les marchés européens et mondiaux du carbone (2015)

Panorama énergies-climat, édition 2015
Les marchés carbone européen et mondiaux
N°12
17 marchés représentant 40 % du PIB mondial et 11 % des émissions
Depuis l’établissement du Protocole de Kyoto en
1997, de nombreuses initiatives visant à établir des
marchés carbone ont vu le jour dans le monde, au
premier rang desquelles le marché carbone
européen. Depuis 2005, la part des émissions
mondiales couvertes par un système d’échange de
quotas a augmenté de 73%. Ces différents
systèmes s’inspirent les uns des autres dans leurs
modalités qui doivent cependant s’adapter aux
spécificités locales. 2014 a été une année
particulièrement active avec le lancement des
discussions sur les réformes structurelles pour le
marché carbone européen, la mise en œuvre de la
réforme
du
marché
carbone
« Regional
1
Greenhouse Gas initiative » (RGGI) aux EtatsUnis, la connexion effective entre les marchés
californien et québécois, le lancement des marchés
pilotes en Chine, etc. Début 2015, la Chine a
annoncé le lancement de son marché carbone
national domestique en 2016 et la Province
canadienne de l’Ontario pourrait également lancer
son marché. Toutes ces initiatives, en couvrant de
plus en plus d’émissions, permettent la mise en
place d’un prix du carbone et d’une prise en
compte du changement climatique au niveau
économique. Elles serviront également à faciliter
les discussions au niveau international.
quantité de gaz à effet de serre émise. Cette limite se
traduit par la quantité de quotas d’émissions mise en
circulation. Les participants peuvent acheter ou vendre
des quotas, et doivent restituer une quantité de quotas
équivalente à leurs émissions. Chaque participant a
donc intérêt à réduire la part de ses émissions dont le
coût de réduction est inférieur au prix du quota sur le
marché via des ajustements opérationnels ou via des
investissements dans les technologies bas carbone.
Dans la théorie économique, un marché carbone est
l’instrument le plus efficace pour réaliser un niveau
donné de réductions d’émissions de façon coût efficace.
Les marchés carbone connaissent un fort
développement international depuis près de 10 ans
Entre 2005 et 2013, la part des émissions mondiales
couvertes par un système d’échange de quotas a
augmenté de 73 % (source : Chaire économie du
climat, 2013). Le bilan fin 2014 confirme l’intérêt
croissant pour ce type de mécanisme réglementaire
avec 17 marchés carbone déjà opérationnels et 14 à
l’étude.
Figure 1 - Emissions couvertes par un marché carbone
Au total, ce sont donc 17 marchés carbone
représentant 40 % du PIB mondial et 11 % des
émissions qui sont mis en œuvre actuellement en
tant qu’outil de réductions d’émissions de gaz à
effet de serre.
Les marchés carbone : un outil de
réduction de émissions
de gaz à effet de serre
Marchés carbone :
fonctionnement
les
grands
principes
Source : Chaire économie du climat, 2015
de
Les marchés carbone couvrent 40% du PIB mondial et
11% des émissions dans 35 pays, 12 Etats ou
Provinces et 7 villes (sources : ICAP status report 2015
et Banque Mondiale 2014). Ce succès grandissant est
lié au fait que les marchés carbone ont des modalités
adaptables en fonction des spécificités domestiques, et
notamment des structures d’émissions de gaz à effet
de serre. Un prix unique du carbone au niveau
international n’est pas encore atteint comme cela était
envisagé dans le cadre du Protocole de Kyoto, mais le
développement des initiatives de connexion entre
marchés pourrait mener à terme à une convergence
progressive
des
prix
du
carbone.
