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COMMISSION
EUROPÉENNE
Bruxelles, le 18.5.2016
COM(2016) 292 final
RAPPORT DE LA COMMISSION
Finlande
Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité
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RAPPORT DE LA COMMISSION
Finlande
Rapport établi conformément à l’article 126, paragraphe 3, du traité
1.
INTRODUCTION
L’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) définit la
procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Cette procédure est précisée dans le
règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la
procédure concernant les déficits excessifs1, qui fait partie du pacte de stabilité et de
croissance. Le règlement (UE) n° 473/2013 arrête des dispositions spécifiques applicables
aux États membres de la zone euro soumis à une PDE2.
En vertu de l’article 126, paragraphe 2, du TFUE, il incombe à la Commission d’examiner si
la discipline budgétaire a été respectée, et ce, sur la base de deux critères: a) si le rapport
entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) dépasse la valeur de
référence de 3 % (à moins que ce rapport n’ait diminué de manière substantielle et constante
et n’atteigne un niveau proche de la valeur de référence, ou que le dépassement de la valeur
de référence ne soit qu’exceptionnel et temporaire et que ledit rapport ne reste proche de la
valeur de référence); et b) si le rapport entre la dette publique et le PIB dépasse la valeur de
référence de 60 % (à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s’approche de la
valeur de référence à un rythme satisfaisant).
L’article 126, paragraphe 3, du TFUE dispose que si un État membre ne satisfait pas aux
exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. Ce rapport
«examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et
tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et
budgétaire à moyen terme de l’État membre».
Le présent rapport, qui constitue la première étape de la PDE, examine si la Finlande respecte
les critères du déficit et de la dette prévus par le traité, en tenant dûment compte du contexte
économique et des autres facteurs pertinents.
À la suite des modifications apportées en 2011 au pacte de stabilité et de croissance, les
exigences relatives à la dette ont été placées sur un pied d’égalité avec les exigences relatives
au déficit, afin de garantir que les pays dont le rapport entre la dette publique et le PIB
dépasse la valeur de référence de 60 % ramènent ce rapport en deçà de cette valeur (ou le
fassent reculer suffisamment vers cette valeur).
1
2
JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Le présent rapport tient également compte des «Spécifications relatives à la
mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et des lignes directrices concernant le contenu et la
présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil Ecofin le 3
septembre 2012 et disponibles à l’adresse suivante:
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm.
Règlement (UE) n° 473/2013 du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions
communes pour le suivi et l’évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des
déficits excessifs dans les États membres de la zone euro (JO L 140 du 27.5.2013, p. 11).
2
Le 13 janvier 2015, la Commission a adopté une communication sur la flexibilité3, dans
laquelle elle a donné de nouvelles orientations sur les modalités d’application des règles
existantes du pacte de stabilité et de croissance, afin de renforcer le lien entre la mise en
œuvre des réformes structurelles, l’investissement et la responsabilité budgétaire à l’appui de
la croissance et de l’emploi. La communication ne modifie pas les dispositions du pacte, mais
vise à améliorer encore l’efficacité et la compréhension de ses règles et à instaurer une
position budgétaire globale plus propice à la croissance dans la zone euro en garantissant la
meilleure utilisation possible de la flexibilité offerte par le pacte, tout en préservant sa
crédibilité et son efficacité en matière de responsabilité budgétaire. En particulier, la
Commission a précisé que, conformément aux dispositions de l’article 2, paragraphe 3, du
règlement (CE) n°1467/97 du Conseil, lorsqu’elle serait amenée à établir un rapport au titre
de l’article 126, paragraphe 3, TFUE, elle examinerait attentivement toutes les évolutions
pertinentes à moyen terme concernant la position économique et budgétaire ainsi que
l’évolution de l’endettement. Selon la communication, la mise en œuvre de réformes
structurelles dans le cadre du semestre européen fait partie de ces évolutions pertinentes.
Le présent rapport met à jour la précédente évaluation du dépassement des valeurs de
référence du traité par les ratios du déficit et de la dette au PIB, effectuée par la Commission
le 16 novembre 20154. L’évaluation de novembre concluait que, globalement, les critères du
déficit et de la dette prévus par le traité étaient jugés respectés. Le 14 avril 2016, la Finlande a
présenté son programme de stabilité pour la période 2017–2020.
