Supervision macro-prudentielle : enjeux et ambiguïtés - data

Colloque CEPN – LAGA – Université Paris XIII des 12-13 novembre 2009
Nouvelles approches théoriques et Gestion des risques bancaires et financiers
Supervision macro-prudentielle :
enjeux et ambiguïtés
Dominique Garabiol
Direction « Synthèse et pilotage »
BPCE
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
1
sommaire
Les G20 de Pittsburgh (24-25 septembre 2009) et de Saint-Andrews
(6-7 novembre 2009) ont placé la supervision macro-prudentielle au
centre des débats autour de trois thèmes sans que les objectifs
assignés ne soient pleinement clarifiés
Introduction : des réflexions aux évidences












Prudentiel systémique : « too big to fail »
Split des grandes banques
Augmentation des fonds propres
La taxe d’obésité
Régulation financière
Pro-cyclicité de la révision du cadre comptable et prudentiel
Révision programmée de Bâle II
la maitrise de la liquidité
Prévention des bulles
Liens avec la politique monétaire
Conclusion : une thérapie de choc… dans combien de temps ?
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
2
1. Introduction : réflexions pré-crise

Les risques systémiques inhérents à la régulation micro-prudentielle ont été
explorés dès 2002 (sortie de la bulle précédente) :
Contributions d’experts de la BRI (Lowe, Borio, Filardo, White)

Globalisation financière :





Interprétation la plus orthodoxe :




croissance supérieure et moins volatile,
inflation faible et moins volatile
gonflement du crédit, des prix des actifs, des bulles d’investissement
accroissement des déséquilibres externes
l’instabilité financière est la contrepartie de la stabilité réelle ;
les déficits externes sont dus aux mouvements de capitaux en fonction des différentiels
de productivité (allocation efficiente du capital) – Greenspan 2005
Finalement, ces inconvénients ne sont pas une source de préoccupation
Interprétation moins orthodoxe :



Désinflation due à l’effet sur les salaires de l’intégration des pays émergents, Chine
notamment – aux échanges internationaux
Ce phénomène s’est conjugué à la focalisation de la politique monétaire sur l’inflation des
biens et service et à la libération des marchés financiers,
cette approche conduit à douter de la soutenabilité d’une croissance robuste avec une
faible inflation sans politique de stabilisation financière
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
3
1. Introduction : les évidences de la crise

Trois évidences :




mauvaise appréciation du risque Lehman par le régulateur
pro-cyclicité comptable et prudentiel
aspect cumulatif du cycle crédit-bulle d’actifs
Une crainte :

Le traitement curatif des crises (mix monétaire-budgétaire)
offre un terrain propice à leur renouvellement amplifié
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
4
1. Introduction : les ambiguïtés des objectifs

Prévention de la diffusion des crises



Prévention de l’amplification des crises



Identification des banques « systémiques »
Actions ensuite encore indéterminée
Révision en cours de l’IAS 39
Révision programmée de Bâle II
Prévention des bulles


Sollicitation de la demande interne des pays excédentaires
et de l’ajustement de leur taux de change
Création de liquidité et déséquilibres internes : flou
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
5
2. Prudentiel systémique : split des grandes banques

Débat sur le risque systémique n’est-il déplacé ?




« L’excuse » invoquée par les régulateurs : la difficulté d’identifier les banques représentant un
risque systémique (Lehman Brothers)
La panique de septembre 2008 était-elle due à la dimension systémique de Lehman ou à
l’incohérence des messages des régulateurs entre Bear Sterns (mars 2008) et Lehman Brothers
(sept. 2008) ? Celle de Northern Rock, à l’incohérence des interventions de la Banque centrale ?
La cause de la dimension systémique d’une crise peut-elle indépendante du régulateur ?
Le poids des banques « too big to fail » a été accentué par la crise (consolidation du secteur) : le
« hasard moral » n’est plus incertain !


