Étude économique du Chili, 2010

Synthèses
JANVIER 2010
ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES
© OCDE 2010
Cette Synthèse présente les évaluations et les recommandations de l’Étude économique du Chili
2010. Le Comité d’examen des situations économiques et des problèmes de développement, composé
des 30 pays membres de l’Organisation et de la Commission européenne, a tenu un séminaire spécial
pour discuter cette étude, avec la participation du gouvernement chilien. Une version préliminaire
de cette étude a été préparée par le Département Économique de l’OCDE. Elle a été révisée sur la
base des délibérations de ce séminaire, et est publiée sous la responsabilité du Secrétaire Général.
Étude économique du Chili, 2010
Résumé
Des fondamentaux sains et une gestion macroéconomique énergique ont
permis d’amortir la récession économique mondiale, qui a néanmoins atteint
le Chili avec la forte dégradation des termes de l’échange et l’effondrement du
commerce mondial. La politique monétaire judicieuse et la politique budgétaire
prudente appliquées pendant les années de vive expansion ont permis de prendre
des mesures de relance macroéconomique décisives. Ce facteur, s’ajoutant au
rebond des prix du cuivre – principale exportation du Chili – et à la reprise du
commerce mondial, a contribué à un redressement de l’activité. L’économie est
en train de sortir de la récession, mais le chômage devrait se maintenir dans un
premier temps à un niveau élevé, tandis que l’inflation restera sans doute faible.
La politique macroéconomique devrait donc rester stimulante dans l’immédiat.
Si la reprise devient plus vigoureuse, comme on le prévoit, il faudrait supprimer
progressivement les mesures de relance afin d’inscrire la croissance sur une
trajectoire à moyen terme durable et non inflationniste.
Le cadre macroéconomique à moyen terme est robuste et bénéficie de
solides appuis. L’économie a énormément bénéficié du cadre de politique
macroéconomique mis en place par les gouvernements successifs. Pourtant, de
nouvelles améliorations sont possibles à moyen terme. Le système financier est
dans l’ensemble bien régulé et s’est jusqu’ici comporté de façon satisfaisante, mais
une approche mieux coordonnée des conglomérats financiers et une supervision
plus stricte des non-banques sont sans doute nécessaires. Un renforcement
supplémentaire de la composante assurance du système d’indemnisation du
chômage, conjugué à une réduction des indemnités de licenciement, assurerait
une protection plus efficace des chômeurs et augmenterait la flexibilité du
marché du travail. Élargir la base d’imposition en réduisant les dépenses fiscales
inefficientes permettrait de dégager les recettes fiscales requises pour financer
l’accroissement probable des dépenses publiques à moyen terme, notamment au
titre de l’éducation, des retraites et des programmes sociaux. En outre, le système
fiscal deviendrait ainsi plus progressif.
Des réformes supplémentaires favorisant la concurrence, l’entrepreneuriat et
l’innovation sont indispensables pour stimuler la productivité. Au cours de la
décennie écoulée, la productivité semble avoir stagné au Chili, ce qui a freiné la
À quel moment
faudra-t-il retirer
le stimulus
macroéconomique ?
Quelles mesures
pourraient être
prises pour renforcer
la réglementation
des marchés
financiers ?
Est-ce que le cadre
de politique fiscale
peut être amélioré
davantage ?
Que peut-on faire
pour augmenter
la croissance de
la productivité ?
Comment peut-
on améliorer
encore la qualité
de l’enseignement
dans les écoles ?
Pour en savoir plus
Références
Où nous contacter ?

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croissance à moyen terme. Les récentes réformes de la politique de la concurrence
qui prévoient une application plus stricte du droit des ententes doivent être mises
en œuvre efficacement. En particulier, le Procureur économique national devrait
être doté de moyens suffisants, et les plafonds des amendes, relativement bas,
devraient être révisés. Les mesures facilitant l’entrepreneuriat pourraient aussi
avoir des effets bénéfiques sur la productivité et le dynamisme économique ;
à cet effet, il conviendrait d’alléger les formalités réglementaires qui entravent
la création d’entreprises et de simplifier encore les procédures de faillite. Les
initiatives récentes en faveur de l’innovation sont également bienvenues, mais
les objectifs des grappes d’activités doivent aller de pair avec des procédures
de surveillance appropriées et les clauses de validité temporaire applicables au
soutien public doivent être correctement mises en œuvre.
