•
Dans une économie très ouverte et à haut taux de prélèvement fiscal et
parafiscal, les multiplicateurs sont très faibles.
•
Si le choc est transitoire et de courte durée, l’efficacité de la politique
budgétaire est très réduite puisque les mesures budgétaires ont un effet
retardé sur le PIB et les revenus. Toutefois, elles ont aussi un effet indirect sur
les recettes fiscales et donc sur le solde budgétaire.
•
Le multiplicateur final d’une politique budgétaire dépend de la possibilité de
mener une politique monétaire accommodante et de mener une politique
structurelle de compétitivité salariale. (accompagne tous les plans de sortie de
récession en Belgique)
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23
E. La soutenabilité des finances publiques
•
Deux concepts liés: la soutenabilité des finances publiques et la solvabilité
des Etats.
•
Si, dans l’état actuel de la législation, le déficit et la dette sont entrainés
dans un processus d’augmentation automatique et explosif, à partir d’un
certain seuil, les prêteurs vont commencer à se prémunir d’un risque
éventuel de défaut de paiement et réclamer un taux d’intérêt plus élevé.
•
La hausse du taux d’intérêt va se répercuter sur les institutions de crédit qui
prêtent à l’Etat qui, elles-mêmes, vont répercuter la hausse à l’ensemble
des agents économiques. Cette hausse ralentira les dépenses, en particulier
les investissements, et réduira la croissance économique.
•
A un moment, les créanciers de l’Etat n’auront plus confiance dans la
capacité du gouvernement de rétablir une situation soutenable. Ils ne
voudront plus prêter, c’est la crise de liquidité, et l’Etat sera en cessation de
paiement. Cette situation se répercute en chaîne sur tous les prêteurs,
notamment les banques qui ont prêté à l’Etat. C’est la crise financière.
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24
Définition de la soutenabilité financière
•
Définition de la solvabilité: La somme actualisée des recettes futures
couvre la somme des dépenses futures actualisées et le remboursement à
terme de la dette
•
Cette définition autorise des déficits temporaires induits par la politique de
stabilisation pourvu qu’ils soient compensés par la suite. La condition de
solvabilité est de ce fait un critère relativement peu contraignant.
•
La condition de soutenabilité s’exprime en général « à politique inchangée ».
Elle permet de juger si un système de dépenses et de recettes, soumis aux
législations en vigueur, peut persister, être durable, face aux évolutions
prévisibles de la démographie et de l’économie. A la condition de
solvabilité, on ajoute un critère de durabilité du système dans le
temps et d’équité entre les générations.
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25
Approche pragmatique de la soutenabilité (IMF) visant à
éviter les crises de financement
Public debt can be regarded as sustainable …
…when the primary balance needed to at least stabilize debt under both the
baseline and realistic shock scenarios is economically and politically
feasible, such that the level of debt is consistent with an acceptably low
rollover risk and with preserving potential growth at a satisfactory level.
Source: International Monetary Fund, 2013, Staff Guidance Note for Public Debt
Sustainability Analysis in Market-Access Countries,
www.imf.org/external/pubs/ft/dsa/mac.htm
SUSTAINABILITY = SOLVENCY + LIQUIDITY + REALISTIC ADJUSTMENT
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26
Origine de la variation de la dette publique
Le surplus primaire SP est défini comme : les recettes (T) moins
les dépenses hors charges d’intérêt (P.G+Tr). A moyen terme
les charges d’intérêt de la dette sont aussi endogènes
Soit, en pourcent du PIB* :
Bt  Bt 1 D
SP i.Bt 1
 