Priorité des régulateurs : sortir du dilemme
Un New Glass-Steagall Act ? :

Pas d’élément permettant de trancher clairement pour ou contre la séparation des activités




Les grandes faillites ont concerné des banques pures (Bear Sterns, Lehman, Northern Rock…)
Les grandes banques universelles ont été plus robustes… grâce aussi au soutien, surtout indirect, des Etats
(Société Générale a reçu 13 GUSD des contribuables américains en substitution d’AIG…)
Les banques universelles bénéficient de la garantie des dépôts pour leurs activités de marché…
La crise a démontré la sensibilité systémique aux banques d’investissement pures (et aux
assurances) et les actifs immobiliers sont aussi traités par les banques commerciales
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
6
2. Prudentiel systémique : split des grandes banques

L’hétérogénéité des situations :

Ne s’agit-il pas plutôt d’un débat entre modèles de financement des économies ?



Soutenabilité du split

les banques d’investissement n’ont-elles pas juridiquement disparu ?


non exploré
Concordance entre abrogation du Glass-Steagall Act et l’explosion des dérivés des crédits ou
des subprimes ; effet des différents schémas sur :





Effet de la volatilité sur la pérennité des banques d’investissement
Dynamique du système dans un contexte de déséquilibre macro-économique


Europe continentale : majeure partie du financement de l’économie par intermédiation bancaire (dilution du risque
d’investissement supportable)
Monde anglo-saxons : majeure partie du financement de l’économie par intermédiation de marché (pas de dilution possible)
« l’innovation financière »
la dissémination des risques
l’opacité du système
la création de liquidité
Limite de taille absolue, quelque soit l’activité ?

Résilience contre Cygne Noir




La taille fait des faillites des évènements extrêmes… aux conséquences extrêmes
Pascal contre Darwin ?
La taille n’encourage-t-elle pas le hasard moral ?
Quel niveau de concentration est-il souhaitable ?


Concavité des gains de taille (effet de portefeuille, effets d’échelle décroissants)
Convexité des coûts de taille (effet de réseaux : risques opérationnels et risques de contagion systémique)
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
7
2. Prudentiel systémique : davantage de fonds propres

Les fonds propres ont été l’instrument privilégié de régulation au
moins depuis 1988

Les ratios de capital (capital / total de bilan) des grandes banques sont passés
d’environ 2 à 5 % de 1975 à 2006


Estimation des pertes bancaires globales (FMI – janvier 2009) : 2 200 GUSD


inefficacité globale dans une crise systémique
Aspect incitatif


Participation aux pertes
Analogie avec une prime d’options (hasard moral) conditionnelle


Inefficacité des fonds propres face à une crise systémique
Les grandes faillites ont été compatibles avec des ratios de solvabilité très élevés
(> 10 %) :


fonds propres à l’échelle globale fin 2006 : 3 000 GUSD
Détermination selon les externalités négatives conditionnelles
Limite : business model de ROE



Comment rentabiliser le surcroît de capital ?
Pourquoi une banque serait-elle cotée ?
Incitation à l’accroissement du shadow banking system ?
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
8
2. Prudentiel systémique : la taxe d’obésité

Une taxe préventive ou curative?

En France, système d’appel de Place par le Gouverneur de la Banque centrale
(loi du 24 janvier 1984)

Prévention : fonds de garantie (solidarité professionnelle)

Prime d’assurance des banques « too big to fail »

Assise sur les transactions (« Tobin ») ou sur les risques (« FMI »)

arbitrage contributif banques d’investissement vs banques commerciales

Un fonds de garantie de 2 000 GUSD est-il possible ? Comment le placer ?

Le fonds doit-il être international ?

