Les annexes - Jean
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Annexes Annexe 1 : Composition du groupe de travail -2- Composition du groupe de travail M14 Participants Mme Nathalie ARNOUX Trésorerie de Moncheaux-les-Frévent 10, Boulevard Carnot 62130 SAINT POL SUR TERNOISE M. Yves BAROU Receveur des finances de Roanne Trésorerie générale de la Loire 11, Rue Mi-Carême – BP 502 42007 SAINT-ETIENNE Cedex M. Jean-Marie BOCKEL Maire de Mulhouse Président de l'Association des maires des grandes villes de France 42, Rue Notre-Dame des Champs 75006 PARIS Représenté par Mme Céline SABATIER Représenté par M. Philippe MAITREAU Mme Céline BRARD Ministère d'Etat, ministère de l’économie des finances et de l’industrie Direction générale de la comptabilité publique Télédoc 687 139, Rue de Bercy 75572 PARIS Cedex 12 M. Marc CENSI Président de l'Assemblée des districts et des communautés de France 182, Rue de Rivoli 75001 PARIS Représenté par M. Daniel MATERNE M. David CLAVIÈRE Ministère de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales Direction générale des collectivités locales Chef du bureau des budgets locaux et de l’analyse financière M. Christian DE BIASI Trésorerie de Melun 11, Boulevard Gambetta 77000 MELUN Mme Fabienne DUFAY Sous-directrice Ministère d'Etat, ministère de l'économie, des finances et de l'industrie Direction générale de la comptabilité publique 139, Rue de Bercy 75572 PARIS Cedex 12 M. Ambroise DUPONT Sénateur du Calvados Hôtel du département BP 12 14035 CAEN Cedex Mme Géraldine DURANTON Préfecture de la Vendée Bureau des finances locales 29, Rue Delille 85922 LA ROCHE SUR YON M. Hervé FOSSE Préfecture de la Somme 46, Rue de la République 80000 AMIENS Téléphone Télécopie Messagerie électronique 03.21.03.08.43 03.21.04.94.49 [email protected] 04.77.47.87.47 04.77.47.86.00 [email protected] 01 44 39 34 56 01.45.48.98.54 01.44.39.34.58 03.89.32.69.05 01.45.48.98.54 03.89.32.68.80 [email protected] [email protected] 01.53.18.83.93 01.53.18.36.68 [email protected] 01.55.93.55.80 01.55.93.55.90 [email protected] 01.49.27.47.26 01.40.07.68.30 [email protected] 01.64.14.44.60 01.64.09.53.43 [email protected] [email protected] 02.31.57.14.27 02.31.57.14.10 [email protected] 02.51.36.72.96 02.51.36.70.55 [email protected] 03.22.97.82.59 03.22.97.81.93 [email protected] -3- Participants M. Michel FOUILLET Ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat Délégation aux usagers et aux simplifications administratives 35, Rue Saint-Dominique 75007 PARIS M. Jean-Pierre FOURCADE Ancien ministre Maire de Boulogne-Billancourt 26, Avenue André-Morizet 92100 BOULOGNE-BILLANCOURT Représenté par M. Francis-Paul DESCHEIRDER M. Jean-Claude FRECON Sénateur de la Loire Permanence parlementaire – Europa 9, Boulevard Knoblauch 42000 SAINT ETIENNE M. Yves FREVILLE Sénateur d'Ille et Vilaine Permanence parlementaire 4, Rue Saint-Guillaume BP 40343 35103 RENNES Cedex M. Philippe GALLI Ministère de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales Direction générale des collectivités locales Sous-directeur des finances locales et de l’action économique M. Pascal GREBAN Ministère d'Etat, ministère de l’économie des finances et de l’industrie Direction générale de la comptabilité publique Télédoc 687 139, Rue de Bercy 75572 PARIS Cedex 12 M. Michel GUEGAN Conseiller général du Morbihan Maire de La Chapelle-Caro 56460 LA CHAPELLE CARO Représenté par Mme Claire DELPECH M. Serge HAGET Communauté urbaine de Bordeaux Esplanade Charles-de-Gaulle 33076 BORDEAUX Cedex M. Daniel HOEFFEL Ancien ministre Président de l'Association des maires de France 41, Quai d'Orsay 75343 PARIS Mme Danièle HUGUES Ministère de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales Direction générale des collectivités locales Département des études statistiques locales Mme Claudine KANENGIESER Ministère de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales Direction générale des collectivités locales Département des études statistiques locales Téléphone Télécopie Messagerie électronique 01.42.75.86.80 01.42.75.86.80 [email protected] 01.55.18.41.71 01.55.18.41.74 01.55.18.69.00 01.55.18.69.06 Permanence 04.77.91.53.53 Mairie 04.77.26.05.84 Sénat 01.42.34.24.42 Permanence 04.77.92.42.92 Mairie 04.77.27.11.00 02.99.79.14.31 02.99.78.30.42 [email protected] 01.40.07.21.42 01.40.07.68.30 [email protected] 01.53.18.83.95 01.53.18.36.68 [email protected] 02.97.74.91.53 02.97.74.87.57 [email protected] [email protected] [email protected] 01.55.04.89.06 [email protected] 05.56.99.85.47 05.56.99.87.72 01.44.18.14.14 01.44.18.14.15 01.40.07.23.40 01.49.27.34.29 [email protected] 01.49.27.34.53 01.49.27.34.29 [email protected] -4- [email protected] Participants Melle Nathalie LACOMBE Association des maires de France 41, Quai d’Orsay 75343 Paris M. Christian LAURENT Chef du bureau 5C Ministère d'Etat, ministère de l’économie des finances et de l’industrie Direction générale de la comptabilité publique Télédoc 687 139, Rue de Bercy 75572 PARIS Cedex 12 M. Philippe LAURENT Maire de SCEAUX 122, Rue Houdan 92331 SCEAUX Cedex M. Olivier LEFEBVRE Ministère de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales Direction générale des collectivités locales Chef du département des études statistiques locales M. Tien-Heng LIM Ministère de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales Direction générale des collectivités locales Bureau des budgets locaux et de l’analyse financière M. Gérard LONGUET Président de l'Association des régions de France 276, Boulevard Saint-Germain 75007 PARIS Mme Catherine MARCADIER Assemblée des départements de France 6, Rue Duguay-Trouin 75006 PARIS M. René MARTINEZ Formateur national M14 Préfecture des Landes 26, Rue Victor-Hugo 40021 MONT DE MARSAN M. Daniel PARIZOT Conseil régional de Poitou-Charentes 15, Rue de l’Ancienne-Comédie BP 575 86021 POITIERS Cedex M. Jean PUECH Ancien ministre Président de l'Assemblée des départements de France 6, Rue Duguay-Trouin 75006 PARIS M. Stéphane ROCHE Ministère de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales Direction générale des collectivités locales Adjoint au chef du bureau des budgets locaux et de l’analyse financière M. Joël ROUCHEZ Préfecture de l’Allier 2, rue Michel de l'Hospital 03016 MOULINS Téléphone Télécopie Messagerie électronique 01.44.18.14.32 01.44.18.14.15 [email protected] 01.53.18.83.86 01.53.18.36.68 [email protected] 01.41.13.33.00 01.41.13.33.18 [email protected] 01.40.07.27.62 01.49.27.34.29 [email protected] 01.49.27.37.35 01.40.07.68.30 [email protected] 01.45.55.82.48 01.45.50.20.38 01.45.49.60.40 01.45.49.60.21 [email protected] 05.58.06.58.25 05.58.06.72.20 [email protected] 05.49.55.77.30 05.49.55.68.99 [email protected] 01.45.49.60.20 01.45.49.60.21 01.49.27.36.08 01.40.07.68.30 [email protected] 04.70.48.33.68 04.70.48.31.16 [email protected] -5- Participants Melle Sophie SALVAT Ministère de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales Direction générale des collectivités locales Département des études statistiques locales M. Jacques SANTROT MAIRE DE POITIERS Place du Maréchal-Leclerc 86000 POITIERS Représenté par M. Etienne MIRAKOFF M. Christian SAUTTER Ancien ministre Adjoint au maire de Paris Hôtel de Ville 75196 PARIS RP Représenté par M. Stéphane DUPUIS Téléphone Télécopie Messagerie électronique 01.40.07.27.74 01.49.27.34.29 [email protected] 05.49.52.35.35 05.49.52.35.79 05.49.52.36.80 [email protected] 01.42.76.82.20 01.42.76.44.25 [email protected] 01.42.76.80.22 01.42.76.33.85 [email protected] -6- Annexe 2 : Comptes rendus des réunions du groupe de travail -7- Groupe de travail M. 14 Simplification des procédures et des documents budgétaires Réunion du 4 décembre 2003 Participants : Membres du Comité des finances locales M. Président du groupe de travail – Sénateur de la Loire – Conseiller général de la Loire – Maire de POUILLY-LES-FEURS CAMPERGUE Direction des finances de la ville de TOULOUSE Représentant de M. DOUSTE-BLAZY DESCHEIRDER Secrétaire général de la ville de BOULOGNE-BILLANCOURT Représentant de M. FOURCADE DUPONT Sénateur du Calvados – Maire de VICTOT-PONTFOL DUPUIS Direction des finances de la ville de PARIS Représentant de M. SAUTTER LAURENT. P Maire de SCEAUX MATERNE Chargé des études financières de la communauté d’agglomération de Plaine Commune Représentant de M. CENSI MIRAKOFF Service des finances de la ville de POITIERS Représentant de M. SANTROT MYOTTE Association des communautés de France REGNAULT Sénateur des Côtes d’Armor - Maire de SAINT-SAMSON SUR RANCE SABATIER Association des maires des grandes villes de France Représentante de M. BOCKEL FRÉCON M. M. M. M. M. M. M. Mlle M. Mlle Représentants de l'administration Direction générale de la comptabilité publique (Ministère de l'économie et des finances) M. Mme M. Mlle M. Mme M. LAURENT.C DEGENÈVE NEXON BRARD BAROU ARNOUX de BIASI Chef du bureau 6C Adjointe au chef du bureau 6C Bureau 6C - Chef du secteur comptable Bureau 6C Receveur des finances de ROANNE Trésorerie de MONCHEAUX LES FREVENT Trésorerie de MELUN Direction générale des collectivités locales (Ministère de l'intérieur) M. M. Mme Mlle M. GALLI CLAVIÈRE COURTADE FERRÉ FOSSÉ Sous-directeur des finances locales et de l'action économique (FLAE) Chef du bureau des budgets locaux et de l'analyse financière (FL3) Adjointe au chef du bureau FL3 Bureau FL3 Préfecture de la Somme M. Mme Mme Mlle LEFÈBVRE HUGUES KANENGIESER SALVAT Chef du département des études et des statistiques locales (DESL) Adjointe au chef du DESL Département DESL Département DESL Représentants des associations d’élus Mlle M. Mlle LACOMBE PARIZOT MARCADIER Association des maires de France Association des régions de France Assemblée des départements de France Cette réunion constituait la première prise de contact du groupe de travail formé au sein du Comité des finances locales afin d’engager une réflexion sur la rénovation de l’instruction M14 et en particulier sur l’élaboration de présentations budgétaires simplifiées, faisant apparaître les enjeux du vote du budget et permettant d’établir des comparaisons entre collectivités. Après l’ouverture de la séance par M. FRECON, M. GALLI rappelle que ce chantier de rénovation sera le troisième chantier important à être ouvert après la mise en place de la M14, la finalisation de la M. 52 des départements et l’avancée de la M. 71 des régions. Il insiste sur le fait que ce groupe de travail doit être un lieu d’échange sur les différentes pratiques et un lieu de remontée des informations du terrain. Le travail du groupe consiste en outre, à tirer les leçons des critiques formulées à l’encontre de la M. 14 qui était le premier important chantier de refonte des plans comptables publics. La rénovation de la M. 14 doit avoir pour objectif de la transformer en un outil essentiel de la démocratie locale. Après un tour de table permettant à chacun des participants de se présenter, M. FRECON fixe les lignes qui guideront les travaux du groupe. Il souhaite que le groupe soit performant sans occulter les différences de vues, les travaux devant avancer dans le cadre de discussions. Il insiste en outre sur le fait que l’esprit pratique doit primer, les concepts devant être confrontés à la réalité du terrain. Il rappelle la ligne de conduite du premier groupe qui avait travaillé sur la réforme ellemême : - ce groupe avait conscience que la M. 14 serait suivie de la réforme des règles budgétaires et comptables applicables aux départements, il souhaitait en conséquence qu’une cohérence entre les règles applicables à toutes les collectivités puisse émerger. Toutefois, certains points n’avaient pas pu être débloqués lors de ces travaux ou n’avaient pas été examinés, ce qui justifie une remise en chantier. M. FRECON rappelle également que le rythme des réunions du groupe devra être soutenu (une réunion tous les mois ou tous les mois et demi) en raison de l’importance des travaux qu’il aura à mener. Toutefois, les échéances des élus membres du groupe seront une contingence à prendre en compte. M. REGNAULT réagit sur le calendrier et précise que la période retenue doit être suffisamment longue et que le calendrier doit permettre de disposer d’une visibilité suffisante. M. FRECON passe la parole à M. CLAVIERE afin qu’il présente les propositions de modifications qui sont soumises aux réflexions du groupe, étant entendu que ces propositions, élaborées conjointement par la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et la direction générale des collectivités locales (DGCL), constituent une base de travail pour le groupe qui n’est en aucun cas limitative ni exclusive de propositions émanant d’autres membres du groupe de travail. M. CLAVIERE précise que les propositions de modifications sont organisées autour de deux axes : - l’homogénéisation du cadre budgétaire des collectivités locales, qui doit être atteinte en intégrant les innovations de la M. 52 et de la M. 71, dans le sens d’une plus grande souplesse et d’une logique de responsabilisation ; - la simplification du cadre budgétaire, la M. 14 mêlant dans le fond comme dans la forme des aspects budgétaires et comptables, ce qui nuit à sa lisibilité et complique la compréhension des documents budgétaires des collectivités. Le premier axe comprend principalement trois propositions : - l’introduction de la pluriannualité pour les dépenses de fonctionnement, de façon similaire à ce qui est fait pour les départements et les régions, en utilisant un ratio de suivi ou de blocage dépendant de la capacité de financement de la collectivité et en supprimant le seuil démographique, la pluriannualité étant désormais ouverte à toutes les communes, - - s’agissant des provisions, M. CLAVIERE rappelle que ce mécanisme ne concerne aujourd’hui que les communes de 3 500 habitants et plus et que certaines provisions dites réglementées, ne permettent pas une appréciation effective de l’existence d’un risque et de son ampleur. Il propose trois pistes de réflexions, tout d’abord l’examen du passage au mécanisme des provisions de droit commun, ensuite la transformation des écritures actuelles, afin que ces provisions fassent l’objet d’une vraie mise en réserve, enfin, il est proposé d’ouvrir ce mécanisme à toutes les communes en supprimant le seuil démographique ; enfin, il est proposé de transposer dans la M. 14 l’innovation récente de la M. 52 qui permet d’inscrire en dépenses réelles de la section d’investissement les subventions d’équipement versées, ce qui donne satisfaction à une demande formulée depuis longtemps par les communes. Dans ce cadre, la notion de subvention d’équipement versées à des personnes publiques pourrait être uniformisée (disparition de la notion de fonds de concours et étalement des subventions sur 15 ans). Le second axe comprend également trois propositions principales : - la simplification, par débudgétisation, d’une partie des opérations d’ordre budgétaires, en particulier les opérations patrimoniales ; le réexamen des maquettes, afin de les simplifier, en particulier les annexes et les pages opérations financières ; enfin, il est apparu que la M. 14 avait probablement été pénalisée par un manque de pédagogie de la part de l’administration à l’égard des collectivités en particulier les petites communes. M. FRECON attire l’attention du groupe sur le fait que si certaines propositions paraissent évidentes, d’autres remettent en cause des pratiques parfois mises en place de façon difficile. Par ailleurs M. FRECON souhaite, après cet exposé, examiner d’ores et déjà le point 4 de l’ordre du jour, c’est-à-dire la méthodologie et le calendrier des travaux. Il précise que le groupe peut se fixer pour objectif de mettre en œuvre les modifications envisagées soit au 1er janvier 2005, soit au 1er janvier 2006. Si c’est la date de 2005 qui est retenue, ce qui est son souhait, une difficulté se posera s’agissant des textes législatifs qui sont nécessaires à la mise en œuvre de certaines mesures. Il rappelle en outre au groupe que lors des premiers travaux, l’engagement avait été pris auprès des prestataires informatiques de ne pas insérer de nouveautés dans la M. 14 après le 1er septembre. M. GALLI précise que les dispositions relatives à la pluriannualité pourraient être insérées dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales actuellement en débat au Parlement. M. FRECON interroge les membres du groupe sur leur préférence en terme de date d’application des modifications. M. Philippe LAURENT propose, que la mise en œuvre des propositions du groupe ne se fasse pas à terme de façon simultanée mais au fur et à mesure qu’elles seront actées afin de pouvoir appliquer rapidement celles qui ne relèvent pas de la loi. M. DUPONT attire l’attention du groupe sur le fait que les maquettes doivent présenter une relative stabilité et que par conséquent la fixation d’une date unique de mise en œuvre des modifications serait préférable. M. FRECON insiste sur le fait que la modification des maquettes, devra prendre en compte la nécessaire cohérence des documents relatifs à un même exercice budgétaire. M. REGNAULT estime que les modifications, pour des raisons pratiques, devraient être mises en œuvre de façon globale. Pour que cela se fasse dès 2005, le groupe devrait avoir terminé ses travaux dans 6 mois, alors que l’expérience du premier groupe permet de dire que des - 10 - sujets nouveaux, parfois sensibles ne manqueront pas d’apparaître au cours des travaux. L’objectif de 2005 lui paraît donc difficile à atteindre. Mme MARCADIER estime que les prestataires ne devraient pas avoir de difficultés pour transposer en M 14 ce qu’ils ont déjà intégré en M 52 M. FRECON tempère ce commentaire en remarquant qu’il y a cependant plus de prestataires pour les communes que pour les départements. M. Christian LAURENT précise que l’expérience montre qu’il n’existe pas de réforme anodine et qu’il faut toujours tenir compte des contraintes informatiques. M. FRECON conclut en soulignant que l’objectif de 2005 paraît difficilement tenable, mais qu’il faut travailler jusqu’à l’automne 2004 puis préparer la mise en œuvre en 2005 pour une entrée en vigueur en 2006. Ceci permet d’envisager la tenue de 4 ou 5 réunions du groupe de travail et éventuellement une expérimentation en 2005, les textes législatifs devant dans ce cas être votés au plus tard en juin 2005. Le groupe de travail approuve ces objectifs. M. GALLI précise qu’un calendrier prévisionnel sera établi pour la prochaine réunion. M. FRECON propose de tenir la prochaine réunion le jeudi 29 janvier au matin, date acceptée par le groupe de travail. M. FRECON propose de commencer l’examen sur le fond des propositions par celles portant sur la pluriannualité. M. CLAVIERE rappelle que ce mécanisme est aujourd’hui limité aux seules dépenses de la section d’investissement pour les communes de 3 500 habitants et plus. Lorsque ce mécanisme a été étendu aux dépenses de fonctionnement pour les départements et les régions, il a d’abord été envisagé de le limiter aux seules dépenses d’intervention, mais à l’instar de ce qui existe pour l’Etat avec la LOLF, il a en réalité été étendu à toutes les dépenses de fonctionnement à l’exclusion des dépenses de personnel. S’agissant des communes, il pourrait donc être envisagé d’appliquer les mêmes dispositions, en ajoutant cependant une obligation de suivi des engagements pluriannuels plus élaboré qu’actuellement. M. Philippe LAURENT précise qu’il est opposé à l’idée de la mise en place d’un ratio de blocage. En revanche l’utilisation d’un ratio de suivi lui paraît tout à fait adaptée, ainsi que l’obligation faite aux collectivités d’une présentation plus claire et plus complète de leurs engagements pluriannuels. M. PARIZOT insiste sur l’intérêt évident de la pluriannualité qui permet de libérer les énergies budgétaires. M. GALLI insiste sur le fait que les petites collectivités ont besoin d’outils pour se projeter en investissement et en fonctionnement, car leurs budgets sont serrés. La question qui se pose est celle du degré de formalisation et du lien entre l’outil budgétaire et les engagements pluriannuels. M. MATERNE insiste sur l’effet pédagogique produit par la pluriannualité qui permettra de mettre en lumière les effets récurrents produits par les engagements contractés par la collectivité. M. DUPONT souhaite que le vote des autorisations pluriannnuelles d’engagement puisse se faire uniquement lors du vote du budget primitif. - 11 - M. FRECON fait remarquer que cette option est orthodoxe mais sans doute peu souple en termes de gestion. M. Philippe LAURENT ajoute qu’il est préférable que ces modalités soient prévues dans le règlement intérieur des communes plutôt que dans la loi dans une logique de responsabilisation des élus. M. FRECON ajoute qu’il est préférable d’imposer l’obligation d’un débat sur ces engagements pluriannuels. M. PARIZOT précise que le ratio envisagé pourrait être un ratio d’alerte et non de blocage. Par ailleurs, il pense préférable de ne pas limiter l’autorisation de procéder à des engagements pluriannuels au seul vote du budget primitif, mais que le terme de budget doit comprendre également les décisions modificatives, parce qu’un budget vit. Il approuve l’idée de fixer dans le règlement intérieur les règles relatives à la pluriannualité et notamment les règles de caducité des autorisations pluriannuelles. M. MIRAKOFF soulève la question du vocabulaire et souhaiterait que s’agissant de la pluriannualité des dépenses de fonctionnement, ce ne soit pas le terme engagement qui soit utilisé. En effet, ceci ajoutera encore à la difficulté de faire saisir aux acteurs de terrain la notion d’engagement comptable ou juridique. Il précise également que le ratio pourrait être celui des autorisations de programme rapportées à la capacité d’autofinancement. M. GALLI insiste sur l’effort de pédagogie qui devrait être poursuivi. M. REGNAULT estime que la pluriannualité des dépenses de fonctionnement sera un moyen de donner de la sécurité à la collectivité comme à ses partenaires et responsabilisera l’ensemble de l’équipe municipale. M. FRECON propose en conclusion d’indiquer que le groupe de travail est favorable à la possibilité d’étendre le mécanisme des autorisations pluriannuelles d’engagement aux dépenses de fonctionnement et de supprimer le seuil démographique. Il souhaite en outre que ces engagements soient suivis au moyen d’un ratio indicatif de la capacité de financement pluriannuelle de la collectivité. Le groupe souhaite par ailleurs que les engagements pluriannuels ne soient pas inclus obligatoirement dans le débat d’orientation budgétaire sauf si le règlement intérieur le prévoit. Enfin le vote et l’affectation des autorisations de programme et d’engagement doivent pouvoir être réalisés tout au long de l’année, sauf si le règlement intérieur prévoit là aussi qu’elles ne pourront être votées qu’au budget primitif. M. FRECON souhaite que l’administration fasse des propositions précises sur les aspects développés par le groupe pour la prochaine fois. M. FRECON passe ensuite la parole à M. CLAVIERE, afin qu’il précise les modifications proposées s‘ agissant des subventions d’équipement. M. CLAVIERE rappelle qu’il est proposé de transposer dans la M. 14 l’innovation récente incluse dans la loi M. 52 qui permet d’inscrire en dépenses réelles de la section d’investissement les subventions d’équipement versées. Cette mesure répond positivement à une demande formulée depuis longtemps par les communes mais qui l’avait été également par les départements et les régions. Cette modification résulte d’un changement de doctrine du Conseil national de la comptabilité sur la définition de la notion d’actif. M. Christian LAURENT précise qu’il s’agit d’une solution que l’administration est fière de présenter aux élus qui comprenaient difficilement la méthode antérieure de comptabilisation de ces subventions. En effet, le plan comptable général, dont les règles doivent être transposées en M. 14, ne prévoit pas la comptabilisation du versement de subventions à des tiers. L’absence d’équivalence a rendu très complexe la comptabilisation des subventions d’équipement versées par les personnes publiques. Pour les régions le sujet revêtait une telle importance que les - 12 - discussions sur la réforme de l’instruction budgétaire et comptable sont restées bloquées jusqu’à la résolution de cette difficulté. Cette question a pu profiter des réflexions françaises et européennes sur la notion d’actif qui privilégie le retour en termes de service attendu par l’environnement, sur la notion classique de patrimonialité. M. DESCHEIRDER se félicite de cette avancée, mais s’interroge sur les conditions d’amortissement de ces dépenses et sur leur éventuelle éligibilité au Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA). M. Christian LAURENT précise que les départements et les régions vont procéder à l’amortissement de ces subventions. M. CLAVIERE rappelle que les subventions constituent des dépenses non éligibles au FCTVA. L’éligibilité au FCTVA est en effet subordonnée à la propriété d’un équipement, sauf dérogations législatives spécifiques. M. MATERNE remarque que ces subventions seront amortissables sur 15 ans maximum, alors qu’elles sont parfois attribuées pour le financement de biens qui s’amortissent quant à eux sur une durée beaucoup plus longue. M. Christian LAURENT précise qu’une dérogation pourrait toujours être envisagée pour certaines opérations spécifiques. En revanche lier la durée de l’amortissement à celle du bien financé lui paraît difficile à réaliser, en particulier parce que les durées d’amortissement varient selon les collectivités et les biens.Il est par ailleurs difficile de faire un lien entre la collectivité qui verse la subvention et celle qui la reçoit et réalise l’investissement M. MIRAKOFF propose d’utiliser les durées indicatives fixées dans le cadre de la M. 14. M. LAURENT rappelle que la fixation d’une méthode unique d’amortissement de ces subventions ne pose pas de difficulté lorsque la collectivité verse un volume identique de subventions tous les ans. Mais la question se pose par exemple pour les EPCI dans le cadre des fonds de concours. L’existence de dérogations dans ce cas ne constitue pas un mécanisme satisfaisant. M. MATERNE estime que le cadre de dérogations ponctuelles au cas par cas n’est pas adapté. M. PARIZOT donne l’exemple du domaine ferroviaire dans lequel les investissements s’amortissent sur 40 ans. Il lui paraît nécessaire de prévoir un procédé plus souple que celui de la dérogation au cas par cas. M. Philippe LAURENT estime qu’un texte prévoyant une dérogation applicable sans consultation des administrations est nécessaire. M. FRECON propose de déterminer une liste d’opérations pour lesquelles une durée supérieure à 15 ans serait fixée par un texte. M. DESCHEIRDER s’interroge sur la conduite à tenir lorsque le bien financé est non amortissable. Mme MARCADIER craint que cette demande ne rouvre des débats pour les départements qui ont accepté le principe d’un amortissement maximum sur 15 ans sauf exceptions dérogatoires. M. FRECON conclut sur ce point en soulignant que des propositions de rédaction devront être faites par le groupe pour la prochaine fois. M. CLAVIERE présente le second point, qui consiste à uniformiser la notion de subventions versées à des personnes publiques entre les différentes nomenclatures. Les fonds de concours seront désormais confondus avec les autres subventions d’équipement versées à des personnes publiques. - 13 - M. DESCHEIRDER estime cependant qu’il est nécessaire de garder au sein du compte de la section d’investissement qui sera créé les subdivisions qui existent aujourd’hui pour les fonds de concours au sein du compte de la section de fonctionnement pour différencier les bénéficiaires. Le groupe de travail valide ces propositions M. Philippe LAURENT relève que les propositions de l’administration ne comprennent pas deux sujets : - la généralisation de l’amortissement sur tout le patrimoine, la question de l’inscription budgétaire et comptable des contrats de partenariat public-privé (PPP) M. CLAVIERE précise que l’ordonnance relative aux PPP est en cours d’élaboration à la direction des affaires juridiques du ministère des finances et qu’elle devrait être mise en ligne le 8 décembre pour être examinée par le Conseil d’Etat fin janvier. Il lui paraît préférable d’attendre d’avoir une version stabilisée du texte pour examiner la question de la comptabilisation de ces contrats. M. Christian LAURENT précise que la DGCP est tout à fait favorable à la généralisation de l’amortissement sur tout le patrimoine, mais cette réflexion doit être précisée, car une telle mesure pouvant ne pas être perçue comme une simplification en raison de la neutralisation budgétaire nécessaire. M. PARIZOT insiste pour que les maquettes budgétaires soient concernées par la simplification. M. FRECON précise que ce point pourra être examiné en sous-groupe, comme ce fut le cas lors de la préparation de la réforme, puis il clôt la séance. La séance prochaine du groupe de travail se déroulera le 29 janvier 2004. - 14 - Groupe de travail M. 14 Simplification des procédures et des documents budgétaires Réunion du 29 janvier 2004 Participants : Membres du Comité des finances locales M. FRÉCON M. M. M. M. M. FRÉVILLE GUÉGAN P.LAURENT REGNAULT DESCHEIRDER M. DUPUIS M. MAITREAU M. MIRAKOFF Président du groupe de travail - Sénateur de la Loire - Conseiller général de la Loire - Maire de POUILLY-LES-FEURS Sénateur d’Ille-et-Vilaine Conseiller général du Morbihan - Maire de la Chapelle-Caro Maire de SCEAUX Sénateur des Côtes d’Armor - Maire de SAINT-SAMSON SUR RANCE Secrétaire général de BOULOGNE-BILLANCOURT Représentant de M. FOURCADE Direction des finances de PARIS Représentant de M. SAUTTER Association des maires des grandes villes de France Représentant de M. BOCKEL Service des finances de POITIERS Représentant de M. SANTROT Représentants de l'administration Direction générale des collectivités locales (Ministère de l'intérieur) M. M. CLAVIÈRE LIM Chef du bureau des budgets locaux et de l'analyse financière (FL3) Bureau FL3 M. Mme Mme Mlle LEFÈBVRE HUGUES KANENGIESER SALVAT Chef du département des études et des statistiques locales (DESL) Adjointe au chef du DESL Département DESL Département DESL Direction générale de la comptabilité publique (Ministère de l'économie et des finances) M. Mme M. Mlle M. M. C.LAURENT DEGENÈVE NEXON BRARD BAROU DE BIASI Chef du bureau 6C Adjointe au chef du bureau 6C Bureau 6C - Chef du secteur comptable Bureau 6C Receveur des finances de ROANNE Trésorerie de MELUN Représentants des associations d’élus Mlle Mlle M. Mlle LACOMBE MYOTTE PARIZOT SABATIER Association des maires de France Association des communautés de France Association des régions de France Association des maires des grandes villes de France Cette réunion constituait la seconde réunion du groupe de travail constitué au sein du Comité des finances locales afin de simplifier, à compter du 1er janvier 2006, certaines procédures budgétaires et comptables et d’engager une réflexion sur l’élaboration de présentations budgétaires simplifiées et standardisées faisant apparaître les vrais enjeux du vote du budget et permettant d’établir des comparaisons entre collectivités. Monsieur FRECON présente les quatre points à l’ordre du jour : - Approbation du compte-rendu de la réunion du 29.01.2004 - Suite des discussions sur les autorisations de programmes (AP) - autorisations d’engagement (AE) / crédits de paiement (CP) - Examen des questions relatives aux provisions - Examen des questions relatives aux opérations d’ordre 1er point de l’ordre du jour : Approbation du compte-rendu de la réunion du 29.01.2004 Monsieur FRECON ouvre la séance en demandant à l’assemblée de se prononcer sur le compte rendu de la réunion précédente. Aucune remarque n’ayant été exprimée, il déclare le compte-rendu de la séance du 04 décembre 2003 accepté. 