Y
Y
Y
Y
L’équation peut aussi s’écrire:
Bt
B
Bt 1
SP
SP

 (1  i). t 1  
 (1  i).
Y
Y
Y
Y
(1  y  p).Yt 1
bt   spt 
1 i
.bt 1   spt  (1  r  y ).bt 1
1  y  p
bt  bt 1   spt  ( r  y ).bt 1
*pour simplifier les notations Y est ici le PIB nominal
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27
Déterminants de la variation du ratio d’endettement
public en Belgique
15.0%
Debt-Creating Flows
10.0%
projection
(in percent of GDP)
5.0%
0.0%
-5.0%
-10.0%
-15.0%
20012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020
Primary deficit
GDP growth impact
Interest rate impact
Other identified debt-creating flows
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Change in gross public sector debt
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28
Origine des variations de la dette publique en Belgique
Contribution to Changes in Public Debt
Actual
Projections
2001-2011 2012 2013
2014 2015 2016 2017 2018 2019
cumulative
Change in gross public sector debt
-0.8
2.0
0.0
0.1
-0.6
-0.7
-0.7
-0.6
-0.7
-3.3
Identified debt-creating flows
-0.8
2.0
0.0
0.1
-0.6
-0.7
-0.7
-0.6
-0.7
-3.3
-2.9
0.6
-0.6
0.0
0.0
0.0
-0.1
-0.2
-0.3
-0.4
Primary deficit
Primary revenue
Tax revenue
Other
income
49.1
51.0 51.7
51.0 51.0 50.8 50.9 51.0 51.1
43.7
44.8 45.6
45.5 45.7 45.4 45.5 45.6 45.7
5.4
Primary expenditure
Public
consumption
Public investment
Transfers and other
expenditure
6.2
5.5
5.4
5.4
5.4
5.4
5.4
46.2
51.6 51.2
51.0 51.0 50.8 50.8 50.8 50.9
15.8
16.6 16.7
16.4 16.2 15.9 15.8 15.7 15.6
1.6
28.7
Automatic debt dynamics 5/
6.2
1.8
1.6
33.2 32.8
1.6
1.6
1.7
1.7
1.6
1.5
33.1 33.2 33.2 33.3 33.6 33.8
1.1
1.6
1.4
0.0
-0.7
-0.8
-0.6
-0.5
-0.5
-3.0
1.1
1.6
1.4
0.0
-0.7
-0.8
-0.6
-0.5
-0.5
-3.0
Of which: interest rate
4.4
3.4
3.2
2.9
2.7
2.7
2.7
2.7
2.7
16.3
Of which: nominal GDP growth
-3.3
-1.7
-1.8
-2.9
-3.4
-3.5
-3.3
-3.1
-3.2
-19.4
1.0
-0.3
-0.8
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.2
Interest rate/growth differential
6/
Other debt-creating flows
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29
Condition de stabilisation de la dette: l’absence d’effet
boule de neige
Partant de l’équation de la
dynamique de la dette:
Taux d'endettement
B
100%
A
50%
C
23
21
19
17
15
13
11
9
7
-50%
5
0%
3
r  y
 bt 1 si Δbt  0
1  y
150%
1
spt* 
200%
En pourcent du PIB
r  y
bt  bt 1 
 bt 1  spt
1  y
Années
Condition pour qu’il y ait
effet boule de neige :
Scénarios
r  y
spt 
 bt 1
1  y
Sinon, effet boule de neige inversé
A
B
C
Taux de croissance
2.0%
2.0%
2.0%
Taux d'intérêt réel
4.0%
4.0%
4.0%
60.0%
60.0%
60.0%
1.2%
-1.8%
4.2%
Taux d'endettement
Surplus primaire
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30
Les risques de dérapage sont amplifiés par une
dette élevée
Dette
50%
1%
0.5%
100%
1%
1%
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31
Définition formelle de la solvabilité
1 r
.bt 1
1  y
Partant de
bt   spt 
En développant
vers le futur
bt 1   spt 1 

1 r
1 r 
1 r
.bt   spt 1 
. spt 
.bt 1 
1  y
1  y 
1  y

On peut déduire:
n
bt    i .spt i   n  bt  n avec  
i

bt    i .spt i
1  y
1 r
avec lim  n .bt  n  0
i
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n 
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32
Indicateur de soutenabilité des finances publiques
n
bt    i .spt i   n  bt  n avec  
i
1  y
1 r
A partir de là, on peut exprimer la condition de soutenabilité:

bt    i .spt i
avec lim  n bt  n  0,
i
n 
ce qui est le cas si r  Δy
La somme actualisée des surplus primaires futurs doit être
supérieure ou égale au taux d’endettement.
On remarquera que si sp est constant dans le futur, la condition revient à
la condition nécessaire pour éviter l’effet boule de neige.
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33
Indicateur de soutenabilité des finances publiques à long terme
L’ajustement nécessaire à rendre la situation soutenable peut se
faire soit par des efforts graduels modifiant la séquence de sp
dans le futur. On peut mesurer l’effort à fournir en calculant le
montant de l’ajustement constant à travers le temps (une fois et
pour toujours) qui égalise la dette et la somme des surplus
primaires actualisés.

bt   β i  (spt i  taxgap)
i
L’indicateur taxgap est appelé S2 dans le jargon du Pacte de
stabilité et de croissance européen
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34
Indicateur de soutenabilité à long terme des finances
publiques visant à éviter de faire payer aux générations futures
les systèmes en place aujourd’hui
S2 = IBP + LTC
• IBP: Initial Budgetary position, la condition d’effet boule de neige
IBP 
r  y
 bt  spt
1  y
• LTC: Long Term Changes, le coût budgétaire du vieillissement
1  
    i  spt i  spt 
LTC  
  