La qualité et l’équité de l’enseignement primaire et secondaire demandent à
être améliorées. En dépit des remarquables progrès accomplis sur le front de
la scolarisation, beaucoup reste à faire pour que les élèves chiliens obtiennent
des résultats scolaires comparables à ceux des pays de l’OCDE. À cet égard, il
est crucial de disposer d’enseignants plus qualifiés et d’améliorer leur formation
initiale. Les conditions de concurrence entre les établissements doivent être
uniformisées ; les autorités ont commencé à s’attaquer à ce problème en
interdisant la sélection des élèves jusqu’à la sixième année. Le développement du
système de chèques-éducation offre une occasion importante d’aider ces enfants
à améliorer leurs résultats, ce qui rehausserait à la fois le niveau moyen et l’équité
des performances scolaires.
Depuis le début des années 90, l’économie du Chili a affiché des performances
remarquables, avec une croissance robuste, une progression du niveau de
vie, une inflation maîtrisée et des excédents budgétaires répétés. Ce résultat
enviable doit beaucoup au cadre macroéconomique judicieux mis en place par
les gouvernements successifs. Mais en dépit de ces atouts, l’économie n’a pas été
épargnée par les crises financière et économique mondiales. Petite économie
ouverte tributaire des exportations, notamment de cuivre, le Chili a été durement
frappé par l’effondrement du commerce international et par la chute des prix
des matières premières, qui ont pesé sur la demande et l’activité intérieures.
Le gouvernement a rapidement mis en place des mesures anticycliques et, à
la faveur d’un rebond des prix du cuivre, l’économie émerge de la récession.
Une fois la reprise bien engagée, le défit consistera à revenir sur une trajectoire
de progression durable du niveau de vie. Le revenu par habitant à parité de
pouvoir d’achat a augmenté sensiblement ces deux dernières décennies, mais
il ne représente encore que 44 % de la moyenne OCDE. Afin de favoriser la
convergence, les principales réformes devront intensifier encore la concurrence
sur les marchés de produits, améliorer les conditions-cadres de l’entrepreneuriat
et de l’innovation et rehausser la qualité de l’éducation. En dépit d’une forte
croissance du PIB par tête, et d’une réduction de la pauvreté, l’inégalité, mesurée
par le coefficient de Gini, n’a pas reculé notablement au cours des deux dernières
décennies et, malgré une amélioration récente, elle se situe encore à un niveau
très élevée par rapport à l’OCDE. Si elle s’accompagne de politiques sociales
appropriées, une croissance soutenue aidera à réduire encore la pauvreté et
la disparité des revenus, qui demeurent fortes par rapport aux autres pays
de l’OCDE. ■

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Le Chili a été durement frappé par l’effondrement du commerce mondial et des
prix des produits de base ; en particulier, les cours du cuivre ont chuté de plus
de moitié. De surcroît, la demande intérieure a été gravement affectée par la
dégradation de la conjoncture, avec une forte contraction de la formation brute de
capital fixe et de la consommation. La croissance du PIB a été négative pendant
quatre trimestres consécutifs entre la mi-2008 et la mi-2009, et le chômage a
augmenté rapidement au cours de la même période. Cependant, la dégradation
des termes de l’échange était largement effacée à la mi-2009 et le commerce
mondial est reparti, contribuant ainsi à la reprise de l’activité au second semestre.
À la faveur d’une relance macroéconomique substantielle, la croissance devrait
s’affirmer en 2010 et prendre de l’ampleur en 2011.
Devant la dégradation rapide de l’activité et la décrue de l’inflation, le Banco
Central de Chile a vigoureusement réagi au premier semestre en ramenant le taux
d’intérêt directeur de 8.25 % à 0.5 %, pour prendre finalement des mesures non
conventionnelles, notamment la réduction des émissions de titres d’emprunt à
court terme et la mise en place d’une facilité de liquidité à terme. La conjoncture
économique s’est améliorée au second semestre 2009, mais l’activité est restée
inférieure au potentiel, le taux de chômage s’est maintenu aux environs de 9 %
et les prix à la consommation ont légèrement baissé. C’est pourquoi la banque
centrale a décidé de maintenir le taux directeur près de son niveau minimum
pendant un laps de temps prolongé et d’utiliser ses instruments d’action de
manière flexible afin que l’inflation annuelle prévue se maintienne à 3 % sur
l’horizon d’action. Si l’économie retrouve de la vigueur en 2010-11, comme on le
prévoit, et si les prix cessent de baisser grâce à la politique monétaire de soutien,
les mesures de relance devraient être retirées à temps pour que les anticipations
inflationnistes restent bien ancrées. À moins que les tensions inflationnistes ne se
renforcent sensiblement plus vite que prévu, les taux d’intérêt devraient rester bas jusque
bien avant dans l’année 2010, puis être relevés progressivement.