2ème point de l’ordre du jour : Autorisations de programme (AP) - autorisations d’engagement (AE) / crédits de paiement (CP) M. CLAVIERE rappelle que, lors de la première séance, le groupe de travail a avalisé quatre propositions concernant le recours des communes et des EPCI aux engagements pluriannuels : - l’introduction d’un mécanisme de gestion pluriannuelle pour les dépenses de fonctionnement des communes et des EPCI, de façon similaire à ce qui est fait par l’Etat, les départements et les régions ; - la suppression de tout seuil démographique pour le recours aux mécanisme des autorisations de programme (AP) et des autorisations d’engagement (AE) ; - la possibilité de pouvoir voter des AP et des AE tout au long de l’exercice budgétaire ; - un suivi plus élaboré des engagements pluriannuels. Le groupe reprend les discussions sur les engagements pluriannuels autour de trois questions : - la possibilité de voter des AP et des AE tout au long de l’exercice budgétaire - la présentation des AP et des AE au débat d’orientation budgétaire qui est obligatoire pour les communes de 3500 habitants et plus - les modalités de suivi et de transparence de ces engagements pluriannuels Sur les deux premiers points, Monsieur CLAVIERE attire l’attention sur l’ambiguïté juridique et les difficultés de gestion qui résultent de l’obligation de présenter les propositions d’AP aux membres de l’assemblée délibérante lors du débat d’orientation budgétaire en application de l’article R.2311-9 du CGCT pour les communes de 3 500 habitants et plus. - une lecture restrictive des dispositions de cet article pourrait en effet rendre irrégulier le vote d’une AP qui n’aurait pas été présentée par l’exécutif lors du DOB, ce qui pourrait empêcher de fait la possibilité de voter des AP tout au long de l’exercice budgétaire ; - par ailleurs, le montant des AP pouvant être votées lors de l’exercice budgétaire n’est pas forcément connu avec précision au moment du DOB. - 17 Afin de pallier ces inconvénients, il propose de modifier l’article R.2311-9 afin de lever l’incertitude évoquée, l’objectif étant de ne pas empêcher le vote des AP et des AE tout au long de l’année même si elles n’ont pas été présentées de façon précise lors du DOB. Monsieur FRECON interroge l’assemblée afin de connaître son sentiment sur les besoins de voter des AP/AE postérieurement au budget primitif. Monsieur FREVILLE évoque le cas du lancement de politiques nouvelles qui peuvent nécessiter le vote d’AP/AE postérieurement à l’adoption du budget. La possibilité de voter les AP/AE à tout moment permet une souplesse dans la gestion des engagements pluriannuels. Monsieur DE BIASI interroge à son tour l’assemblée sur le point de savoir si les communes de moins de 3 500 habitants dispensées de débat d’orientation budgétaires devront obligatoirement en tenir un lorsqu’elles souhaiteront avoir recours aux AP/AE. Monsieur REGNAULT se dit favorable à la tenue obligatoire d’un DOB dans l’ensemble des communes. Monsieur GUEGUAN insiste sur la lourdeur que représenterait l’obligation de tenir tel débat pour les petites communes. Monsieur FRECON rappelle que la tenue d’un DOB n’est obligatoire que pour les collectivités locales de 3 500 habitants et plus et que la gestion des dépenses en AP ou AE constitue une faculté. Par conséquent, il est favorable à l’idée de déconnecter ces deux notions afin de conserver la plus grande souplesse. Pour conclure sur ces deux points, Monsieur FRECON demande aux administrations présentes de bien vouloir rédiger un projet de texte qui laisse la possibilité de voter des AP/AE postérieurement au vote du budget tout en prévoyant néanmoins que la politique de programmes pluriannuels soit un élément du DOB des collectivités dans lesquelles sa tenue est obligatoire. Sur les modalités de suivi des engagements pluriannuels : Monsieur CLAVIERE présente et propose de retenir un dispositif de suivi des engagements pluriannuels similaire à celui retenu par les régions dans le cadre de la rénovation de l’instruction M71 : - la production d’une annexe normalisée au compte administratif qui retracerait les engagements pluriannuels aujourd’hui non recensés alors qu’ils constituent une charge budgétaire future pour la collectivité ; - l’introduction d’un ratio prudentiel indicatif pour permettre de suivre la capacité de la collectivité à faire face à ses engagements. Ce ratio permettrait de rapporter le stock d’AP affectées à des opérations non encore couvertes aux crédits de paiement mandatés dans l’année. Monsieur FRECON fait remarquer que l’idée d’un ratio est intéressante pour guider la collectivité dans ses choix, mais il peut également être source de polémiques s’il est exploité de façon brute. Monsieur MAITREAU remet quant à lui en cause la pertinence de ce ratio compte tenu des modalités de calculs qui dépendent très largement du montant des crédits de paiements inscrit au budget. Ce dernier peut ainsi fortement varier le rendant peu significatif une comparaison tant annuelle qu’entre collectivités. Par ailleurs, ce ratio peut inciter les différents services à consommer inutilement leurs crédits afin de l’améliorer. Monsieur DESCHEIRDER se prononce en faveur d’une annexe normalisée mais sans ratio. Monsieur DE BIASI partage cette opinion au motif que ce ratio ne renseigne pas sur la capacité de la commune à satisfaire ses engagements. - Monsieur CLAVIERE souligne que les craintes exprimées doivent être relativisées : en premier lieu, l’annexe et le ratio ne sont produits qu’au compte administratif lorsque les réalisations sont connues. Les composantes du ratio sont donc connues et ne posent pas de problème de traitement différencié d’une collectivité à l’autre ; - 17 - - 18 - - Ce ratio constitue un instrument de suivi des réalisations des AP ou AE en fournissant une information synthétique à un instant donné sur les engagements pluriannuels. Il est ainsi un élément de transparence à l’égard des élus et des citoyens qui n’existe pas réellement aujourd’hui. Enfin, l’annexe et le ratio ne constituent pas en tant que tels une information suffisante. Ces dispositifs doivent plutôt être considérés comme des outils normalisés servant de base à l’exécutif pour expliciter sa politique de programmes pluriannuels, ce qui constitue le véritable intérêt de la mesure. Monsieur D. PARIZOT souligne par ailleurs que ce ratio serait un élément intéressant de communication financière notamment à l’égard des chambres régionales des comptes qui opèrent de toute façon ce genre d‘analyse. M. P. LAURENT rejoint cette idée même s’il comprend les craintes exprimées. Monsieur FRECON considère que l’inconvénient de ce ratio repose sur la variabilité des éléments de calcul. L’’interprétation du ratio est difficile d’autant que les politiques d’investissement des petites communes sont très variables. Le groupe retient sa proposition consistant à produire une annexe normalisée mais écarte la présentation obligatoire d’un ratio. Conclusions du groupe sur le thème des autorisations de programme (AP) - autorisations d’engagement (AE) / crédits de paiement (CP) - élargissement de la pluriannualité à certaines dépenses de fonctionnement; - abandon du seuil de 3 500 habitants au-dessous duquel les collectivités n’étaient pas autorisées à voter des AP/CP ; - possibilité de présenter et de voter des AP/CP et AE/CP postérieurement au vote du budget ; - inscription de la politique de programmation pluriannuelle au débat d’orientation budgétaire lorsque celui-ci est obligatoire ; - production d’une annexe normalisée retraçant la vie des AP-AE/CP sans ratio obligatoire. Sur ce point, Monsieur CLAVIERE indique qu’une proposition de textes ainsi qu’un projet d’annexe seront présentées au groupe de travail lors de sa prochaine séance 3ème point de l’ordre du jour : Les provisions Monsieur C. LAURENT rappelle que les provisions répondent à un principe de prudence et que le cadre budgétaire et comptable actuel n’a pas été modifié depuis la généralisation de la M. 14 en 1997. - cadre budgétaire et comptable actuel Il énumère les différents types de provisions en distinguant les provisions de droit commun (provisions pour dépréciation et provisions pour risques et charges) des provisions réglementées (provisions spéciales pour garanties d’emprunt, provision spéciale pour différé de remboursement de la dette, provision pour litiges et contentieux). Quelle que soit leur nature, ces provisions sont constatées par opérations d’ordre budgétaire comprenant à la fois, une dépense de fonctionnement, la dotation, et une recette d’investissement de même montant, la provision. - principaux reproches adressés au système actuel : - une gestion et un suivi difficile des provisions réglementées jugées trop complexes notamment celle relative à la provision pour différé d’emprunt. - 18 - - 19 - des tensions budgétaires peuvent survenir lors de la reprise de la provision qui nécessite de trouver une recette d’investissement pour la financer. - une remise en cause de la pertinence des provisions réglementées : les textes obligent à provisionner indépendamment d’un risque et inversement dispensent de provision obligatoire alors même qu’un risque peut survenir (ex : des garanties d’emprunts). - propositions d’évolution des règles budgétaires et comptables relatives aux provisions Afin de simplifier les procédures relatives aux provisions, et de les rétablir dans leur fonction de prudence qui permet d’atténuer la charge que représenterait une dépréciation d’actif ou la survenance d’un risque, trois propositions sont faites : - la première consiste à supprimer les provisions réglementées jugées trop complexes et déresponsabilisantes pour les collectivités dans la mesure où elles sont obligatoires dès lors que certaines conditions objectives sont remplies indépendamment de toute appréciation d’un risque réel relativement aux garanties d’emprunts octroyées, différé d’emprunt, litiges et contentieux. - la seconde vise à rendre obligatoire la constitution des provisions pour risques et charges et pour dépréciation d’éléments d’actif. - la dernière consiste à rendre semi-budgétaires les opérations de provisions permettant d’écarter la tension budgétaire au moment de la reprise de la provision. Les provisions ne seraient donc plus automatiques mais ciblées. Par ailleurs, seules les collectivités confrontées à un risque avéré devront provisionner. Il s’agira de dépenses obligatoires aux sens des articles L.2321-1 et L.2321-2 du CGCT. Afin que la collectivité couvre véritablement le risque avéré, la recette de provision inscrite en section d’investissement ne devrait pas servir au financement de dépenses d’investissement. A l’instar de ce qui a été acté pour les départements et les régions, il est alors proposé de rendre les provisions semi-budgétaires en débudgétisant la provision en section d’investissement tandis que la dotation en section de fonctionnement resterait budgétaire. Cette position éviterait les difficultés qui peuvent survenir lors de la reprise de la subvention. Dans ce cas en effet, la collectivité à défaut d’autofinancement suffisant devra avoir recours à l’emprunt. - Analyse des propositions Monsieur FRECON accueille d’autant plus favorablement la proposition de suppression des provisions réglementées que la complexité de ces dernières avaient déjà suscité de vives critiques lors de leur mise en place. S’agissant de la proposition de rendre obligatoires les provisions de droit commun, la question de l’application de cette disposition à l’ensemble des communes a été soulevée. Si dans le système actuel, seuls les provisions réglementées sont obligatoires, et seulement pour les communes de 3 500 habitants et plus (hormis les provisions pour différé de remboursement d’emprunt, obligatoires pour toutes les communes), face à un risque avéré, les petites communes paraissent devoir autant, sinon plus, que les grandes provisionner car lors de la survenance du risque elles ont souvent plus de mal à supporter la charge qui en résulte. L’ensemble des participants se montre favorable à ces principes. Toutefois, s’agissant de la proposition de semi-budgétisation, P. LAURENT, appuyé par M.DESCHEIRDER, fait part de son désaccord. Il souhaite que les collectivités puissent continuer à utiliser librement les provisions en recettes d’investissement pour financer de manière indifférenciée les dépenses de la section d’investissement. De cette façon, l’autofinancement dégagé permet de différer momentanément le recours à l’emprunt. La collectivité préserve ainsi sa capacité d’endettement. De plus, la débudgétisation de la - 19 - - 20 recette d’investissement conduirait à priver les collectivités de cette marge de manœuvre budgétaire. M.FRECON évoque l’idée selon laquelle ces provisions mises en réserve pourraient faire l’objet d’un placement, ce que ne retient pas P.LAURENT en insistant sur la nécessité d’une gestion dynamique des recettes budgétaires. Cette proposition de placement n’emporte pas l’adhésion du groupe qui maintient ses réserves à l’encontre de la semi-budgétisation. - Conclusion du groupe sur le point de l’ordre du jour relatif aux provisions : - abandon des provisions réglementées ; - les provisions de droit commun deviendraient des dépenses obligatoires pour l’ensemble des collectivités ; - avis défavorable sur la semi-budgétisation 4ème point de l’ordre du jour : Les opérations d’orde L’étude de ce point de l’ordre du jour a été reportée à la prochaine réunion fixée le 2 mars 2004 à 14 heures. Pour conclure cette réunion, Monsieur FRECON propose d’arrêter l’ordre du jour de cette prochaine réunion comme suit : - étude du relevé de décision de la réunion du 29 janvier 2004 - étude des propositions de rédaction des points sur lesquels le groupe de travail a émis des positions de principe (subventions, AP-AE/CP et provisions) - présentation des propositions faites par les préfectures et les associations d’élus. - la débudgétisation de certaines opérations d’ordre - 20 - Groupe de travail M. 14 Simplification des procédures et des documents budgétaires Réunion du 2 mars 2004 Participants : Membres du Comité des finances locales M. FRÉCON M. M. M. M. FRÉVILLE GUÉGAN REGNAULT DESCHEIRDER M. DUPUIS M. MAITREAU M. MIRAKOFF Président du groupe de travail - Sénateur de la Loire - Conseiller général de la Loire - Maire de POUILLY-LES-FEURS Sénateur d’Ille-et-Vilaine Conseiller général du Morbihan - Maire de la Chapelle-Caro Sénateur des Côtes d’Armor - Maire de SAINT-SAMSON SUR RANCE Directeur des finances de la mairie de BOULOGNE-BILLANCOURT Représentant de M. FOURCADE Direction des finances de PARIS Représentant de M. SAUTTER Association des maires des grandes villes de France (AMGVF) Représentant de M. BOCKEL Service des finances de POITIERS Représentant de M. SANTROT Représentants de l'administration Direction générale des collectivités locales (Ministère de l'intérieur) M. Mme CLAVIÈRE COURTADE Chef du bureau des budgets locaux et de l'analyse financière (FL3) Adjointe au chef du bureau des budgets locaux (FL3) M. Mme Mlle M M LEFÈBVRE KANENGIESER SALVAT FOSSE ROUCHEZ Chef du département des études et des statistiques locales (DESL) Département DESL Département DESL Préfecture de la Somme Préfecture de l’Allier Direction générale de la comptabilité publique (Ministère de l'économie et des finances) M. C.LAURENT Mme DEGENÈVE Chef du bureau 6C Adjointe au chef du bureau 6C M. M Mlle M. M. Bureau 6C - Chef du secteur comptable Bureau 6C Bureau 6C Receveur des finances de ROANNE Trésorerie de MELUN NEXON GREBAN BRARD BAROU DE BIASI Représentants des associations d’élus Mlle Mlle M. Mlle LACOMBE MYOTTE PARIZOT SABATIER Association des maires de France Association des communautés de France Association des régions de France Association des maires des grandes villes de France Délégation aux usagers et aux simplifications administratives Mme BELOULOU DUSA Monsieur Frécon ouvre la troisième séance de travail du groupe M14 et présente les points à l’ordre du jour : - Approbation du compte-rendu de la réunion du 29.01.2004 - Suite des discussions sur les autorisations de programmes (AP) - autorisations d’engagement (AE) / crédits de paiement (CP) - Examen des questions relatives aux provisions - Examen des questions relatives aux opérations d’ordre 1er point de l’ordre du jour : Approbation du compte-rendu de la réunion du 29.01.2004 Monsieur Frécon ouvre la séance en demandant à l’assemblée de se prononcer sur le compte rendu de la réunion précédente. Ce compte rendu n’ayant suscité aucune remarque, il le déclare validé. 2ème point de l’ordre du jour : Pour satisfaire à la demande de monsieur Fréville, Monsieur Frécon propose d’apporter une modification à l’ordre du jour et de traiter le problème des opérations d’ordre qui n’avait pas été traité lors de la séance précédente. Monsieur Laurent indique que la réflexion menée sur la simplification des opérations d’ordre s’articule autour de plusieurs axes. Le premier concerne l’identification des opérations qui peuvent être débudgétisées totalement. Deux conditions sont nécessaires : - elles ne doivent pas avoir d’incidence sur l'éligibilité au FCTVA elles ne doivent pas avoir d’incidence sur les résultats mais faire jouer uniquement des comptes de haut de bilan. Ces opérations ne figureraient plus dans le budget mais uniquement sur les comptes de bilan du comptable. Monsieur Laurent détaille quelques opérations qui entrent dans le champ de celles qui peuvent faire l’objet d’une débudgétisation. Il s’agit notamment des apports, des mises à disposition ou en affectation. Ces opérations qui traduisent pour la plupart des changements d’affectation au sein du patrimoine obligent aujourd’hui pour être réalisées à des ouvertures de crédits budgétaires qui gonflent les masses du budget et mobilisent inutilement des crédits sans que ces opérations aient une réelle signification en terme d’exécution budgétaire. Le seul intérêt de leur inscription au budget est la transparence vis à vis des tiers et des élus. La débudgétisation pose donc le problème de la traçabilité des mouvements patrimoniaux notamment dans le cadre de l’intercommunalité. La représentante de l’ADCF, Madame Myotte, indique que ces opérations de transferts sont complexes et varient parfois selon le type de structures intercommunales qui les réalisent. L’ADCF n’est pas hostile à la débudgétisation mais souhaite que la traçabilité soit assurée. Monsieur Frécon indique qu’il faut différencier les nécessités patrimoniales et les obligations budgétaires. La DGCL propose sur ce sujet que la traçabilité puisse trouver une solution dans le reformatage des maquettes budgétaires, et notamment dans les annexes des documents budgétaires. DGCL DGCP - 23 - Le deuxième volet concerne la création de chapitres d’opérations d’ordre Les opérations d’ordre seraient ainsi regroupées au sein de chapitres qui permettraient de rendre plus lisibles les documents budgétaires et de mieux faire apparaître les opérations réelles qui ont une véritable signification pour les élus en terme de flux. La création de ces chapitres va dans le sens de la simplification des maquettes et de leur allègement souhaité par l’ensemble des utilisateurs de la M14. Ces orientations sont approuvées par le groupe qui paraissent nécessaires pour une meilleure lisibilité du budget. Un autre volet de la débudgétisation concerne les intérêts courus non échus (ICNE) Ces opérations consistent à rattacher à l’exercice la seule partie des intérêts qui concerne l’exercice et à reporter momentanément la partie des intérêts qui ne concerne pas l’exercice en section d’investissement. L’opération de débudgétisation partielle consisterait à débudgétiser la contrepartie de ces opérations qui deviendraient des opérations mixtes. Seules seraient budgétaires les opérations de comptabilisation de la dépense (constatation de la charge) ou de la recette (constatation du produit) en section de fonctionnement. La contrepartie de l’opération serait effectuée par le comptable qui utiliserait un compte de bilan hors budget. Le département des études et des statistiques locales fait part de sa crainte de ne pouvoir identifier dans les budgets les intérêts réellement payés. Le budget doit en effet traduire le montant des intérêts rattachés et des intérêts payés. Le fait de supprimer le passage en investissement par le compte 1688 risque à son avis de nuire à cette lecture. Monsieur Rouchez de la préfecture de l’Allier suggère que ce compte soit décimalisé pour séparer les intérêts contrepassés et les nouveaux intérêts de l’exercice. Cette proposition sera étudiée. Le dernier point de la débudgétisation concerne les cessions Il s’agit d’opérations complexes sur le plan budgétaire car depuis la mise en place de la M14 le choix a été fait de reporter en section d’investissement les plus values ou les moins values et de déroger aux règles strictes du plan comptable général qui veut que le produit des cessions ait un impact direct sur le résultat et soit imputé en exploitation. Or, les plus ou moins values en M14 n’ont pas d’effet sur le résultat et la fiscalité mais traduisent l’enrichissement ou l’appauvrissement du patrimoine. Relevé de conclusions sur le 2eme point de l’ordre du jour : - Le principe de la débudgétisation est admis - La DGCL s’engage à examiner la question des différents transferts patrimoniaux afin d’étudier leur simplification (ce sujet concerne à la fois la M14 et les sujets institutionnels de l’intercommunalité) - La traçabilité des opérations patrimoniales qui seront débudgétisées sera étudiée lors de la simplification des maquettes - La décimalisation du compte 6611 sera également étudiée - Compte tenu de la complexité de la problématique des cessions un groupe de travail spécifique, sera chargé d’étudier les simplifications possibles. 3ème point de l’ordre du jour : La consolidation des budgets annexes Monsieur Fréville fait part de son souhait de pouvoir effectuer une lecture consolidée des comptes des budgets principaux des collectivités locales et de leurs budgets annexes. Actuellement, il existe une obligation qui découle de la loi ATR qui oblige à rapporter en annexe des documents budgétaires le montant des résultats des budgets annexes ou DGCL DGCP - 24 - rattachés, au regard de ceux du budget principal. Il s’agit toutefois d’une simple agrégation et non d’une véritable consolidation. L’inconvénient de la présentation agrégée est de ne pas permettre d’éviter les doubles inscriptions et d’éliminer les flux croisés. L'administration rappelle que le choix d’une vraie consolidation n’avait pas été retenu lors de l’élaboration de la M14 car il s’agit d’un problème qui implique des retraitements complexes et lourds sur le plan comptable. Par ailleurs le périmètre doit au préalable être déterminé. L’ADCF souligne par ailleurs la lourdeur d’une gestion en budgets annexes des opérations soumises à la TVA et souhaite que ces budgets soient regroupés en un seul pour éviter la multiplication de ces budgets. Monsieur Frécon souhaite le même regroupement pour les opérations de lotissements. En fait, il conviendrait de regrouper les budgets annexes par activité de même nature. En marge de ce thème, Monsieur Descheirder précise qu’il serait souhaitable de procéder à la revalorisation des actifs et à une harmonisation de l’état de l’actif du comptable et de l’inventaire de l’ordonnateur. Relevé de conclusion du troisième point de l’ordre du jour Un sous-groupe sera constitué pour étudier la problématique des budgets annexes et de la consolidation. 4ème point de l’ordre du jour :Les autorisations de programmes ou les autorisations d’engagements/crédits de paiement Monsieur Clavière procède au commentaire de la fiche remise aux participants sur les AP et AE /CP et leur présente le modèle d’annexe à joindre aux documents budgétaires. Des précisions sont apportées sur le traitement de la pluriannualité au regard de l’obligation de débattre de la politique des investissements au moment du DOB. Monsieur Descheirder évoque la question du croisement entre le vote d'une AP et les crédits de paiement inscrits sur le chapitre budgétaire. Monsieur Parizot fait part des réflexions menées par les régions sur le problème de la fongibilité des CP. Monsieur Clavière rappelle à ce propos qu'il convient de distinguer le niveau pluriannuel, pour lequel il n'existe pas de fongibilité en tant que telle, du niveau annuel constitué par les CP qui obéissent aux mêmes règles de fongibilité que les autres crédits. Par ailleurs, il souligne que la future instruction M71 donne de la souplesse aux régions en permettant à l’exécutif de faire des virements de crédits de chapitre à chapitre dans certaines limites et sous certaines conditions. Monsieur Frécon souhaite que soit apportée une légère correction à la fiche sur les AP/AE afin de bien déconnecter le DOB, moment de dialogue sur les orientations financières générales de l'exécutif, du vote des AP en tant que tel. Relevé de conclusion du quatrième point de l’ordre du jour Après ces remarques, les dispositions de la fiche sont validées y compris l'annexe budgétaire concernant les AP/CP. 5ème point de l’ordre du jour Les subventions d’équipement Plusieurs points avaient été actés lors de la réunion précédente : - Le traitement en section d’investissement des subventions d’équipement comme pour les départements et les régions. DGCL DGCP - 25 - - L’amortissement sur une durée maximale de 15 ans avec une possibilité d’amortissement sur une durée supérieure pour les investissements qui ont une durée de vie beaucoup plus longue. Relevé de conclusion du cinquième point de l’ordre du jour La fiche concernant les subventions d’équipement est validée. 6ème point de l’ordre du jour Le calendrier Monsieur Frécon aborde le problème du calendrier qui est étroitement lié à celui de l’installation du nouveau CFL le 10 juillet. La séance du CFL de septembre sera consacrée à la préparation des dispositions de la LFI. Il convient donc de prévoir un CFL consacré aux résultats des travaux du groupe en octobre ou novembre 2004. Pour conclure cette réunion, Monsieur Frécon fixe les dates des prochaines réunions le 8 avril à 9 heures 30 au MINEFI et le 11 mai au MISILL. Il propose d’arrêter l’ordre du jour de la prochaine réunion comme suit : - Approbation du compte-rendu du 2 mars - La suite des questions relatives aux provisions - Les conclusions du groupe de travail sur les cessions Il confie ensuite la présidence de la séance à Monsieur Guégan 7ème point de l’ordre du jour Examen des propositions des préfectures et des associations a) Propositions des préfectures Monsieur Clavière indique qu’une circulaire a invité les préfets à recenser sur le plan local les points qui pouvaient faire l’objet de simplifications dans la M14. Des réunions ont parfois été organisées entre les divers acteurs locaux, élus, préfectures et comptables. Une quarantaine de préfectures a répondu à cette enquête et a fait remonter plusieurs types de propositions. Le constat global permet d’observer que la plupart des demandes rejoignent les propositions des administrations : Le traitement des subventions d’équipement en section d’investissement L’introduction de la pluriannualité en section de fonctionnement La simplification et la débudgétisation des opérations d’ordre La suppression des provisions réglementées et la mise en place de provisions semi-budgétaires Tous ces points ont été actés ou sont encore étudiés par le groupe. Plusieurs demandes nouvelles ont été formulées qui seront analysées lors de séances ultérieures : L’élaboration d'une présentation normalisée pour les décisions modificatives La récupération d’excédents d’investissement en section de fonctionnement dans des cas exceptionnels. L'amortissement généralisé des biens pour l'ensemble des communes DGCL DGCP - 26 La plus importante de toutes les demandes est la simplification des maquettes, (certaines préfectures indiquent que 80% des budgets sont votés sur des documents non réglementaires) Plusieurs propositions concernent des modifications réglementaires qui ne rentrent pas exactement dans le champ de la simplification de la M14 parmi lesquels on peut citer : La définition des restes à réaliser La réduction, voire la suppression de la journée complémentaire Ces demandes seront examinées et feront l’objet d’informations. b) Propositions des associations d’élus L’ADCF propose d’examiner au sein du groupe la simplification des opérations de transferts patrimoniaux dans le cadre de l’intercommunalité ainsi que celle des budgets annexes. L’AMF indique par ailleurs que plusieurs demandes ont déjà été prises en compte et notamment celles qui consistent à intégrer les avancées de la M52. Elle plaide pour une simplification des maquettes budgétaires, sur l'exemple de ce qui a pu être fait pour la M4 des SPIC. L’AMF pose par ailleurs clairement le problème du maintien de la présentation fonctionnelle pour les communes. Cette demande ne recueille pas l’assentiment du groupe car la présentation fonctionnelle correspond à une logique de présentation qui se rapproche de celle que préconise la LOLF pour l’Etat et dont l’objectif est de présenter les politiques par missions ou programmes. Il paraît donc difficile de priver les collectivités d’une présentation qui se rapproche de celle que l’Etat retient pour son propre budget. M. Descheirder intervient toutefois pour souligner que la nomenclature fonctionnelle des communes ne répond pas aux attentes des élus et ne couvre pas le champ des missions des communes. L'administration répond à cette remarque en soulignant que cette nomenclature pourra éventuellement être revue. Groupe de travail M. 14 Simplification des procédures et des documents budgétaires Réunion du 8 avril 2004 Participants : Membres du Comité des finances locales M. FRÉCON M. M. GUÉGAN DESCHEIRDER M. DUPUIS M. MAITREAU M. LAURENT Président du groupe de travail - Sénateur de la Loire - Conseiller général de la Loire - Maire de POUILLY-LES-FEURS Conseiller général du Morbihan - Maire de la Chapelle-Caro Directeur des finances à la mairie de BOULOGNE-BILLANCOURT Représentant de M. FOURCADE Direction des finances de PARIS Représentant de M. SAUTTER Association des maires des grandes villes de France Représentant de M. BOCKEL Maire de Sceaux Représentants de l'administration Direction générale des collectivités locales (Ministère de l'intérieur) M. Mme M CLAVIÈRE COURTADE LIM Chef du bureau des budgets locaux et de l'analyse financière (FL3) Adjointe au chef du bureau des budgets locaux (FL3) Bureau FL3 M. Mme Mme M. M. LEFÈBVRE HUGUES KANENGIESER FOSSE ROUCHEZ Chef du département des études et des statistiques locales (DESL) Département DESL Département DESL Préfecture de la Somme Préfecture de l’Allier Direction générale de la comptabilité publique (Ministère de l'économie et des finances) M. M Mlle M. Mme M. M. M. C.LAURENT GREBAN BRARD BAROU ARNOUX DE BIASI REMY PUIVIF Chef du bureau 6C Bureau 6C Bureau 6C Receveur des finances de ROANNE Trésorerie de Marcheaux les Frevent Trésorerie de MELUN Bureau 3F Hélios Représentants des associations d’élus Mlle M. Mlle Mlle LACOMBE MATERNE MYOTTE SABATIER Association des maires de France Association des communautés de France Association des communautés de France Association des maires des grandes villes de France Monsieur Jean-Claude FRECON ouvre la quatrième séance de travail du groupe M14 et présente les points à l’ordre du jour : - approbation du compte-rendu de la réunion du 2 mars - points sur les travaux du groupe restreint sur les cessions - la simplification des annexes budgétaires - les provisions 1. Approbation du compte-rendu de la réunion du 2 mars 2004 M. FRECON soumet à l’approbation du groupe le compte rendu de la réunion précédente du 2 mars 2004. Sur la question de la débudgétisation des opérations patrimoniales évoquée lors de la dernière réunion, Mme Nathalie LACOMBE souligne qu'il est nécessaire de prévoir une autre forme d'échange de données entre la collectivité et les comptables puisque l'information aujourd'hui disponible dans les documents budgétaires n'existera plus. Il conviendra également de prendre en compte le cas des communes non informatisées qui ne seront pas gérées dans Hélios. La DGCL souligne le fait que cette information figurera dans une annexe patrimoniale reformatée. Par ailleurs, le département des études et des statistiques locales (DESL) de la DGCL rappelle que la débudgétisation partielle des ICNE (au niveau de la recette d’investissement) ne doit pas conduire à une perte d’information. Monsieur FRECON propose que l’on fasse le point lors de la prochaine réunion. Enfin, Monsieur DE BIASI attire l'attention sur le fait qu’il a été inscrit parmi les participants alors qu’il n’a pu assister à la réunion du 2 mars. Après la prise en compte de ces remarques, le compte-rendu est approuvé. 