Les marchés carbone, également nommés systèmes
d’échange de quotas d’émissions ou système de
permis d’émissions négociables (angl : Emissions
trading schemes – ETS), sont des outils
réglementaires facilitant l’atteinte pour tout ou partie
des objectifs de réduction d’émissions de gaz à effet
de serre déterminés politiquement (par exemple,
l’Union européenne s’est fixée un objectif de réduction
2
de 20% en 2020 par rapport à 1990 – voir fiche 8). Ils
fixent un plafond d’émissions qui permet de limiter la
1
Le REGGI couvre les émissions du secteur électrique de 9
Etats du nord est des Etats Unis. Suite à un fort déséquilibre
offre – demande, la réforme du marché a abouti à une baisse
du plafond d’émissions : -45 % pour 2014, puis -25 % par an
en moyenne sur la période 2015–2020
2
Ceci correspond à une réduction de 14% en 2020 par
rapport à 2005, qui est ventilée en 21% pour les secteurs
relevant du marché carbone européen, et 10% pour les autres
secteurs
-1-
Panorama énergies-climat, édition 2015
nouveaux marchés émergent, plus il y a de nouvelles
demandes potentielles pour ces crédits). En effet, si
ces mécanismes ont permis de lancer de très
nombreux projets, la demande pour les crédits issus de
ces projets est limitée. Le système européen
d’échange de quotas est à ce jour la principale source
de demande pour ces crédits, mais les entreprises
soumises à quotas peuvent restituer des crédits en
proportion limitée et la capacité d’utilisation de ces
crédits est proche d’être atteinte. Sur la totalité de la
période 2008 – 2020, l’offre de crédits internationaux
devrait donc largement excéder la demande. Les prix
des crédits ont ainsi chuté depuis mi 2011 et tout au
long de 2012 : de 20 € en 2008, le cours des crédits
MDP s’établit en moyenne sur 2014 à 50 c€.
Le Protocole de Kyoto : fondation pour le
développement des marchés carbone
Le Protocole de Kyoto de 1997 fixe des objectifs aux
40 pays les plus industrialisés (listés à l’annexe B du
Protocole), qui doivent collectivement réduire leurs
émissions d’au moins 5% sur la période 2008-2012 par
rapport à 1990. L’objectif est différencié par pays. Les
émissions considérées comprennent six gaz à effet de
serre (GES) d’origine anthropique : CO2, CH4, N2O,
HFC, PFC, SF6. Les pays hors annexe B n’ont pas
d’engagements de réduction d’émissions. Le Protocole
est formellement lancé en 2005.
Flexibilité et transferts de
mécanismes de projet
technologies :
les
Un premier bilan du Protocole de Kyoto
Une première revue disponible depuis 2014 montre
que les émissions des pays de l’annexe B ont été
réduites de plus de 22% contre un objectif de 5%.
En vue de faciliter l’atteinte des engagements des pays
industrialisés, trois mécanismes dits de flexibilité sont
institués par le Protocole de Kyoto :
•
Un marché international de quotas carbone.
Chaque pays reçoit autant d’Unités de Quantité
Attribuée (UQA) que son objectif d’émissions de
GES fixé par le Protocole. Les UQA sont
échangeables entre États.
•
Le Mécanisme pour un Développement Propre
(MDP) et le Mécanisme de Mise en Œuvre
Conjointe (MOC) permettent de financer des
réductions d’émissions hors du territoire national
contre l’octroi de crédits carbone échangeables.
Le MDP concerne des projets de réduction
d’émissions ayant lieu dans un pays qui n’a pas
d’engagement au titre du Protocole de Kyoto, la
MOC dans un pays qui en a un.
Une nouvelle période d’engagement a été actée à
Doha en 2012 (voir fiche 8) pour la période 2013-2020.
Dans ce cadre, l’Union européenne s’est engagée à
réduire ses émissions de 20% en 2020 : environ la
moitié des réductions correspondant à cet objectif doit
être réalisée grâce au marché carbone européen.