Economic
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Facultés
des sciences
économiques
et sociales
FUNDP
Economic
School
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- Namur
Evaluation de la soutenabilité au niveau européen
• Exercice coordonné d’évaluation du coût budgétaire du
vieillissement
• Application de la formule du taxgap permettant d’évaluer S2, en
supposant les autres dépenses et recettes constantes par rapport au
PIB
• Recommandations aux Etats Membres dans le cadre de l’examen
par le Conseil des programmes de stabilité annuels
– Base: stratégie en trois volets
• Ajustement du solde budgétaire (taxgap)
• Augmentation du taux d’emploi
• Réduction du coût budgétaire du vieillissement par des réformes
structurelles du système de pensions
– Dosage de chaque axe de la stratégie en fonction de la situation de
chaque pays
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36
Schéma méthodologique des projections du coût budgétaire du
vieillissement
Economic
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des sciences
économiques
et sociales
FUNDP
Economic
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Résultats des projections du coût budgétaire du vieillissement
Projection de l'évolution des dépenses de retraites publiques (2007-2060 en points
de pourcentage)
Economic
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38
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des sciences
économiques
et sociales
FUNDP
Economic
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- Namur
Résultats des projections du coût budgétaire du vieillissement
Facteurs qui contribuent à l'évolution des dépenses de retraite (en pourcent du PIB)
Economic
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des sciences
économiques
et sociales
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Economic
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Résultats des projections du coût budgétaire du vieillissement
Le coût du vieillissement, UE 27 (variation en points de pourcentage)
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économiques
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FUNDP
Economic
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Résultats des projections du coût budgétaire du vieillissement
Profil temporel des projections de dépenses de retraites publiques (en pourcent du PIB)
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Economic
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Résultats des projections du coût budgétaire du vieillissement
Ratio de dépendance (65 + / 15-64) et ratio de bénéfice
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Economic
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Résultats des projections du coût budgétaire du vieillissement
Le coût du vieillissement 2007-30
Economic
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Facultés
des sciences
économiques
et sociales
FUNDP
Economic
School
of Louvain
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Résultats du calcul de l’indicateur de la soutenabilité S2 dans le
rapport de soutenabilité de 2008
Coût
budgétaire du
vieillissement
Total: S2
IBP
LTC
Belgique
6.6
1.8
-3.5
5.3
Allemagne
4.0
4.4
1.6
2.8
France
3.2
4.0
1.4
2.6
Pays-Bas
5.2
1.3
-3.1
4.4
Zone euro-12
4.4
3.5
0.2
3.3
Economic
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44
Facultés
des sciences
économiques
et sociales
FUNDP
Economic
School
of Louvain
- Namur
Pays
Déficit public
en pourcent du PIB,
2009; scénario 2009
Ajustements requis
Solde net à financer requis
S2
IBP
LTC
Pour stopper l’effet
boule de neige…
et pour faire face au
vieillissement
-4,9
6,7
-2,4
-0,5
Grèce/Griekenland
-13.6
20.3
8.7
11.5
Portugal/Portugal
-9.4
8.9
7.0
1.9
Irlande/Ierland
-14.3
14.8
8.3
6.5
-6
0,5
Espagne/Spanje
-11.2
15.3
9.6
5.7
-1,6
4,1
Italie/Italië
-5.3
2.6
1.1
1.6
-4,2
-2,7
France/Frankrijk