2. La question des écritures budgétaires et comptables de cessions Un groupe restreint composé de Mesdames COURTADE et BRARD et de Messieurs DUPUIS, BAROU, DE BIASI, GREBAN et NEXON s’est réuni le 25 mars afin d’étudier les possibilités de simplification des opérations de cessions. M. Christian LAURENT indique qu’il s’agit d’un problème complexe et précise que les propositions envisagées doivent encore faire l’objet de réflexions complémentaires. La comptabilisation actuelle des opérations de cessions repose sur les articles L.2331-8 et D.2331-3 du CGCT qui impliquent de retracer le produit de cessions d’immobilisations en section d’investissement au cours de l’exercice de la cession. Cela se traduit par le transfert en section d’investissement des plus ou moins values de cessions. En effet, la M14 obéit à une logique patrimoniale et le transfert en section d’investissement des plus ou moins values traduit un enrichissement ou un appauvrissement de la collectivité. La cession reste neutre sur les résultats de l’exercice et donc sur la fiscalité. Ce choix de comptabilisation prévu lors des travaux initiaux de la M14, qui déroge aux règles classiques de comptabilisation des cessions prévue par le plan comptable général (la plus ou moins value étant supportée par la section de fonctionnement), ne semble pas devoir être remis en cause. DGCL DGCP - 29 - Il convient donc de trouver une solution qui simplifie le schéma des écritures en respectant la logique patrimoniale précitée mais également les règles comptables avalisées par le conseil national de la comptabilité. Deux pistes ont été examinées : La première consiste à limiter les écritures budgétaires au prix de cession. L’ordonnateur n’aurait dès lors à inscrire à son budget que le prix de cession en section d’investissement et à émettre le titre correspondant lors de la cession. Cette solution qui, sur le plan budgétaire, est particulièrement simple présente cependant plusieurs types d’inconvénients : Elle reporte sur le seul comptable la charge de comptabiliser les écritures de sortie de l’actif et de neutralisation de la plus ou moins value qui ne seraient plus budgétaires alors qu’il ne maîtrise pas totalement l’information (connaissance des biens sortis de l’actif). Monsieur C. LAURENT rappelle que la création des comptes 676 et 776 a été justifiée auprès du CNC en raison de la comptabilisation dérogatoire en section d’investissement des plus ou moins values en M14. La débudgétisation de ces comptes et leur utilisation hors budget par les seuls comptables posent donc un problème de principe. Elle ne permet pas de faire apparaître les plus ou moins values dans les documents budgétaires mais seulement le prix de vente (la plus ou moins value pourrait être restituée pour information dans une annexe patrimoniale). La deuxième consiste à traiter de manière différente les cessions de biens renouvelables, qui sont les plus nombreuses et nécessitent une multitude d’opérations alors qu’ils représentent des enjeux très faibles, des cessions de biens non amortissables tels les immeubles, cédés rarement. Le prix des cessions des biens renouvelables serait retracé en section de fonctionnement et seuls le prix des cessions des biens non amortissables continuerait à être comptabilisé en section d’investissement comme actuellement. Cette solution nécessiterait une modification des textes pour maintenir en section de fonctionnement le produit de la cession à l’instar de la solution retenue en M4 pour les SPIC ou dans le plan comptable général. M. Daniel MATERNE fait part des réflexions que suscitent ces propositions par rapport à l’intercommunalité. En effet les EPCI et les grandes villes cèdent souvent des biens après avoir usé de leur droit de préemption en particulier dans le cadre de la compétence habitat. M. Joël ROUCHEZ suggère que l’on gère en comptabilité de stocks les terrains dans le cadre de la politique de l’habitat DESL souhaite que soit conservée la cohérence avec les autres nomenclatures M52 et M71 dans le traitement des cessions. M. FRECON souhaite également que cette cohérence soit respectée et demande au groupe de poursuivre sa réflexion. DGCL DGCP - 30 - Relevé de conclusion sur ce point de l’ordre du jour : Il convient de poursuivre les discussions pour proposer une solution qui simplifie le passage des opérations de cession pour les ordonnateurs tout en garantissant de pouvoir passer l’ensemble des opérations de cession dans un souci de bonne tenue de l’état de l’actif. 3. La simplification des annexes budgétaires Mme Sylvette COURTADE indique que l’obligation de joindre les annexes aux documents budgétaires découle, pour la plupart de ces annexes, de la loi du 6 février 1992 codifiée à l’article L.2313 -1 du CGCT. Cette obligation s’impose aux communes de 3 500 habitants et plus, aux établissements publics administratifs des communes de 3 500 habitants et plus selon l’article L.2313 -1 du CGCT ainsi qu’aux EPCI comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus selon l'article L. 5211 - 36 du CGCT. Les annexes budgétaires sont nombreuses et représentent souvent un volume important de documents à joindre aux budgets. L’enquête réalisée auprès des préfectures a fait ressortir un réel besoin de clarification et de simplification tant au niveau du nombre que du volume. Certaines annexes n’ont de pertinence que si elles sont jointes au budget, d’autres au compte administratif, mais pas systématiquement aux deux. 1ère proposition de simplification : supprimer la présentation au budget du détail des subventions attribuées Cette proposition de suppression concerne : - la liste des concours attribués par la commune aux associations sous forme de prestations en nature et de subventions qui font l'objet d'une annexe au budget primitif et au compte administratif (article L. 2313 - 1 du CGCT issu de la loi du 6 février 1992). - le détail des subventions et participations versées par bénéficiaire qui fait l'objet du tableau III A1 du budget (l'article D. 2311-5 du CGCT précise que pour les subventions, allocations et les primes et secours, l'article correspond au crédit voté par bénéficiaire). De nombreuses collectivités ont en effet souligné le faible intérêt de fixer une liste nominative des bénéficiaires des subventions dès le vote du budget qui est un acte prévisionnel. Par ailleurs, des divergences d’interprétation sont également apparues quant à la manière de justifier le paiement de ces subventions inscrites au budget. En effet, une incertitude subsiste sur le fait de savoir si, compte tenu du caractère prévisionnel du budget, l'individualisation des crédits au budget par bénéficiaire dispense ou non l'assemblée délibérante de reprendre une délibération valant attribution de la subvention. Il en découle une certaine insécurité juridique. Ainsi, par ces mesures de simplification : 1. Le cadre juridique d'attribution des subventions est clarifié par la déconnexion entre le budget, acte prévisionnel, et la délibération attribuant les subventions qui devra être distincte. 2. Les concours, subventions ou participations versés devront être détaillés seulement en annexe au compte administratif (et non plus au budget). DGCL DGCP - 31 - L'annexe au compte administratif comprendra toutes les subventions et participations versées quels que soient les bénéficiaires et pas seulement les subventions versées aux associations. Il conviendra d’y ajouter les subventions en nature octroyées aux associations ou autres organismes (en valorisant le coût si l’avantage correspond à une mise à disposition d’un bien du domaine privé de la collectivité et pour mémoire dans le cas inverse). Il conviendra seulement au moment du vote du budget de prévoir le montant global des crédits destinés au versement des subventions ou participations. Les crédits ne seront pas spécialisés lors du vote du budget mais seront gagés par la décision d’octroi des subventions ou participations par l’assemblée délibérante. Cette proposition a pour conséquence la modification de l'article D. 2311 - 5 du CGCT. Monsieur Philippe MAITREAU souhaite pouvoir continuer à décider de l’attribution des subventions lors du vote du budget, pratique retenue par nombre de petites communes. Mme LACOMBE indique que l’AMF est favorable à la proposition qui vise à séparer la décision d’octroi des subventions de la délibération budgétaire car elle confirme être régulièrement saisie de divergences d’interprétation sur le fait de savoir si la délibération budgétaire est créatrice de droits pour les tiers auxquels est destinée une subvention et si elle est suffisante pour justifier du paiement ou si une délibération spécifique est obligatoire. En effet les avis et les pratiques divergent et certains comptables réclament une délibération en sus de la délibération budgétaire. Conclusion : Cette proposition qui a pour double objectif d’alléger les documents budgétaires et de clarifier le débat sur la base juridique d'octroi des subventions est acceptée sous réserve que la délibération qui tient lieu de décision d’octroi puisse être globale si la collectivité décide d’adopter plusieurs subventions simultanément. Il est par ailleurs indiqué que les subventions pourront, pour les communes qui le souhaitent, être réparties à l’occasion du vote du budget mais elles feront l’objet d’une délibération distincte de la délibération budgétaire. 2ème proposition : simplification des restitutions patrimoniales dans les documents budgétaires Parmi les annexes prévues par la M14 pour justifier certains postes de bilan figure l’état des immobilisations. Cette annexe est obligatoire au budget pour les biens amortissables et au compte administratif pour les biens acquis, cédés, affectés, réformés ou détruits, en conformité avec les données figurant dans le compte de gestion du comptable (décret n° 96-523 du 13 juin 1996 codifié à l’article R 2321-1 du CGCT). Les communes de 3 500 et plus détaillent au budget primitif, outre les biens à amortir, les diverses catégories de valeurs immobilisées. Cet état a pour objet de déterminer, exercice par exercice, la valeur nette comptable des immobilisations propriété de la collectivité. Par ailleurs depuis la mise en place de la M14 les collectivités doivent également tenir un inventaire de leurs biens Les obligations cumulées décrites ci-dessus constituent des charges lourdes et redondantes et entrainent la confection de documents qui représentent un volume parfois très important à joindre soit au budget, soit au compte administratif, et parfois aux deux. Il est donc proposé de laisser subsister seulement l’obligation de tenue de l’inventaire qui répond à la logique patrimoniale développée par la M14 et de remplacer les autres documents par une DGCL DGCP - 32 - annexe patrimoniale à joindre seulement au compte administratif qui retrace uniquement les variations du patrimoine, c’est-à-dire les entrées et les sorties d’immobilisation quelles que soient leur forme et la taille de la commune concernée (l’article L.2241-1 a2 du CGCT devra donc être supprimé). L’annexe patrimoniale retracera donc les mouvements du patrimoine : cessions à titre gratuit ou onéreux, acquisitions, destructions, ainsi que les mouvements patrimoniaux concernant les mises à disposition ou en affectation en particulier dans le cadre de l’intercommunalité. Cette annexe permettra ainsi, entre autres, de restituer aux élus et aux citoyens les informations relatives aux mouvements patrimoniaux qui seront débudgétisés (affectation, mise à disposition, mise en concession) L’annexe devra mentionner également le montant des amortissements comptabilisés. Monsieur ROUCHEZ indique que cette information est nécessaire aux préfectures. Monsieur FRECON tient à rappeler son attachement à l’inventaire après avoir évoqué les difficultés d’élaboration lors des travaux de la M14. En effet, après avoir mené à bien ce chantier qui correspond à la logique patrimoniale de la M14, les communes n’opèrent pas un suivi toujours rigoureux et une mise à jour suivie, ce qui apparaît regrettable. Conclusion : La proposition de confection d’une seule annexe patrimoniale qui retrace les variations annuelles de l’inventaire (entrées et en sorties) est acceptée. 4. Constitution des sous-groupes maquettes et nomenclature fonctionnelle Le groupe "nomenclature fonctionnelle" sera composé de : - La DGCL (FL3 ; DESL) et la DGCP - Un représentant de l’INSEE - M. DESCHEIRDER La présence des représentants de l'ARF et de l'ADF est également souhaitée. M. FRECON souhaite que l’on mène une réflexion au sein de ce groupe sur l’utilisation de la présentation fonctionnelle croisée pour les communes de 3 500 habitants à 10 000 habitants. Le groupe "maquettes" sera composé de : - M. FRECON - La DGCL et la DGCP - Mme LACOMBE pour l'AMF - M. MATERNE et Mme MYOTTE pour l'ADCF 5. Les provisions M. C. LAURENT reprend la discussion sur les provisions car, lors de la séance précédente, le choix du groupe semblait s’orienter vers le maintien des provisions budgétaires. M. LAURENT souligne que le fait de passer d’un régime de provisions réglementées, assimilé à une forme d’autofinancement, à de véritables provisions constituées uniquement en présence d’un risque change la philosophie du système. Il paraît difficile de continuer à considérer que des provisions constituées pour couvrir un véritable risque puissent être utilisées comme les provisions réglementées d’autant que les départements et DGCL DGCP - 33 - les régions ont adopté le principe de provisions semi-budgétaires. M. David CLAVIÈRE rejoint l'analyse de M. LAURENT et souligne par ailleurs que la DGCL est régulièrement saisie de demandes visant à permettre à des communes confrontées à des sinistres importants qui auraient pu être anticipés, soit de déroger aux règles de la M14 pour étaler le montant de la charge a posteriori, et pour le financer par l’emprunt, soit de pouvoir bénéficier d'aides exceptionnelles de l'Etat. Ces demandes démontrent que le mécanisme actuel des provisions budgétaires n’est pas pertinent pour faire face à des risques réels. En effet, les communes qui utilisent leurs provisions l’année même de leur constitution préservent une certaine capacité à emprunter mais il apparaît en pratique qu'elles ont des difficultés à supporter la charge liée à la réalisation du risque. C'est pourquoi il est proposé que les provisions constituées soient mises en réserve pour que les sommes dégagées puissent véritablement couvrir la charge représentée par la réalisation du risque. M. Philippe LAURENT comprend ce raisonnement pour les provisions pour risques mais reste plus réticent pour les provisions pour charges sans toutefois s’opposer à l’adoption de la proposition de l’administration. M. MATERNE suggère que les provisions semi-budgétaires puisse faire l’objet de placements. M. C. LAURENT souligne que le placement des provisions n’est pas conciliable avec l'esprit du dispositif prévu par l’article 116 de la LFI pour 2004 qui limite le placement à certains fonds à caractère exceptionnel en privilégiant l’origine particulière des fonds et non leur origine comptable. Par ailleurs, la plupart des collectivités qui comptabilisent des provisions assurent une gestion active de la dette et ne figent pas la trésorerie. Il convient donc de relativiser l'intérêt qu'aurait le placement de ces sommes. Mme Claire SABATIER demande dans quelle mesure le risque pourra être évalué par la collectivité et si l'administration pourra fournir des outils permettant de faciliter ces risques. MM. C. LAURENT et CLAVIÈRE précisent que le risque est à l’appréciation de la collectivité et qu’une délibération devra motiver les provisions constituées afin de cadrer cette évaluation. Toutefois, les collectivités locales pourront se reporter aux analyses d'évaluation des risques menées actuellement par la DGCP dans le cadre des travaux de M. ROUSSEAU Chef du projet « consolidation ». DESL indique que les provisions doivent être identifiables dans le budget. Conclusion : Le principe des provisions semi-budgétaire est admis, et sera donc semblable à celui retenu par les départements et les régions. Groupe de travail M. 14 Simplification des procédures et des documents budgétaires Réunion du 3 juin 2004 Participants : Membres du Comité des finances locales M. DESCHEIRDER M. DUPUIS M. MAITREAU M. M. LAURENT MIRAKOFF Directeur des finances à la mairie de BOULOGNE-BILLANCOURT Représentant de M. FOURCADE Direction des finances de PARIS Représentant de M. SAUTTER Association des maires des grandes villes de France Représentant de M. BOCKEL Maire de Sceaux Directeur général Adjoint de la ville de Poitiers Représentant de M. SANTROT Représentants de l'administration Direction générale des collectivités locales (Ministère de l'intérieur) M. Mme M CLAVIÈRE COURTADE LIM Chef du bureau des budgets locaux et de l'analyse financière (FL3) Adjointe au chef du bureau des budgets locaux (FL3) Bureau FL3 M. Mme Mme Mlle M. Mme LEFEBVRE HUGUES KANENGIESER SALVAT FOSSE DURANTON Chef du département des études et des statistiques locales (DESL) Département DESL Département DESL Département DESL Préfecture de la Somme Préfecture de la Vendée Direction générale de la comptabilité publique (Ministère de l'économie et des finances) M. M Mlle M. M. C.LAURENT GREBAN BRARD BAROU DE BIASI Chef du bureau 6C Bureau 6C Bureau 6C Receveur des finances de ROANNE Trésorerie de MELUN Délégation aux usagers et aux simplifications administratives Mme BELOULOU Représentants des associations d’élus Mlle M. Mlle M. Mlle LACOMBE MATERNE MYOTTE HAGET SABATIER Association des maires de France Association des communautés de France Association des communautés de France Association des communautés urbaines de France Association des maires des grandes villes de France En l’absence de M. FRECON (excusé), les administrations (DGCL et DGCP) ouvrent la séance. Elles précisent que les orientations prises lors de cette réunion seront soumises à M. FRECON pour validation. 1) Approbation du compte-rendu de la séance du 8 avril 2004 Le compte rendu est adopté sans modifications. 2) Comptabilisation des ICNE Le rattachement des charges, et en particulier des charges financières, participe à la sincérité du résultat. Comptablement, le traitement des intérêts courus non échus (ICNE) fait intervenir un compte de charges financières et un compte de contrepartie spécifique (compte 1688). Budgétairement, ces opérations sont actuellement traitées intégralement dans le budget et impactent donc les deux sections. Or, si la correction du résultat de fonctionnement est la raison d’être du rattachement des charges, le fait d’influer également sur l’équilibre de la section d’investissement apparaît moins pertinent. Aussi est-il proposé de débudgétiser le compte 1688, qui serait alors mouvementé par le seul comptable en contrepartie des mandats et titres émis sur le compte 6611. Parallèlement, afin d’identifier le flux annuel réel d’intérêts (à l’échéance), le compte 6611 « Intérêts des emprunt et dettes » pourrait être subdivisé en : - 61111 « Intérêts - réglés à l’échéance» - 61112 « Intérêts - Rattachement des ICNE » Enfin, afin d’harmoniser la procédure de rattachement des charges d’intérêts d’emprunt avec celles des autres charges, la contre-passation des intérêts rattachés ne se fera plus par un titre mais par un mandat d’annulation. Il n’y aura donc plus à prévoir des crédits budgétaires en recettes et en dépenses mais seulement en dépense à hauteur du différentiel positif de rattachement (montant des rattachements de l’année - montant des rattachements contre-passé si > 0). En résumé, le rattachement des ICNE n’influe plus sur la section d’investissement et son impact reste le même sur la section de fonctionnement. Mme HUGUES a souhaité que, dans tous les cas, le montant contre-passé de l’année apparaisse expressément en moins en dépense à l’article 61112. Au document budgétaire, l’article 66112 sera donc servi par deux chiffres, celui du montant des intérêts rattachés (positif) et celui des intérêts contre-passés (négatif). Le groupe de travail accepte cette proposition. - 36 - 3) Modalités de constitution des provisions et cautionnement M. David CLAVIERE rappelle que le groupe de travail M14 a avalisé les évolutions budgétaires et comptables suivantes : - suppression des provisions réglementées et adoption du principe des provisions de droit commun identique à celui des départements et des régions ; - les provisions demeurent dans le champ des dépenses obligatoires ; - suppression du seuil démographique en deçà duquel les provisions étaient facultatives pour les communes et leurs EPCI ; - la comptabilisation des provisions sera semi-budgétaire comme en M52 et en M71. La question des modalités de constitution des provisions et de leur étalement reste toutefois à étudier (1). Par ailleurs, la suppression de la constitution des provisions obligatoires pour les garanties d’emprunt accordées par les communes et leurs établissements publics remet en cause la pertinence des règles actuelles de cautionnement (2). 1- Sur le premier point, il est rappelé que les provisions constituent des dépenses budgétaires de la section de fonctionnement qui peuvent impacter lourdement les budgets des collectivités locales, notamment dès lors qu’elles sont constituées pour leur totalité sur un seul exercice budgétaire. Pour atténuer la charge, un mécanisme de régulation a été instauré lorsque la dotation aux provisions et aux amortissements entraîne une augmentation de plus de 2% du produit des impôts directs locaux. Ce mécanisme de régulation apparaît comme le corollaire du caractère automatique et réglementé des provisions qui avait été retenu lors de la mise en place de la M14 et avait comme premier objectif d’assurer que le passage à la M14 ne se traduise pas par des hausses brutales de fiscalité. L’abandon du mécanisme des provisions réglementées et l’adoption de provisions de droit commun, ciblées en fonction d’un risque précis pose la question du maintien ou non d’un système de régulation relatif aux provisions. En effet, les provisions de droit commun ne seront constituées au cas par cas que lorsqu’un risque sera avéré pour la collectivité qui devra y faire face quel que soit l’impact budgétaire. Deux solutions peuvent être envisagées : a) maintien du système actuel prévu aux articles L2331-10, R2331-5, R2331-6 et R23317 du CGCT ; b) instauration d’un mécanisme simple d’étalement de la constitution de la provision préférable au précédent (avec maintien ou non du dispositif actuel uniquement pour les amortissements). M. CLAVIERE rappelle que le mécanisme actuel permet d’étaler les dotations aux amortissements et aux provisions lorsqu’elles entraînent une augmentation de plus de 2% du produit des impôts directs locaux sous réserve de remplir certaines conditions. Cet étalement se matérialise par l’inscription hors bilan du montant des dotations qui entraîneraient une augmentation de plus de 2% du produit des impôts directs locaux. Ces - 37 - dépenses doivent être réintégrées les exercices suivants sans que cette réintégration ne génère à son tour, une augmentation de plus de 2% du produit des impôts directs locaux. La DGCL et la DGCP considèrent que ce dispositif est complexe et ne permet pas aux provisions de jouer pleinement leur rôle d’atténuation d’une charge. Les administrations proposent de substituer à la procédure actuelle une procédure plus souple et plus efficace qui consisterait à étaler budgétairement la constatation de provisions particulièrement lourdes et importantes sur plusieurs exercices budgétaires en amont de la réalisation du risque. Cette possibilité d’étalement, qui ne se justifie que lorsque la réalisation du risque est différée, devra être justifiée et motivée par une décision de l’assemblée délibérante. Le dispositif actuel serait en conséquence abandonné. Le groupe de travail avalise ces propositions et souligne que le dispositif de régulation actuel peut également être abandonné pour les amortissements dans la mesure où il se justifiait surtout pour atténuer la charge importante que pouvaient constituer les dotations aux amortissements et aux provisions pour certaines communes au moment du passage à la M14. En régime de croisière, ce dispositif s’avère en effet inutile. M. Philippe MAITREAU revient toutefois sur la proposition avalisée lors de la séance du 8 avril concernant le caractère semi-budgétaire des nouvelles provisions. Il souligne en effet que cette mesure lui paraît inadaptée à l’objectif prudentiel recherché dans la mesure où la constitution des nouvelles provisions entraînera une baisse de l’autofinancement et donc des coûts financiers importants pour les collectivités, à volume d’investissements constant. Il craint que les élus ne soient pas incités à mettre en œuvre le nouveau dispositif si celui-ci se traduit par des coûts supplémentaires. Il souhaite donc que les provisions constituées continuent à venir nourrir l’autofinancement de l’année. M. Serge HAGET et M. Philippe LAURENT rejoignent en partie cette analyse. M. P. LAURENT reconnaît toutefois qu’on ne peut vraisemblablement pas traiter de la même manière les grandes collectivités et les petites pour lesquelles le nouveau dispositif pourrait être utile. Afin de trouver un compromis sur cette question, M. P. LAURENT propose que le choix soit laissé à la collectivité. Le groupe de travail avalise cette proposition et décide que les communes et leurs établissements publics pourront choisir sur option, par délibération du conseil municipal, soit le mécanisme de provisions semi-budgétaires reposant sur « la mise en réserve » de la somme concernée, soit le mécanisme budgétaire actuel prévoyant que les provisions viennent augmenter l’autofinancement de l’exercice. Ce choix serait fait en début de mandature et serait valable tout au long de la durée de celle-ci conformément au principe de permanence des méthodes. 2- Sur les modalités de cautionnement en cas de garantie d’emprunt, M. CLAVIERE souligne que l’article L.2252-3 du CGCT (créé par la loi 96-142 du 21 février 1996) prévoit qu’une commune qui accorde une garantie d’emprunt ou son cautionnement à des personnes autres qu’aux organismes d’intérêt général visés aux articles 200 et 238 bis du CGI doit obtenir un cautionnement à cet effet à défaut de constituer « une provision assise sur les annuités d’emprunts garantis ou cautionnés par ses soins ». La rédaction actuelle prévoit donc une obligation de cautionnement ou à défaut, la constitution d’une provision. En supprimant la provision spéciale pour garantie d’emprunt, le cautionnement devient systématique lors de l’octroi d’une garantie d’emprunt ou d’un - 38 - cautionnement puisque le provisionnement de cette garantie ou cautionnement n’est obligatoire que dès lors qu’il y a apparition d’un risque. Afin d’être cohérent avec le nouveau dispositif envisagé pour les provisions qui ne devront être constituées qu’en cas de risque réel et apprécié par les communes, il est donc envisagé de supprimer le cautionnement obligatoire lorsqu’une collectivité garantit un emprunt. Le groupe de travail avalise cette proposition. 