Le
marché
carbone
européen
fête
ses 10 ans
L’Union européenne a voté en 2003 le marché carbone
européen, ou European Union Emissions Trading
Scheme (EU ETS). Il est entré en vigueur en 2005 sur
le secteur électrique et les principaux secteurs
industriels. Couvrant aujourd’hui plus de 11 000
installations, il s’applique de façon harmonisée aux 28
Etats membres de l’Union européenne ainsi qu’à la
Norvège, l’Islande et le Liechtenstein. Il doit permettre
aux secteurs couverts de contribuer à l’atteinte des
objectifs climatiques de l’Union européenne en
réduisant leurs émissions de 21% en 2020 et de 43%
en 2030 par rapport à 2005.
Les crédits internationaux victimes de leur succès
Les mécanismes de projet MDP et MOC ont permis
d’éviter à eux deux l’émission de près de 2 Mdt. Le
MDP a enregistré à ce jour 5 000 projets et levé près
3
de 200 MdUSD depuis son lancement. Toutefois, ce
mécanisme fait face à des critiques, notamment
concernant le déséquilibre géographique dans la
répartition des projets : 84 % des projets MDP sont
situés dans la région Asie Pacifique, 12 % en
Amérique latine et 2 % en Afrique. Cinq pays comptent
pour 93 % de l’offre de crédits émis. Par ailleurs, la
contribution au développement durable et le caractère
additionnel (lié au fait que les projets n’auraient pas
lieu de toute façon, et que ce sont bien les marchés
carbone qui permettent leur déploiement) de certains
types de projets ont également été mis en cause.
Figure 2 - Répartition des émissions françaises par
secteur (Mt)
La MOC a de son côté permis de développer de
nombreux projets de réduction d’émissions dans les
pays développés et en transition, notamment dans les
pays de l’Est de l’Europe, mais aussi en France qui a
accueilli 20 projets sur la période 2008-2012.
Ces deux mécanismes sont aujourd’hui victimes de
leur succès et d’une faible demande liée en partie à
l’absence, à ce jour, de fortes contraintes sur la
réduction des émissions dans le monde (plus de
Source : agence européenne de l’environnement, ETS data
viewer d’après EUTL
3
CDC climat recherche (2012) sur la base des données
financières publiques de 4000 projets.
-2-
Panorama énergies-climat, édition 2015
Bilan de la phase II et perspectives pour la phase III
Faisant suite aux conclusions du Conseil européen
d’octobre 2014, la Commission européenne a lancé le
19 décembre 2014 une consultation publique portant
sur les principaux sujets qui seront abordés pour la
révision, en vue de sa phase IV (post 2020), de la
directive EU ETS, qui détermine le fonctionnement du
marché carbone européen : il s’agit notamment de la
mise en œuvre de l’objectif de -43% en 2030 par
rapport à 2005, l’allocation gratuite de quotas et les
risques de fuite de carbone, le financement de
l’innovation, la modernisation du secteur électrique, la
mise en œuvre de la solidarité entre Etats membres
actée
lors
du
Conseil
européen.
En troisième phase de l’EU ETS (2013-2020), l’objectif
de réduction des émissions des secteurs de l’EU ETS
est fixé à -21 % entre 2005 et 2020, soit une réduction
annuelle moyenne de -1,74 %.
Jusqu’en 2012, la quasi-totalité des quotas étaient
alloués gratuitement. Depuis 2013, plus de la moitié
des quotas sont vendus aux enchères. Après avoir
atteint plus de 30 € mi-2008, le cours du quota a chuté
à des niveaux proches de 3 € en avril 2013 pour se
rétablir progressivement depuis janvier 2014.
Figure 3 - Evolution des cours du quota et du crédit
depuis août 2008
Les marchés carbone dans le monde
Le marché carbone européen n’est plus le seul en son
genre au niveau mondial, même s’il est de loin le plus
important marché en volume et en valeur. Les
initiatives pilotes en Chine (voir encadré) représentent
ème
au total le 2
marché carbone en couvrant plus de 1
Mdt (EU ETS : 2 Mdt en 2013).