En 2015, la dette publique a atteint 63,1 % du PIB, ce qui est supérieur à la valeur de
référence de 60 % du PIB. Tant le programme de stabilité que les prévisions du printemps
2016 des services de la Commission annoncent que le ratio d’endettement brut devrait
continuer à augmenter en 2016 et 2017. Le ratio de la dette au PIB notifié pour 2015 semble
établir, à première vue, l’existence d’un déficit excessif de la Finlande au sens du traité et du
pacte de stabilité et de croissance, avant toutefois que ne soient pris en compte tous les
facteurs pertinents, comme indiqué ci-dessous.
La Commission a donc procédé, dans le présent rapport, à une évaluation complète du
dépassement des valeurs de référence du traité, pour vérifier si celles-ci sont respectées
lorsque tous les facteurs pertinents sont pris en considération. La partie 2 du présent rapport
traite du critère du déficit, sa partie 3 du critère de la dette, et sa partie 4 des facteurs
pertinents. Le présent rapport tient compte des prévisions du printemps 2016 des services de
la Commission, publiées le 3 mai 2016.
2.
CRITERE DU DEFICIT
Selon la notification du printemps 2016, le déficit de la Finlande s’élevait à 2,7 % du PIB en
2015. Tant le programme de stabilité que les prévisions du printemps 2016 de la Commission
annoncent qu’il restera inférieur à la valeur de référence du traité jusqu’en 2017. Selon les
prévisions de la Commission, dans l’hypothèse habituelle de politiques inchangées, il
tombera à 2,5 % du PIB en 2016, puis à 2,3 % du PIB en 2017. Le programme de stabilité
3
Communication de la Commission intitulée «Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes
du pacte de stabilité et de croissance» - COM(2015) 12 final.
4
COM(2015) 803 final, http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0803&qid=1462895687560&from=FR
3
indique, pour sa part, que le déficit sera ramené à 2,1 % du PIB d’ici à 2017. Le critère du
déficit prévu par le traité est donc respecté.
3.
CRITERE DE LA DETTE
Le ratio de la dette publique brute au PIB a augmenté rapidement au cours des dernières
années, passant de 32,7 % en 2008 à 63,1 % en 2015, sur fond de déficits élevés par rapport à
l’évolution du PIB nominal et d’ajustements stocks-flux liés aux placements financiers des
caisses de retraite liée à la rémunération. Ces déficits et ajustements stocks-flux ont contribué
à parts à peu près égales à l’augmentation de la dette nominale sur cette période.
D’après le programme de stabilité de la Finlande, le ratio de la dette publique au PIB va
continuer à se creuser, pour atteindre 65,0 % en 2016, puis 66,7 % en 2017. Elle devrait
ensuite culminer à 67,4 % en 2018–2019, avant de décroître légèrement pour s’établir à
67,2 % en 2020. Dans ses prévisions du printemps 2016, la Commission escompte, quant à
elle, que la dette publique atteindra 65,2 % en 2016 et grimpera à 66,9 % en 2017 (voir
tableau 1).
D’après les prévisions de la Commission, la croissance nominale projetée ne suffira pas à
compenser l’incidence des dépenses d’intérêts sur le ratio de la dette au PIB en 2016, ce qui
se traduira par un petit effet «boule de neige» de nature à accroître l’endettement. D’ici à
2017, cependant, cet effet devrait se dissiper. Le rôle des ajustements stock-flux devrait
perdre en importance au cours de la période de prévision, compte tenu de la diminution
attendue de l’excédent des caisses de sécurité sociale.
Il ressort de l’analyse qui précède que, sur la base tant du programme de stabilité de la
Finlande pour 2016 que des prévisions du printemps 2016 de la Commission, et avant que ne
soient pris en compte tous les facteurs pertinents, le critère de la dette au sens du traité et du
règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil n’apparaît pas rempli.