Taxe curative

Supportée par les créanciers bancaires de la banque défaillante

Réduit le hasard moral mais accroît les risques de diffusion de la crise

Risque : attribution d’un label « hasard moral garanti »
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
9
3. Régulation financière :
pro-cyclicité comptable et prudentielle

IASB : après la panique d’octobre 2008,

introduction de provisions dynamiques
refonte de l’IAS 39

Publication d’un « near final draft » de l’IAS 39, le 2 novembre 2009 :



Simplification en deux portefeuilles : un en fair value, l’autre en coût amorti
(investissement – commercial)
Le portefeuille commercial doit être simple :




En fait :




Pas de structure,
Pas d’effet de levier,
Pas de « tranches » de titrisation risquées
Extension de la fair-value
Suppression des portefeuilles de placement (« marked down ») et d’investissement
(adossement)
Cohérente avec un new Glass Steagall Act !
Mais, à défaut, risque de propagation accru de la pro-cyclicité comptable
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
10
3. Régulation financière :
pro-cyclicité comptable et prudentielle

Bâle II : aspects pro-cycliques admis par la BCE et la Fed

Régulation contracyclique par le Tier II (augmentation en période de
croissance, diminution en période de crise – Thoraval – oct. 2003)






Les provisions dynamiques viendront atténuer les conséquences procyclique sur le numérateur (fonds propres)
La révision de la construction du dénominateur



Incapacité du régulateur à procéder à de tels ajustements en pleine crise malgré
un débat ouvert
Incapacité des acteurs à percevoir une grande volatilité comme étant « normale »
Au contraire, augmentation des exigences en capital par le marché et les
régulateurs
Ce sont les Etats qui ont joué le rôle de tampon contra-cyclique
est annoncée pour fin 2011 (échéance d’application pour les Etats-Unis)
application fin 2013
Les travaux sont marqués par la recomposition du comité de Bâle (composé
dorénavant du G20)
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
11
3. Régulation financière : révision prudentielle

Quatre autres réformes de Bâle II en cours :





harmonisation de la définition des fonds propres
repondération (x 2 ou 3) des risque de trading
conservation de 5 % des titrisations dans les risques (projet d’origine : 15 %)
parallèlement, construction d’un système sur la liquidité de même
philosophie (modèle interne, méthode standard)
Les concepts restent inchangés et les biais demeurent :



Risques de trading toujours sous-évalués (horizon un trimestre au mieux
contre un an pour le crédit)
Incitation à la dissémination des risques demeurent et est aujourd’hui
nécessaire compte tenu du niveau de fonds propres exigés par les
régulateurs (risque de credit crunch)
Les processus d’homologation des modèles internes focalisent
l’attention sur les zones sans risques (examen du bien fondé d’une faible
exigence en fonds propres)
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
12
3. Régulation financière : révision prudentielle (1/2)

Les questions majeures encore à ouvrir (cf. dossier de Banque Magazine de
décembre 2002) :
1. liens entre micro et macro prudentiel
2. biais dans la construction du ratio de solvabilité

effet pervers du « use test » de Bâle II qui oblige les banques à intégrer des
modèles Bâle II en gestion interne (dimension prescriptive de la
réglementation)

Présupposés de Bâle II sont erronés



Amplification de la panurgie bancaire



mauvaise appréciation du risque
vision « bottom-down » des risques (ligne à ligne avec piste d’audit)
Modèle bancaire implicite




normalité, additivité, allocation inefficiente…
unicité de la métrique (pertinence ? efficacité ?...)
priorité de développement sur les faibles risques (endettement des ménages)
moindres externalités positives (PME, capital risque)
incitation aux bulles
stabilisation des modèles par les stress scenario historiques


utilité des modèles internes ?
les régulateurs sont mieux placés (en maintenant l’utilisation des modèles internes au
titre du pilier II)
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
13
3. Régulation financière : révision prudentielle (2/2)

endogénéité des risques





Interaction entre décisions bancaires et niveau de risque (alimentation des
bulles par le crédit, amplification des risques par un credit crunch)
par la circulation monétaire, les risques reviennent toujours dans les banques
(réassureurs intermédiaires avant les banques centrales et les Etats)
ne faudrait-il pas mieux capter tous les risques par le système bancaire quitte
à réduire drastiquement l’exigence de capital (ex. 100 % de la titrisation - eg.
Covered bonds - et 2 % de fonds propres)
alternativement, comment imposer des normes de fonds propres à tous les
investisseurs (hedge funds mais sicav monétaires dynamiques) ?
interdiction de la distribution de produits structurés à
destination des ménages ou des collectivités publiques


peut-on s’en dispenser ?
effet de la théorie des jeux sur les comportements bancaires : la survie passe
un comportement panurgien
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
14
4. Maîtrise de la liquidité : prévention des bulles