-7.5
7.1
5.3
1.8
-2,2
-0,4
Belgique/België
-6.0
6.5
1.7
4.8
-4,3
0,5
Pays-Bas/ Nederland
-5.3
8.5
3.6
4.9
-1,7
3,2
Finlande/Finland
-2.2
4.3
0.2
4.1
-2
2,1
Autriche/Oostenrijk
-3.4
4.6
1.4
3.2
-2
1,2
Allemagne/Duitsland
-3.3
4.5
0.7
3.7
-2,6
1,2
Zone euro 16
-6.3
6.8
3.3
3.6
-3
0,5
UK
-11.5
13.5
9.9
3.6
-1,6
2
US
-11.0
-11
-11
Source/Bron: Commission européenne – Europese Commissie
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Taux d’intérêt
Spread vis-àvis du Bund
Juillet 2011
Juillet 2011
CCC
16,22
13,43
-7,8
BBB-
11,98
9,20
148
+3,7
BBB+
12,23
9,44
129
1843
-4,1
A+
5,49
2,70
Espagne/Spanje
73,6
639
-2,9
AA
5,85
3,07
Belgique/België
96,1
341
+1,4
AA+
4,26
1,47
France/Frankrijk
97,3
1591
-2,6
AAA
3,30
0,51
Pays-Bas/Nederland
74,3
371
+7,2
AAA
3,17
0,39
Finlande/Finland
62,7
87
+3
AAA
3,17
0,38
80
205
+3,1
AAA
3,36
0,58
87,3
2080
+5,5
AAA
2,79
0,00
Pays
Dette publique
Dette publique
Solde courant
Prévision 2011
En pourcent du
PIB
En milliards
d’euros
en pourcent du
PIB
Grèce/Griekenland
157,1
329
-8,6
Portugal/Portugal
110,8
161
Irlande/Ierland
120,4
Italie/Italië
Autriche/Oostenrijk
Allemagne/Duitsland
Rating S&P
Source/Bron: S&P
Echelle de notation S&P : AAA,AA+,AA-,A+,A,A-,BBB+,BBB,BBB-,BB+,BB,BB-,B+,B,B,CCC+,CCC,CCC-,CC,C,D
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Pour que les finances publiques soient jugées soutenables, dit le FMI, il faut que:
a. le surplus primaire soit à un niveau tel qu’il stabilise le taux d’endettement (condition de
non explosion du taux d’endettement);
b. ce surplus primaire doit pouvoir stabiliser la dette non seulement pour un scénario
macroéconomique de référence, mais aussi pour des scénarios de chocs économiques
“réalistes” c’est-à-dire comparables aux chocs observés dans le passé;
c. il faut, en outre, que les mesures d’ajustement budgétaire nécessaires pour atteindre ce
surplus primaire soient économiquement et politiquement faisables. Il est évidemment
difficile de donner un critère de faisabilité précis. Notons, cependant, que la fragilité
politique des gouvernements est un élément à prendre en compte, mais, surtout, la
conscience et le consensus dans l'opinion publique que la soutenabilité de la dette est
une préoccupation majeure, impérative et urgente et justifier des mesures
d’assainissement difficiles;
d. il convient que le niveau de la dette (ou en tous cas celui qui est visé) soit suffisamment
faible pour qu’il ne soit pas un amplificateur du risque de défaut, pour que toute
variation de la croissance ou des taux d’intérêt ne requiert pas des ajustements
budgétaires infaisables;
e. le FMI ajoute que le déficit et le surplus primaire doivent être compatibles avec une
croissance potentielle satisfaisante, c’est-à-dire que le taux d’épargne national autorise
un taux d’investissement suffisant.
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47
IV. Objectifs et stratégie budgétaire en UEM
A. Objectifs et formulation de règles de politique
budgétaire: approche théorique
B. Objectifs de la stratégie budgétaire en UEM
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48
A. Formulation de règles de politique budgétaire: approche
théorique
Scénarios de politique budgétaire
1. Option n°1 : le jeu des stabilisateurs automatiques
2. Option n°2 : politique budgétaire active
3. Option n°3 : politique d’équilibre budgétaire
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49
Objectifs de long et de court terme
• Stratégie budgétaire de long terme
indépendamment du cycle
– Séquence d’objectifs de solde
budgétaire définis dans le cadre
d’une stratégie soutenable : d*
– Peut être déterminé à partir de la
condition de soutenabilité
• Supposons que le solde d* soit atteint,
la situation conjoncturelle peut amener
– le gouvernement à prendre des
mesures discrétionnaires qui feront
en sorte que le solde (corrigé des
influences du cycle) s’écarte de d*