Au total, entre 2005 et 2014, la Californie, l’Europe, le
Kazakhstan, la Nouvelle-Zélande, la Suisse, le
Québec, neuf États de l’est des États-Unis (Regional
Greenhouse Gazes Initiative – RGGI), les zones
économiques chinoises de Shenzhen, Beijing,
Shanghai, Chongqing et Tianjin mais aussi les
provinces de Guangdong et Hubei et enfin le Japon,
avec ses deux systèmes en place à Tokyo et Saitama,
ont progressivement instauré des marchés carbone.
Source : Thomson Reuters
Cet effondrement des cours a été provoqué
essentiellement par trois causes : la visibilité des
acteurs et des investisseurs sur la contrainte carbone à
long-terme est insuffisante ; la crise ainsi que les
autres instruments de politique climatique de l'Union
européenne ont réduit la demande de quotas alors que
l'offre de quotas était fixe, créant ainsi un déséquilibre
entre l'offre et la demande ; le surplus d’offre ainsi créé
a réduit fortement la contrainte et ne sera résorbé
qu’entre 2025 et 2030. Une première action de court
terme (« Backloading ») a été décidée en janvier 2014
en rééchelonnant la quantité de quotas à mettre aux
enchères sur la phase III (2013 – 2020) en attente de
réformes plus structurelles. La publication le 22 janvier
2014, entre autres, d’une proposition législative visant
à instaurer une réserve de stabilité du marché à
compter de 2021 lui fait suite. Cette réserve établit un
corridor définissant un seuil maximal et minimal de
quotas en circulation (surplus). L’excédent serait versé
dans une réserve pour être remis sur le marché quand
le seuil minimal serait atteint.
Figure 4 – Carte des marchés carbone et autres
mécanismes de tarification du carbone existants
ou à l’étude dans le monde
Source CDC Climat Recherche, 2015
Depuis le vote des conclusions du Conseil européen
d’octobre 2014 concernant un cadre énergie climat à
l’horizon 2030, et avec la perspective d’un accord sur
la réserve de stabilité du marché, le prix du quota s’est
redressé autour de 7 €. Les projections des analystes
prévoient un prix en moyenne de 24 € pour 2021 –
2030.
Le système d’échange de quotas de la Corée du Sud a
été lancé en 2015 et couvre 60% des émissions
nationales avec un objectif de réduction de 30% en
2020 par rapport à un scénario d’émissions projetées
(correspondant à une réduction de l’ordre de 4% par
rapport à 2005).
Quatorze autres systèmes sont à l’étude au Brésil au
niveau national et sous-national (Rio de Janeiro et Sao
Paulo), Chili, Chine au niveau national et sous-national
(ville de Hangzhou), au Japon, au Canada, en
Colombie Britannique, au Manitoba, en Ontario, au
Mexique, en Thaïlande, en Turquie et en Ukraine.
En route pour la phase IV
Dès la proposition concernant la réserve de stabilité
adoptée, la préparation de la phase post 2020
débutera.
-3-
Panorama énergies-climat, édition 2015
Liaison entre marchés carbone : un pas de
La Chine annonce le lancement de son marché
carbone national pour 2016
plus vers une couverture mondiale des
émissions
Depuis mi 2014, de nombreuses annonces font état du
lancement probable d’un marché carbone domestique
en Chine qui débuterait en 2016 avec la couverture
des émissions de six principaux secteurs. Ce marché
national devrait être pleinement effectif d’ici 2020 et
couvrirait des émissions de l’ordre de 3-4 Mdt
(comparé aux 8,3 Mdt d’émissions dues à la
combustion d’énergie en Chine en 2012).