4
Tableau 1: Dynamique de la dettea
Ratio de la dette publique brute
Variation du ratio de la dette b (1 =
2+3+4)
Contributions:
• Solde primaire (2)
• Effet «boule de neige» (3)
dont:
Dépenses d’intérêts
Croissance du PIB réel
Inflation (déflateur du PIB)
• Ajustement stock-flux (4)
Notes:
2012
52,9
2013
55,5
2014
59,3
2015
63,1
2016
65,2
2017
66,9
4,4
2,5
3,9
3,8
2,1
1,7
0,8
0,7
1,4
0,3
1,9
0,7
1,5
0,7
1,4
0,2
1,1
0,0
1,4
0,7
-1,4
3,0
1,3
0,4
-1,3
0,8
1,2
0,4
-0,9
1,2
1,2
-0,3
-0,2
1,6
1,2
-0,4
-0,5
0,5
1,1
-0,5
-0,6
0,5
a
Pourcentage du PIB.
b
La variation du ratio de la dette publique peut se décomposer comme suit:
Dt Dt 1 PDt  Dt 1 it  yt
*
 


Yt
Yt 1
Yt
 Yt 1 1  yt
 SFt
 
 Yt
où t est l’indice de temps, D, PD, Y et SF représentent respectivement le stock de dette publique, le déficit
primaire, le PIB nominal et l’ajustement stock-flux, et i et y figurent le coût moyen de la dette et la
croissance du PIB nominal. Le terme entre parenthèses correspond à l’effet «boule de neige», qui mesure
l’effet combiné des dépenses d’intérêts et de la croissance économique sur le ratio de la dette.
Sources : Eurostat et prévisions du printemps 2016 de la Commission.
5
4.
FACTEURS PERTINENTS
L’article 126, paragraphe 3, du TFUE prévoit que le rapport de la Commission «examine
également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte
de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à
moyen terme de l’État membre afin d’établir si la violation du critère de la dette justifie le
lancement d’une PDE». Ces facteurs sont précisés à l’article 2, paragraphe 3, du règlement
(CE) n° 1467/97 du Conseil, qui dispose également que «tout autre facteur qui, de l’avis de
l’État membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement, en termes
qualitatifs, le dépassement de la valeur de référence, et que l’État membre a présenté à la
Commission et au Conseil» doit être dûment pris en considération.
Les sous-parties suivantes examinent successivement: 1) la situation économique à moyen
terme; 2) la position budgétaire à moyen terme, y compris une évaluation du respect de
l’ajustement requis en direction de l’objectif à moyen terme (OMT) et de l’évolution de
l’investissement public; 3) l’évolution de la dette publique à moyen terme, sa dynamique et
sa soutenabilité; 4) les autres facteurs jugés pertinents par la Commission; et 5) les autres
facteurs présentés par l’État membre.
Le présent rapport tient compte des facteurs en question sur la base des données notifiées et
des prévisions du printemps 2016 de la Commission.
4.1.
Situation économique à moyen terme
Conditions conjoncturelles et croissance potentielle
Après une chute de 8,3 % du PIB réel en 2009, l’activité économique de la Finlande s’est
redressée progressivement en 2010 et 2011, mais le pays a connu une nouvelle récession sur
la période 2012–2014. En 2015, le PIB a crû de 0,5 %. Les perspectives de croissance
devraient s’améliorer en 2016 et 2017 (voir tableau 2). La récession prolongée a toutefois eu
des répercussions négatives sur la croissance potentielle du pays. Estimée selon la méthode
commune, la croissance potentielle n’a pas dépassé 0,1 % en moyenne sur la période 2009–
2015 et a même été négative (-0,1 %) en 2013 et 2014. D’après les estimations, la croissance
du PIB potentiel devrait restée inchangée en 2016 par rapport à 2015, mais s’établir à 0,4 %
en 2017. La contraction du PIB potentiel a été causée par la diminution des contributions du
facteur travail et la contribution négative, selon les estimations, de la productivité totale des
facteurs, qui reflète la restructuration en cours de l’économie. La contribution positive du
capital a aussi diminué pendant la crise, du fait de la faiblesse des investissements.
Globalement, le PIB réel en 2015 a été de 5,3 % inférieur au niveau enregistré en 2008, tandis
que la production potentielle a augmenté d’à peine 0,5 % au total sur la période 2009–2015.
Ces résultats peuvent s’expliquer par le processus de restructuration en cours, dans lequel
l’industrie électronique a perdu le rôle important qu’elle jouait dans l’économie finlandaise,
tandis que d’autres industries, souvent avec des niveaux de productivité moindres,
augmentent leurs capacités pour combler le vide ainsi créé. Le rapport par pays adressé à la
Finlande en 2016 a salué la dotation en capital humain, la stabilité du cadre institutionnel et
les bonnes conditions d’exercice d’une activité économique comme des atouts majeurs, qui
devraient contribuer à la croissance de la productivité totale des facteurs à l’avenir.