bt    i spt i
– Une différence due au cycle
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i
d  d *
d  d 
50
L’écart entre le déficit effectif et le MTO (Medium Term Objective)
définit le type de politique budgétaire : d* est le MTO
• Politique de neutralité conjoncturelle
d  d *  t   y  y *
• Politique active contra-cyclique
d  d *  d  d   d  d *
• Politique de solde budgétaire indépendante du cycle
d  d * t. y  y *
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51
Le problème de politique budgétaire à court terme (1)
• La courbe de Phillips


pt  Et 1pt   a  y  y t 1   p
• La courbe IS
y  y 
t

 b  r  r *t 1  c  Et 1 y  y

t


 m d  d * t  y
• Le solde budgétaire
d  d *  t  y  y   d  d *
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52
Le problème de politique budgétaire à court terme (2)
d  d*  0
pour la politique de neutralité conjoncturelle
d  d * ou 0

pour la politique active contra-cyclique
 les mesures discrétionnaires compensent
d  d *  t  y  y pour la politique de solde budgétaire:
les stabilisateurs automatiques
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53
Le problème de politique budgétaire à court terme (3)

y
2
 
 
2
 Et y  y t 1 
p
2
 Et p  p *t  2  
2

d
2
 Et d  d *t 1 
2

Et pt 2  Et pt 1  a  y  y t   p, t 2






Et y  y t 1  b  r  r *t  c  y  y t  m  d  d * t 1   y , t 1


Et d  d *t 1  t  Et ( y  y)t 1  d  d * t 1
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54
Le problème de politique budgétaire à court terme (4)


pt  Et 1pt   a  y  y t 1   p
y  y  b  r  r *
t 1
t




 c  Et 1 y  y t  m  d  d * t   y
d  d *  t  y  y   d  d *
d  d *  
t
r


 r  r *t 1   y  y  y t 1   p  p  p *t 1
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55
Le problème de politique budgétaire à court terme (5)
L’analyse détaillée de ce problème d’optimisation montre que
• si la stabilité des prix n’entre pas dans la fonction objectif, l’écart
entre le taux d’inflation et l’objectif de taux d’inflation n’entre pas
dans la règle de décision;
• la politique de neutralité budgétaire s’applique dans le cas où tous
les poids relatifs de la fonction objectif sont nuls, c’est-à-dire que le
gouvernement n’accorde pas de préférence à aucun des trois
objectifs.
• par contre, quelles que soient les autres valeurs des poids dans la
fonction objectif, l’écart de taux d’intérêt et l’output gap entrent
dans la règle de décision.
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56
Coordination des politiques budgétaires et monétaires (1)
• Les deux politiques sont prises anticipativement en t pour avoir un
effet en t+1;
• Elles agissent toutes deux sur la demande effective et sur l’output
gap de t+1;
• C’est la valeur anticipée de l’output gap de t+1 qui permet d’agir
sur l’inflation de t+2.
• Conséquence : les deux politiques sont concurrentes!
• Le résultat dépend de la concordance des objectifs et du délai de
transmission des deux politiques (exemple si une variation du taux
d’intérêt met 3 trimestres pour influer sur l’output gap alors que les
dépenses mettent 1 mois )
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57
Coordination des politiques budgétaires et monétaires (1 suite)
On peut améliorer l’efficacité de la politique de stabilisation de 2
manières:
•
Un des acteurs n’accorde pas de poids à l’objectif d’output gap, par exemple le
gouvernement adopte une politique de neutralité vis-à-vis de l’output gap
(stabilisateurs automatiques) ou une politique de solde . La BC peut alors s’occuper de
la stabilisation. Mais il faut que les politiques soient prévisibles et crédibles.
•
Les deux acteurs se mettent d’accord sur des objectifs communs et distribuent les rôles
à propos des 2 instruments taux et solde net à financer en fonction du type de choc et
de la situation économique.
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58
Coordination des politiques budgétaires et monétaires (1 suite)
Deux cas où la politique budgétaire discrétionnaire peut être nécessaire
:
• Piège de la liquidité ou déflation (Japon)
• Choc asymétrique dans une zone de taux de change fixes ou d’UE.
– Exemple: le cas de l’Espagne
–
Exemple l
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59
B. Objectifs et stratégie budgétaire en UEM
1. Contexte institutionnel: les contraintes de Maastricht et le
Pacte de stabilité et de croissance
2. Le MTO: base de la politique budgétaire
a.
b.
c.
d.
But des règles du Pacte
Marges de manœuvre nécessaires face à des chocs
conjoncturels
Marges nécessaires pour assurer la soutenabilité à long terme
Mode de détermination du MTO minimum de chaque pays par la
Commission
3. Evolution de la politique budgétaire belge
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60
1. Les contraintes issues du Traité de Maastricht et
le Pacte de stabilité et de croissance
• Les dispositions de base à l’origine (Traité art 104)
– Déficit inférieur à 3% du PIB: correspond à l’origine au budget
d’investissement et à une augmentation de la dette inférieure à la