4) La simplification des annexes budgétaires Mme Sylvette COURTADE rappelle que, lors de la séance du 8 avril 2004, plusieurs propositions de simplifications ont déjà été proposées et actées concernant l’annexe relative à la liste des concours versés aux associations et la création d’une nouvelle annexe patrimoniale relative aux variations annuelles de l’inventaire (entrées et sorties des biens quelles qu’en soit l’origine) remplaçant celle relative à l’état des immobilisations. Elle souligne que les travaux de simplification menés sur les autres annexes conduisent aux propositions de suppressions ou de modifications suivantes. a. Proposition de suppressions d’annexes Il s’agit d’abord de l’obligation de joindre au budget et au compte administratif le bilan certifié conforme du dernier exercice connu des organismes dans lesquels la commune détient une partie du capital ou au bénéfice desquels la commune a garanti un emprunt ou versé une subvention supérieure à 75 000 € ou représentant plus de 50% du budget de l’organisme. Une première option radicale consiste à supprimer cette obligation dans la mesure où la reproduction de ces annexes représente des volumes parfois considérables pour une utilisation très limitée. La lecture de ces documents de nature technique requiert des connaissances particulières que ne possèdent pas l’ensemble des élus et des citoyens. Cette suppression représenterait une simplification substantielle. La communication de ces informations doit en revanche rester possible pour tout citoyen ou observateur qui en ferait la demande. Il pourrait à cet effet être proposé que la collectivité soit tenue de répondre à toute demande qui pourrait lui être faite d’avoir à communiquer (ou mettre à disposition) ces mêmes bilans aux élus qui le souhaitent, aux citoyens de la commune ou à toute autre personne intéressée sur demande motivée et justifiée ou bien à la demande des autorités de tutelle. La même proposition pourrait également concerner les comptes et annexes produits par les délégataires de service public. Une proposition plus modeste consisterait à ne prévoir la présence de ces annexes qu’au compte administratif. M. HAGET se montre favorable à la première proposition de l’administration pour ce qui concerne toutes les informations redondantes et souligne à ce titre que les progrès de la dématérialisation pourraient permettre de communiquer ces informations facilement. M. P. LAURENT se montre également favorable à cette proposition en insistant toutefois sur la nécessité de prévoir dans le budget un tableau permettant aux utilisateurs de savoir quelles informations sont disponibles et dans quel lieu. M. MAITREAU souhaite également la - 39 - suppression totale de ces annexes des documents budgétaires sous réserve que ces informations soient communicables aisément. Mme Nathalie LACOMBE souligne pour sa part que ce droit de communication ne doit pas aboutir à l’accès de personnes extérieures aux fichiers de la commune s’il est effectué d’une façon dématérialisée. Le groupe de travail conclut sur ce point en soulignant que la suppression de ces annexes pourrait être envisagée sous réserve qu’elle ne crée pas de difficultés juridiques, notamment en matière de droit à la communication de ces documents. En cas de difficultés, la deuxième option consistant à réserver ces documents pour le compte administratif devrait être mise en œuvre. L’administration souligne que la mise en œuvre de la première solution nécessite l’avis de la CADA et de la Cour des comptes. Le groupe de travail s’interroge également sur la pertinence de conserver l’obligation prévue par la loi relative à la démocratie de proximité de 2002 de joindre en annexe au compte administratif un tableau récapitulant les actions de formation des élus financées par la commune. En effet, les actions de formation des élus font l’objet d’une comptabilisation sur un compte spécialement dédié en comptabilité (6535). Cette comptabilisation permet en effet de connaître le montant que la collectivité consacre à ces actions de formations sans qu’il soit réellement utile de ventiler ces sommes dans une annexe budgétaire. L’administration examinera la possibilité de la suppression de cette annexe. b. Proposition de modifications d’annexes Il s’agit notamment de l’état de la dette qui devrait mieux faire apparaître l’évolution des emprunts, après opérations de couverture, et l’exposition des collectivités aux risques de taux ou de change. Ce nouvel état de la dette pourrait être complété par une nouvelle présentation de l’annexe concernant l’état des crédits de trésorerie qui retraçerait non seulement l’existence mais également la situation d’utilisation et le solde des lignes de trésorerie au 31 décembre de l’année, y compris celles incluses dans un produit de crédit à long terme renouvelable de type CLTR. Il est par ailleurs proposé que le tableau des acquisitions et cessions immobilières réalisées pendant la durée de l'exercice (par les SEM agissant dans le cadre d'une convention signée avec la commune) fasse l’objet d’une rubrique séparée au sein de l’annexe patrimoniale de la commune, et non plus d’une annexe séparée au budget. Ces propositions pourraient être complétées par celle visant à simplifier la présentation croisée par fonction pour les communes de 3500 à 10 000 habitants. Ces trois dernières propositions seront examinées par le sous-groupe chargé de réfléchir à la simplification des maquettes budgétaires dont les conclusions seront rendues au groupe de travail le 30 juin prochain. - 40 - 5) Compte rendu des travaux relatifs aux budgets annexes Le sous groupe « budget annexe » s’est réuni le 2 juin autour de deux axes : - la consolidation des opérations réciproques entre le budget principal d’une collectivité et les budgets de ses services - la possibilité de réduire le nombre des budgets annexes S’agissant de la consolidation M. C. LAURENT rappelle les disposition actuelles. Si l’article L.2343-2 du CGCT impose aux communes de 3 500 habitants et plus de présenter une annexe budgétaire consolidée des résultats afférents au dernier exercice connu du budget principal et des budgets annexes, les maquettes diffusées en 1998 ne retracent pas une véritable consolidation mais une simple agrégation des résultats et va au-delà des textes puisque les établissements publics que sont les CCAS et les caisses des écoles sont intégrés à cette agrégation. Monsieur Fréville a fait remarquer, lors de la séance du sous groupe, que l’absence de retraitement des flux croisés pour obtenir une réelle consolidation a pour conséquence que les masses financières ainsi calculées ne correspondent pas à la réalité financière des opérations réalisées par la collectivité avec ses partenaires (clients, fournisseurs, salariés…). Cette préoccupation rejoint celle de la Cour des comptes qui a saisi les administrations d’une demande d’examen de cette annexe. La Cour souligne que cette consolidation devrait ne concerner que la collectivité elle-même en tant que personne morale et donc exclure les éventuels comptes rattachés des CCAS et Caisses des écoles. Il a donc été proposé de modifier l’annexe intitulée « présentation agrégée du budget principal et des budgets annexes » pour y ajouter une présentation consolidée du budget principal et des seuls budgets annexes à partir d’une identification des flux réciproques dont la liste serait intégrée dans l’instruction M14. Cette présentation ne serait obligatoire que pour les communes et groupements de plus de 10 000 habitants. Il est également proposé de ne produire cette annexe qu’au compte administratif. S’agissant de la réduction du nombre des budgets annexes M. CLAVIERE rappelle que le suivi de certaines opérations dans des budgets distincts du budget principal résulte de la nature de l’activité ou d’un choix de la collectivité. A droit constant, l’administration a fait part du peu de marges de manœuvres existantes. Il n’est en effet pas possible sans modifier la législation de remettre en cause la tenue de budget spécial annexé pour : - les services publics industriels et commerciaux (application de la règle d’équilibre des SPIC) ; - les services sociaux et médico-sociaux et les services d’aide ménagère à domicile soumis à tarification (règle de financement) ; - 41 - - les services publics administratifs gérés dans le cadre d’une régie à seule autonomie financière sur décision de l’assemblée délibérante (créés volontairement par la collectivité) ; Par ailleurs, si l’obligation de l’individualisation des opérations de lotissements et d’aménagement de zones dans un budget annexe ne ressort pas clairement des textes, il s’agit d’une demande expresse de la Cour des comptes de rendre transparentes ces opérations compte tenu des risques financiers et commerciaux liés à ce type d’opérations. Enfin, le code général des impôts prévoit explicitement queles activités assujettis à TVA doivent faire l’objet d’une comptabilité distincte, notamment afin de faciliter le suivi de l’éligibilité au FCTVA. Seul le nombre des budgets lotissements et celui des budgets d’activités assujetties à TVA (hors SPIC) pourraient donc éventuellement être réduits à droit constant. Il pourrait en effet être considéré que la collectivité n’a pas à tenir un budget par lotissement ou tranche de lotissement ou autant de budgets que de secteurs d’activité assujettis à TVA. Le sous groupe est cependant tombé d’accord pour dire que le suivi de ces opérations en budgets annexés individuels est en fait une source de simplification et de sécurité pour les collectivités locales afin de répondre à leurs obligations fiscales déclaratives. La sectorisation implique que la comptabilité du redevable de la TVA suive distinctement, pour chaque secteur d’activité et chaque opération de lotissement ou d’aménagement qui font par ailleurs l’objet d’une déclaration distincte, les acquisitions de biens et de services, les cessions de biens ainsi que le montant des opérations imposées et non imposées. La tenue d’une comptabilité séparée facilite ce suivi. A défaut, un suivi extra-comptable doit donc être organisé par la collectivité pour permettre de justifier les mentions portées sur les déclarations de chiffres d'affaires. Groupe de travail M. 14 Simplification des procédures et des documents budgétaires Réunion du 30 juin 2004 Participants : Membres du Comité des finances locales M. FRECON Président du groupe de travail - Sénateur de la Loire - Conseiller général de la Loire - Maire de POUILLY-LES-FEURS M. MAITREAU M. DESCHEIRDER M. DUPUIS M. MIRAKOFF Association des maires des grandes villes de France Représentant de M. BOCKEL Directeur des finances à la mairie de BOULOGNE-BILLANCOURT Représentant de M. FOURCADE Direction des finances de PARIS Représentant de M. SAUTTER Directeur général Adjoint de la ville de Poitiers Représentant de M. SANTROT Représentants de l'administration Direction générale des collectivités locales (Ministère de l'intérieur) M. M CLAVIÈRE LIM Chef du bureau des budgets locaux et de l'analyse financière (FL3) Bureau FL3 M. Mme Mme LEFEBVRE HUGUES KANENGIESER Chef du département des études et des statistiques locales (DESL) Département DESL Département DESL M. Mme FOSSE DURANTON Préfecture de la Somme Préfecture de la Vendée Direction générale de la comptabilité publique (Ministère de l'économie et des finances) M. M Mlle M. M. M. M. C.LAURENT GREBAN BRARD BAROU De BIASI REMY PUIVIF Chef du bureau 5C Bureau 5C Bureau 5C Receveur des finances de ROANNE T. P. MELUN Bureau 3 F Hélios Délégation aux usagers et aux simplifications administratives Mme BELOULOU Représentants des associations d’élus M. M. Mlle MATERNE HAGET SABATIER Association des communautés de France Association des communautés urbaines de France Association des maires des grandes villes de France - 43 - M. Jean Claude FRECON ouvre la séance par un exposé sur le résultat des élections au comité des finances locales du 29 juin puis passe à l’examen de l’ordre du jour. 1) Approbation du compte-rendu de la séance du 3 juin 2004 Le compte rendu est adopté sans modifications. 2) Examen des travaux du sous groupe « maquettes budgétaires » M. David CLAVIERE rappelle que l’un des objectifs importants du groupe de travail est la simplification et l’amélioration de la lisibilité des documents budgétaires. Pour ce faire, un sous groupe de travail constitué des administrations, de représentants de l’AMF (Mme LACOMBE et M. ROBY), de l’ADCF (M. MATERNE ET Mlle MYOTTE), de l’ACUF (M. HAGET) s’est réuni à deux reprises afin de présenter des propositions. Le sous groupe a en premier lieu fait un constat clair : - Les documents budgétaires sont trop volumineux, ce qui nuit à leur lisibilité (96 pages au minimum pour les maquettes du budget primitif) ; Les documents budgétaires sont difficilement accessibles à des non spécialistes. La conséquence est que la lecture des documents budgétaires reste une affaire de spécialistes (services financiers, observateurs initiés et services préfectoraux) et que les maquettes budgétaires ne servent pas en réalité de support de vote, notamment pour les petites communes et EPCI. Ce constat apparaît insatisfaisant dans la mesure où les collectivités territoriales ont le sentiment que l’administration leur impose une obligation très contraignante uniquement pour des besoins du contrôle de légalité. Le sous groupe de travail est parti de ce constat pour proposer plusieurs sources de simplifications concernant la présentation du budget primitif et du budget supplémentaire par nature : - La première source de simplification provient de la réduction du volume global du document budgétaire qui passe de 96 à 33 pages, soit une réduction de près de deux tiers, obtenue essentiellement grâce à la simplification de la présentation croisée par fonction ; - La deuxième provient de l’amélioration de la vision synthétique du budget. Les états synthétiques actuel (notamment les pages de l’équilibre financier) sont remplacés par une vue globale du budget suivie du récapitulatif, pour chacune des deux sections, de l’ensemble des chapitres budgétaires en dépenses et en recettes. Ces 3 pages ont vocation à servir d’introduction au budget qui est ensuite détaillé et de support de vote pour les plus petites communes ; 43 - 44 - - La troisième source consiste dans le regroupement, au sein de chapitres d’opérations d’ordre, de toutes les opérations d’ordre actuellement mêlées avec les opérations réelles. Cette mesure permettra aux élus de mieux visualiser les opérations réelles qui sont pour eux les plus importantes. Elle se combine par ailleurs avec la simplification provenant de la « débudgétisation » de la plupart des opérations d’ordre patrimoniales (mise en affectation, à disposition,…) ; - La quatrième simplification concerne la présentation de la section d’investissement qui est alignée sur celle de la section de fonctionnement. En effet, s’agissant des opérations financières (dette), la présentation actuelle mêle un objectif de présentation des crédits pour le vote à celui de contrôler l’équilibre réel, ce qui conduit à rendre peu lisible la présentation de cette section ; - Enfin, la simplification proviendra également de la suppression et de la modification de certaines annexes actuelles. a- Sur la présentation du corps du budget, le groupe de travail avalise les orientations présentées avec les précisions suivantes : - l’ajout sur la page 6 du résultat reporté ou « anticipé » - le rejet de la page « chapitre d’opération » après la partie « recettes d’investissement » - l’indication page 3 des moyennes nationales par strate de l’année N-2 ainsi que la source des données et la précision de la base juridique des ratios demandés - la suppression dans la balance générale des comptes de la classe 6 et l’ajout du compte 33 b- Sur la présentation des annexes : - Concernant la présentation croisée par fonction, M. FRECON fait remarquer qu’il faut aller audelà de la simplification de la présentation croisée au niveau du budget primitif et supprimer toute obligation pour les communes de 3500 à 10000 habitants de produire une présentation croisée fine que ce soit en prévisionnel ou en exécution. Mme HUGUES souhaite conserver néanmoins cette information à un niveau assez fin pour avoir des statistiques intéressantes. M. Olivier LEFEBVRE et M. CLAVIERE font remarquer que le problème se situe dans le périmètre parfois très large des fonctions et que la solution consiste plutôt à affiner la nomenclature fonctionnelle sur certains points plutôt que d’imposer une présentation croisée trop contraignante. Le groupe décide que la présentation croisée par fonction ne donnera lieu qu’à une information au niveau de la fonction, aussi bien en prévisionnel qu’en exécution, pour les communes de 3 500 à 10 000 habitants. Par ailleurs, le groupe souhaite que les établissements publics à une seule activité soit officiellement exemptés de l’obligation de présenter leur budget par fonction, dans la mesure où cette présentation n’a pas de sens pour eux. **** Compte tenu de l’horaire, M. FRECON propose de reprendre les débats sur les maquettes budgétaires et les points à l’ordre du jour non débattus le 22 septembre prochain. 44 - 45 - GROUPE DE TRAVAIL M. 14 SIMPLIFICATION DES PROCEDURES ET DES DOCUMENTS BUDGETAIRES REUNION DU 5 OCTOBRE 2004 PARTICIPANTS : Membres du Comité des finances locales M. M. M. M. M. FRECON Président du groupe de travail - Sénateur de la Loire - Maire de POUILLYLES-FEURS MAITREAU Association des maires des grandes villes de France Représentant de M. BOCKEL DESCHEIRDER Directeur des finances de BOULOGNE-BILLANCOURT Représentant de M. FOURCADE DUPUIS Direction des finances de PARIS Représentant de M. SAUTTER MIRAKOFF Directeur général Adjoint de la ville de Poitiers Représentant de M. SANTROT Représentants des associations d’élus M. M. M. Mlle BELABED MATERNE HAGET SABATIER Association des maires de France Association des communautés de France Association des communautés urbaines de France Association des maires des grandes villes de France Représentants de l'administration Direction générale des collectivités locales (Ministère de l'intérieur) M. M. M Mme M. M. CLAVIÈRE ROCHE LIM KANENGIESER FOSSE ROUCHEZ Chef du bureau des budgets locaux et de l'analyse financière (FL3) Adjoint au chef du bureau des budgets locaux et de l'analyse financière Bureau FL3 Département DESL Préfecture de la Somme Préfecture de l’Allier Direction générale de la comptabilité publique (Ministère de l'économie et des finances) M. M M. M. M. M. LAURENT GREBAN BAROU De BIASI REMY Chef du bureau 5C Bureau 5C Receveur des finances de ROANNE Trésorier de MELUN Bureau 3 F Délégation aux usagers et aux simplifications administratives FOUILLET 45 - 46 - 1) Approbation du compte-rendu de la réunion du 30 juin 2004 Le compte-rendu est approuvé sous réserve de remplacer, dans le premier paragraphe, les termes « un exposé » par « une communication ». 2) La simplification du mécanisme budgétaire et comptable des cessions La difficulté majeure constatée dans le domaine des cessions d’actifs réside, d’une part, dans le manque de lisibilité des prévisions budgétaires et, d’autre part, dans une éventuelle indisponibilité de crédits budgétaires d’ordre. En effet, si le budget n’ouvre pas les crédits spécifiques aux différents comptes concernés, les mandats et les titres correspondants ne peuvent être comptabilisés. L’objectif recherché est donc double : rendre plus lisible la présentation budgétaire et faciliter la disponibilité des crédits. Cela dit, trois constantes doivent cependant être respectées : - le prix de cession est in fine une recette budgétaire d’investissement, - les principes comptables imposés par le plan comptable général doivent être préservés, - les résultats du compte administratif et du compte de gestion doivent être identiques. Trois idées se sont dégagées des discussions associant les différents partenaires, pour tenter de proposer des solutions de simplifications : - La 1ère idée repose sur une hypothèse drastique de débudgétisation totale des opérations, hormis l’émission d’un titre en section d’investissement à un nouveau compte à créer afin de retracer le prix de cession. - La 2ème idée évoque un traitement différencié des biens non soumis à l’amortissement et des biens amortis. - La 3ème idée vise à simplifier les prévisions au budget tout en maintenant son exécution budgétaire avec trois variantes possibles. Les différentes hypothèses sont présentées en séance sur la base d’un document annexé au présent compte-rendu. Une proposition particulière se distingue (référence IV-3 du document précité), reposant sur une innovation importante : la notion de crédits automatiquement disponibles sur la base de l’émission de titres de recettes générés par l’opération de cession. Elle permet d’inscrire le produit de cession à un poste budgétaire (sans exécution) de la section d’investissement, puis d’exécuter le flux réel au c/775 et les opérations d’ordre subséquentes sans prévisions obligatoires préalables au budget. Elle présente un ensemble d’avantages : - une lisibilité totale du budget qui identifie clairement la recette d’investissement, - une procédure facilitée d’ouverture de crédits destinée à améliorer la vision patrimoniale de la collectivité tant chez l’ordonnateur (inventaire) que chez le comptable (état de l’actif). - une description complète des opérations au niveau de l’exécution et donc une information complète pour l’ensemble des partenaires. 46 - 47 - - un mécanisme non dérogatoire aux règles comptables du PCG. M. FRECON constate que cette proposition apparaît comme une réelle simplification, tout en préservant l’équilibre du budget. Il se voit confirmer qu’elle n’est pas génératrice de risques en termes de sincérité budgétaire. Il insiste toutefois sur la nécessité de veiller à l’information future des collectivités sur ce type de mesure du fait de son caractère particulièrement novateur pour un champ d’application cantonné. M. DESCHEIRDER approuve cette proposition qu’il juge très intéressante. Il reçoit l’assurance que l’existence des restes à réaliser (RAR) en matière de prix de cession d’immobilisations ne sera pas remises en cause et relève que la présence d’un RAR apparaissant désormais en section d’investissement lui paraît beaucoup plus pertinente. M. HAGET note que la proposition simplifie la phase de prévision budgétaire tout en répondant à son souci de pouvoir disposer du détail des opérations au niveau de l’exécution (compte administratif) aux fins de consolidation des opérations. MM. BAROU et de BIASI approuvent ces simplifications qui préservent la qualité comptable tout en apportant la souplesse budgétaire nécessaire. Compte-tenu de ces éléments, le groupe adopte cette dernière proposition (réf. IV-3). 3) Des simplifications connexes à celle des opérations de cessions : La réflexion menée sur les opérations de cession a été prolongée pour étudier les pistes de simplification de celles concernant, d’une part, les apports, dotations, affectation, mises à disposition et, d’autres part, les mises à la réforme des biens. 3.1. les opérations d’apport, dotation, affectation, mise à disposition : Lors de la réunion plénière du 2 mars 2004, a été retenu le principe de la débudgétisation des opérations (tant « aller » que « retour »), la traçabilité de l’information devant être traitée au niveau de la maquette budgétaire proprement dite (annexe spécifique du compte administratif). Afin de compléter ces mesures importantes en termes d’allégement des documents et des opérations budgétaires, il est proposé de poursuivre la simplification en retenant les 3 axes suivants : - l’abandon, chez le bénéficiaire, du traitement par « cession » lors du retour du bien - l’adoption d’une procédure identique (mais inverse) à celle du transfert initial - l’uniformisation des méthodes chez le remettant et chez le bénéficiaire Cette proposition permet d’uniformiser les méthodes de traitement « aller » et « retour », tant chez la collectivité remettante que chez la collectivité bénéficiaire. Le groupe adopte cette proposition. Les dispositions techniques de mise en œuvre seront étudiées par les administrations. 47 - 48 - 3.2. les opérations de mises en réforme des biens : Le terme « réforme » traduit la démolition, la destruction ou la mise hors service d’une immobilisation résultant d’un acte volontaire ou d’un événement indépendant de la volonté de la collectivité. La réforme d’une immobilisation a pour conséquence sa sortie du bilan (état de l’actif et inventaire) pour sa valeur nette comptable (après réintégration des éventuels amortissements). Elle se distingue de la cession car la sortie du bien ne s’accompagne pas d’une contrepartie financière. Toutefois, elle est actuellement traitée budgétairement et comptablement comme une cession dont le prix serait nul, notamment pour neutraliser dans le budget l’éventuelle moinsvalue correspondant à la valeur nette comptable de l’immobilisation (en fait, le montant des amortissements non constatés). Si la pratique actuelle trouve un fondement, elle emporte des inconvénients, notamment en ce qu’elle conduit à inscrire au budget des prévisions de dépenses et de recettes alors que ces prévisions sont automatiquement équilibrées pour chacune des sections, et qu’il n’existe pas de flux financier. La DGCP et la DGCL proposent de débudgétiser totalement l’opération ; le comptable serait alors seul à constater l’opération, mais l’information serait retracée sur une annexe spécifique du compte administratif. Ainsi, outre une simplification évidente liée à la disparition des prévisions budgétaires et des émissions de titres et de mandats, cette proposition permet de dénouer des opérations qui peuvent actuellement ne pas être finalisées à la fin de l’exercice, faute de crédits suffisants ou en l’absence de l’émission des titres et mandats correspondants. Le groupe de travail adopte cette proposition. 3.3. remarque commune aux points 3.1 et 3.2: Les opérations étant débudgétisées, le comptable devra néanmoins impérativement disposer de l’information précise et plus particulièrement du numéro d’inventaire des biens concernés. Parallèlement, il est à noter que l’ordonnateur devra pour sa part mettre à jour son inventaire pour constater ces mouvements patrimoniaux. 4) La reprise d’excédents de la section d’investissement en section de fonctionnement Certaines communes et certains EPL peuvent constater qu’ils disposent d’un excédent d’investissement, sans en avoir réellement l’emploi pour cette section (pas de dette en cours, pas de travaux nouveaux...). De plus, certains d’entre eux peuvent connaître des difficultés à équilibrer leur section de fonctionnement (SF) alors même qu’ils disposent d’un excédent en section d’investissement (SI). Enfin, certaines structures (CCAS, caisse des écoles) peuvent devoir faire des « appels de fonds » auprès d’autres entités (commune) pour équilibrer leur SF alors qu’elles disposent de cet excédent en SI. L’existence de l’excédent de la SF peut résulter d’un « sur-prélèvement » : erreurs, prélèvement lors d’un exercice pour financer des travaux abandonnés ultérieurement, constitution d’un excédent « de précaution » se révélant ultérieurement sans objet. 48 - 49 - Il peut également découler de l’application de mécanismes budgétaires spécifiques : fin d’un placement budgétaire (le produit de la cession demeure en SI même si le placement trouve pour tout ou partie son origine en SF), revente d’immobilisations reçues en legs (le produit reste en SI). Ce dernier cas intéresse plus particulièrement les CCAS et les CE. Actuellement, il n’est pas permis de reprendre ce type d’excédent en section de fonctionnement, sauf à obtenir une dérogation conjointe des deux ministres concernés. Les administrations proposent de répondre aux besoins exprimés en la matière sous deux formes , selon l’origine de l’excédent, à savoir : - par une procédure « banalisée », c’est à dire prévue par les textes, permettant de reprendre en section de fonctionnement : à la fin d’un placement budgétaire, la part « issue » de cette section ; lors de la cession d’une immobilisation reçue en legs, le produit de la cession (si aucune clause du legs ne l’interdit) ; - un procédure « circonstanciée » : permettant de reprendre en section de fonctionnement, sur demande motivée, un excédent d’investissement historique, un excédent issu d’erreurs de prélèvement, ou encore des prélèvements de précaution sans emploi ou pour des investissements abandonnés. La nouveauté résiderait dans le fait que l’autorisation relèverait du niveau local (Préfet après avis du TPG) et non plus du niveau central par les ministres. Le groupe adopte cette proposition 5) L’avis de la CADA relatif à la suppression des annexes budgétaires La DGCL indique que la CADA a rendu son avis sur les conséquences, au regard du droit des tiers à obtenir communication de documents, de la suppression envisagée de l’obligation d’annexer aux budgets des communes de 3 500 habitants les documents relatifs : 1. les comptes et annexes produits par les délégataires de services publics ; 2. les bilans certifiés conformes des organismes auxquels la commune a versé une subvention supérieure à 75 000 euros ou représentant plus de 50 % du budget de l’organisme ; 3. les bilans certifiés conformes des organismes au bénéfice desquels la commune a garanti un emprunt ; 4. les bilans certifiés conformes des organismes dans lesquels la commune détient une part du capital. La CADA considère que la suppression envisagée dans les deux premiers cas ne modifierait pas le droit d’accès des tiers aux documents qui sont communicables sur le fondement d’autres dispositions (loi de 1978 et dispositions du CGCT). En revanche, la suppression envisagée aurait pour conséquence d’affaiblir le droit d’accès des tiers aux documents détenus par l’administration pour les deux derniers cas, ces documents n’étant pas des documents administratifs au sens de la loi de 1978. 49 - 50 - Dans ces conditions, deux solutions sont ainsi envisageables. La première consiste à maintenir l’obligation d’annexer au budget les deux catégories de documents précités, en les réservant toutefois au compte administratif. La seconde solution consiste à supprimer cette obligation de transmission automatique tout en complétant la loi afin de préserver un droit de communication des tiers sur demande, notamment du préfet. M. HAGET indique que l’obligation de communiquer ces documents a été introduite par la loi ATR et participe à la transparence financière des collectivités publiques. Cette modification ne doit pas être interprétée comme une remise en cause des principes de transparence. Le groupe de travail partage cette préoccupation de préserver les principes de transparence financière. Le groupe de travail avalise la seconde solution consistant à supprimer la communication automatique des documents qui sera remplacée par un droit de communication des documents sur demande des tiers. Ce droit de communication sur demande implique nécessairement une modification législative. Toutefois, cette question ne pourra être définitivement tranchée que lorsque la position de la Cour des comptes sera connue. M. HAGET s’interroge enfin sur la possibilité de supprimer l’obligation imposée aux EPCI de communiquer à chaque commune membre un document budgétaire pour que ces derniers mettent eux-mêmes à disposition du public (L.5211-36 du CGCT). 6) La poursuite de l’examen des travaux du sous-groupe « maquettes budgétaires » 6.1. La présentation croisée nature/fonction : Pour les documents budgétaires prévisionnels (BP+DM+BS), le groupe retient le principe selon lequel le croisement par fonction est fait à un chiffre correspondant à la fonction et le croisement par nature est fait au niveau de vote (article ou chapitre budgétaire). Pour le compte administratif, le croisement par fonction est toujours fait à un chiffre mais le croisement par nature est fait au niveau de l’article le plus fin. S’agissant de la nomenclature par fonction, la DGCL rappelle que des travaux de rénovation devront être entrepris afin d’améliorer sa présentation. Par ailleurs, le groupe a retenu le principe d’une présentation cumulée (BP+DM+BS) des donnés devant figurer dans cette présentation croisée. 