Réforme du système des nations unies pour le développement

Fiche d’information
Division Institutions globales Avril 2013
Réforme du système des Nations Unies
pour le développement
L’amélioration de la cohérence, de l’efficience
et de l’efficacité du système des Nations Unies
pour le développement constitue l’un des
points les plus importants et complexes figurant à l’agenda des réformes de l’ONU. Nombre
de processus de réforme lancés ces vingt dernières années visaient à la fois le niveau des
sièges et des pays. La création d’ONU-Femmes
et l’initiative « Unis dans l’action (Delivering as
One)» comptent parmi les principaux progrès
réalisés. La Suisse joue traditionnellement un
rôle clé dans ces efforts en soutenant régulièrement la seule résolution donnant une orientation générale aux activités opérationnelles de
développement des Nations Unies, celle relative à l’Examen quadriennal complet des politiques (QCPR), dont l’adoption en décembre
2012, après deux mois de négociations, constitue un pas décisif dans la bonne direction.
Réformes réalisées
La réforme du système des Nations Unies nourrit un
débat politique constant où les positions divergent
souvent. Un consensus existe toutefois sur la nécessité d’améliorer la cohérence, l’efficience et l’efficacité
des activités opérationnelles de l’ONU.
Unis dans l’action1
En 1997, le Secrétaire général Kofi Annan a engagé
un processus de réformes allant dans ce sens. Puis,
en 2006, un Groupe de haut niveau chargé de rendre
compte de la cohérence du système des Nations
Unies a présenté un rapport de référence intitulé «
Unis dans l’action » qui recommandait notamment
l’adoption d’un nouveau modèle d’organisation pour
les activités de développement de l’ONU au niveau
des pays. Huit pays « pilotes » se sont portés volontaires pour appliquer ce modèle, avant d’en entraîner d’autres à leur suite. Dans ces pays, le système
opérationnel de développement de l’ONU met en
application les quatre principes clés de l’initiative «
One ONU ».
Un responsable unique : Le coordonnateur résident qui supervise toutes les activités de développement de l’ONU dans un pays de programme se
voit confier une plus grande autorité et davantage de
ressources. Investi d’une fonction de pilotage stratégique, il peut faire le lien entre les autorités nationales, l’ONU et d’autres partenaires.
Un programme unique : Le coordonnateur résident
a autorité pour négocier avec le gouvernement local
un programme conjoint qui se fonde sur la stratégie de développement nationale définie par le pays
concerné. Un tel « programme unique » tire parti de
toute l’expertise de l’ONU et permet aux organismes
des Nations Unies de mieux se concentrer sur les activités en fonction de leurs avantages comparatifs.
Un budget unique : Les organismes de développement de l’ONU se doivent d’adopter un cadre budgétaire unique au niveau des pays. Grâce à une planification financière coordonnée, les gouvernements et
les partenaires disposent d’une information transparente sur toutes les activités de l’ONU, ainsi que sur
les sources et manques de financement.
Un bureau unique : Il y a lieu d’harmoniser, de simplifier et d’uniformiser les procédures et politiques en
vue d’améliorer l’efficience et de réduire les dépenses
administratives. Le cas échéant, les organismes des
Nations Unies doivent partager locaux et services.
1 Mieux connu sous les noms anglais «Delivering as One» et «One UN».
A voir la popularité croissante de l’initiative « Unis
dans l’action – Delivering as One », les gouvernements des pays partenaires en apprécient généralement les retombées positives, en particulier la plus
grande appropriation nationale et l’alignement avec
les priorités nationales. Pour évaluer plus systématiquement la valeur ajoutée de ce modèle d’organisation dans les huit pays pilotes, les Etats membres
ont mandaté une évaluation indépendante, réalisée en 2011-2012, qui a montré qu’il faut pousser
encore plus loin les réformes pour tirer pleinement
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parti d’une meilleure coordination sur le terrain. Elle
recommandait aussi que le Groupe de développement des Nations Unies guide davantage les efforts
d’adoption de procédures de planification, de suivi et
d’évaluation communes, et qu’il appuie l’utilisation
d’un cadre budgétaire unique. Enfin, elle soulignait
la nécessité d’une harmonisation plus poussée des
pratiques opérationnelles, notamment en matière de
gestion financière, de normes comptables et de gestion des ressources humaines.