croissance moyenne du PIB.
– Dette en % du PIB inférieur à 60% ou s’en rapprochant à un rythme
suffisamment rapide.
– Un déficit qui, en moyenne, est à l’équilibre ou en léger surplus: CTB
(close to balance).
– BUT: no bailing out par de la création monétaire ou le secours d’un autre
pays.
• Le pacte révisé
– En 2005, on tire les leçons de 7 années d’application du Pacte
– On précise de nombreux points, dont l’objectif de moyen terme: au lieu
de CTB on définit le MTO: Medium Term Objective.
– On précise la politique à mener durant le cycle (voir infra)
• Le Traité budgétaire, le Six pack et le Two pack
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61
Les dispositions du Pacte : volet préventif
– Le volet préventif stipule que les gouvernements réalisent et
maintiennent des positions budgétaires proche de l’équilibre ou
en surplus sur une période de moyen terme (close to balance or
in surplus). Si en moyenne sur le cycle, le solde budgétaire est à un
niveau proche de l’équilibre, cela permet aux Etats-Membres de laisser
jouer les stabilisateurs automatiques dans le cadre du cycle tantôt en
surplus, tantôt en déficit, sans dépasser la limite de 3 pourcent du PIB
stipulée dans le Traité.
– De plus, les gouvernements soumettent annuellement un
“programme de stabilité” à la Commission européenne (en principe
en décembre de l’année précédente) indiquant les objectifs
budgétaires du pays pour les 3 années à venir. La Commission et le
Conseil évaluent la situation budgétaire et les programmes de stabilité
de tous les Etats-Membres (en début d’année) et font des
recommandations aux gouvernements des Etats-Membres sur base de
cette évaluation. On peut trouver les programmes de stabilité et les
évaluations des recommandations sur le site internet de la DG ECFIN.
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économiques
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Les dispositions du Pacte
– Pour le volet préventif:
• Chaque Etat-Membre définit un objectif de moyen terme qui lui est
propre (MTO: Medium Term Objective) plutôt que l’exigence
uniforme de l’équilibre. Les MTO peuvent être révisés tous les 4
ans et en cas de grandes réformes structurelles qui ont un coût
budgétaire. Toutefois, les MTO ne peuvent pas être inférieurs à 1
pourcent du PIB quelque soit le pays.
• Ajustement structurel annuel: pour les pays qui n’ont pas
réalisé leur MTO, le Pacte révisé requiert que ceux-ci améliorent
leur solde structurel de 0,5 pourcent comme référence. Cet
ajustement peut être modulé en fonction des conditions
économiques ou des réformes structurelles qui sont mises en
œuvre. L’accent est mis parmi les réformes sur la soutenabilité des
finances publiques
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Economic
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Les dispositions du Pacte : volet correctif
– Le volet correctif du Pacte détaille la “Procédure de déficit excessif”
(EDP) lorsqu’il est acté par EUROSTAT que le déficit du pays a dépassé
la limite de 3 pourcent du PIB. Toutefois, dans “des circonstances
exceptionnelles” la procédure n’est pas enclenchée: par exemple,
lorsque le PIB chute de plus de 2 pourcent. La procédure détaille aussi
le délai dans lequel le pays doit revenir sous les 3 pourcent ainsi que
les sanctions qui seraient imposées si la procédure n’était pas
respectée.
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64
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économiques
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Economic
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Les dispositions du Pacte
– Pour le volet correctif:
• Ajustement structurel annuel des pays en déficit excessif. Pour ces
pays, l’ajustement annuel doit toujours être au moins de 0,5
pourcent du PIB en terme structurels. En principe, il est requis de
repasser sous les 3% deux ans après que le déficit excessif est
constaté par le Conseil.
• Révision des deadlines de la procédure EDP si des circonstances
inattendues défavorables arrivaient.
• Redéfinition des “circonstances exceptionnelles” qui peuvent
conduire à l’abrogation de la procédure EDP: une réduction de la
croissance telle que celle-ci devient négative ou que l’output gap
est fortement négatif.
• D’autres facteurs peuvent également être pris en compte en
particulier l’implémentation des réformes du système de pensions.
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65
2. Le MTO: base de la politique budgétaire
a. But du MTO
• L’objectif de moyen terme, le MTO, doit permettre de créer
des marges de manœuvre budgétaire permettant de faire
face à des chocs conjoncturels sans dépasser la limite de
déficit de 3% du PIB
• Il doit aussi permettre d’assurer la soutenabilité des finances
publiques ou de réaliser des progrès pour y arriver.
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66
b. Création de marges de manœuvre pour faire face à des chocs
conjoncturels
d  d *  t  y  y   d  d *