6.2. L’état de la dette : La présentation générale de l’état de la dette n’a pas été modifiée en profondeur. Toutefois, des informations supplémentaires ont été introduites afin de tenir compte de l’évolution de l’environnement juridique et financier des collectivités territoriales. Ainsi, un état spécial a été créé afin de retracer les dettes contractées par une collectivité pour financer l’emprunt d’un autre organisme. Cela concerne principalement les emprunts globalisés non transférables en matière d’intercommunalité. Il s’agit des cas où une collectivité ou un établissement public accepte de prendre en charge les charges financières d’un emprunt au profit d’un autre organisme sans qu’il y ait pour autant transfert du contrat. Le dénouement se réalise le plus souvent par le remboursement des annuités à l’organisme bénéficiaire qui remboursera luimême le prêteur. 50 - 51 - En outre un état destiné à retracer la répartition de la dette par risque de taux a été introduit. Cet état permet d’apprécier la structure de la dette en fonction de la nature des taux d’intérêt. En principe, compte tenu de la complexité des produits financiers proposés par les banques, cet état devrait peu concerner les petites communes qui ont recours à des emprunts classiques avec des mécanismes simples. M. MATERNE indique qu’il convient d’introduire le pourcentage par type de taux afin de faciliter la compréhension de ce tableau. 6.3. L’état des subventions versées : Cet état figure uniquement au compte administratif. Il est rappelé que la solution retenue par le groupe en matière de subventions est l’ouverture des crédits au budget associé à un vote spécifique pour l’attribution des subventions. L’attribution des subventions peut être faite par un vote global dès lors que les bénéficiaires sont individualisés. 6.4. Divers M. HAGET s’interroge sur la possibilité pour les communes de présenter les décisions modificatives de façon assez libre sans être contraint de reproduire le modèle réglementaire. Il est rappelé que le principe est l’obligation de présenter le document budgétaire selon le modèle réglementaire. Toutefois, si les modifications sont marginales et concernent deux ou trois postes budgétaires, une présentation très limitée est possible. 7) le calendrier de la poursuite des travaux La présentation au CFL des conclusions du groupe de travail est programmée pour la séance de décembre 2004 consacrée traditionnellement à la répartition des produits des amendes de police. Les administrations prépareront le rapport de présentation au CFL. Avant cette présentation, une réunion du groupe de travail est prévue pour la mi-novembre afin d’apporter une validation technique définitive aux travaux. 6) points divers Néant. 51 - 52 - ANNEXE M14 - Cessions d’actifs Groupe de simplification M14 Fiche de propositions Éléments de problématique : 1. La difficulté majeure constatée dans le domaine des cessions d’actifs réside, d’une part, dans le manque de lisibilité des prévisions budgétaires et, d’autre part, dans une éventuelle indisponibilité de crédits budgétaires d’ordre. En effet, si le budget n’ouvre pas les crédits spécifiques aux différents comptes concernés, les mandats et les titres correspondants ne peuvent être comptabilisés. 2. L’objectif recherché est donc double : rendre plus lisible la présentation budgétaire et faciliter la disponibilité des crédits. 3. Trois constantes sont cependant à respecter : - le prix de cession est in fine une recette budgétaire d’investissement, - les principes comptables imposés par le plan comptable général doivent être préservés, - les résultats du compte administratif et du compte de gestion doivent être identiques. *** Trois idées se sont dégagées des discussions associant les différents partenaires La 1ère idée repose sur une hypothèse drastique de débudgétisation totale des opérations hormis l’émission d’un titre en section d’investissement à un nouveau compte à créer afin de retracer le prix de cession (cf. § II). La 2ème idée évoque un traitement différencié des biens non soumis à l’amortissement et des biens amortis (cf. § III). La 3ème idée vise à simplifier les prévisions au budget tout en maintenant son exécution budgétaire (cf. § IV). Elle repose sur une innovation importante, à savoir l’existence de crédits automatiquement disponibles en cas d’insuffisance, voire d’absence de prévisions de crédits sur la base de l’émission de titres de recettes générés par l’opération de cession. Cette 3 ème idée peut être déclinée en plusieurs variantes. Hypothèses de départ : cession avec moins value Valeur initiale : 100 Prix de cession : Amortissements pratiqués : 80 Valeur nette comptable : Moins value : 15 5 20 Les comptes faisant l’objet d’un mandat ou d’un titre apparaissent en grisé. 52 - 53 - I- SCHEMA ACTUEL : BUDGETISATION DE L’ENSEMBLE DES OPERATIONS (PREVISIONS ET EXECUTIONS) Budget comptes investissement 192 fonctionnemen 675 t crédits comptes crédits 21 775 776 5 20 20 15 5 Exécution prix de cession réintégration des amortissements sortie du bien pour sa VNC transfert de la plus-value en SI Réelle ONB OBO OBO impact sur les résultats 15 0 compte débité 462 28 675 192 compte crédité 775 21 21 776 montant 15 80 20 5 Ce schéma, établi lors de la mise en place de la M14, répond à l’affectation du prix de cession en section d’investissement posée par l’article L.2331-8 1° du CGCT et respecte la comptabilisation prévue par le PCG. Il présente cependant un certain nombre d’inconvénients : - des prévisions budgétaires qui alourdissent les documents budgétaires et qui se neutralisent en fonctionnement, - émission de 3 titres et 2 mandats pour enregistrer l’ensemble de la cession, - mais surtout, des blocages en cas d’insuffisances de crédits pour l’exécution complète des opérations et notamment la constatation de la sortie du bien de l’actif et le transfert de la plus ou moins value en investissement. II- PROPOSITIONS N°1 : DEBUDGETISATION DE LA TOTALITE DES PREVISIONS ET DE L’EXECUTION BUDGETAIRE SAUF POUR LE PRIX DE CESSION, SEUL FLUX REEL Budget et CA comptes investissement fonctionnement crédits comptes 195 nature de l’opération constatation du prix de cession en investissement réintégration des amortissements sortie de l’immobilisation pour sa VNC prix de cession (règle comptable) transfert de la plus value en SI Réell e ONB ONB ONB ONB crédits 15 impact sur les résultats 15 0 compte débité 462 compte crédité 195 montan t 15 28 675 195 192 21 21 775 776 80 20 15 5 53 - 54 - Cette procédure a le mérite d’alléger les tâches de l’ordonnateur (réduction du nombre de comptes de prévisions budgétaires, dégonflement corrélatif des masses budgétaires, émission d’un seul titre de recettes au lieu de 3 titres et de 2 mandats). Dans cette hypothèse, le comptable devra comptabiliser, en fonction des informations en sa possession et par opérations non budgétaires, l’ensemble des écritures autres que celles de constatation de prix de cession. Ces opérations ne seraient plus bloquées par le manque de crédits budgétaires ou le défaut d’émission des titres et mandats d’ordre nécessaires, notamment pour les opérations de sortie d’actif et de transfert de la plus ou moins value en investissement. Néanmoins, après concertation avec des comptables et confirmation auprès de certains directeurs administratifs, cette solution extrême apparaît peu souhaitable à mettre en œuvre. En effet : - elle revient sur une démarche acceptée (ou en cours d’acceptation) de responsabilisation des gestionnaires pour renforcer le suivi et l’approche patrimoniale de concert avec le concept de l’amortissement ; - elle rompt la chaîne budgétaire de la dépréciation du bien et la logique d’autofinancement obligatoire réalisée au stade de l’amortissement (la valeur nette comptable étant le complément de l’amortissement non réalisé). - elle présuppose par ailleurs que l’ensemble des informations permettant de mettre à jour le bilan de la collectivité (numéro d’inventaire, valeur d’entrée et montant cumulé des amortissements pratiqués) soient obligatoirement transmises au comptable lors de l’émission du titre de recette, - elle fait disparaître du compte administratif les notions de plus ou moins value et de sortie d’actif, - elle peut également remettre en cause, l’organisation technique de certains services ordonnateurs qui interfacent leurs applications de gestion financière avec leurs applications de suivi des inventaires ; - elle nécessite, enfin, la création d’un nouveau compte spécifique destiné à enregistrer le produit de la cession en investissement en totale contradiction avec les règles comptables. III- PROPOSITION N° 2 : SUPPRESSION DE CERTAINES ECRITURES : DUALITE DES PROCEDURES SELON QUE LE BIEN FAIT L’OBJET D’UN AMORTISSEMENT (PRIX DE CESSION EN FONCTIONNEMENT) OU NON (PROCEDURE ACTUELLE) A été évoquée l’idée de traiter différemment les cessions selon que les biens sont renouvelables ou non. Les biens qui ne font pas l’objet d’un amortissement seraient traités selon la procédure décrite au I (schéma de comptabilisation actuel). Les biens qui font l’objet d’un amortissement seraient traités selon la procédure de droit commun (comme pour les SPIC, c’est-à-dire, sans neutralisation de la plus ou moins value). Le prix de cession est alors retracé en fonctionnement de même que la plus ou moins value. nature de l’opération prix de cession Réelle réintégration des ONB amortissements Sortie du bien pour sa VNC OB compte débité 462 28 compte crédité 775 21 montant 15 80 675 21 20 Cette proposition présente l’avantage : 54 - 55 - - pour les cessions de petits équipements, qui sont apparemment les plus nombreuses, de simplifier partiellement les opérations et de laisser la recette libre d’emploi en fonctionnement; - de réserver la comptabilisation actuelle aux opérations de cessions des biens les plus conséquentes tout en assurant la conservation du prix de cession en investissement. Cette solution présente cependant des inconvénients qui font qu’elle n’apporte pas de réelle simplification : - elle introduit une procédure supplémentaire et une dualité difficile à appréhender (risque de confusion des méthodes faute de parallélisme), - elle implique indirectement (pour limiter l’impact des moins values) un élargissement du champ de l’amortissement aux communes de moins de 3.500 habitants (34.000 communes entreraient dans le champ de l’amortissement obligatoire), - elle revient partiellement sur un principe essentiel de la loi M14, à savoir celui de la conservation du prix de cession en investissement. IV. PROPOSITIONS N°3 : POSSIBILITE D’OUVERTURE AUTOMATIQUE, EN DEPENSES, DES CREDITS RELATIFS AUX OPERATIONS DE CESSIONS Les 3 variantes, décrites ci-dessous reposent sur un concept très innovant en cas d’insuffisance ou d’absence de prévisions au budget, les crédits de dépense d’ordre, nécessaires à la comptabilisation des opérations, seraient automatiquement rendus disponibles par l’émission des titres de recettes, ces opérations étant par nature toujours équilibrées. Ces propositions simplifient les prévisions budgétaires et évitent les blocages dus aux insuffisances de crédits sans déroger aux règles de comptabilisation établies et inspirées du PCG. L’exécution budgétaire restant quant à elle inchangée, l’ordonnateur et le comptable partagent la responsabilité du passage des opérations de cession et de l’exacte valorisation du patrimoine. IV- 1. INSCRIPTION DU SEUL PRIX DE CESSION AU BUDGET (C/21 ET C/19) ET EMISSION DE TITRES ET MANDATS SELON LA PROCEDURE ACTUELLE (OPERATION REELLE AU C/775) Budget comptes crédits comptes crédits Investissement 19 5 21 20 impact sur les résultats 15 Fonctionnement Compte administratif comptes crédits comptes crédits Investissement FONCTIONNEMENT 19 675 5 20 21 775 776 20 15 5 impact sur les résultats 15 0 55 - 56 - nature de l’opération constatation du prix de cession en fonctionnement réintégration des amortissements sortie de l’immobilisation pour sa VNC transfert de la plus value en SI compte crédité 775 montant réelle compte débité 462 ONB OBO OBO 28 675 192 21 21 776 80 20 5 15 Cette proposition simplifie les prévisions budgétaires en fonctionnement en supprimant la prévision obligatoire des opérations affectant la section de fonctionnement, celles-ci étant neutres sur le résultat de ladite section. En revanche, les prévisions sont maintenues en section d’investissement en étant éclatées entre les comptes 21 et 19. Cette hypothèse permet de conserver au compte administratif l’ensemble des opérations, notamment l’information relative au montant (nette des amortissements) de l’immobilisation cédée et à la plus ou moins value. IV- 2. INSCRIPTION DU SEUL PRIX DE CESSION AU BUDGET (C/195) ET EMISSION DE TITRES ET MANDATS SELON LA PROCEDURE ACTUELLE (OPERATION REELLE AU C/195) Budget investissement fonctionnement Compte administratif Investissement Fonctionnement compte crédits compte crédits s s 195 15 impact sur les résultats 15 0 compte s 192 195 675 impact sur les résultats 15 crédits compte s 5 195 15 21 20 775 776 crédits 15 20 15 5 nature de l’opération constatation du prix de cession en investissement réintégration des amortissements sortie de l’immobilisation pour sa VNC PRIX DE CESSION (REGLE COMPTABLE) TRANSFERT DE LA PLUS VALUE EN SI Réell e ONB OBO OBO OBO 0 compte débité 462 compte crédité 195 montan t 15 28 675 195 21 21 775 80 20 15 192 776 5 56 - 57 - Cette proposition, variante de la précédente simplifie les prévisions budgétaires, celles-ci faisant l’objet d’une seule inscription prévisionnelle en section d’investissement à un compte dédié créé à cet effet (c/195 dans cet exemple). Cette solution présente des inconvénients certains : - un titre et un mandat supplémentaires devront être émis pour solder ce compte spécifique et maintenir la comptabilisation des opérations de cessions selon les règles comptables, - un compte spécifique, dérogatoire aux règles comptables, doit être créé, - les opérations de régularisation de ce compte alourdissent les procédures comptables et budgétaires. IV- 3. INSCRIPTION DU SEUL PRIX DE CESSION AU BUDGET EN SECTION D’INVESTISSEMENT, A UNE LIGNE BUDGETAIRE (024 PAR EXEMPLE) , POSTE BUDGETAIRE SANS EXECUTION Budget compte crédits s investissement fonctionnement Compte administratif Investissement Fonctionnement Ligne crédit s 024 024 15 compte crédits compte s s 19 5 21 675 20 775 776 crédit s 20 15 5 nature de l’opération constatation du prix de cession en fonctionnement réintégration des amortissements sortie de l’immobilisation pour sa VNC transfert de la plus value en SI réell e ONB OBO OBO impact sur les résultats 15 0 impact sur les résultats 15 0 compte débité 462 compte crédité 775 montan t 15 28 675 192 21 21 776 80 20 5 Cette proposition simplifie la précédente - en évitant la création d’un compte dédié dérogatoire, - en dispensant la collectivité, par rapport à la version précédente, d’émettre un titre et un mandat supplémentaires par le recours au concept du poste budgétaire ne donnant pas lieu à exécution déjà utilisé pour les dépenses imprévues ou le virement de la section d’investissement à la section de fonctionnement. Cette hypothèse valorise la notion d’ouverture automatique des crédits lors de l’exécution des opérations. En effet, cette prévision budgétaire simplifiée permet de visualiser très facilement le produit attendu de la cession et de rejeter les écritures d’exécution au niveau des opérations d’ordre sauf le prix de cession (compte 775). 57 - 58 - Cette proposition est une simplification majeure qui cumule les avantages recherchés : - elle repose sur la notion d’ouverture automatique des crédits nécessaires aux opérations d’ordre, - elle rend très claire la lisibilité du budget qui identifie très nettement la prévision de recette d’investissement, - elle n’alourdit pas la procédure d’émission des mandats et des titres. Qu’elle que soit la variante retenue, la notion de crédits en dépense, ouverts automatiquement devra être introduite dans le secteur local et strictement limitée aux opérations de cession, par nature équilibrées en section de fonctionnement. CONCLUSION GENERALE Dans tous les cas l’harmonisation avec la M4, qui ne permet pas la neutralisation des moins values, est impossible. Toutes les solutions proposées respectent les dispositions combinées de l’article L.2331-8 1 du CGCT (sauf la seconde hypothèse partiellement) et du plan comptable général. 1. La solution du § II (débudgétisation) est une solution trop extrême qui revient sur une démarche de responsabilisation des élus et gestionnaires au suivi patrimonial. Elle pourrait nuire gravement à la qualité des documents de synthèse. Elle induit par ailleurs, une obligation forte des ordonnateurs, contraints de fournir automatiquement les justificatifs de la cession au moment de l’émission du titre de recette. Cette solution trop drastique est à éviter. 2. La solution du §III (traitement différencié des biens soumis à l’amortissement et des biens non soumis à amortissement) n’apparaît pas vraiment comme une simplification en raison des contraintes qu’il implique par ailleurs. Cette solution n’est pas non plus proposée. 3 - La solution du § IV (crédits automatiquement ouverts) présente de nombreux avantages dont celui de faire apparaître de manière lisible le produit de cession en section d’investissement (cf. § IV). PROPOSITION : Parmi les variantes évoquées, la proposition évoquée au point IV-3 recueille la préférence de l’administration. Elle se résume en plusieurs points forts : - UNE LISIBILITE TOTALE DU BUDGET QUI IDENTIFIE CLAIREMENT LA RECETTE D’INVESTISSEMENT, - UNE PROCEDURE FACILITEE D’OUVERTURE DE CREDITS DESTINEE A AMELIORER LA VISION PATRIMONIALE DE LA COLLECTIVITE TANT CHEZ L’ORDONNATEUR (INVENTAIRE) QUE CHEZ LE COMPTABLE (ETAT DE L’ACTIF). - UNE DESCRIPTION COMPLETE DES OPERATIONS AU NIVEAU DE L’EXECUTION ET DONC UNE INFORMATION COMPLETE POUR L’ENSEMBLE DES PARTENAIRES. - UN MECANISME NON DEROGATOIRE AUX REGLES COMPTABLES DU PCG. Cette hypothèse IV-3 permet d’inscrire le produit de cession à un poste budgétaire sans exécution de la section d’investissement et d’exécuter les opérations d’ordre et le flux réel au c/775 sans prévisions obligatoires préalables. Afin de permettre aisément la mise en œuvre de cette proposition, le comptable auquel l’ordonnateur aura communiqué toutes les informations relatives au bien cédé, notamment le numéro d’inventaire, facilitera le bouclage des opérations en préparant, si besoin, les écritures d’ordre sous forme d’un tableau. 58 - 59 - GROUPE DE TRAVAIL M. 14 SIMPLIFICATION DES PROCEDURES ET DES DOCUMENTS BUDGETAIRES REUNION DU 26 NOVEMBRE 2004 PARTICIPANTS : Membres du Comité des finances locales M. FRECON Président du groupe de travail - Sénateur de la Loire - Maire de POUILLYLES-FEURS MAITREAU Association des maires des grandes villes de France Représentant de M. BOCKEL DESCHEIRDER Directeur des finances de BOULOGNE-BILLANCOURT Représentant de M. FOURCADE DUPUIS Direction des finances de PARIS Représentant de M. SAUTTER MIRAKOFF Directeur général Adjoint de la ville de Poitiers Représentant de M. SANTROT M. M. M. M. Représentants des associations d’élus Mme M. M. LACOMBE MATERNE HAGET Association des maires de France Association des communautés de France Association des communautés urbaines de France Représentants de l'administration Direction générale des collectivités locales (Ministère de l'intérieur) M. M. Mme Mme M. CLAVIÈRE LIM HUGUES KANENGIESER ROUCHEZ Chef du bureau des budgets locaux et de l'analyse financière (FL3) Bureau FL3 Département DESL Département DESL Préfecture de l’Allier Direction générale de la comptabilité publique (Ministère de l'économie et des finances) M. M Mlle M. M. LAURENT GREBAN BRARD De BIASI Chef du bureau 5C Bureau 5C Bureau 5C Trésorier de MELUN Délégation aux usagers et aux simplifications administratives FOUILLET 59 - 60 - En ouverture, M. FRECON rappelle l’objet principal de la réunion qui consiste à valider le rapport du groupe de travail qui a été préparé par la DGCL et la DGCP. Cette réunion n’a donc pas pour objet d’ouvrir de nouveaux débats qui ont déjà fait l’objet d’un arbitrage du groupe lors de ses précédentes réunions. Ce rapport sera présenté au Comité des finances locales lors de sa séance du 7 décembre prochain dont l’ordre du jour comporte également l’élection du président du comité. Pour cette raison, il existe un risque que le rapport ne puisse pas être présenté si la durée de l’élection est trop longue. Si tel est le cas, M. FRECON sollicitera auprès du nouveau président l’organisation d’une réunion au début du mois de janvier 2005 afin de ne pas remettre en cause le calendrier de la réforme. L’objectif est d’adopter les textes (ordonnance, décrets, arrêté) et d’informer l’ensemble des partenaires des communes et EPCI, notamment les sociétés informatiques, des mesures prises au plus tard à la fin du premier semestre 2005 1) Approbation du compte-rendu de la réunion du 5 octobre 2004 Le compte rendu est adopté sans modifications. 2) La validation du rapport Dans l’ensemble, le groupe de travail valide le rapport préparé par les administrations qu’il juge clair et pédagogique. Les modifications rédactionnelles proposées par le groupe sont les suivantes : Page 1 : le mot « réforme » est remplacé par les mots « adaptation et simplification ». Page 3 : l’introduction fera l’objet d’une précision indiquant que le groupe n’avait pas pour mission de réaliser un bilan d’étape de l’instruction M14 avec un examen des aspects positifs ou négatifs mais de proposer des mesures de simplifications ciblées à partir du constat de certaines difficultés. Par ailleurs, M. HAGET souhaite qu’un passage du rapport fasse référence à la notion de dématérialisation des actes, procédure qui s’inscrit pleinement dans la présente démarche de simplification. Cette précision sera apportée dans la conclusion du document. Page 7 : à la demande de M. FRECON, une référence aux réunions et travaux des sousgroupes sera apportée en complément des réunions du groupe de travail. Page 23 : à la demande de M. DESCHEIRDER, les passages faisant référence à la « suppression de la notion de fonds de concours » seront modifiés pour éviter de laisser penser que cette notion n’a plus de réalité, alors que la proposition vise seulement à ne plus identifier les fonds de concours au sein des subventions d’équipement versées à des bénéficiaires publics. Page 29 : le mot « véritable » consolidation dans la proposition n°24 est supprimé dans la mesure où les collectivités publiques ne pratiquent pas de consolidation au sens du secteur privé. Par ailleurs, il a été précisé que cette présentation est actuellement facultative. 60 - 61 - Page 31 : plusieurs membres du groupe de travail ont souhaité que la rédaction de la proposition 26 relative à la clarification de la constitution des budgets annexes indique clairement que les activités assujettis à la TVA ne sont pas obligatoirement gérées au sein d’un budget annexe mais doivent être suivies au sein d’une comptabilité distincte. La gestion au sein d’un budget annexe constitue une simple faculté de gestion. Une modification en ce sens est introduite afin d’indiquer qu’il n’y pas d’obligation de constituer un budget annexe pour les activités assujetties à la TVA. Dans ce cas, le suivi des opérations de ces services fait l’objet d’un état qui est produit au compte administratif. 3) Points divers 1. La nomenclature fonctionnelle Plusieurs précisions ont été apportées par le groupe de travail s’agissant de la nomenclature fonctionnelle. Il est rappelé que la présentation croisée nature/fonction simplifiée s’applique aux seules communes de 3 500 à moins de 10 000 habitants. Pour les communes de 10 000 habitants et plus, la présentation croisée reste détaillée au niveau fonctionnel le plus fin. Le groupe rappelle également qu’un groupe de travail spécifique à la nomenclature fonctionnelle sera mis en place afin de poursuivre les travaux sur cette thématique particulière. Plusieurs membres présents ont manifesté leur souhait de participer à ce nouveau groupe de travail (M. DESCHEIRDER, M. DUPUIS, M. MIRAKOFF , M. MATERNE et M. HAGET). 2. Les provisions Le groupe retient le régime de semi-budgétisation comme régime de droit commun, à l’instar de ce qui existe pour les départements et les régions. Pour les collectivités qui souhaiteraient conserver le dispositif actuel de budgétisation de la provision comme recette d’investissement, une délibération devra être adoptée. Compte tenu de la nécessité de respecter le principe de la permanence des méthodes, ce choix serait irréversible sur toute la durée du mandat. Enfin, ce dispositif sera applicable à compter du 1er janvier 2006 lors de l’entrée en vigueur des mesures de simplifications. 3. La communication de la réforme auprès du public Le groupe de travail retient, compte tenu de l’importance des mesures nouvelles, le principe d’une réédition de l’instruction budgétaire et comptable M14 plutôt que la parution d’un arrêté rappelant toutes les modifications rédactionnelles à apporter à celle-ci. Cette refonte permettrait de mettre à jour l’instruction des différentes modifications successives des années antérieures. Cette refonte fera l’objet d’une édition au Journal Officiel. En outre, une présentation des modifications pratiques apportées à l’instruction M14 sera organisée au début de l’année 2005 à l’intention des prestataires informatiques des collectivités. 61 - 62 - Annexe 3 : Fiches techniques 62 - 63 - ANNEXE 3-1 FICHE THEMATIQUE LA PLURIANNULITE BUDGETAIRE I. Etat des lieux : Seules les communes de 3 500 habitants et plus, leurs établissements publics administratifs ainsi que, quand ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes à caractère administratif mentionnés à l'article L.5711-1 du CGCT, peuvent voter en section d'investissement de leur budget des autorisations de programme et des crédits de paiement relatifs aux acquisitions de biens meubles et immeubles et aux travaux en cours à caractère pluriannuel (articles L. 2311-3 et R.2311-9 du CGCT). Les propositions du maire ou du président relatives aux autorisations de programme et à leurs révisions éventuelles sont présentées aux membres du conseil municipal ou de l'assemblée délibérante lors du débat d'orientation prévu aux articles L. 2312-1 et R.2311-9 du CGCT. Le projet de budget est en outre accompagné d'une situation, arrêtée au 1er janvier de l'exercice budgétaire considéré, des autorisations de programme ouvertes antérieurement ainsi que des crédits de paiement afférents. Le compte administratif est accompagné d'une situation, arrêtée au 31 décembre de cet exercice, des autorisations de programme ouvertes ainsi que des crédits de paiement (R.2311-9 du CGCT). Cette dernière disposition n’a pas été traduite à ce jour dans les maquettes budgétaires. En résumé, - la pluriannualité budgétaire existe uniquement pour les dépenses d’investissement et pour les communes, leurs établissements et les groupements les plus importants. - elle est étroitement liée au débat d’orientation budgétaire et au vote du budget primitif. - le suivi des engagements pluriannuels n’est pas assuré II. Les pistes d’évolution et leur analyse : A. Extension de la pluriannualité aux dépenses de fonctionnement. La loi 2003-132 du 19 février 2003 portant réforme des règles budgétaires et comptables des départements a ouvert la possibilité aux départements et aux régions d’utiliser le mécanisme des autorisations d’engagement (AE) en section de fonctionnement. Elle vient ainsi compléter le régime antérieur qui ne permettait de recourir à la pluriannualité, par le biais du vote d’autorisations de programme (AP), que pour les dépenses d’investissement. La loi a réservé cette faculté aux dépenses « résultant de conventions, de délibérations ou de décisions au titre desquelles le département [la région] s’engage au-delà d’un exercice budgétaire, dans le cadre de l’exercice de ses compétences, à verser une subvention, une participation ou une rémunération à un tiers à l’exclusion des frais de personnel ». Cette mesure a répondu à la demande des départements et des régions de pouvoir bénéficier des mêmes outils de gestion que l’Etat, celui-ci ayant étendu, dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF), le recours aux autorisations d’engagement pour l’ensemble de ses dépenses. Les départements et les régions souhaitaient en effet pouvoir utiliser cet outil pour pouvoir gérer dans un cadre pluriannuel l’ensemble de leurs relations financières avec des tiers, que ce soit pour des besoins d’investissement ou de dépenses courantes. Pour ces dernières, l’accent était plus particulièrement mis sur l’exercice de leurs compétences « externes », telles que l’aide sociale pour les départements ou la formation professionnelle pour les régions, qui s’accommodent mal du principe 63 - 64 - d’annualité, celui-ci ayant pour conséquence que la collectivité ne peut s’engager juridiquement audelà des crédits inscrits au budget. La loi du 19 février 2003 permet ainsi désormais à l’ensemble des départements et régions de voter la quasi-totalité de leur budget en AP et AE/CP et, par conséquent, de tirer profit de la souplesse et de l’efficacité de gestion que ce dispositif introduit. Une faculté similaire n’existe pas aujourd’hui pour les communes et leurs établissements publics alors même que certaines communes ou groupements importants ont intégré depuis longtemps cet outil à leur gestion des investissements et pourraient en avoir besoin pour certaines dépenses de fonctionnement. B. Extension de la pluriannualité à toutes les communes, leurs établissements et groupements sans condition de seuil de population. Par ailleurs, les règles relatives aux AP/CP applicables aux communes font elles-mêmes une distinction entre les plus petites communes et leurs établissements de moins de 3 500 habitants, qui ne peuvent recourir à la pluriannualité, et les autres communes de plus grande taille. Cette règle avait été mise en place à l’origine, d’une part, pour des motifs de prudence et, d’autre part, parce que les opérations d’investissement pluriannuelles d’ampleur ne concernaient pas a priori les petites communes. Le maintien de ce seuil apparaît aujourd’hui obsolète et inutilement source de complexité d’autant plus que les petites collectivités peuvent avoir tout intérêt, pour certaines opérations, à se projeter dans l’avenir et à adapter leur gestion en conséquence. C. Déconnexion des autorisations pluriannuelles d’engagement et du débat d’autorisation budgétaire. Une lecture restrictive des dispositions de l’article R.2311-9 du CGCT pourrait rendre irrégulier le vote d’une AP qui n’aurait pas été présentée par l’exécutif lors du DOB et empêcher de fait la possibilité de voter des AP tout au long de l’exercice budgétaire. Or, le montant des AP pouvant être votées lors de l’exercice budgétaire n’est pas forcément connu avec précision au moment du DOB. Ainsi, le lancement de politiques nouvelles peut nécessiter le vote d’AP/AE postérieurement à l’adoption du budget. Cette possibilité de voter les AP/AE postérieurement au vote du budget permet alors une souplesse dans la gestion des engagements pluriannuels. Par ailleurs, les communes de moins de 3 500 habitants n’ont pas l’obligation de tenir un DOB, et il ne saurait être envisagé de les y contraindre comme préalable à la mise en œuvre de la pluriannualité en raison de la lourdeur que la mise en place d’un tel débat représenterait pour elles. Il est donc proposé de modifier l’article R.2311-9 afin de déconnecter les AP/AE du DOB, l’objectif étant de ne pas empêcher le vote des AP et des AE tout au long de l’exercice même si elles n’ont pas été présentées de façon précise lors du DOB. D. Modalités de suivi des engagements pluriannuels Il a été proposé de retenir un dispositif de suivi des engagements pluriannuels similaire à celui retenu par les régions dans le cadre de la rénovation de l’instruction M71, à savoir : - la production d’une annexe normalisée au compte administratif qui retracerait les engagements pluriannuels aujourd’hui non recensés alors qu’ils constituent une charge budgétaire future pour la collectivité ; - l’introduction d’un ratio prudentiel indicatif pour permettre de suivre la capacité de la collectivité à faire face à ses engagements. Ce ratio permettrait de rapporter le stock d’AP affectées à des opérations non encore couvertes aux crédits de paiement mandatés dans l’année. 