Avec un PIB réel inférieur au PIB potentiel sur la période 2012–2014, l’écart de production
s’est creusé pour atteindre -2,8 % du PIB potentiel en 2014, mais se serait réduit pour
s’établir à -2,3 % en 2015, où la croissance du PIB a été supérieure à la croissance potentielle.
6
En 2016, la croissance du PIB devrait encore dépasser la croissance potentielle, ce qui
ramènerait l’écart de production à -1,6 % du PIB.
Tableau 2: Évolutions macroéconomiques et budgétaires a
2016
2017
2012
2013
2014
2015
COM
COM
COM
COM
COM
Autorités
nationales
COM
Autorités
nationales
PIB réel (variation en %)
PIB potentiel (variation en %)
Écart de production (% du PIB
potentiel)
Solde budgétaire des
administrations publiques
Solde primaire
Mesures ponctuelles et autres
mesures temporaires
Formation brute de capital fixe
Solde corrigé des variations
conjoncturelles
Solde primaire corrigé des
variations conjoncturelles
-1,4
0,0
-0,8
-0,1
-0,7
-0,1
0,5
0,0
0,7
0,0
0,9
0
0,7
0,4
1,4
0
-1,6
-2,3
-2,8
-2,3
-1,6
-1,9
-1,2
-1,2
-2,2
-2,6
-3,2
-2,7
-2,5
-2,5
-2,3
-2,1
-0,8
-1,4
-1,9
-1,5
-1,4
-1,4
-1,1
-1,0
-0,1
-0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
4,0
4,2
4,1
4,0
4,1
4,1
4,1
4,1
-1,2
-1,3
-1,6
-1,4
-1,6
-1,5
-1,5
-1,4
0,2
0,0
-0,3
-0,2
-0,5
-0,3
-0,4
-0,3
Solde structurel b
Solde primaire structurel
Notes:
-1,2
0,3
-1,2
0,0
-1,6
-0,4
-1,4
-0,2
-1,6
-0,5
-1,5
-0,3
-1,5
-0,4
-1,4
-0,3
a
Pourcentage du PIB sauf précision contraire.
b
Solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures ponctuelles et autres mesures temporaires.
Sources : Eurostat et prévisions du printemps 2016 de la Commission, projet de plan budgétaire pour 2016.
Corrigé des variations conjoncturelles sur les trois dernières années, le ratio de la dette au PIB
en 2015 est resté inférieur à la valeur de référence du traité, mais cela ne devrait plus être le
cas en 2016. Dans ses prévisions du printemps 2016, la Commission estime que la dette
corrigée des variations conjoncturelles atteindra 61,8 % du PIB en 2016 et 65,0 % en 2017
(voir tableau 3).
Tableau 3: Déficit public et dette publique (en % du PIB)
Critère du Solde budgétaire des
déficit
administrations publiques
Dette publique brute
Critère de
Dette publique brute corrigée
la dette
des effets conjoncturels
2012
2013
2014
2015
2016
Autorités
COM
nationales
2017
Autorités
COM
nationales
-2,2
-2,6
-3,2
-2,7
-2,5
-2,5
-2,3
-2,1
52,9
55,5
59,3
63,1
65,2
64,3
66,9
66,7
58,5
61,8
65,0
Sources: Eurostat, prévisions du printemps 2016 de la Commission, programme de stabilité, données communiquées par les autorités
nationales.
Réformes structurelles récentes
La Finlande a engagé des réformes structurelles visant à réduire les dépenses publiques et
accroître le potentiel de croissance de l’économie. La réforme des retraites liant à terme l’âge
légal de départ à la retraite à l’espérance de vie a été promulguée et commencera à produire
ses effets dès 2017. Le gouvernement a aussi annoncé ses orientations en ce qui concerne le
7
plan actualisé de réforme du système de santé et des services sociaux, qui vise à une maîtrise
de la croissance de leurs dépenses.