Le cycle
 création de liquidité par le crédit
apparition des bulles
est identifié comme la cause macro-financière de la crise


La création de liquidités soumet le système à des tensions
toujours plus fortes

la chasse au maillon faible est vaine (les subprimes en 2007)


Syndrome du « dernier wagon »
Les banques centrales ont exclu la surveillance des prix des actifs
de leur champ de compétence

depuis le 5 décembre 1996 (« exubérance irrationnelle » – A. Greenspan
) et la polémique qui s’ensuivit au Congrès
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
15
4. Maîtrise de la liquidité : prévention des bulles

Alain Grenspan – 26 février 1997 – commission bancaire du Sénat :
« Why should the central bank be concerned about the possibility that financial
markets may be overestimating returns or mispricing risk? It is not that we have a firm
view that equity prices are necessarily excessive right now or risk spreads patently
too low. Our goal is to contribute as best we can to the highest possible growth of
income and wealth over time, and we would be pleased if the favorable economic
environment projected in markets actually comes to pass. Rather, the FOMC has to
be sensitive to indications of even slowly building imbalances, whatever their source,
that, by fostering the emergence of inflation pressures, would ultimately threaten
healthy economic expansion »

Les prix des actifs constituent bien une réserve de liquidité
potentiellement inflationnistes sur les biens et services et un risque
de déflation en cas d’éclatement des bulles


ex. matières premières en 2007-2009
aucune justification théorique à l’exclusion du prix des actifs
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
16
4. Maîtrise de la liquidité : prévention des bulles

La soutenabilité du prix des actifs est évaluable selon
 une approche probabiliste soit directement, soit à travers leur coût

d’amortissement ;
avec une échelle de certitude de 1 à 2 (ou de 1 à 3)





et la limite absolue du crédit est la solvabilité des débiteurs,




actions : PER et ratio q = market value / book value
immobilier : prix en années de revenu, service de la dette, loyers
devises : parité de pouvoirs d’achat
taux d’intérêt : prime de risque
limitation des effets de levier
Insoutenabilité de la création monétaire sur la valeur des actifs
cible sur l’endettement intérieur total
La politique monétaire ne peut échapper à la prise en compte du prix
des actifs et les indicateurs existent.
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
17
Exemple : Immobilier - séries de Friggit (CGEDD)
2
Comparaison internationale:
indice du prix des logements
rapporté au revenu disponible par ménage
Base 2000=1
France
Etats-Unis (maisons)
Royaume-Uni (DCLG)
Royaume-Uni (Halifax)
Aux 0,9
Aux 1,1
Auxtunnel 1
1,5
1,1
1
0,9
0,5
1/1 1965
1/1 1970
1/1 1975
D. Garabiol - 13 novembre 2009
1/1 1980
1/1 1985
1/1 1990
1/1 1995
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
1/1 2000
1/1 2005
1/1 2010
1/1 2015
18
Exemple : Immobilier - séries de Friggit (CGEDD)
1,8
1,7
Prix des logements et montant de transactions
1,6
rapportés à leur tendance longue (*)
Ensemble de la France, base 1965=1
1,54 (T2 09)
1,5
1,4
1,3
1,2
Indice du prix des logements anciens rapporté au
revenu disponible par ménage, base 1965=1
Auxtunnel 0
Montant total des transactions de logements anciens
cumulé sur 12 mois rapporté à sa tendance longue (*)
Auxtunnel 0,9
Auxtunnel 1
Auxtunnel 1,1
1,1
1,1
Tunnel
11
1
0,92 (oct. 2009)
0,9
0,9
0,8
1/1 1965
1/1 1970
1/1 1975
D. Garabiol - 13 novembre 2009
1/1 1980
1/1 1985
1/1 1990
1/1 1995
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
1/1 2000
1/1 2005
1/1 2010
1/1 2015
19
Exemple : Immobilier - séries de Friggit (CGEDD)
1,5
Indicateur de pouvoir d'achat immobilier des ménages
au taux d'intérêt net d'inflation
1,4
Base 1965=1
1,3
1,2
1,1
1
0,9
0,8
0,7
France
Paris
Ile-de-France
Province
Auxtunnel 1
0,6
1/1 1965
1/1 1970
D. Garabiol - 13 novembre 2009
1/1 1975
1/1 1980
1/1 1985
1/1 1990
1/1 1995
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
1/1 2000
1/1 2005
1/1 2010
1/1 2015
20
Exemple : actions – PER S&P 500
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
21
Exemple : actions - DJ
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
22
Exemple : devises - €/$
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
23
Exemple: risque de crédit - obligataire
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
24
Exemple : risque de crédit – emprunts d’Etat
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
25
4. Maîtrise de la liquidité :
lien avec la politique monétaire