64 - 65 - L’obligation faite aux collectivités d’une présentation plus claire et plus complète de leurs engagements pluriannuels a été retenue. En revanche, si l’idée d’un ratio a été considérée comme intéressante pour guider la collectivité dans ses choix, les difficultés à déterminer un ratio de suivi significatif ont conduit à écarter la proposition de le rendre obligatoire. Bien entendu toute latitude est laissée aux collectivités d’inscrire un tel ratio dans le cadre de leur règlement intérieur. Il en irait de même des règles de caducité des engagements pluriannuels. L’inconvénient de ce ratio repose sur la variabilité des éléments de calcul. L’interprétation du ratio est difficile d’autant que les politiques d’investissement des petites communes sont très variables. Le groupe retient la proposition visant à produire une annexe normalisée mais écarte la présentation obligatoire d’un ratio. III. Synthèse des propositions d’évolution retenues : Propositions n° 1 : Étendre aux communes et à leurs établissements la possibilité de recourir à la pluriannualité pour les dépenses de fonctionnement (recours aux autorisations d’engagement) Propositions n° 2 : Supprimer le seuil démographique (3 500 habitants) en-deça duquel les communes et leurs établissements ne peuvent avoir aujourd’hui recours à la pluriannualité. Propositions n° 3 : Clarifier la procédure de vote des AP/CP. Le groupe de travail s’est déclaré favorable : - à l’introduction du recours à des autorisations d’engagement pour certaines dépenses de fonctionnement pour l’ensemble des communes, de leurs établissements publics et de leurs groupements à l’instar de ce qui existe pour les départements et pour les régions ; Dès lors, le maire ou le président pourra procéder à des engagements auprès de tiers à hauteur de l’enveloppe votée par le conseil municipal (l’autorisation d’engagement), et non pas des seuls crédits de paiement annuels inscrits au budget, à l’instar de ce qui existe pour les dépenses d’investissement. Cette faculté permet ainsi de répondre à des cas où les tiers de la commune (associations…) ont besoin d’avoir une visibilité et une assurance sur plusieurs années et favorise une gestion plus efficace de la commune en évitant notamment la pratique de reports importants d’une année sur l’autre. Il sera également prévu que les AE demeureront valables sans limitation de durée jusqu’à leur annulation et qu’elles pourront être révisées - à la suppression du seuil démographique existant limitant le recours aux autorisations de programme aux communes de 3500 habitants et plus, leurs établissements et groupements comprenant au moins une commune de 3500 habitants et plus Cette mesure permet d’offrir les même outils de gestion à l’ensemble des communes quelle que soit leur strate démographique. - au maintien de l’inscription de la politique de programmation pluriannuelle au débat d’orientation budgétaire lorsque celui-ci est obligatoire 65 - 66 - Lors du débat d’orientation budgétaire prévu à l’article L. 2312-1, le maire ou le président présente ses orientations générales en matière de dépenses d’investissement ou de fonctionnement à caractère pluriannuel. - à la déconnection des engagements pluriannuels du débat d’orientation budgétaire par la possibilité de présenter et de voter des autorisations de programme ou d’engagement postérieurement au vote du budget Les autorisations de programme ou d'engagement afférentes à des projets à caractère pluriannuel ainsi que leurs révisions sont présentées par le maire ou le président et votées par le conseil municipal ou l’assemblée délibérante lors de l'adoption du budget de l'exercice ou des décisions modificatives ultérieures. - à un meilleur suivi des autorisations de programme et d’engagement par la création d’une annexe aux documents budgétaires sans ratio obligatoire 66 - 67 - ANNEXE 3-2 FICHE THEMATIQUE LES PROVISIONS Le provisionnement constitue l’une des applications du principe de prudence contenu dans le plan comptable général rénové en 1999 ; il s’agit d’une technique comptable qui permet de constater une dépréciation ou un risque, ou bien encore, d’étaler une charge. I. État des lieux : Pour les communes et leurs établissements publics, le choix a été fait en 1994 de limiter le champ des provisions qui ne sont obligatoires que dans certains cas précisés par les textes. Par ailleurs, il a été décidé que les provisions constituées participeraient sur le plan budgétaire, à l’autofinancement de l’exercice afin d’assurer la couverture des dépenses d’investissement. A. Les différents types de provisions Certaines provisions sont dites réglementées parce qu’elles répondent à des conditions de constitutions, de comptabilisation, de calcul et de reprises fixées de façon précise par des dispositions légales ou réglementaires. Les provisions de droit commun sont : - les provisions pour dépréciation qui constatent l’amoindrissement réversible de la valeur d’un élément d’actif (immobilisation, stocks, comptes de tiers ou financiers) ; - les provisions pour risques et charges qui constatent des risques et charges nettement précisés quant à leur objet, que des évènements rendent probables, mais dont la réalisation est incertaine. Les provisions réglementées sont : - la provision spéciale pour garanties d’emprunts - la provision spéciale pour différé de remboursement de la dette - la provision pour litiges et contentieux. Le tableau joint en annexe retrace les caractéristiques de chacune des provisions précitées. B. Le caractère obligatoire ou facultatif des provisions Les provisions de droit commun sont facultatives. Les provisions réglementées sont obligatoires : - pour toutes les communes, leurs établissements publics et groupements s’agissant des provisions spéciales pour différé de remboursement de la dette ; - pour les seules communes de 3 500 habitants et plus, leurs établissements et les groupements comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus s’agissant des autres provisions réglementées. C. Le traitement budgétaire et comptable des provisions Dès que les conditions de leur mise en œuvre sont réunies, les provisions doivent être constatées, pour le montant total de la charge potentielle induite, par une opération d’ordre budgétaire comprenant à la fois, une dépense de fonctionnement, la dotation, et une recette d’investissement de même montant, la provision. Lorsque ce mécanisme contribue à faire en sorte que les dotations aux provisions et amortissements entraînent une augmentation des dépenses de fonctionnement de plus de 2 % du produit des impôts directes locaux figurant au budget de l’exercice précédent, la dépense excédant ce seuil peut faire l’objet d’un étalement hors bilan (L.2331-10 du CGCT). Dans l’attente de leur reprise au compte de résultat, les communes et groupements peuvent utiliser librement les provisions inscrites en recettes d’investissement pour financer de manière indifférenciée 67 - 68 - les dépenses de la section d’investissement ; de cette façon, l’autofinancement dégagé permet de différer momentanément le recours à l’emprunt. La collectivité préserve ainsi sa capacité d’autofinancement. Toutefois, elle peut souhaiter ne pas employer la recette et voter son budget avec une section d’investissement en suréquilibre. II. Les principaux reproches adressés au système des provisions A. Un fonctionnement perçu comme trop complexe : gestion et suivi difficiles La technique des provisions apparaît insuffisamment utilisée en raison notamment, de la méconnaissance de son fonctionnement souvent perçu comme trop complexe, qui conduit les collectivités à se dispenser de son utilisation, quand bien même un risque est identifié et nécessiterait une mise en réserve de fonds nécessaires à sa couverture. La complexité des règles touche plus particulièrement les provisions réglementées, et notamment, la provision pour différé de remboursement de la dette en raison des conditions de mise en œuvre, de suivi, de calcul et de reprise. Le mécanisme de l’étalement hors bilan de la provision apparaît également complexe dans sa mise en œuvre. B. De possibles tensions budgétaires lors de reprises Lorsqu’une provision est constituée, elle génère une recette d’investissement qui sert généralement à financer les dépenses de la section d’investissement de l’année. Dès lors, si une collectivité doit faire face à un risque, elle rencontre nécessairement des difficultés lors de la reprise pour financer la dépense correspondante. C. Remise en cause de la pertinence des provisions réglementées L’élaboration des règles relatives aux provisions pour les communes en 1994 faisait suite à la découverte de situations de « quasi-faillite » de certaines collectivités qui étaient dues, entre autres, à l’absence de prise en compte des risques afférents à certains engagements comme les garanties d’emprunt. C’est pourquoi les textes de la M14 ont privilégié une approche contraignante pour les communes, inscrivant clairement dans la loi les cas et les modalités de constitution des provisions alors même que la commune pouvait considérer qu’il n’y avait pas de risques pour elle et dispensant en revanche de constitution de provisions dans les autres cas alors même qu’un risque pouvait exister. Deux reproches peuvent ainsi être adressés à la provision pour garantie d’emprunt : - d’une part, elle oblige à provisionner même si le risque n’existe pas et inversement ; il n’y a aucune obligation à provisionner face à des risques réels qui peuvent exister sur les garanties accordées aux organismes d’intérêt général et à ceux intervenant dans le logement social. - d’autre part, lorsque le risque se réalise, la provision est souvent très insuffisante pour couvrir le risque puisque la collectivité a seulement l’obligation de couvrir 10 % de la somme garantie. La provision pour différé de remboursement de la dette fait aussi l’objet de critiques dans la mesure où : - elle ne répond pas à la nature même des provisions qui est de constater une charge potentielle induite par un risque ou une dépréciation, mais à pallier un risque politico-financier de voir une équipe municipale renvoyer sur les exercices futurs tout ou partie de l’endettement. - par ailleurs, les modalités de mise en œuvre de cette provision ont montré leur limite lorsque le différé de remboursement va au-delà de 5 exercices. Enfin, les provisions pour litiges et contentieux pourrait pleinement s’inscrire dans le cadre du droit commun des provisions. III. Les pistes d’évolution et leur analyse : Les griefs adressés au système des provisions de droit commun ont donné lieu à débat lors des travaux relatifs aux réformes des instructions budgétaires et comptables applicables aux départements et aux 68 - 69 - régions. Les évolutions actées par ces collectivités ont été le point de départ des travaux du groupe avec deux avancées par rapport aux départements et régions, la faculté d’opter ou non pour une semibudgétisation des provisions (C) – alors que les départements et régions ont opté pour la semibudgétisation – et la possibilité d’étaler la dotation aux provisions en amont du risque (D). Par ailleurs, la question du maintient du seuil démographique pour l’application du provisionnement spécifique aux communes a également été évoquée (B). A. L’abandon des provisions réglementées complexes dans leur mécanisme et dont la pertinence est remise en cause. Cette proposition d’abandon s’appuie sur la complexité des mécanismes de calcul et de suivi des provisions actuelles pour une mise en œuvre qui ne répond pas au besoin. Il ne s’agit cependant pas de ne plus couvrir les risques, mais de le faire dans le cadre des provisions de droit commun en laissant ainsi une plus grande responsabilité aux collectivités. B. L’adoption comme pour les départements et les régions du principe des provisions de droit commun quelle que soit la taille de la commune ou de l’EPCI En vertu du principe de prudence contenu dans le plan comptable général, les collectivités et groupements devront obligatoirement constituer des provisions pour risques et charges ou pour dépréciation d’éléments d’actif dès lors qu’il y aura apparition d’un risque de charge future et non plus systématiquement en raison de certaines opérations. Dès lors, l’ensemble des communes et groupements y compris, les plus petits, jusqu’ici écartés du mécanisme de provisionnement obligatoire, en raison de sa complexité, mais néanmoins sujets à des risques d’autant plus importants que leur surface financière est moindre, devront provisionner. Il ne s’agira cependant pas d’une contrainte supplémentaire, car seules les collectivités et groupements confrontés au risque devront désormais provisionner. Cette provision serait obligatoire dès l’apparition d’un risque constaté par la collectivité et devrait être ajustée en fonction de l’évolution du risque. Afin de pouvoir appuyer l’appréciation du risque sur des éléments objectifs, il serait envisagé, au-delà de l’inscription budgétaire des provisions, que la collectivité délibère sur la constitution des provisions et motive sa décision. Cette procédure permettrait de répondre partiellement aux craintes suscitées par la disparition de procédures de provisionnement automatiques et, en particulier, de la crainte relative aux différences d’interprétation des risques entre la collectivité territoriale et le préfet. De la même manière, l’ajustement de la provision en fonction de l’évolution du risque ferait l’objet d’une délibération précisant les éléments conduisant à cet ajustement. Enfin, le montant de la provision ainsi que son suivi et son emploi seraient retracés sur un état dédié aux provisions joint en annexe du budget et du compte administratif. C. La faculté d’opter pour une débudgétisation ou non de la recette en section d’investissement La budgétisation totale des provisions donne à la collectivité une souplesse de financement lui permettant d’utiliser temporairement la recette liée aux provisions pour financer les dépenses d’investissement de l’exercice plutôt que de recourir à l’emprunt. Cette argumentation retenue au moment de l’élaboration des travaux de la M14 a été écartée par les départements et les régions qui ont souhaité effectuer de véritables provisions avec mise en réserve afin de disposer des sommes provisionnées au moment où le risque se réalise. En effet, l’efficacité de la provision intégralement budgétaire connaît des limites lors de la reprise de provision, la collectivité devant alors mobiliser une recette pour financer la dépense d’investissement afférente à la reprise. 69 - 70 - Constitution de la provision N Bugétisat° totale Dépenses Invt Recettes C/15 Fonct° C/68 Reprise de la provision N+X 10 10 Dépenses Invt C/15 Recettes 10 Fonct° C/78 10 La non-budgétisation de cette recette permettrait sa véritable mise en réserve budgétaire car, ne pouvant servir au financement de dépenses d’investissement de l’exercice, elle resterait disponible pour financer la reprise de la provision. Constitution de la provision N Semi budgétisat° Dépenses Recettes Invt Fonct° C/68 Reprise de la provision N+X Dépenses Recettes Invt 10 Fonct° C/78 10 Compte tenu de l’intérêt que peut présenter chacun des deux systèmes, il a été décidé de laisser le choix à chaque collectivité entre : - le régime de droit commun, correspondant à un provisionnement de type semi-budgétaire. Ce régime est identique à celui retenu par les départements et les régions, ce qui permet de répondre à l’objectif général d’harmonisation entre les nomenclatures. En outre, il conduit pour la collectivité à une véritable mise en réserve budgétaire de la provision, préservant ainsi cette provision jusqu’à sa reprise. - un régime optionnel, prévoyant la budgétisation totale de l’opération. La recette participe alors à l’autofinancement de l’exercice. La provision n’est donc pas budgétairement mise en réserve et, lors de sa reprise, la dépense d’investissement correspondant à cette reprise doit alors trouver un financement budgétaire. Pour exercer son droit d’option, la collectivité devra prendre délibération en ce sens. Pour préserver la permanence des méthodes, le choix devra s’effectuer en début de mandat, et sera valide pour la durée du mandat. Pour accompagner ce dispositif, des dispositions spécifiques devront prévoir les modalités de reprise des provisions réglementées constituées antérieurement à la mise en œuvre du nouveau dispositif de provisionnement de droit commun. En outre, devront également être précisées celles relatives au passage d’un système de provisionnement semi-budgétaire à un système budgétaire (et inversement) lors d’un changement de choix de la collectivité. Par mesure de simplification, si la collectivité modifiait son choix au regard du mode de provisionnement, les provisions éventuelles constituées antérieurement seraient reprises selon les mêmes dispositions que celles utilisées lors de leur constitution, puis reconstituées selon le nouveau régime choisi. D. Évolution de la possibilité d’étalement des subventions La constitution de provisions entraîne l’inscription de dépenses budgétaires (c/68) qui peuvent impacter lourdement les budgets des collectivités locales. C’est la raison pour laquelle un mécanisme de régulation a été instauré dès lors que la dotation aux provisions et aux amortissements entraîne une augmentation de plus de 2 % du produit des impôts directes locaux (art. L.2331-10 du CGCT). 70 - 71 - L’abandon du mécanisme des provisions réglementées et l’adoption de provisions de droit commun, ciblées en fonction d’un risque précis plaide en faveur de la suppression de ce système de régulation. En effet, autant il paraît concevable d’étaler hors bilan une charge qui ne correspond pas à la couverture d’un risque réel mais constitue une forme d’autofinancement, autant le maintien d’un tel mécanisme ne paraît plus pertinent lorsque la charge est appelée à se matérialiser par un règlement effectif quel que soit l’impact sur le budget. Il est proposé de substituer à la procédure actuelle, qui s’avère lourde et complexe, une procédure plus souple et plus efficace qui consisterait à étaler la constatation de provisions particulièrement lourdes et importantes, sur plusieurs exercices budgétaires en amont de la réalisation du risque à condition que la provision soit entièrement constituée lors de la réalisation du risque (ex : possibilité de provisionner en plusieurs fois la charge potentiel induite par la naissance d’un risque de litige et contentieux compte tenu des délais de jugement). Cette possibilité d’étalement qui ne se justifie que lorsque la réalisation du risque est différée devra être justifiée et motivée par une décision de l’assemblée délibérante. E. Incidence de la suppression de la provision réglementée pour garantie d’emprunt sur l’obligation de cautionnement de ces garanties (articles L.2252-3 et 2252-2 du CGCT) La suppression des provisions réglementées pour garanties d’emprunt pose la question de l’obligation générale de cautionnement lorsqu’une collectivité se porte garante de certains organismes. En effet, l’article L.2252-3 du CGCT (créé par la loi 96-142 du 21 février 1996) prévoit une obligation de cautionnement ou à défaut, la constitution d’une provision lors de l’octroi d’une garantie d’emprunt ou d’un cautionnement à des personnes autres qu’aux organismes d’intérêt général visés aux articles 200 et 238 bis du CGI. En supprimant la provision spéciale pour garantie d’emprunt, le cautionnement devient systématique lors de l’octroi d’une garantie d’emprunt ou d’un cautionnement puisque le provisionnement de cette garantie ou cautionnement n’est obligatoire que dès lors qu’il y a apparition d’un risque. N’ayant plus l’obligation de provisionner la collectivité n’aurait donc qu’un seul choix, celui d’avoir à constituer un cautionnement alors même que son assise financière lui permet de régler les sommes dues sans aucun problème. Dans la mesure où le cautionnement ne fait en aucun cas disparaître le risque, la caution se retournant contre la commune qui a terme supportera la charge si elle ne recouvre pas la somme avancée au titre de la garantie, l’intérêt du cautionnement est de préserver le créancier du cautionné et non la collectivité elle-même. Il est donc proposé de supprimer purement et simplement les articles L2252-3 et R 2252-2 et de laisser la collectivité libre de souscrire un cautionnement si elle l’estime nécessaire. IV. Synthèse des propositions d’évolution retenues : Propositions n° 4 : Supprimer les provisions réglementées remplacées par un provisionnement général de droit commun. Propositions n° 5 : Assouplir les modalités de provisionnement - permettre l’étalement de la constitution de la provision - donner le choix de budgétiser ou non la recette correspondant à la provision (régime de droit commun non budgétaire) Le groupe de travail s’est déclaré favorable à une harmonisation du système des provisions avec celui des communes et départements sous réserve de certaines spécificités. 71 - 72 - Dès lors, il est proposé : - de supprimer les provisions réglementées au profit des provisions de droit commun - de supprimer le seuil démographique (3 500 habitants) en deçà duquel, les provisions étaient facultatives le risque provisionné étant désormais réel - de permettre aux collectivités et groupements d’opter en début de mandat pour un traitement budgétaire ou non budgétaire de la recette correspondant à la provision. La collectivité pourrait ainsi décider sur délibération de ne pas appliquer le régime de droit commun de provisionnement semi-budgétaire (emportant une véritable mise en réserve de la provision) pour un provisionnement totalement budgétaire (la recette participant alors à l’autofinancement de l’exercice). - de permettre l’étalement de la provision en amont du risque, lorsque cet étalement est possible, afin de ne pas faire porter « le poids » budgétaire sur un seul exercice. Cette possibilité d’étalement rendra inutile le dispositif de régulation prévu lors de la mise en œuvre de la M14 (étalement hors bilan autorisé lorsque la dotation aux amortissements et aux provisions entraîne une augmentation de plus de 2% du produit des impôts directs). - de laisser la collectivité libre de souscrire un cautionnement si elle l’estime nécessaire alors que la suppression de la procédure de provision réglementée le rendait obligatoire. 72 - 73 - nature texte (CGCT) dépenses obligatoires - pour les cnes de - texte définitions et conditions dotation annuelle (délibération) opérations d’ordre budgétaire reprise (délibération) opérations d’ordre budgétaire provisions de droit commun (PCG) provisions pour provisions pour risques et dépréciation d’un élément charges de l’actif provisions dites réglementées (dans leur existence, calcul et conditions de reprises) provisions spéciales pour garantie provision pour différé de provisions pour litiges et d’emprunt remboursement de la dette contentieux L.2252-3 L.2321-2 29° R.2321-2 NON NON OUI 3 500 habitants et plus L.2321-2 28° et R.2321-2 OUI pour toutes les communes L.2321-2 28° OUI 3 500 habitants et plus L.2321-2 29° et R.2321-2 322-2 PCG 313-5 PCG L.2252-1 à L.2252-4 R.2252-2 à R.2252-5 Elles sont constituées si la commune a accordé, à compter du 1er janvier 1996, des garanties d’emprunts ou un cautionnement à des personnes de droit privé, sauf : => si la commune a obtenu elle-même un cautionnement => si la personne de droit privé est : - un organisme d’intérêt général visé aux articles 200 et 238 bis du CGI - un organisme intervenant dans le logement social visé à l’article L.2252-2 du CGCT L.2321-2 29 ° R.2321-3 Elles sont constituées, si : - la moyenne des annuités afférentes aux 5 exercices à venir est supérieure à l’annuité de l’exercice considéré et si - la différence entre ces deux valeurs est supérieure ou égale à 5 % du total des ressources propres de la section d’investissement hors provisions du présent article. R.2321-2 Elles constatent l’amoindrissement de la valeur d’un élément d’actif qui n’est pas irréversible : - immobilisations - stocks - comptes de tiers - comptes financiers Elles constatent des risques et charges nettement précisés quant à leur objet, que des évènements rendent probables, mais dont la réalisation est incertaine : - grosses réparations - litiges et contentieux (dès la naissance du risque) - perte de change - emprunt Elles permettent d’étaler Elles permettent d’étaler la une charge dans le temps charge dans le temps. R.2252-3 a2 montant de la évaluation du risque et de la 2,5 % du montant total des annuités dépréciation estimée par charge qu’il représente par d’emprunts garantis ou cautionnés par la l’organe délibérant l’organe délibérant commune au 31/12/N-1 Dt 68 Dt 68 Dt 6874 Ct 29 / 39 / 49 / 59 Ct 15 Ct 144 R.2252-3 a 2 et 3 lorsque la dépréciation lorsque le risque ou les travaux possibilité de reprise survient ayant motivé les provisions - si la provision excède 10 % du montant surviennent total des annuités garanties ou cautionnées (pour le montant excédentaire) - et en cas de mise en jeu de la garantie Dt 29 / 39 / 49 / 59 Dt 15 Dt 144 Ct 78 Ct 78 Ct 7874 Elles sont constituées dès qu’une décision de justice rend probable le risque de mise à la charge de la commune d’une dépense R.2321-3 I a1 R.2321-2 au minimum = à la moitié de la évaluation par l’organe différence précitée délibérant à hauteur du risque estimé Dt 6874 Dt 6874 Ct 145 Ct 146 R.2321 III R.2321-2 a3 possibilité de reprise au budget lorsqu’elle est devenue primitif, lorsque l’annuité de la sans objet : dette afférente à l’exercice, est - réalisation du risque > la moyenne des annuités - risque n’est plus susceptible afférentes aux 5 suivants de se réaliser Dt 145 Ct 7874 Dt 146 Ct 7874 73 ANNEXE 3-3 FICHE THEMATIQUE LA DEBUDGETISATION DE CERTAINES OPERATIONS D’ORDRE PATRIMONIALES Lors de la mise en œuvre de la M14, le choix de budgétiser les opérations d’ordre, c’est-à-dire sans flux financier réel, visait à enrichir l’information de l’assemblée délibérante sur certains types d’opérations en les intégrant au budget. I. État des lieux La plupart des opérations d’ordre sont destinées à décrire l’intégration ou la sortie d’éléments patrimoniaux dans le bilan et se traduisent parfois par des schémas d’écritures complexes en raison du nombre de prévisions budgétaires à prévoir, d’une part, et de mandats et de titres à émettre, d’autre part alors qu’elles sont sans impact sur les résultats. C’est le cas des opérations d’apport, de mise à disposition, en affectation ou en concession de biens. A l’usage, il est apparu que la complexité technique de ces opérations, l’obligation de disposer de crédits suffisants pour les exécuter et le manque de lisibilité des flux réelles qu’elles introduisent dans les documents budgétaires expliquent un peu d’engouement montré par les collectivités pour les mettre en œuvre d’autant plus qu’elles sont sans impact sur l’équilibre du budget. Cela se traduit notamment par une absence d’information financière dans les comptes de la collectivité et par des bilans qui ne retracent pas la réalité du patrimoine de la collectivité. II. Les pistes d’évolution et leur analyse : Dans la mesure où ces opérations n’ont d’impact ni sur les résultats ni sur l’éligibilité au FCTVA, et que l’information relative aux variations du patrimoine dues à des apports, affectations ou mises à disposition serait retracée dans une annexe du compte administratif, une simplification passant par leur débudgétisation pourrait être envisagée. A - S’agissant des apports L’apport se matérialisant par un transfert de propriété, l’opération devrait être traitée comme une cession chez le remettant et un apport chez le bénéficiaire. Actuellement, l’instruction M14 permet de retracer l’apport chez l’apporteur, soit comme une subvention en nature, soit comme une cession. Cette opération étant totalement neutre sur les résultats des deux sections et dans la mesure où il n’existe pas de flux financier, il est proposé : - de retracer les sorties de biens uniquement en section d’investissement. - de débudgétiser totalement ces opérations afin que l’absence ou l’insuffisance de crédits n’empêche pas leur passage. L’ordonnateur n’aurait dès lors plus de crédits à prévoir au budget ni de titres et de mandats à émettre pour le passage de ces opérations, l’information de l’assemblée délibérante étant néanmoins assurée dans une annexe spécifique du compte administratif. L’ordonnateur devra par ailleurs mettre à jour l’inventaire de la collectivité. Le comptable serait alors seul à constater les opérations d’apport pour lesquelles il devra impérativement disposer de l’information et plus particulièrement du numéro d’inventaire des biens faisant objet de l’apport. B - S’agissant des mises à disposition, en affectation ou en concession Ces opérations impliquent par définition un retour du bien mis à disposition, affecté ou concédé dans la mesure ou la collectivité remettante, affectante ou concédante en reste propriétaire. 