Au-delà de l’initiative « Unis dans l’action », les
Etats membres ont exprimé leur volonté d’une plus
grande cohérence à l’échelle du système à maintes
occasions, par l’entremise de résolutions spécifiques
et de décisions prises par les organes directeurs. La
rationalisation de certains services administratifs
s’est traduite par des gains d’efficience, et la fusion
de quatre organismes onusiens liés au genre en une
seule entité, l’ONU-Femmes, en 2010, a réduit la
fragmentation organisationnelle.
Examen quadriennal complet (QCPR)
L’Examen quadriennal complet des politiques
(QCPR2) est le principal instrument de réforme du
système des Nations Unies pour le développement.
Faisant suite à une évaluation des progrès réalisés, la
résolution relative à l’Examen quadriennal complet
des politiques adoptée par l’Assemblée générale, qui
donne des mandats au système de l’ONU pour qu’il
réponde mieux aux objectifs des réformes, est renégociée tous les quatre ans. La dernière QCPR en date
(résolution 67/226) a été adopté en décembre 2012.
Ce document consensuel couvre trois thématiques
clés pour la réforme de l’ONU, dont le financement
des activités opérationnelles et l’amélioration du
fonctionnement du système des Nations Unies pour
le développement.
Hormis ces sujets – traités ici –, la QCPR 2012 soulignait l’importance transversale de certains objectifs
de développement (p. ex. la réduction de la pauvreté
et l’égalité des sexes). Il encourage aussi la coopération
Sud-Sud et le renforcement des capacités nationales.
La résolution relative à la QCPR donne des mandats
contraignants aux fonds et programmes du système
des Nations Unies pour le développement et des
recommandations aux institutions spécialisées, eu
égard à leur statut d’organisations indépendantes.
Les institutions spécialisées font partie du Conseil
économique et social des Nations Unies (ECOSOC)
et, à ce titre, il est attendu qu’elles mettent en œuvre
les réformes. Pour la DDC, cela signifie que la plupart
de ses organisations prioritaires3 sont légalement
liées par la QCPR.
Enjeux à relever
La réforme du système des Nations Unies pour le
développement est un projet ambitieux. La QCPR
définit les quatre enjeux majeurs pour un système
opérationnel de développement plus efficient, plus
efficace et plus cohérent.
Fragmentation : Le système des Nations Unies pour
le développement forme un réseau complexe d’organisations dont les mandats se chevauchent en partie
et dont les activités présentent de fortes disparités
thématiques et géographiques. Cette fragmentation
compromet la cohérence des activités opérationnelles, génère des coûts de transaction élevés pour
les pays récipiendaires et est source d’inefficiences
en raison des coûts élevés dus à l’administration, à la
coordination et à l’établissement de rapports.
Les 17 000 rapports produits chaque année par le
système des Nations Unies pour le développement
sont un exemple des conséquences de cette fragmentation. Les ressources dégagées par la réduction
de la fragmentation et la rationalisation de l’établissement de rapports pourraient être réallouées à des
pays partenaires. Sans compter un suivi plus efficace
pour les Etats membres.
Financement : Ces dernières années, le ratio entre
les contributions financières de base aux budgets
d’organisations de l’ONU et les contributions affectées à un emploi déterminé (à des thèmes ou régions
spécifiques) a diminué. L’augmentation relative des
contributions ciblées tend à limiter la capacité des
organismes des Nations Unies de remplir pleinement
leurs mandats, à miner leur assise financière et à favoriser la fragmentation.