Les sensibilités des secteurs financiers et non-financiers n’ont
pas la même élasticité au taux d’intérêt

Coût de financement relativement négligeable pour le secteur
financier au regard du risk / return





Composante portage d’une prime d’option
L’économie réelle est beaucoup plus sensible aux variations de
taux d’intérêt
Les bulles l’emportent sur l’économie réelle
Processus d’éviction de l’économie réelle par l’économie
financière
Inefficience du taux d’intérêt pour réguler à la fois :
 l’inflation
 les bulles
… un instrument par objectif (Tinbergen)
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
26
4. Maîtrise de la liquidité :
lien avec la politique monétaire

Nécessiter d’introduire un instrument supplémentaire à
politique monétaire :

Instrument externe à la politique monétaire : Ratio de capital
(Geithner)




Historiquement utilisé par la SEC pour les banques d’investissement
Il permet la maîtrise des effets de levier
Il doit être généraliser à tous les acteurs financiers (porteurs de
titrisation) (Aglietta – 2009)
Instrument interne à la politique monétaire : Réserves
obligatoires sur actifs financiers



Permettrait de décorréler les taux d’intérêt financiers et commerciaux
Efficaces si les RO permettent de compenser les différentiels
d’élasticités sectoriels
… et si les RO ne sont pas rémunérées (elles le sont aux Etats-Unis
depuis avril 2009)
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
27
5. Conclusion : une thérapie de choc

La thérapie est prête :
 New Glass Steagall Act
 Fission des grandes banques
 Taxe d’assurance
 Augmentation des fonds propres
 Provisions dynamiques
 Dissuasion comptable pour les produits structurés ou les
titrisations à risques
 Interdiction de diffusion de ces produits aux ménages et aux
collectivités publiques
 Consolidation prudentielle des risques transférés
 Repondération des risques de trading
 Réintégration du prix des actifs dans les objectifs monétaires
 Ratio de capital
 Réserves obligatoires sectoriels
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
28
5. Conclusion : l’application est délicate

L’application de cette thérapie



L’invention d’un nouveau mode de croissance est indissociable de
l’application de cette thérapie




entraîne un renforcement « saignant » des contraintes financières orthodoxes –
réduction de la liquidité en circulation !
nécessite le rééquilibrage de l’économie réelle avec un désendettement des
ménages occidentaux et des Etats ainsi qu’une résorption des déficits externes
Coordination macro-économique
Stabilisation du système monétaire international
Davantage que de jouer au gendarme de Bâle II (tentation actuelle),
le rôle du FMI, instance intergouvernementale, est l’élaborer ou de
coordonner ces nouveaux modes de croissance
… le temps vaut de l’or !
D. Garabiol - 13 novembre 2009
Colloque CEPN - LAGA - UPXIII
29