74 Si les opérations de remise des biens passent par un compte spécifique, les opérations de retour se traduisent comptablement comme des cessions. La proposition de simplification retenue par le groupe consiste : - à uniformiser les opérations chez le remettant et chez le bénéficiaire - à abandonner le traitement par cession lors du retour du bien au profit d’une procédure identique à celle du transfert initial - à débudgétiser ces opérations Dès lors, l’ordonnateur, n’aura plus à prévoir ces opérations au budget ni à émettre les titres et les mandats nécessaires à leur comptabilisation. Il devra cependant impérativement transmettre au comptable l’information et plus particulièrement le numéro d’inventaire des biens faisant objet de l’opération et mettre à jour l’inventaire de la collectivité. L’information de l’assemblée délibérante sur ce type d’opération sera quant à elle assurée par une annexe au compte administratif. Au vu des informations transmises par l’ordonnateur, le comptable procéderait seul à la mise à jour du bilan. III. Synthèse des propositions d’évolution retenues : Propositions n°6 : Débudgétiser les opérations d’ordre patrimonial complexes pour améliorer la lisibilité du budget et favoriser une inscription exacte du patrimoine Le groupe de travail propose : - que les opérations d’affectation, de mise à disposition, d’apport ou de mise en concession de biens, importantes au regard du bilan mais sans effet sur les résultats budgétaires soient débudgétisées. - en complément de leur débudgétisation, il a été retenu de simplifier encore ces opérations en ne traitant plus les opérations de retour de ces biens, le cas échéant, comme des cessions mais selon la même procédure que l’opération de mise à disposition et, s’agissant, des apports, en traitant l’opération uniquement en investissement. Ces propositions permettraient : - de simplifier les tâches administratives des services de l’ordonnateur (la débudgétisation n’implique plus l’ouverture des crédits correspondant au budget, l’émission de titres et de mandats parfois nombreux (ex : en matière de mise à disposition) ; - d’éviter certains blocages faute de crédits suffisants au regard de la nécessité de réunir, le cas échéant l’organe délibérant pour prendre une décision modificative ; - d’éviter que le budget ne soit gonflé du montant d’opérations d’ordre Ces opérations d’ordre patrimoniales seront désormais constatées par le comptable au vu des informations que devra lui transmettre l’ordonnateur. La lisibilité du budget en sera améliorée sans déperdition d’information, celle-ci devant figurer dans une annexe spécifique du compte administratif. 75 ANNEXE 3-4 FICHE THEMATIQUE LES CHAPITRES GLOBALISES D’OPERATIONS D’ORDRE BUDGETAIRES Propositions n°7 : Créer des chapitres globalisés « Opérations d’ordre » pour donner de la souplesse dans la gestion des crédits et améliorer la lisibilité du budget. Au delà de la débudgétisation de certaines opérations d’ordre (opérations « patrimoniales » pour l’essentiel) et de la simplification matérielle des maquettes budgétaires, il pourrait être envisagé d’améliorer les documents budgétaires en créant des chapitres « opérations d’ordre ». Les opérations d’ordre maintenues dans le budget seraient alors dissociées des chapitres budgétaires actuels pour être regroupées dans des chapitres spécifiques. Cette éventualité concerne seulement les budgets votés par nature, les budgets votés par fonction présentant déjà cette disposition (chapitres « opérations patrimoniales » et « transferts entre les sections »). Cette proposition, qui revient à créer huit chapitres, présente des avantages certains : - mettre en évidence les opérations réelles (préoccupation première de l’élu) en ne mêlant pas des crédits réels et des crédits d’ordre. - regrouper les crédits d’ordre, ce qui permet d’améliorer la lecture directe du budget, notamment au regard de l’autofinancement (chapitres « transferts entre les section »). - globaliser les crédits d’ordre, ce qui permet en outre d’apporter une réponse partielle à la problématique liée à l’insuffisance de crédits en fin d’exercice pour la constatation d’opérations d’ordre (amortissement, provisions, cessions...). Dépenses chapitres « réels » OP. PATRIMONIALES TRANSFERTS / SECTIONS chapitres « réels » TRANSFERTS / SECTIONS OP. D’ORDRE FONCT Recettes chapitres « réels » 8 nouveaux chapitres OP. PATRIMONIALES TRANSFERTS / SECTIONS chapitres « réels » TRANSFERTS / SECTIONS OP. D’ORDRE FONCT 76 ANNEXE 3-5 FICHE THEMATIQUE LES CESSIONS ET SORTIES DE BIENS REFORMES Les opérations de cession permettent de retracer les cessions proprement dites et les sorties de biens réformés qui s’analysent comptablement comme des cessions. I. Les cessions proprement dites A. État des lieux Lors de la mise en œuvre de la M14 en 1994, l’alignement de la comptabilisation des opérations de cession sur celle figurant dans le plan comptable général de 1999, a complexifié le passage des opérations de cession. Actuellement, cinq inscriptions en dépenses et en recettes doivent être prévues au budget pour constater un prix de cession, la sortie du bien et le transfert de la plus ou moins value en section d’investissement qui permet de réserver le produit de la cession à la section d’investissement conformément à la loi (article L.2331-8 du CGCT). Exemple : Hypothèses de départ : cession avec moins value Valeur initiale : 100 Prix de cession : 15 Amortissements pratiqués : 80 Moins value : 5 Valeur nette comptable : 20 Les comptes faisant l’objet d’un mandat ou d’un titre apparaissent en grisé. Budget investissement fonctionnement comptes 192 675 crédits 5 20 comptes 21 775 776 crédits 20 15 5 impact sur les résultats 15 0 Compte administratif Investissement comptes 192 crédits comptes 5 21 crédits 20 Fonctionnement 675 20 15 5 Exécution du budget : Les étapes de l’opération de cession prix de cession réintégration des amortissements sortie du bien pour sa VNC transfert de la plus-value en SI Réelle ONB OBO OBO 775 776 compte débité 462 28 675 192 impact sur les résultats 15 0 compte crédité 775 21 21 776 montant 15 80 20 5 A l’usage, il est constaté que si le titre correspondant au prix de cession, seul flux réel, est bien comptabilisé, les autres opérations (d’ordre) ne le sont pas ou partiellement, notamment en raison de l’insuffisance ou de l’absence des crédits inscrits aux chapitres concernés. Cela a pour conséquence les 3 anomalies budgétaires et comptables suivantes : - le bilan n’est pas mis à jour et ne retrace dès lors pas la réalité du patrimoine de la collectivité ; - les résultats respectifs de chaque section sont insincères ; - le prix de cession demeure en section de fonctionnement contrairement aux termes de l’article L.2331-8 du CGCT. Par ailleurs, ces inscriptions budgétaires multiples ne facilitent pas la lecture du budget. 77 B. Les pistes d’évolution et leur analyse L’objectif recherché était donc double : rendre plus lisible la présentation budgétaire et faciliter la disponibilité des crédits. Trois constantes doivent par ailleurs être respectées : - le prix de cession est in fine une recette budgétaire d’investissement, - les principes comptables imposés par le plan comptable général doivent être préservés, - les résultats du compte administratif et du compte de gestion doivent être identiques. La proposition retenue vise à simplifier les prévisions au budget tout en maintenant l’exécution budgétaire de l’opération de cession. La prévision budgétaire se matérialiserait par l’inscription du seul prix de cession au budget en section d’investissement, à une ligne budgétaire (024 par exemple), poste budgétaire sans exécution. L’exécution budgétaire reposerait sur une innovation importante, à savoir l’existence de crédits automatiquement disponibles en cas d’insuffisance, voire d’absence de prévisions de crédits sur la base de l’émission de titres de recettes générés par l’opération de cession. Budget investissement fonctionnement comptes crédits Ligne 024 024 crédits impact sur les résultats 15 15 0 Le compte administratif et les opérations d’exécution de l’opération de cession restent inchangées. Cette proposition est une simplification majeure qui cumule les avantages recherchés : - elle ouvre automatiquement des crédits nécessaires au passage des opérations d’ordre, - elle clarifie la lisibilité du budget qui identifie très nettement la prévision de recette d’investissement, - le tout sans alourdir la procédure d’émission des mandats et des titres. Elle simplifie les prévisions budgétaires et évite les blocages dus aux insuffisances de crédits sans déroger aux règles de comptabilisation établies et inspirées du PCG. L’exécution budgétaire restant quant à elle inchangée, l’ordonnateur et le comptable partagent la responsabilité du passage des opérations de cession et de l’exacte valorisation du patrimoine. C. Synthèse des propositions d’évolution retenues Propositions n° 8 : Simplifier l’inscription des crédits au budget. Propositions n° 9 : Faciliter l’ouverture des crédits pour l’enregistrement des opérations. Pour ce faire, le groupe de travail s’est prononcé en faveur de: - l’inscription du seul prix de cession à une ligne spécifique de la section d’investissement - l’ouverture automatique et à due concurrence de crédits pour constater les opérations d’ordre par l’émission du titre de recette La notion de crédits en dépense, ouverts automatiquement devra être introduite dans le secteur local et strictement limitée aux opérations de cession, par nature équilibrées en section de fonctionnement. Cette proposition se résume en plusieurs points forts : - une lisibilité totale du budget qui identifie clairement la recette d’investissement, - une procédure facilitée d’ouverture de crédits destinée à améliorer la vision patrimoniale de la collectivité tant chez l’ordonnateur (inventaire) que chez le comptable (état de l’actif). 78 - une description complète des opérations au niveau de l’exécution et donc une information complète pour l’ensemble des partenaires. - un mécanisme non dérogatoire aux règles comptables du PCG. Par ailleurs, afin de permettre aisément la mise en œuvre de cette proposition, le comptable auquel l’ordonnateur aura communiqué toutes les informations relatives au bien cédé, notamment le numéro d’inventaire, facilitera le bouclage des opérations en préparant, si besoin, les écritures d’ordre sous forme d’un tableau. II. Les sorties de biens réformés A. État des lieux Le terme « réforme » traduit la démolition, la destruction ou la mise hors service d’une immobilisation résultant d’un acte volontaire ou d’un événement indépendant de la volonté de la collectivité. La réforme d’une immobilisation a pour conséquence sa sortie du bilan (état de l’actif et inventaire) pour sa valeur nette comptable (après réintégration des amortissements). Elle se distingue de la cession car la sortie du bien ne s’accompagne pas d’une contrepartie financière. Toutefois, elle est actuellement traitée budgétairement et comptablement comme une cession dont le prix serait nul, notamment pour neutraliser dans le budget l’éventuelle moins-value correspondant à la valeur nette comptable de l’immobilisation (en fait, le montant des amortissements non constatés). Exemple : Hypothèses de départ : cession avec moins value Valeur initiale : 100 Réforme Amortissements pratiqués : 80 Moins value : 20 Valeur nette comptable : 20 Les comptes faisant l’objet d’un mandat ou d’un titre apparaissent en grisé. Budget investissement fonctionnement comptes 192 675 crédits 20 20 comptes 21 776 crédits 20 20 impact sur les résultats 0 0 Compte administratif Investissement comptes 192 crédits comptes 20 21 crédits 20 Fonctionnement 675 20 20 776 Exécution du budget : Les étapes de l’opération de réforme d’un bien réintégration des amortissements ONB sortie du bien pour sa VNC OBO transfert de la plus-value en SI OBO compte débité 28 675 192 impact sur les résultats 0 0 compte crédité 21 21 776 montant 80 20 20 Si la pratique actuelle trouve un fondement, cette procédure emporte des inconvénients, notamment en ce qu’elle conduit à inscrire au budget des prévisions de dépenses et de recettes alors que : - que ces prévisions sont automatiquement équilibrées pour chacune des sections - qu’il n’existe pas de flux financier L’insuffisance ou l’absence des crédits inscrits aux chapitres concernés pouvant par ailleurs conduire à ce que ces opérations ne soit pas passées au détriment de l’information relative à la réalité du patrimoine de la collectivité. 79 B. Les pistes d’évolution et leur analyse Cette opération étant totalement neutre sur les résultats des deux sections et dans la mesure où il n’existe pas de flux financier, il est proposé : - de retracer les sorties de biens réformés uniquement en section d’investissement. - de débudgétiser totalement ces opérations afin que l’absence ou l’insuffisance de crédits n’empêche pas leur passage. L’ordonnateur n’aurait plus de crédits à prévoir au budget ni de titres et de mandats à émettre pour le passage de ces opérations, l’information serait retracée sur une annexe spécifique du compte administratif. Budget investissement fonctionnement comptes Compte administratif Investissement crédits comptes comptes crédits crédits comptes impact sur les résultats 0 0 crédits impact sur les résultats 0 Fonctionnement 0 Le comptable serait alors seul à constater les opérations suivantes pour lesquelles il devra impérativement disposer de l’information et plus particulièrement du numéro d’inventaire des biens faisant objet de la réforme. Les étapes de l’opération de réforme d’un bien réintégration des amortissements sortie du bien pour sa VNC transfert de la plus-value en SI compte crédité 21 montant ONB compte débité 28 ONB 192 21 20 80 Parallèlement à la transmission de cette information, l’ordonnateur devra mettre à jour son inventaire pour constater la réforme du bien. C. Synthèse des propositions d’évolution retenues Propositions n° 10 : Cesser de comptabiliser la sortie des biens réformés comme une cession pour permettre la débudgétisation de l’opération Le groupe de travail s’est prononcé en faveur: - du traitement de la sortie d’un bien réformé de l’actif par des opérations affectant seulement le haut de bilan (section d’investissement) - de la débudgétisation totale de l’opération dans la mesure où l’information de l’assemblée délibérante sera assurée a posteriori dans une annexe du compte administratif. 80 ANNEXE 3-6 FICHE THEMATIQUE LES INTERETS COURUS NON ECHUS (ICNE) Les intérêts courus non échus sont des charges ou des produits qui impactent les résultats d’un exercice, dans la mesure où ils sont courus, et qui ne seront à décaisser ou à encaisser que sur l’exercice suivant dans la mesure où ils sont non échus. I. État des lieux Le rattachement des charges à l’exercice qu’elles concernent, et en particulier des charges financières, participe à la sincérité du résultat. Comptablement, le traitement des intérêts courus non échus (ICNE) à verser fait intervenir un compte de charges financières (compte 6611 « Intérêts des emprunts et dettes ») et un compte de contrepartie spécifique de la section d’investissement (compte 1688 « Intérêts courus »). Budgétairement, ces opérations sont actuellement traitées intégralement dans le budget et impactent donc les deux sections. EXEMPLE ICNE N-1 = 100 ; ICNE N = 118 ; échéance de N = 312 Par simplification, les opérations afférentes au capital de l’emprunt ne sont pas traitées Dépenses (mandats) Recettes (titres) Contrepassation des ICNE de N-1 = 100 INVEST 1688 100 1688 118 Rattachement des ICNE de N = 118 FONCT 6611 118 6611 100 Règlement de N à l’échéance = 312 312 Si la correction du résultat de fonctionnement est la raison d’être du rattachement des charges, le fait d’influer également sur l’équilibre de la section d’investissement apparaît moins pertinent. II. Les pistes d’évolution et leur analyse : Il est proposé de débudgétiser le compte 1688, qui serait alors mouvementé par le seul comptable en contrepartie des mandats et titres émis sur le compte 6611 « Intérêts des emprunts et dettes ». En d’autres termes, l’ordonnateur n’aura plus à inscrire de prévisions budgétaires en investissement ni à émettre de titres et de mandats sur l’article budgétaire 1688. Parallèlement, afin d’identifier le flux annuel réel d’intérêts (à l’échéance), le compte 6611 « Intérêts des emprunts et dettes » pourrait être subdivisé en : - 66111 « Intérêts réglés à l’échéance» - 66112 « Intérêts - Rattachement des ICNE » Enfin, afin d’harmoniser budgétairement la procédure de rattachement des charges d’intérêts d’emprunt (c/6611) avec celle des autres charges, la contre-passation des intérêts rattachés ne se fera plus par un titre mais par un mandat d’annulation. Il n’y aura donc plus à prévoir des crédits budgétaires en recettes et en dépenses mais seulement en dépense à hauteur du différentiel positif de rattachement (montant des rattachements de l’année - montant des rattachements contre-passé si > 0). 81 Le détail de ce différentiel, à savoir, le montant des intérêts rattachés (positif) et celui des intérêts contre-passés (négatif) figurera en marge de cette prévision sur le document budgétaire. En exécution, un différentiel négatif apparaîtra en moins au compte administratif. Dépenses Le rattachement des ICNE n’influe pas sur la section d’investissement Recettes 66112 118 66112 - 100 66111 312 L’impact sur le résultat de fonctionnement est FONCT inchangé. Le compte 6111 étant subdivisé, les intérêts réglés à l’échéance seront clairement identifiés au compte 66111. III. Synthèse des propositions d’évolution retenues : Propositions n° 11 : Supprimer l’impact de la constatation des ICNE sur la section d’investissement du budget. Propositions n° 12 : Simplifier l’impact de la constatation des ICNE sur la section de fonctionnement du budget. Pour ce faire, le groupe de travail s’est prononcé en faveur de: - la débudgétisation du compte 1688 « Intérêts courus » afin de supprimer l’impact de la constatation des ICNE sur la section d’investissement du budget - la subdivision du compte 6611 « Intérêts des emprunts et dettes » afin d’identifier le flux réel correspondant au montant des intérêts réglés à l’échéance - l’harmonisation de la procédure de rattachement des charges d’intérêts avec celle des autres charges, en annulant le mandat de rattachement au lieu d’émettre un titre lors de la contre-passation. Au final : - en section d’investissement, l’ordonnateur n’aura plus à inscrire de prévisions au budget ni à émettre de titres et de mandats sur l’article budgétaire 1688. - en section de fonctionnement, l’ordonnateur n’aura plus à prévoir au budget une dépense pour le rattachement et une recette pour la contre-passation mais seulement le différentiel positif en dépense à l’article 66112 « Intérêts - Rattachement des ICNE ». Pour exécuter cette prévision, il émettra un mandat pour l’opération de rattachement et un mandat d’annulation du mandat de rattachement de N-1 au lieu d’un titre de recette pour la contre-passation. Par analogie, le traitement budgétaire et comptable des intérêts courus non échus à recevoir sera aussi simplifié, le compte 2768 « Intérêts courus » sera débudgétisé et la contre-passation de l’opération de rattachement de ces produits se fera par une annulation de titre et non plus par un mandat 82 ANNEXE 3-7 FICHE THEMATIQUE LES SUBVENTIONS D’EQUIPEMENT VERSEES I. Etat des lieux : A. L’imputation des subventions d’équipement versées en charges de la section de fonctionnement. Les subventions d’équipement versées qu’elles soient destinées au fonctionnement ou à l’équipement du bénéficiaire sont comptabilisées en section de fonctionnement aux comptes de charges 654 ou 674 selon leur nature. Cette imputation correspond à l’analyse selon laquelle, le versement sans contrepartie d’une somme d’argent à un tiers représente un appauvrissement du patrimoine pour la partie versante. Les subventions d’équipement versées par les collectivités locales, en ce qu’elles ne viennent pas enrichir directement et durablement leur patrimoine ne sont dès lors pas considérées comme des dépenses d’investissement. B. Un mécanisme complexe d’étalement de la charge pour lisser l’impact d’une telle charge sur la section de fonctionnement et en permettre le financement par des recettes d’investissement et plus particulièrement par l’emprunt. Les subventions sont imputées en dépense de fonctionnement puis transférées en section d’investissement et réintroduite en section de fonctionnement les années suivantes sur 5 ans maximum s’il s’agit de subventions d’équipement sur 15 ans maximum s’il s’agit de fonds de concours. Schéma : cf..§ IV. C. Le « fonds de concours », catégorie particulière de subvention d’équipements à des bénéficiaires publics, difficile à appréhender mais permettant un étalement de la charge sur 15 ans maximum au lieu de 5. Il s’agit exclusivement des participations versées à un organisme public assurant la maîtrise d’ouvrage d’une opération d’équipement sous réserve que cette participation conditionne la réalisation même de cette opération (généralement cofinancement). Il s’agit donc d’une catégorie particulière de subvention d’équipement dont les conditions de mise en œuvre laissent supposer une certaine importance et qui, dès lors ont justifié un étalement sur 15 ans contre 5 pour les subventions d’équipement classique. La réunion de ces conditions est parfois sujette à interprétation pour les collectivités souhaitant étaler la charge que représente leurs subventions d’équipement sur plus des 5 années prévues par la réglementation. II. Les pistes d’évolution et leur analyse : A. L’imputation des subventions d’équipement versées en immobilisation incorporelle de la section d’investissement est désormais permise par la nouvelle définition des actifs donnée par le CNC. Pour les raisons invoquées ci-dessus, jusqu’à l’avis rendu par l’assemblée plénière du conseil national de la comptabilité publique (CNC) le 1er avril 2003, les subventions versées par l’ensemble des collectivités territoriales ne pouvaient être comptabilisées qu’en section de fonctionnement du budget. 83 Les départements et les régions ont souhaité pour des motifs d’affichage et de simplicité que ces subventions soient considérées comme des dépenses d’investissement. En rénovant la définition de la notion d’actif, qui permet de déterminer ce qu’est une dépense d’investissement, le CNC a permis de répondre à cette demande. Pour son application au secteur public, un actif est ainsi défini comme un élément « dont les avantages économiques futurs ou le potentiel de services attendus profiteront à des tiers ou à l’entité conformément à sa mission ou à son objet. ». Il ne s’agit donc plus uniquement d’éléments entrant dans le patrimoine d’une collectivité et qui viennent l’enrichir durablement, mais d’éléments qui ont en fait un intérêt potentiel pour une collectivité en termes de développement de services ou d’activité économique pour les usagers. Cette évolution, dont ont profité en premier les départements, est également intégrée dans la nouvelle instruction M71 des régions qui traite les subventions d’équipement versées par la région comme des immobilisations incorporelles. Elles sont comptabilisées à une subdivision spécifique du chapitre 204, unité de vote et de limitativité des crédits, créé à cet effet. La création d’un chapitre dédié aux subventions dans un vote par nature se justifie par la nature spécifique des subventions par rapport au reste des opérations décrites au chapitre 20 et permet un meilleur suivi des autorisations budgétaires en matière de subvention d’équipement. Lorsque le budget est voté par fonction, les subventions d’équipement sont retracées à la rubrique 90 « Opérations d’équipement » qui par construction ne constitue pas un chapitre budgétaire spécifique. Une simplification a également été apportée en supprimant la nature spécifique des articles relatifs aux subventions qui correspondait au crédit voté par bénéficiaire et non à la subdivision la plus détaillée de la nomenclature par nature. B. L’amortissement de ces immobilisations incorporelles se substitue au mécanisme complexe d’étalement de charge qui accompagnait le versement de ces subventions. L’imputation directe des subventions d’équipement en section d’investissement a permis de mettre fin au mécanisme complexe d’étalement de la charge utilisé jusqu’ici pour permettre d’étaler l’impact de la subvention sur la section de fonctionnement du budget en permettant le financement par des recettes d’investissement et plus particulièrement pas l’emprunt. Elle implique corrélativement, l’amortissement obligatoire de ces immobilisations pour toutes les communes, leurs établissements et groupements sans considération de seuil. En effet, l’imputation en investissement ne saurait remettre en cause l’impact sur la section de fonctionnement. De la même manière, l’imputation en section d’investissement ne saurait ouvrir droit par ce seul fait à une éligibilité de la dépense au FCTVA, ladite dépense ne répondant pas aux critères d’éligibilité à cette recette. Schéma : cf. § IV. C. L’abandon de la notion de fonds de concours au profit de celle de subventions d’équipement versées à des personnes publiques désormais amorties sur 15 ans maximum, durée jusqu’ici réservée à l’étalement des fonds de concours. L’évolution du traitement des subventions dans les départements et régions a par ailleurs été l’occasion de simplifier le régime des subventions d’équipement versées à des personnes publiques en supprimant la catégorie particulière des fonds de concours soumise à des conditions particulières permettant un étalement sur 15 ans contre 5 pour les subventions classiques. Les difficultés à appréhender ce que revêtait la notion de fonds de concours tout en reconnaissant l’utilité d’un étalement sur 15 ans a milité en faveur de leur suppression au profit de l’extension de la 84 possibilité d’étalement sur 15 ans à l’ensemble des subventions d’équipement versées aux personnes de droit public. III. Synthèse des propositions d’évolution retenues : Propositions n° 13 : Retracer directement le versement des subventions d’équipement en section d’investissement. Propositions n° 14 : Traiter de manière uniforme, toutes les subventions d’équipement versées à des bénéficiaires publics : - simplifier le traitement des subventions versées aux bénéficiaires publics - uniformisation de la durée d’amortissement de ces subventions Le groupe de travail s’est prononcé en faveur d’une harmonisation avec les règles budgétaires et comptables applicables aux départements et aux régions : - les subventions d’équipement versées s’analyseraient désormais comme des immobilisations incorporelles amortissables et non plus comme des charges. - elles seraient par conséquent imputées en section d’investissement à une subdivision du chapitre 204 créé à cet effet et non plus en dépenses de fonctionnement aux subdivisions des comptes 657 ou 674. Lorsque le budget est voté par fonction, les subventions d’équipement seraient retracées à la rubrique 90 « Opérations d’équipement » qui par construction ne constitue pas un chapitre budgétaire spécifique. - cette imputation mettrait fin au dispositif complexe d’étalement des subventions d’équipement mais impliquerait corrélativement, l’amortissement obligatoire de ces immobilisations pour toutes les communes, leurs établissements et groupements sans considération de seuil. En effet, l’imputation en investissement ne saurait remettre en cause l’impact sur la section de fonctionnement. Au-delà de la simplification qu’elles impliquent en terme d’exécution, ces propositions ont le mérite d’améliorer considérablement la lisibilité du budget sans remettre en cause le mode de financement des subventions. - l’article budgétaire spécifique aux subventions qui correspond au crédit voté par bénéficiaire serait supprimé. Désormais, en matière de subvention comme pour toute autre dépense, l’article budgétaire par nature serait la subdivision la plus détaillée de la nomenclature par nature ou par fonction. Dans le même souci d’harmonisation et de simplification, il est proposé de banaliser les subventions d’équipement à des bénéficiaires publics, en ne distinguant plus les fonds de concours des autres subventions d’équipement versées aux bénéficiaires publics. Cette disposition permettrait : - en premier lieu de simplifier le traitement budgétaire et comptable de ces subventions au stade du versement (imputation unique). - en second lieu, elle aurait pour conséquence d’une part, de retenir une durée maximale d’amortissement uniforme et, d’autre part, de porter celle-ci à 15 ans pour toutes les subventions d’équipement à des bénéficiaires publics (durée qui n’est actuellement applicable qu’aux subventions actuellement qualifiées de fonds de concours). 85 IV. La comparaison des dispositifs NOUVEAU DISPOSITIF Exercice N versement de la subvention Dépenses Versement Invest. de la subvention Recettes exercices N+1 à N+15 Dépenses Recettes Invest. 204 481 150 150 Fonct Versement Fonct de la subvention 65 79 150 150 amortissement (15 ans) Dépenses Invest. Amortisst de la charge ANCIEN DISPOSITIF Recettes 2804 Dépenses Recettes Invest. 481 10 Fonct 68 10 Fonct 10 68 10 86 ANNEXE 3-8 FICHE THEMATIQUE LA REPRISE D’EXCEDENTS D’INVESTISSEMENT EN FONCTIONNEMENT I. État des lieux : A. Principe : Interdiction de reprise d’excédents d’investissement en section de fonctionnement Cette interdiction provient d’un principe fondamental de prudence appliqué au secteur public local qui impose un équilibre strict par section et ne permet pas aux collectivités de financer les dépenses courantes par des recettes de la section d’investissement, et en particulier par l’emprunt. B. Exceptions : Certaines recettes d’investissement peuvent être reprises en section de fonctionnement dans des cas expressément prévus par les textes L’article L.1615-5 du CGCT permet ainsi à titre exceptionnel la reprise de recettes de FCTVA dans la mesure où elles excèdent le total des dépenses figurant à la section d’investissement pour assurer le paiement des intérêts afférents aux emprunts souscrits par la collectivité. L’article L.2331-10 du CGCT permet également de reprendre certaines recettes d’investissement limitativement énumérées pour financer les dotations aux amortissements et provisions réglementées de l’exercice constituées pour faire face à des dépenses d’investissement (provisions pour mise en jeu de la garantie d’emprunt, provision pour différé du remboursement de la dette) : - référence à l’article L.2331-5 1° du CGCT : taxes Locales d’équipement c/10223 - référence à l’article L.2331-5 2° du CGCT qui lui même renvoie aux contributions visées aux a (participation pour dépassement du COS c/10225) et b (versement pour dépassement du Plafond légal de densité c/10224) de l’article L.332-6-1 du code de l’urbanisme - référence à l’article L.2331-6 1° du CGCT : amendes de police c/1332 - référence à l’article L.2331-6 6° du CGCT : montant de la participation instituée dans les secteurs d’aménagement en vertu des dispositions de l’article L.332-9 du code de l’urbanisme => PAE c/1333 - référence à l’article L.2331-7 (abrogé par la loi 98-546 du 2 juillet 1998 art. 53 III) : versement de transport ex c/1336 devenu participation pour voirie et réseaux ( la reprise existant aujourd’hui sur le compte 1336 n’a donc plus de fondement) - référence à l’article L.2331-8 9° du CGCT : les surtaxes locales temporaires c/1334 La reprise des participations pour non réalisation d’aire de stationnement c/1335 n’est donc pas fondée par cet article). Un décret en Conseil d’État devait fixer les modalités d’application du présent article. L’arrêté M14 permet également la « Reprise sur dons et legs en capital » lors de la cession de l’immobilisation. II. Les principaux reproches adressés à ce dispositif A. Les reproches Certaines communes et certains EPL peuvent constater qu’ils disposent d’un excédent d’investissement sans en avoir réellement l’emploi pour cette section (pas de dette en cours, pas de travaux nouveaux...) alors qu’ils peuvent connaître des difficultés à équilibrer leur section de fonctionnement. Difficultés qui peuvent conduire certaines structures (CCAS, caisse des écoles) à devoir faire des « appels de fonds » auprès d’autres entités (commune) pour équilibrer leur section de fonctionnement alors qu’ils disposent d’un excédent en investissement. 