À quel moment
faudra-t-il retirer
le stimulus
macroéconomique ?
Graphique 1.
COMPARAISON
ENTRE LES RÉCESSIONS1
1. Les points d’inflexion cyclique sont déterminés par l’algorithme développé par Harding et Pagan
(2002). Une récession se définit comme la période pendant laquelle le PIB, corrigé des variations
saisonnières, passe du pic au point bas. Les dates indiquées sur l’axe des x correspond à l’année du
point bas.
Source : OCDE, Base de données des Perspectives Économiques nº 86.
-6
-4
-2
0
2
4
1990 1999 2000 2009
Durée en trimestres Nombre de trimestres avant le pic Baisse entre le pic et le point bas en %

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Le gouvernement a aussi fait preuve de célérité pour mettre en place un
programme de relance budgétaire bien ciblé en 2009. Ce dispositif comporte
des mesures en faveur de l’investissement public, le versement d’une allocation
en espèces aux ménages à faible revenu, des réductions d’impôts et une
augmentation temporaire des subventions pour les programmes de formation.
En outre, les autorités ont instauré quelques dispositions à caractère permanent,
notamment l’extension des indemnités de chômage aux travailleurs sous contrat
de durée déterminée et une subvention salariale en faveur des jeunes travailleurs
à bas salaire. Par suite de la forte baisse de l’activité et de l’effondrement des prix
du cuivre, à quoi s’ajoute l’effet des mesures budgétaires, l’excédent budgétaire
de plus de 5 % de PIB enregistré en 2008 pourrait faire place à un déficit de l’ordre
de 3½ pour cent de PIB en 2009. En dépit de la dégradation récente du solde
budgétaire, le Chili continue de bénéficier d’un endettement réduit et d’actifs
financiers nets positifs. Il peut donc se permettre de laisser en place quelques-unes des
mesures budgétaires de relance en 2010 pour donner une impulsion supplémentaire à la
demande intérieure. À supposer que la reprise se raffermisse comme prévu, les autorités
pourraient supprimer la relance budgétaire en 2011. ■
Grâce à une supervision financière prudente et à une réglementation judicieuse,
le système financier du Chili semble relativement sain et peu exposé aux
asymétries monétaires ou aux actifs toxiques qui ont fait plonger les marchés de
capitaux dans les pays de l’OCDE. Afin de maintenir le flux de crédit pendant la
crise, le gouvernement a octroyé des garanties de crédits par le biais d’agences
publiques, recapitalisé le Banco Estado (établissement contrôlé par l’État) et
autorisé les compagnies d’assurances et les autres institutions financières non
bancaires à offrir des crédits. Il a relevé le plafond de financement par l’emprunt
des logements subventionnés, tout en abaissant les normes de fonds propres
pour le crédit bancaire bénéficiant de garanties des fonds publics. Certes, dans le
contexte actuel il est important de faciliter l’accès au crédit, mais certaines de ces mesures
impliquent un assouplissement des normes prudentielles et devraient donc faire l’objet d’un
suivi étroit. Il faudra les réévaluer une fois la reprise bien installée. En dépit de la position
dominante qu’exercent des groupes et conglomérats financiers opérant dans
plusieurs segments des marchés de capitaux, la coordination entre les différentes
autorités de tutelle de la banque, des assurances et valeurs mobilières et des
retraites demeure limitée. Comme il est difficile pour les différents superviseurs
de détecter les risques de contagion financière intra-groupe, une coopération
étroite s’impose. L’instauration récente d’un partage des informations entre
les régulateurs au sein de comités est tout à fait opportune, mais ce processus
devrait être officialisé et approfondi et il conviendrait de recueillir des informations
récapitulatives sur les conglomérats financiers. À plus long terme, le gouvernement devrait
prendre des mesures pour instaurer une supervision financière à l’échelle du groupe. Une
solution serait de désigner un « superviseur en chef », en fonction de l’activité principale
du groupe.