Initiatives de connexion entre marchés
Au sein de la Western Climate Initiative, la connexion
entre le marché californien et le marché québécois,
initiée en 2013, s’est en effet concrétisée en 2014. Ce
sont les deux premiers marchés carbone au monde à
se connecter totalement et directement. La dernière
enchère commune aux deux systèmes s’est déroulée
le 18 février 2015 avec un prix d’adjudication à 12,21
USD, soit 11 cents au-dessus du prix plancher fixé
réglementairement. Par ailleurs, la Californie cherche à
nouer de nombreuses coopérations avec d’autres pays
ou régions. En 2013, l’administration californienne a
signé des accords de coopération avec l’Oregon,
Washington et la Province canadienne de Colombie
Britannique, malgré l’absence de loi effective instaurant
un prix carbone dans ces régions. Un accord similaire
a été signé avec la Commission nationale pour le
développement et les réformes chinoise en 2013 (c’est
le premier accord de ce type entre la Chine et un Etat
américain). De plus, la Californie et le Mexique
travaillent dorénavant de concert à travers un accord
de coopération sur le développement des mécanismes
de tarification du carbone signé le 29 juillet 2014.
L’accord appelle également à une exploration des
voies possibles pour permettre une meilleure
harmonisation des deux systèmes dans le futur.
Le prochain plan quinquennal qui doit être publié au
premier trimestre 2016 devrait fournir les grandes
lignes de ce dispositif et des réformes des marchés de
l’énergie en lien avec celui-ci.
La façon dont le marché carbone national chinois est
envisagé n’est pas encore connue. En effet, avec le
développement des 7 marchés pilotes initiés entre
2013 et 2014, la couverture des émissions chinoises
se fait pour l’instant sur des règles de fonctionnement
différentes. La couverture des émissions totales par
ces marchés varie de 35% à 60% selon les marchés.
Les prix s’établissent entre 3 USD et 9 USD (mais ne
sont pas toujours représentatifs de l’équilibre
offre/demande du fait de la faible liquidité constatée sur
les marchés). Les autorités chinoises devront définir si
elles privilégient un marché carbone unique sur leur
territoire ou si elles optent pour le développement de
marchés par région ou ville qui se connecteraient entre
eux.
Quoiqu’il en soit, le marché carbone chinois serait le
plus important au monde en termes de quantités
d’émissions couvertes, devant le marché carbone
européen.
Côté européen, l’Union européenne et la Suisse
étudient également la possibilité de connecter leurs
systèmes.
En décembre 2014, suite au développement des
marchés carbone en Californie et au Québec, l’Etat de
Washington pourrait rejoindre la Western Climate
Initiative (WCI), collaboration d’Etats américains de
l’ouest et de Provinces canadiennes fondée en 2007
pour développer les outils de lutte contre le
changement climatique, et mettre en place son marché
carbone. L’Ontario, également membre de la WCI, a
annoncé étudier la mise en place d’un marché
carbone.
Le développement des marchés carbone, le
partage d’expériences et le renforcement de
capacité peuvent contribuer à l’aboutissement des
négociations internationales
Le développement de solutions de tarification des
émissions de gaz à effet de serre au niveau mondial
permet également à chacun de prendre la mesure de
ce qu’implique l’action contre le changement climatique
et de constater qu’une action ciblée sur ses
préoccupations domestiques est possible. La
possibilité pour un État de faire appel à des marchés
carbone dans le cadre d’un accord climat lui permet
d’agir sur ses coûts de conformité, tout en s’inscrivant
dans une logique de soutien de transferts de
technologies, de savoir-faire et de financement à une
échelle internationale : les marchés carbone sont en
général perçus comme des flexibilités qui fournissent
une incitation à accroître l’ambition climatique dans le
cadre des négociations internationales.
Figure 5 – Evolution des prix du carbone dans les
différents marchés carbone internationaux
Le partage d’expériences et l’assistance technique sur
les marchés carbone, à travers la promotion du
développement de ces outils, pourraient favoriser
l’obtention d’un accord international à Paris en 2015.
Source : Chaire économie du climat, 2015
•
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Cécile GOUBET, Dimitar NIKOV