Complexité des pratiques opérationnelles : La
diversité des pratiques opérationnelles en vigueur au
sein des organismes de l’ONU freine la mise en œuvre
de l’initiative « Unis dans l’action ». La multiplicité des
procédures et règlements renchérit les coûts de transaction des activités de coordination des organismes
des Nations Unies. Les incohérences en termes de planification, de financement, d’établissement de rapports et d’évaluation présentes dans tout le système
des Nations Unies pour le développement risquent
de saper les efforts visant à améliorer la cohérence,
l’efficience et l’efficacité en faveur d’un meilleur développement. Enfin, malgré d’importants progrès de
rationalisation, les processus restent trop complexes.
PNUD, UNFPA, UNHABITAT, UNHCR, UNICEF, UNRWA, PAM.
Responsabilité pour les résultats et la transparence : L’amélioration de l’efficience des activités
opérationnelles de développement des Nations Unies
passe par un suivi et une évaluation des résultats cohérents. Il reste difficile pour les pays donateurs et
les pays partenaires d’obtenir des informations sur
les résultats à l’échelle du système. Les fonds et organismes des Nations Unies peinent souvent à rendre
compte des résultats et recourent insuffisamment à
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2L’Examen quadriennal complet est plus connu sous son
abréviation anglaise QCPR (Quadriennal Comprehensive Policy
Review),
3 Voici la liste des organisations prioritaires de la DDC liées
par la résolution de la QCPR 2012 : ONU-FEMMES, UNAIDS,
2
des indicateurs standard, ce qui complique d’autant
l’analyse des résultats obtenus sur le terrain et la collecte de données globales sur les résultats atteints
dans des thèmes spécifiques.
Opportunités de la QCPR 2012
La plupart des 187 mandats contenus dans la résolution QCPR de 2012 portent sur le fonctionnement
et le financement du système des Nations Unies pour
le développement. Ils proposent diverses approches
pour répondre aux enjeux évoqués précédemment.
Coordination des activités opérationnelles : La
QCPR a formellement validé « Unis dans l’action »
comme une approche disponible pour les pays à titre
volontaire. Il est prévu de fournir aux pays l’ayant
adoptée des services integrés sur mesure qui amélioreront la coordination entre les organismes des
Nations Unies au niveau des pays grâce à des procédures opérationnelles standard et à des mécanismes
de financement commun, de même qu’ils fourniront
une aide pour la programmation, le suivi, l’évaluation
et l’établissement de rapports spécifiques au modèle
« Unis dans l’action ».
Pour renforcer la cohérence des activités des Nations
Unies au niveau des pays et le rôle directeur des gouvernements, deux outils existants seront consolidés :
le Plan-cadre des Nations Unies pour l’aide au développement (UNDAF) et le système des coordonnateurs résidents.
Les UNDAF fixent le cadre stratégique du système
des Nations Unies pour le développement dans un
pays donné. En simplifiant et en améliorant cet outil,
la planification entre les organismes devrait gagner
en cohérence et en efficience. De même, il existe un
consensus pour renforcer le rôle des coordonnateurs
résidents, en améliorant le soutien financier et organisationnel ainsi qu’en étendant leurs responsabilités
de programmation et de planification.
Pour être efficaces, ces efforts doivent coïncider
avec des changements organisationnels au sein des
organismes des Nations Unies, raison pour laquelle la
QCPR appelle à une plus grande décentralisation de
l’autorité aux représentants sur le terrain.
Financement des activités opérationnelles : Le
recouvrement intégral des dépenses liées à toutes les
activités financées par des ressources autres est obligatoire pour les fonds et programmes des Nations
Unies. Les fonds de dotation et les projets multi-bilatéraux doivent donc couvrir les frais généraux qu’ils
génèrent pour l’organisme onusien auquel ils sont
rattachés. A cette fin et dans un premier temps, le
prélèvement d’une taxe de 8% sur les contributions
affectées à un emploi déterminé a récemment été décidé par les conseils d’administration des fonds et programmes. Ainsi, les organes directeurs ont déjà rempli
un des mandats figurant dans la QCPR de 2012.