Les cartes de crédit émises par les grands magasins, principalement à l’intention
des ménages modestes à risque de crédit élevé, représentent actuellement plus
de 80 % des cartes en circulation mais une part minoritaire du total du crédit. Les
agences d’évaluation du risque ont abaissé la note de plusieurs grands magasins
dont les pertes se sont alourdies cette année. Les banques et les grands magasins
ne partagent pas l’intégralité de leurs informations sur les antécédents de crédit,
ce qui affaiblit leur capacité d’évaluation du risque crédit de leurs clients. Le récent
Quelles mesures
pourraient être
prises pour renforcer
la réglementation
des marchés
financiers ?

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Est-ce que le cadre
de politique fiscale
peut être amélioré
davantage ?
projet de loi visant à créer un registre consolidé du crédit est très opportun. Les autorités
devraient surveiller de près les établissements non bancaires afin de détecter les menaces
potentielles pour la stabilité systémique. L’autorité de régulation des banques devrait
superviser tous les émetteurs de cartes de crédit. ■
Le cadre de politique macroéconomique du Chili – caractérisé par une règle
budgétaire structurelle, un ciblage de l’inflation et un taux de change flexible –
a largement réussi à protéger l’économie contre la surchauffe au cours de
la dernière phase d’essor du prix du cuivre. Néanmoins, il serait possible de le
renforcer encore. Par exemple, les autorités chiliennes devraient s’inspirer des
pays de l’OCDE qui accompagnent leur règle budgétaire d’un plafonnement de
la croissance des dépenses. Lors des phases d’essor économique, ces plafonds
permettent d’accumuler des fonds supplémentaires, qui peuvent ensuite être
utilisés dans le cadre de mesures anticycliques lors des fortes récessions. Toute
amélioration devra viser à trouver un équilibre entre le coût engendré par la
modification d’une règle efficace et largement acceptée, et les bénéfices attendus
de cette modification. On pourrait aussi donner un tour plus anticyclique à la politique
budgétaire en renforçant les stabilisateurs automatiques, notamment par une extension
du système d’indemnisation du chômage.
Les indemnités de chômage reposent largement sur des comptes d’épargne
individuels, complétés dans une faible mesure par une caisse d’assurance, le
Fondo Solidario, dont les conditions d’accès étaient très restrictives jusqu’à ces
derniers temps. Le montant des droits à indemnités de licenciement est plusieurs
fois supérieur à celui des prestations de chômage, ce qui contribue à freiner
l’ajustement de l’économie à la suite de chocs négatifs. En outre, les indemnités de
licenciement sont réservées aux travailleurs sous contrat de durée indéterminée ;
cela dissuade probablement les employeurs d’offrir ce type de contrat, de sorte
que la proportion des contrats de durée déterminée est relativement élevée. Les
autorités ont récemment renforcé le système d’indemnisation du chômage en
facilitant l’accès au Fondo Solidario et en l’ouvrant aux travailleurs sous contrat de
courte durée, qui représentent la plus grande partie des rotations d’emplois. Pour
assurer une protection plus efficace, il conviendrait d’accroître le taux de remplacement
des indemnités de chômage pour tous les travailleurs et d’en augmenter la durée (ces deux
paramètres sont actuellement très bas par rapport aux pays de l’OCDE), tout en limitant les
indemnités de licenciement. De plus, cela permettrait d’accroître l’efficience de la recherche
d’emploi et donc de maximiser la productivité des travailleurs grâce à un bon appariement
des offres et des demandes. Le renforcement du Fondo Solidario serait la meilleure
option envisageable car l’assurance offrirait une protection du revenu plus efficace que
l’épargne individuelle. Toutefois, l’augmentation des indemnités de chômage exige beaucoup
de prudence, car des taux de remplacement excessivement élevés risquent d’affaiblir les
incitations à la recherche d’emploi.
Comme dans les autres économies émergentes, les dépenses publiques
représentent à l’heure actuelle une faible part du revenu national. Le Chili
convergeant vers des niveaux de vie plus élevés, il est probable que la demande
de services publics augmentera. Les objectifs de convergence économique et de
construction d’une société équitable appellent aussi la mise en place de nouvelles
politiques publiques, notamment en ce qui concerne la réduction de la pauvreté
ou l’amélioration des résultats scolaires. Les programmes sociaux existants
destinés à réduire la pauvreté et l’inégalité sont bien ciblés et efficients, mais