 

d  d * t  y  y  d  d *  3%

 

d *  3%  t  y  y  d  d *
Il faut calibrer d* (le MTO) de telle manière qu’en laissant jouer
au maximum les stabilisateurs automatiques et en prévoyant une
marge de mesures discrétionnaires pour soutenir l’activité, le
déficit effectif d reste inférieur à 3%.
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67
Illustration du déficit cyclique fluctuant autour du « déficit
cycliquement neutre »
Les fluctuations de l’output gap induisent des fluctuations du solde
budgétaire à politique inchangée.
-0,04
-0,06
Output gap
0
22
19
16
-0,02
Solde budgétaire
13
Maastricht -3%
0,02
10
22
19
16
13
10
7
4
-0,02
Solde budgétaire
7
Output gap
0
0,04
4
0,02
0,06
1
0,04
En pourcent du PIB
Variation cyclique du déficit
Déficit cycliquement neutre=0%
0,06
1
En pourcent du PIB
Variation cyclique du déficit
Déficit cycliquement neutre=-2%
Maastricht -3%
-0,04
-0,06
Années
Années
La position du déficit cycliquement neutre devrait permettre de laisser jouer les
stabilisateurs automatiques sans dépasser la contrainte de 3% du Traité de Maastricht
(graphique de droite). Pour un paramètre de sensibilité budgétaire et pour un output gap
maximum (hors circonstances exceptionnelles), on peut calculer un tel déficit
cycliquement neutre ou un MTO qualifié de « minimum benchmark ».
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68
Estimation de la marge budgétaire nécessaire pour
pouvoir laisser jouer les stabilisateurs automatiques
B
D
E
F
IRL
I
L
NL
A
P
FIN
EU-11
DK
EL
S
UK
EU-15
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Paramètre de sensibilité
budgétaire à la
conjoncture
0.65
0.5
0.4
0.45
0.4
0.4
0.6
0.85
0.3
0.3
0.65
0.5
0.85
0.35
0.8
0.45
0.5
Marge budgétaire
cyclique (% PIB)
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2.2
1.9
1.6
1.4
1.8
1.4
2.9
2.9
1
1.5
3.4
1.8
3.2
1.6
2.6
1.9
1.9
69
Définition d’un minimum absolu pour le MTO
• En plus du calcul du minimum benchmark, la définition d’un
minimum absolu est apparue dans le Six Pack.
• Le minimum absolu est de: -1% du PIB pour tous les pays de
l’UE.
• Les pays signataires du Traité budgétaire (2014) ont souscrit
à une limite plus contraignante: -0.5% du PIB. Parmi les
signataires (25 pays), il y a tous les membres de la zone
euro.
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70
c. Objectif de déficit permettant d’assurer la soutenabilité à long terme
des finances publiques
• La détermination du niveau de MTO devrait permettre aussi
d’assurer la soutenabilité à long terme des finances publiques si
S2>0 ou, en tous cas, de réaliser des progrès vers la soutenabilité.
• Pour calculer le MTO minimum recommandé par la Commission à
chaque Etat membre, il n’était pas possible d’utiliser une valeur
estimée de S2 telle quelle: trop de paramètres étant incertains dans
cette estimation.
• Une formule complexe a été négociée additionnant 3 éléments:
– un déficit de base si le taux d’endettement est au maximum de 60% du
PIB;
– Un effort particulier si le taux d’endettement du pays est supérieur à
60% du PIB
– 30% du coût budgétaire du vieillissement
• Par ce dernier élément, un arbitrage existe entre réforme des
pensions et niveau du MTO
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71
MTO « close to balance » : quelles en sont les implications?
• Stabilité de la dette nominale
• Diminution du taux d’endettement en fonction de la
croissance nominale du PIB
• Une fois atteint l’équilibre budgétaire, un effet boule de neige
inversé se manifeste qui implique que:
– Le solde primaire en % du PIB diminue en fonction de la réduction de la
charge d’intérêt en % du PIB
– La réduction du solde primaire constitue des marges de manœuvre pour
le gouvernement qu’il pourra utiliser pour faire face, par exemple, à
l’augmentation des dépenses liées à l’âge.
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72
d. Mode de détermination du MTO minimum de chaque
pays par la Commission
Le MTO minimum pour chaque pays est obtenu en prenant le
maximum du
• Minimal benchmark,
• Minimum absolu (-1% du PIB si la dette est inférieure à 60% et les risques de
soutenabilité sont faibles, sinon:-0.5% et de toutes façons pour les pays qui ont
souscrit au Traité budgétaire)
• MTO incorporant les considérations de soutenabilité à long terme
(sustainability approach)
La formule utilisée pour calculer cette troisième approche du MTO
est la somme de trois composantes:
•
•
•
•
Le niveau de déficit qui stabiliserait le taux d’endettement si la dette était à 60%
Un effort particulier pour les pays dont la dette est supérieure à 60% calculé de la
façon suivante: 0.024xTaux d’endettement-1.24
1/3 du coût budgétaire du vieillissement (actualisé et calculé sur base de la
projection jusque 2060 réalisée par le AWG)