87 B. L’analyse des causes : L’existence de l’excédent d’investissement peut résulter d’un « sur-prélèvement » de la section de fonctionnement vers la section d’investissement : erreurs, capitalisation lors d’un exercice pour financer des travaux abandonnés ultérieurement, constitution d’un excédent d’investissement « de précaution » se révélant sans objet... Il peut également découler de l’application de mécanismes budgétaires spécifiques : - fin d’un placement budgétaire : le produit de la cession demeure en section d’investissement même si le placement trouve pour tout ou partie son origine en section de fonctionnement - lors de la revente de l’objet d’un legs (immeuble, placement...), le produit reste en section d’investissement. Ce cas intéresse en particulier les CCAS et les CE. Enfin, il peut être lié à certaines procédures budgétaires « normées » d’autofinancement : par exemple l’amortissement. Le plus souvent, l’autofinancement lié à un amortissement important (équipements nouveaux et coûteux) est employé annuellement à rembourser le capital du financement bancaire mobilisé. L’amortissement n’est pas alors générateur d’excédent. On peut imaginer que si la structure avait constitué un excédent préalablement à la réalisation de l’équipement nouveau, l’amortissement pourrait alors devenir générateur (plus exactement régénérateur) d’excédent d’investissement. Enfin, l’autofinancement correspondant à l’amortissement de ces équipements lourds pourrait générer un excédent « temporaire » (en l’absence d’autres travaux nouveaux), stocké jusqu’au renouvellement à terme des équipements en cause. La réglementation actuelle interdit dans ce cas la reprise en section de fonctionnement de ces excédents alors même que le bon sens commanderait, dans certaines conditions, à ce qu’ils puissent venir abonder la section de fonctionnement pour faire face aux difficultés rencontrées. III. Les pistes d’évolution et leur analyse : La règle d’interdiction de reprise d’excédents d’investissement en section de fonctionnement est un gage d’une gestion saine qu’il convient de conserver. Il apparaît cependant évident que dans certains cas, des assouplissements doivent lui être apportés. Selon l’origine de l’excédent, des procédures dérogatoires « banalisées » ou « exceptionnelles » de reprise d’excédents d’investissement en fonctionnement peuvent être organisées. La simplification proposée repose sur deux axes, en fonction de l’origine de l’excédent : une procédure « banalisée », autorisée et décrite par la réglementation : - à la fin d’un placement budgétaire : possibilité de reprendre en section de fonctionnement, la recette « issue » de cette section ayant fait l’objet d’un placement - lors de la cession d’une immobilisation reçue en legs : possibilité de reprendre en section de fonctionnement le produit de la cession (si aucune clause du legs ne l’interdit) des procédures « exceptionnelles » sur autorisation du préfet après avis du trésorier-payeur général (et non plus des ministres): la reprise en section de fonctionnement, d’un excédent de la section d’investissement pour : - la rectification «d’erreurs de prélèvement » - la réintégration de prélèvements surnuméraires (investissements abandonnés) - la réintégration d’un excédent « historique » (excédent ancien sans emploi) 88 IV. Synthèse des propositions d’évolution retenues : Propositions n° 15 : Organiser une procédure dérogatoire banalisée de reprise des excédents d’investissement pour certains cas déterminés. Propositions n° 16 : Organiser une procédure dérogatoire exceptionnelle assouplie pour les autres cas. Le groupe s’est prononcé favorablement sur : - une procédure « banalisée », autorisée et décrite par la réglementation, permettrait de reprendre en section de fonctionnement, d’une part la recette « issue » de cette section ayant fait l’objet d’un placement, et, d’autre part, le produit de la cession d’une immobilisation reçue en legs (si aucune clause de ce dernier ne l’interdit). - une procédure « exceptionnelle » circonstanciée, sur autorisation préalable du préfet après avis du trésorier-payeur général, permettrait de reprendre en section de fonctionnement, sur autorisation, des excédents d’investissement afin de rectifier des « erreurs de prélèvement », de réintégrer de prélèvements surnuméraires (investissements abandonnés) ou encore, un excédent « historique » (excédent ancien sans emploi). 89 ANNEXE 3-9 FICHE THEMATIQUE La simplification des annexes budgétaires I. Etat des lieux Les documents budgétaires sont assortis d’un nombre important d’annexes permettant aux observateurs de mieux appréhender la situation financière de la commune. Ces annexes permettent de préciser certaines informations qui n’apparaissent pas dans les données budgétaires votées par les élus telles que l’état des emprunts contractés antérieurement ou les engagements juridiques à venir. La liste des états annexés au budget est déterminée par des dispositions législatives ou réglementaires. La loi du 6 février 1992 a prévu que les documents budgétaires des communes de 3 500 habitants et plus, des établissements publics administratifs des communes de 3 500 habitants et plus, des EPCI comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus, et des syndicats mixtes comprenant uniquement des communes et EPCI sont assortis : - - de données synthétiques sur la situation financière de la collectivité ; de la liste des concours attribués par la commune aux associations sous forme de prestations en nature et de subventions ; de la présentation consolidée des résultats afférents au dernier exercice connu du budget principal et des budgets annexes de la commune ; des tableaux de synthèse des comptes administratifs afférents au dernier exercice connu des organismes de coopération intercommunale dont est membre la commune ; du bilan certifié conforme du dernier exercice connu des organismes dans lesquels la commune détient une part de capital ou au bénéfice desquels la commune a versé une subvention supérieure à 75 000 € ou représentant plus de la moitié du budget de l'organisme ; d'un tableau retraçant l'encours des emprunts garantis par la commune ainsi que l'échéancier de leur amortissement ; des comptes et annexes produits par les délégataires de service ; d'un tableau des acquisitions et cessions immobilières réalisées pendant la durée de l'exercice (par les SEM agissant dans le cadre d'une convention signée avec la commune) ; L’instruction budgétaire et comptable M14 prévoit la production d’autres informations : - l'état de la dette ; l’état des immobilisations ; l’état des provisions constituées ; l’état des charges à répartir ; l’état des crédits de trésorerie les opérations de crédit-bail et garanties d’emprunts ou les subventions reçues en annuité ; le détail des opérations d’ordre de section à section ; l’état de la reprise des résultats de l’exercice n-1 (cette annexe n’est produite qu’au budget qui reprend les résultats de l’exercice précédent) ; l’état des méthodes comptables utilisées (amortissements, seuil des biens de faible valeur amortissables sur un an, durée des charges à étaler, amortissement facultatif) ; l’état du personnel ; la présentation agrégée du budget principal et des budgets annexes ou rattachés ; les décisions en matière de taux de contributions directes ; la constatation du vote et les signatures ; l’état des biens acquis, cédés, détruits, ou réformés (annexe au compte administratif) ; l’état des services assujettis à la TVA non érigés en budgets annexes (annexe au compte administratif). 90 Enfin, l’article 73 de la loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité prévoit un tableau récapitulant les actions de formation des élus financés par la commune est annexé au compte administratif. Il donne lieu à un débat annuel sur la formation des membres du conseil municipal. II. Synthèse des propositions d’évolution retenues Proposition n°20 : Supprimer certains documents annexés aux documents budgétaires Proposition n°21 : Réserver certaines annexes au seul compte administratif. Proposition 20 : Il est proposé de supprimer l’obligation de joindre le bilan certifié conforme du dernier exercice connu des organismes dans lesquels la commune détient une partie du capital ou au bénéfice desquels la commune a garanti un emprunt versé ou une subvention supérieure à 75000€ ou représentant plus de 50% du budget de l’organisme. De même, il est proposé de supprimer l’obligation de joindre les comptes et annexes produits par les délégataires de service. La suppression d’une production automatique est remplacée par l’obligation pour les communes de les produire au tiers qui ont font la demande auprès de la collectivité ou des autorités de tutelle. Proposition 21 : Elle concerne la liste des concours attribués par la commune aux associations sous forme de prestations en nature et de subventions jointe en annexe du document budgétaire. De nombreuses collectivités ont en effet souligné la difficulté qu’entraînait l’obligation de fixer une liste nominative des bénéficiaires des subventions dés le vote du budget qui est un acte prévisionnel. La collectivité devrait en effet pouvoir attribuer des subventions tout au long de l’année sous réserve d’avoir prévu l’ouverture des crédits correspondants. Sans remettre en cause le besoin d’information financière relatif au versement de ces subventions, un allégement de cette obligation paraît envisageable. Il est proposé de joindre la liste des subventions versées uniquement au compte administratif et de ne plus l’imposer lors du vote du budget. L’annexe jointe au compte administratif sera complétée par les subventions en nature octroyées aux associations ou autres organismes (en valorisant le coût si l’avantage correspond à une mise à disposition d’un bien du domaine privé de la collectivité et pour mémoire dans le cas inverse) Parmi les annexes prévues par la M14 pour justifier certains postes de bilan figure l’état des immobilisations. Cette annexe est obligatoire au budget pour les biens qui entrent dans le champ de l’amortissement et au compte administratif pour les biens acquis, cédés, affectés, réformés ou détruits, en conformité avec les données figurant dans le compte de gestion du comptable. Par ailleurs depuis la mise en place de la M14 les collectivités sont également tenues de réaliser un inventaire de leurs biens. 91 Ces obligations cumulées constituent des charges lourdes et redondantes et entraînent la confection de documents qui représentent un volume parfois très important à joindre soit au budget, soit au compte administratif, et parfois aux deux. Il est donc proposé de laisser subsister seulement l’obligation de confectionner l’inventaire qui répond à la logique patrimoniale développée par la M14 et de remplacer les autres documents par une annexe patrimoniale à joindre seulement au compte administratif. 92 TABLEAU SYNTHETIQUE DES PROPOSITIONS DE SIMPLIFICATION DES ANNEXES BUDGETAIRES (En italique annexes ne figurant pas dans la maquette actuelle ou du moins dans le sommaire). Avant la réforme libellé Après la réforme texte Annexes détaillant certains éléments de vote du budget détail des opérations d’ordre de M14 section à section état de reprise des résultats N-1 BT M14 état des méthodes utilisées M14 (amortissement obligatoire /facultatif /reprise de subvention / charges à étaler/ICNE) BP CA Abandon. Abandon Abandon Annexes relatives à certains postes du bilan état de la dette BP + CA M14 Nouvelle maquette - récapitulation par prêteur Cf. aussi R.2321-3 « état de la dette » - récapitulation par catégorie de dette CGCT texte encours et annuité Nouvelle maquette « état de la dette » texte état des instruments de couverture et M14 crédits de trésorerie Nouvelle maquette Texte état des immobilisations BP + CA Nouvelle maquette texte R.2321-1 CGCT Nouvelle maquette « état de variation des immobilisations – entrées et sorties » Textes à coordonner sur R.2323-1 pour toutes les communes avec la notion d’immobilisation bilan des acquisitions et cessions L.2241-1 ; L.5211-37 communes + 2000 hab., ; EPCI et SM et L.5722-3 CGCT - CA état des cessions d’immeubles ou L.2241-2 CGCT droits réels immobiliers des communes de plus de 3 500 habitants état des provisions constituées BP-BA R.2252-4 ; R.2321-2 Nouvelle maquette Idem BP avec réalisation et R.2321-3 II CGCT « Amortissements, état des non plus prévision provisions et état des charges état de répartition des charges M14 transférées » Pour amortissement : méthodes et amortissements prévisionnels de l’exercice. Annexes relatives aux engagements données et reçus engagements donnés M14 engagements reçus M14 Annexes diverses état du personnel M14 Nouvelle maquette Idem BP avec réalisation et non plus prévision Maquette identique Maquette identique présentation agrégée du budget M14 pour toutes les supprimée principal et des budgets annexes ou communes rattachés coordination avec L.2313-1 3 décisions en matière de taux de M14 contributions directes état des biens acquis, cédés ou M14 réformés (annexe du CA) état des services assujettis à la TVA M14 sans BA ni investissement Annexes spécifiques aux communes de 3 500 hab. et + données synthétiques de la situation L.2313-1 1; L.2312financière1 - BP + CA 2; R.2313-1/5211-15 CGCT Nouvelle maquette Cf. page des signatures Textes de référence Cf. ci dessus état des immobilisations Cf. liste des groupements Cf. liste des groupements Pas en annexe mais en 1ère page du budget Spécificité : CE 3 ratios consolidés cf.R.2313-7 CGCT + EPCI non doté d’une fiscalité propre 5 ratios spécifiques cf.R.5211-15 CGCT. 1 93 liste des concours attribués par la commune aux associations sous forme de prestation en nature ou de subvention - BP + CA présentation consolidée des résultats afférents au dernier exercice connu du BP et du BA L.2313-1 2° CGCT supprimée R.2313-3 / R.5211-16 CGCT Nouvelle maquette L.2313-1 3° CGCT supprimée A priori inexistant cf. tableau agrégé pour toutes les communes. Nouvelle maquette présentation agrégée dessus tableaux de synthèse des comptes administratifs afférents au dernier exercice connu des organismes de coopération intercommunale dont est membre la commune – CA. Il comporte notamment les informations suivantes : L.2313-1 4° CGCT Nouvelle maquette - liste des EPCI dont la commune est R.2313-4 / 5211-17 + cf. droit de communication membre CGCT mode et pourcentage de participation de la commune au financement - copie de la balance générale du compte administratif de l’organisme de coopération de l’exercice afférent, ou à défaut de l’exercice précédent - les données synthétique annexées au CA de l’EPCI cf. ci- Nouvelle maquette + cf. droit de communication bilan certifié conforme du dernier L.2313-1 5° CGCT exercice connu des organismes dans lesquels la commune détient une part du capital ou au bénéfice des quels la commune à garantie un emprunt ou versé une subvention supérieure à 75 000 € ou représentant plus de 50 % du budget de l’organisme - CA Nouvelle maquette cf. droit Nouvelle maquette cf. droit de communication de communication tableau retraçant l’encours des L.2313-1 6° CGCT emprunts garantis par la commune ainsi que l’échéancier de leur amortissement Nouvelle maquette comptes et annexes produits par les L.2313-1 7° CGCT délégataires de service public Nouvelle maquette cf droit Nouvelle maquette cf droit de communication de communication tableau des acquisitions et cessions L.2313-1-8° CGCT immobilières mentionné au c de l’article L.300 code urbanisme Cf. ci dessus état des immobilisations Nouvelle maquette les données résultant du dernier R.2313-2 II CGCT / compte administratif voté à la date de 5211-15 CGCT in la présentation du BP sont reprises fine sur celui-ci [communes], en annexe de celui-ci [EPCI] constatation du vote et des signatures Nouvelle maquette Nouvelle maquette Autres annexes obligatoires : annexe (CA) relative aux opérations de formation L.2123-12 CGCT + état eaux et assainissement si dispense BA L.2221-11 CGCT (BP+CA) + emplois des recettes grevées d’une affectation spéciale (cf. M52). 94 ANNEXE 3-10 FICHE THEMATIQUE La simplification des règles juridiques relatives au versement des subventions I. Etat des lieux : Les règles relatives aux versements des subventions par une commune soulèvent certaines difficultés juridiques résultant de la confusion entre, d’une part, la décision d’octroi d’une subvention et, d’autre part, la décision relative à l’ouverture de crédits budgétaires nécessaires pour couvrir la dépense prévisionnelle liée au versement de la subvention. Le conseil municipal est seul compétent pour fixer le montant de la subvention qui sera alloué à chaque bénéficiaire. Il appartient ensuite au maire d’exécuter la délibération. Ainsi, en sa qualité d’ordonnateur, il doit produire à l’appui du mandat la délibération de l’assemblée pour permettre au comptable de procéder au paiement de la dépense. D’un point de vue budgétaire, l’alinéa 2 de l’article D. 2311-5 du CGCT dispose que « Pour les subventions, allocations, primes et secours, l’article correspond au crédit voté par bénéficiaire ». Les subventions versées au profit de ces tiers sont identifiées au sein du budget mais cette identification n’implique pas nécessairement un vote par article spécialisé. L’instruction budgétaire et comptable M. 14 précise par ailleurs que les crédits relatifs aux subventions versées sont suivis au niveau auquel est intervenu le vote et rappelle que le paiement de ces dépenses est subordonné à la production d’une décision individuelle d’attribution prise par l’assemblée délibérante. Il résulte de ces éléments que l’assemblée délibérante doit procéder à deux votes particuliers. Le premier est relatif à l’ouverture des crédits budgétaires concernant les subventions. Le second précise le nom du bénéficiaire, l’objet et le montant de la subvention envisagée, et le cas échéant les conditions préalables au versement de la subvention Or, en application de l’article L. 2313-1, 2°) du code général des collectivités territoriales (CGCT), la liste des subventions versées constitue une annexe obligatoirement jointe au budget pour les communes de 3 500 habitants et plus dont les bénéficiaires sont des associations. Par ailleurs, les dispositions de l’article D. 1617-19 du CGCT prévoient que cette annexe peut être considérée comme une pièce justificative dans la mesure où elle comporte les informations relatives à l’objet, les conditions d’octroi, le bénéficiaire et le montant de la subvention. Des divergences d’interprétation sont ainsi apparues quant à la manière de justifier le paiement de ces subventions inscrites au budget ce qui est source d’insécurité juridique. II. Les pistes d’évolution et leur analyse De nombreuses collectivités ont souligné le faible intérêt de fixer une liste nominative des bénéficiaires des subventions dès le vote du budget qui est un acte prévisionnel. La simplification proposée vise à supprimer au budget, d’une part, la liste des concours attribués par la commune aux associations sous forme de prestations en nature et de subventions qui font l'objet d'une annexe au budget primitif et au compte administratif et, d’autre part, la référence relative au détail du vote des subventions et participations versées par bénéficiaire prévu par l'article D. 2311-5 du CGCT. Par ces mesures de simplification, le cadre juridique d'attribution des subventions est clarifié par la déconnexion entre le budget, acte prévisionnel, et la délibération attribuant les subventions qui devra être distincte. 95 Les concours, subventions ou participations versés devront être détaillés seulement en annexe au compte administratif (et non plus au budget). Cette annexe comprendra toutes les subventions et participations versées quels que soient les bénéficiaires et pas seulement les subventions versées aux associations. Il conviendra d’y ajouter les subventions en nature octroyées aux associations ou autres organismes (en valorisant, le cas échéant, le coût si l’avantage correspond à une mise à disposition d’un bien du domaine privé de la collectivité). Lors du vote du budget, le montant global des crédits destinés au versement des subventions ou participations fera l’objet d’une simple prévision. Les crédits ne seront pas identifiés lors du vote du budget mais seront gagés par la décision d’octroi des subventions ou participations par l’assemblée délibérante. Cette proposition a pour conséquence la modification de l'article D. 2311-5 du CGCT. Proposition n°21 : Réserver certaines annexes au seul compte administratif. La suppression du détail des subventions versées au budget primitif et son renvoi au compte administratif permettent de répondre à un triple objectif qui est d’éviter les incertitudes relatives aux modalités de justification de la dépense, d’alléger les documents budgétaires et de clarifier le débat sur la base juridique d'octroi des subventions. La séparation claire entre le vote du budget et le vote des subventions évite l’écueil des incertitudes relatives aux modalités de justification du paiement de ces subventions qui ne peut s’effectuer qu’au regard de la délibération d’attribution. Les subventions pourront être réparties à l’occasion du vote du budget mais elles feront l’objet d’une délibération distincte de la délibération budgétaire. La commune peut adopter une seule délibération qui tient lieu de décision d’octroi global pour plusieurs subventions. Cette délibération constitue la décision créatrice de droit au profit des tiers et engage juridiquement la commune dès lors qu’aucune condition ou réserve n’a pas été prévue. 96 ANNEXE 3-11 FICHE THEMATIQUE La clarification des règles des budgets annexes I. Etat des lieux : Le principe d'unité budgétaire implique que toutes les opérations d'un organisme public soient retracées dans un document unique. Ce principe a été réaffirmé par la décision du Conseil d’Etat du 10 juillet 1987, Conseil régional d’Ile de France. Toutefois, la juridiction administrative a indiqué que des textes législatifs ou réglementaires peuvent autoriser, voire imposer la constitution de budgets annexes pour certaines catégories de services publics. Ces services gérés en budgets annexes n'ont pas de personnalité morale mais ont un budget et une comptabilité distincts de ceux de la commune. La comptabilité des services dotés d'un budget annexe doit permettre : - d'une part, de fournir des indications détaillées sur le fonctionnement de ces services, de suivre d'année en année l'évolution de leur situation financière, de dégager leurs propres résultats et de retracer l'affectation donnée à ces résultats ; - d'autre part, de décrire les mouvements financiers qui s'opèrent entre le budget général de la commune et chaque service : constitution, augmentation ou réduction du fonds d'établissement, versement d'excédents d'exploitation, versement de subventions (couverture de déficit d'exploitation ou d'investissement des services autres que ceux ayant un caractère industriel et commercial), prestations réciproques, etc. On distingue cinq principales catégories de budgets annexes 1. Les budgets annexes relatifs aux services publics industriels et commerciaux (SPIC) Les communes ont l’obligation de constituer des budgets annexes pour la gestion de leurs SPIC en application de l’article L. 2224-1 du CGCT qui prévoit que les budgets des SPIC exploités en régie, affermés ou concédés par les communes doivent être équilibrés en recettes et en dépenses. L’individualisation de la gestion d’un SPIC en budget annexe a pour objectif de dégager le coût réel du service qui doit être financé par l’usager. Le Conseil d’Etat avait d’ailleurs jugé que « les tarifs des services publics à caractère industriel et commercial, qui servent de base à la détermination des redevances demandées aux usagers en vue de couvrir les charges du service, doivent trouver leur contrepartie directe dans le service rendu aux usagers. » (CE, 30 septembre 1996, Société stéphanoise des eaux – Ville de Saint-Etienne). 2. Les budgets annexes relatifs aux régies des services publics administratifs (SPA) Pris en application des articles L. 2221-10 et L. 2221-14 du CGCT, le décret n°2001-184 du 23 février 2001, codifié aux articles R. 2221-1 et suivant du même code, autorise les conseils municipaux à créer une régie dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière ou une régie dotée de la seule autonomie financière pour la gestion de ses services publics. Désormais, les communes peuvent décider de gérer leurs services publics administratifs sous la forme d’une régie dotée de la seule autonomie financière dont le régime financier est prévu par l’article R. 2221-69 du CGCT qui dispose que les recettes et les dépenses de fonctionnement et d’investissement de chaque régie font l’objet d’un budget distinct du budget de la commune. 3. Les budgets annexes relevant du secteur social et médico-social 97 Les dispositions des articles L. 315-1 à L. 315-18 du code de l’action sociale et des familles prévoient les règles budgétaires à retenir en fonction du type de services créés par les collectivités publiques pour gérer les services relevant du secteur social et médico-social. Ces dernières ont le choix entre la création d’un établissement public autonome ou la gestion en régie. Il s’ensuit deux grandes catégories de structures : - les établissements publics autonomes qui sont dotés de la personnalité juridique ; - les services non personnalisés qui sont rattachés à une collectivité locale ou à un établissement public local sous forme de budgets annexes. Les CCAS et CIAS peuvent également créer et gérer directement de tels services, qui font l’objet d’un budget annexe relié par un compte de liaison au budget de l’établissement principal. Dans les deux cas, les règles budgétaires applicables sont définies par l’instruction budgétaire et comptable M 22 et appliquent une liste de comptes fixée par arrêté. Cette mesure permet de doter les établissements sociaux et médico-sociaux d’une nomenclature identique, quelle que soit la catégorie de pensionnaires qu’ils hébergent, et évite des changements de nomenclatures selon que les établissements sont ou non habilités à gérer l’aide sociale. Le décret n° 99-317 du 26 avril 1999 relatif à la gestion budgétaire et comptable des établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes apporte des précisions quant aux modalités de présentation, d’adoption et de contrôle des budgets afférents à ce type d’établissements. Ce décret a été récemment modifié par le décret n° 2001-388 du 4 mai 2001, afin que les établissements sociaux et médico-sociaux non autonomes, gérés en budgets annexes d’un CCAS, CIAS ou d’une collectivité, aient leur propre section d’investissement. 4. Les budgets des services assujettis à la T.V.A. Certains services sont assujettis à la T.V.A. soit de plein droit (article 256 B du C.G.I.), soit sur option (art. 260 A du C.G.I.). Dans tous les cas, les collectivités assujetties à la T.V.A. sont soumises aux obligations d’ordre fiscal. - Obligations déclaratives : la collectivité est responsable de l’établissement des diverses déclarations exigées par les services fiscaux en matière de T.V.A. (déclaration d’existence, de cessation, d’option pour l’assujettissement à la T.V.A., …). - Obligations d’ordre comptable : l’article 201 octiès du C.G.I. dispose que chaque service assujetti à la T.V.A. doit faire l’objet d’une comptabilité distincte s’inspirant du plan comptable général. Cette comptabilité doit faire apparaître un équilibre entre, d’une part, l’ensemble des charges du service, y compris les amortissements techniques des immobilisations, d’autre part, l’ensemble des produits et recettes du service. 5. Les budgets annexes relatifs aux lotissements Les opérations relatives aux lotissements sont caractérisées par leur finalité économique de production et non de la constitution d'immobilisation car les lots aménagés et viabilisés sont destinés à être vendus. Par ailleurs, ces opérations sont enregistrées dans des comptes de charges et de produits que peuvent lier temporairement les comptes de stocks jusqu’au dénouement complet de la commercialisation. II. Les pistes d’évolution et leur analyse : Le groupe de travail s’est interrogé sur la possibilité de réduire le nombre de budgets annexes. A droit constant, les marges de manœuvres existantes pour atteindre cet objectif sont très restreintes. Il n’est en effet pas possible sans modifier la législation de remettre en cause : 98 - la tenue de budget spécial annexé pour les SPIC ; les services sociaux et médico-sociaux et les services d’aide ménagère à domicile soumis à tarification (règle de financement) ; les services publics administratifs gérés dans le cadre d’une régie à seule autonomie financière sur décision de l’assemblée délibérante. Par ailleurs, si l’obligation de l’individualisation des opérations de lotissements et d’aménagement de zones dans un budget annexe ne ressort pas clairement des textes, il s’agit d’une demande expresse de la Cour des comptes de rendre transparentes ces opérations compte tenu des risques financiers et commerciaux liés à ce type d’opérations. Enfin, le code général des impôts prévoit explicitement quelles activités assujettis à TVA doivent faire l’objet d’une comptabilité distincte. Seul le nombre des budgets lotissements et celui des budgets d’activités assujetties à TVA (hors SPIC) pourraient donc éventuellement être réduits à droit constant. Il pourrait en effet être considéré que la collectivité n’a pas à tenir un budget par lotissement ou tranche de lotissement ou autant de budgets que de secteurs d’activité assujettis à TVA. Le groupe est cependant tombé d’accord pour dire que le suivi de certaines de ces opérations en budgets annexés individuels est en fait une source de simplification et de sécurité pour les collectivités locales afin de répondre à leurs obligations fiscales déclaratives. III. Synthèse des propositions d’évolution retenues Proposition n°26 : Intégrer dans l’instruction budgétaire et comptable M14 les clarifications apportées sur l’obligation de constituer un budget annexe Le groupe a rappelé que l’ouverture d’un budget annexe est obligatoire pour le suivi des activités industrielles et commerciales (SPIC), des services sociaux et médico-sociaux et des régies à seule autonomie financière. En ce qui concerne les lotissements et d’aménagement de zones, pour lesquels un budget annexe n’est pas juridiquement obligatoire mais qui nécessitent un suivi particulier notamment au regard des règles fiscales, le groupe a retenu la possibilité de regrouper les opérations au sein d’un seul budget, à la condition que la collectivité soit en mesure d’identifier les opérations par lotissement. Pour les autres activités assujetties à la TVA (et en dehors des cas d’obligation d’ouverture d’un budget annexe), les collectivités qui ne souhaitent pas créer de budget annexe particulier et qui suivent les opérations par l’émission de séries distinctes de titres et de mandats hors taxes, doivent les récapituler sur un état joint au compte administratif. 99