Il est prévu d’inciter les donateurs à relever le niveau
et la prévisibilité de leurs contributions financières de
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base. Enfin, il est attendu des fonds et programmes
des Nations Unies qu’ils utilisent des systèmes de
classification et de contrôle des dépenses similaires.
Harmonisation des pratiques opérationnelles :
Au niveau des sièges et des régions, l’harmonisation
des politiques, règlements et procédures doit être
poursuivie dans le domaine des services d’appui (p.
ex. finances, ressources humaines, achats et technologies de l’information). Au niveau des pays, il s’agit
d’introduire des cadres de budgétisation et de prestation de services communs.
Gestion axée sur les résultats et évaluation :
Il a été décidé de renforcer les mesures d’incitation
pour une gestion axée sur les résultats plus uniforme
et cohérente. Pour améliorer le suivi des résultats, il
est prévu d’élaborer des cadres fondés sur des indicateurs mesurables. Parmi les autres objectifs visés
figurent le soutien aux évaluations indépendantes à
l’échelle du système et le renforcement des capacités
de suivi des pays récipiendaires.
Crédit photo : Programme des Nations Unies pour le développement/
Saikat Mukherjee
Le rôle de la Suisse
La Suisse en tant que facilitateur,
promoteur et organisateur
L’amélioration de l’efficience et de l’efficacité du système des Nations Unies est l’un des principaux buts
poursuivis par la Suisse à l’ONU. Grâce aux efforts
constants qu’elle déploie pour favoriser et faciliter les
processus de soutien des réformes au niveau politique global et dans ses pays prioritaires, la Suisse est
vue comme un pays qui s’engage fortement en faveur d’un système des Nations Unies mieux à même
de fournir des résultats.
Faciliter les négociations : Ces dix dernières années,
la Suisse a joué le rôle de facilitateur pour les négociations sur la QCPR (2004, 2007, 2012) et sur les résolutions de l’ECOSOC sur le suivi de la mise en œuvre de
la QCPR. En amont des négociations intergouvernementales et en coopération avec des organismes des
Nations Unies et le Secrétariat de l’ONU, la Suisse a
favorisé un dialogue éclairé avant de se voir confier la
tâche d’arriver à un consensus dans les négociations.
En tant que facilitateur, elle a contribué de manière
essentielle au résultat positif de la QCPR 2012.
Le rôle actif qu’elle a joué dans le processus de la
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QCPR a grandement accru sa visibilité et sa bonne
réputation au sein des Nations Unies.
Promouvoir la mise en œuvre de la QCPR est un
objectif prioritaire de la Suisse à l’ONU. La mise en pratique des accords convenus requerra des efforts continus de la part de l’ensemble du système des Nations
Unies pour le développement et des Etats membres.
En assurant le suivi de la mise en œuvre des décisions
intergouvernementales, le Département des affaires
économiques et sociales des Nations Unies (ONU
DAES) joue un rôle clé. L’ONU DAES, par l’entremise
du Secrétaire général de l’ONU, publie les rapports
les plus importants sur la mise en œuvre de la QCPR
traités lors des réunions de l’ECOSOC. C’est aussi la
principale source d’expertise pour les Etats membres.
La Suisse continuera à soutenir l’ONU DAES dans
la mise en œuvre effective de ces réformes, et en
fera de même dans le cadre de sa participation aux
organes directeurs d’organismes de l’ONU.