Avec une limite maximum: MTO+i.b<5.5% (appliqué à la Belgique et à la Grèce)
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des sciences
économiques
et sociales
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Economic
School
of Louvain
- Namur
Le MTO décidé en 2013 pour les pays de la zone euro
BE
+0.75
GY
-0.5
IR
Pays sous programme
GR
Pays sous programme
SP
0
FR
0
IT
0
CY
Pays sous programme
NL
-0.5
AT
-0.45
PT
-0.5
FI
-0.5
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74
En résumé, où en sont les règles européennes?
1. Les limites à ne pas dépasser spécifiées dans le Traité de Maastricht
sont d’application: un déficit nominal maximum de 3% du PIB et un
taux d’endettement public de 60% du PIB.
2. Les pays peuvent être mis en procédure de déficit excessif
(monitoring tous les 3 à 6 mois par la Commission avec sanction à
la clef) si:
– La limite de 3% pour le déficit est dépassée
– Le taux d’endettement (si celui-ci est supérieur à 60% du PIB) ne
diminue pas annuellement de 5% de l’écart avec 60% (en
moyenne sur 3 ans)
3. Les dépenses publiques ne peuvent pas augmenter plus rapidement
que le taux de croissance du PIB potentiel si l’augmentation n’est
pas accompagnée d’une hausse des recettes.
4. Les Etats Membres fixent leur MTO (en termes structurels, c’est-àdire corrigés des effets du cycle et des mesures “one-off”) au moins
tous les 3 ans. Ils réduisent leur déficit structurel d’au moins 0.5%
du PIB par an jusqu’à ce que le MTO soit atteint.
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75
5. La procédure de détermination du MTO est introduite dans la
loi nationale de chaque Etat Membre avec, pour les pays qui
ont signé le Fiscal Pact (Traité budgétaire, janvier 2014),
une limite de -0.5% du PIB. La loi nationale doit aussi
inclure une mécanisme automatique de correction si
l’objectif n’est pas atteint.
6. Flexibilité durant les cycles:
–
–
Comme les objectifs sont définis en termes structurels, le
déficit peut varier en fonction des stabilisateurs automatiques.
si la croissance se détériore (crise), les pays dont le déficit est
supérieur à 3%, peuvent se voir octroyer un délai
supplémentaire pour le corriger.
Voir : Commission Européenne - MEMO/13/979 28/05/2014
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76
3. Evolution de la politique budgétaire belge
• Stratégie de préfinancement conduit à partir de 2000 à
l’engagement du gouvernement de constituer des surplus
budgétaires pour assurer la soutenabilité sans réforme importante
des pensions et en promouvant les dépenses de soins de santé
• Politique effectivement suivie: grosso modo l’équilibre pas plus et
effet boule de neige inversé
• Effet de la crise: forte augmentation du déficit et de la dette
• Quelle stratégie pour le futur: vers un «équilibre budgétaire » en fin
de législature, une importante réforme des pensions et un
allégement de la fiscalité sur le travail.
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77
Solde budgétaire (en 2008)
en % du PIB
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
1994
1997
2000
2003
2006
Facultés des sciences économiques et sociales FUNDP
2009
2012
78
Surplus primaire et charges d’intérêt
en % du PIB
10
9
8
7
6
5
4
3
1994
1997
2000
2003
Surplus primaire
2006
2009
2012
Charges d'intérêt
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79
Recettes et dépenses primaires
en % du PIB
50
49
48
47
46
45
44
43
42
41
40
1994
Recettes
1997
2000
2003
Dépenses primaires
2006
2009
2012
Dép. prim. en % du PIB potentiel
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80
Scénario de long terme à politique constante
en % du PIB
8
100
6
4
80
2
60
0
-2
40
-4
20
-6
-8
2000
0
2005
2010
2015
2020
Dette (échelle de droite)
2025
2030
2035
Solde primaire
2040
2045
2050
Solde budgétaire
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81
Scénario conduisant au MTO en 2019
Montant cumulé des ajustement ex ante: 2O milliards €. Ecart de PIB
en 2019: 2%
1.0%
1.0%
0.0%
0.0%
-1.0%
Structural balance
-2.0%
-2.0%
-3.0%
-3.0%
-4.0%
2014
2015
2016
2017
2018
2019
-4.0%
2014
2.0%
105%
1.5%
100%
1.0%
95%
0.5%
0.0%
2014
Real GDP growth
2015
2016
Fiscal balance
-1.0%
2017
90%
2018
Baseline
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2019
85%
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2017
2018
2019
Public debt
2015
2016
Policy scenario
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82
Annexe
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83
Self-defeating consolidation
bt  sp  (1  r  y).bt 1
b
sp y
r

 .bt 1  . bt 1
a
a a
a
avec a : la mesure de l' effort d' ajustement ex ante
sp
y
y
 1  t.
 1  t.mult car :
 mult
a
a
a
soit
r
0
a
b
 1   .mult  bt 1.mult  mult.(  bt 1 )  1
a
b
1
 0 si mult 
a
  bt 1
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