Au niveau des pays, la Suisse apporte une aide
active à la mise en œuvre de l’initiative « Unis dans
l’action » et de la QCPR, notamment en appuyant
les efforts visant à une meilleure coordination entre
les différents organismes de l’ONU. Elle a également soutenu des événements destinés à favoriser
les échanges d’expériences entre les coordonnateurs
résidents, de même qu’entre les pays ayant adopté le
modèle « Unis dans l’action ». Autant d’ateliers de travail dont sont ressortis d’importants enseignements
et recommandations fondés sur des expériences sur
le terrain et qui ont alimenté le débat sur la QCPR.
«Unis dans l’action – Delivering as One» au Vietnam : la contribution de la Suisse
Figurant parmi les huit premiers pays pilotes à avoir
mis en œuvre le modèle « Unis dans l’action », le
Vietnam est l’un de ceux où la réorganisation de la
présence de l’ONU est la plus avancée.
Après un appel pressant du gouvernement vietnamien à une plus grande cohérence, le premier « Plan
unique » a été adopté pour la période 2006-2010.
Un processus participatif a présidé à la définition
d’objectifs communs et de stratégies communes
pour les atteindre, ainsi que des responsabilités du
gouvernement et des 14 organismes de l’ONU alors
présents dans le pays.
Puis, un « plan de gestion du plan unique » a défini l’application du modèle « Unis dans l’action »
au Vietnam. Les organismes des Nations Unies ont
commencé à collaborer dans le cadre de « groupes
de coordination du programme » et à regrouper les
services d’appui opérationnels, p. ex. pour les achats,
les voyages, la formation et la sécurité.
tion indépendante, son engagement a notamment
permis d’améliorer l’orientation des résultats, d’augmenter l’efficience à travers une harmonisation des
procédures d’établissement de rapports et de renforcer l’autorité du coordonnateur résident de l’ONU.
Aujourd’hui, les 16 organismes des Nations Unies au
Vietnam coopèrent encore plus étroitement, après
avoir défini 12 objectifs communs poursuivis par 12
équipes inter-organismes thématiques. Cette avancée
majeure en faveur d’une plus grande efficience, cohérence et efficacité sera facilitée par l’hébergement des
16 organismes dans la « Maison commune de l’ONU
». La Suisse contribue financièrement à la construction
de ces locaux et soutient activement la mise en œuvre
du « Plan unique » pour la période 2012 – 2016.
Priorités de la Suisse en matière de réforme
Pour promouvoir la mise en œuvre de la QCPR 2012,
la Suisse se concentre sur les priorités ci-après.
Coordination des activités opérationnelles
• accélérer l’ancrage de l’initiative « Unis dans l’action – One UN » ;
• consolider le Plan-cadre des Nations Unies pour
l’aide au développement (UNDAF) en tant qu’outil
stratégique négocié entre les organismes des Nations Unies et les gouvernements ;
• renforcer le rôle et l’autorité des coordonnateurs
résidents, et assurer le financement de ce système
au moyen d’un mécanisme financier prévisible.
Harmonisation des pratiques opérationnelles
• uniformiser les règles, politiques et procédures dans
tous les domaines opérationnels traités dans la QCPR ;
• harmoniser encore davantage les pratiques opérationnelles, notamment par la mise en commun
des locaux et des services (achats, TIC, ressources
humaines, transferts en espèces selon un modèle
uniforme).
Financement des activités opérationnelles
• suivre les résultats des cadres récemment adoptés
de recouvrement des dépenses liées aux ressources financières de base et aux ressources autres ;
• définir des mesures d’incitation efficaces afin d’atteindre un niveau durablement élevé des contributions financières de base ;
• inciter les donateurs à prendre des engagements
financiers à long terme plus prévisibles.
Gestion axée sur les résultats et évaluation
• remplacer la plupart des rapports spécifiques à un
organisme au niveau des pays par des rapports
communs sur les résultats obtenus à l’échelle du
système.
Contact
La Suisse a cofinancé cette première phase de l’initiative pilote « One UN » au Vietnam. Selon une évalua-
DDC Division Institutions globales :
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