Retraites La réforme récente la plus importante est celle des retraites adoptée fin 2015, qui
entrera en vigueur en 2017. Cette réforme lie l’âge du départ à la retraite à l’espérance de vie,
comme l’avait recommandé le Conseil. Selon les autorités nationales, elle devrait améliorer la
viabilité à long terme des finances publiques. Aucune décision n’a cependant été prise, dans
le cadre de la réforme en cours, concernant les allocations de chômage versées aux
travailleurs proches de l’âge de la retraite. Cela pourrait limiter l’incidence positive que la
réforme du régime des retraites est censée avoir sur l’offre de main-d’œuvre, les chômeurs
âgés pouvant continuer à prétendre aux allocations de chômage jusqu’à l’âge de leur retraite.
Marché du travail À un niveau agrégé, les augmentations de salaires sont restées modérées
depuis l’accord salarial intervenu au niveau central à la fin de 2013, qui a été reconduit
jusqu’en 2016. Toutefois, dans un contexte de faible croissance et de faible inflation, la
stratégie de rétablissement de la compétitivité-coûts par de faibles revalorisations salariales
n’a eu qu’un effet limité. Le 29 février 2016, les organisations centrales du marché du travail
ont conclu un accord, baptisé «pacte de compétitivité», qui prévoit d’augmenter le temps de
travail annuel sans compensation à partir de 2017, de ne pas procéder, la même année, à des
augmentations de salaires convenues au niveau central et de faire peser davantage les
cotisations de sécurité sociale sur les salariés. Les primes de vacances des salariés du secteur
public seraient temporairement réduites de 30 %. Il est également prévu d’étendre les
possibilités de négociations au niveau local. Les organisations d’employeurs et de travailleurs
ont entamé les négociations visant à traduire les termes du pacte de compétitivité en
conventions collectives sectorielles. La mise en œuvre du pacte dépendra de l’issue de ces
négociations.
Parallèlement, le gouvernement a lancé en avril 2016 une réforme de l’assurance chômage,
qui vise à encourager l’acceptation rapide d’une offre d’emploi, en durcissant l’obligation
d’accepter ainsi que l’obligation de participer à des programmes d’activation de l’emploi. Il
est, en outre, prévu de raccourcir d’un quart la durée des droits aux allocations de chômage
liées au revenu. En 2017 et 2018, les allocations de chômage pourront servir, sous certaines
conditions, à financer des bourses de mobilité, des subventions au démarrage d’une activité
économique et des subventions salariales.
Réforme administrative Le gouvernement progresse dans ses propositions de réforme
tendant à améliorer l’organisation des services sociaux et de santé. Il escompte présenter
celles-ci d’ici à la fin de 2016 et mettre la réforme en œuvre à compter de 2019.L’objectif est
de réduire les disparités en matière de santé et de mieux maîtriser les coûts. Un système à
l’échelle régionale, dirigé par un conseil élu au suffrage direct, sera mis en place. Outre la
gestion des services sociaux et des soins de santé, les comtés auront notamment la
responsabilité des services de secours, de la santé-environnement, du développement
régional, de la promotion des entreprises et de l’aménagement du territoire. La réforme en
projet accroîtra la liberté de choix de services sociaux et de santé, ce qui stimulera aussi la
concurrence entre les prestataires de ces secteurs. Elle vise à permettre 3 milliards d’EUR
d’économies au total (équivalant à 1,5 % du PIB) sur le long terme, grâce à l’intégration
complète des services sociaux et de santé, leur fourniture par de plus grands prestataires qu’à
l’heure actuelle et le passage au numérique.
Marchés de services Le changement législatif le plus important intervenu dans le secteur du
commerce de détail a été la libéralisation des horaires d’ouverture des magasins, qui a pris
8
effet au début de l’année 2016. Au début du mois de février 2016, une modification de la loi
sur l’aménagement du territoire et la construction est entrée en vigueur. Grâce à cette
réforme, la planification de l’utilisation des sols au niveau régional sera plus rapide, et les
conseils régionaux pourront réagir plus rapidement aux changements affectant
l’environnement d’exploitation du commerce de gros et de détail.
4.2.
Position budgétaire à moyen terme
Déficit structurel et assainissement budgétaire
En 2015, le solde structurel s’est amélioré de 0,2 point de pourcentage du PIB, ce qui va audelà de l’ajustement recommandé en direction de l’OMT, tandis que le critère des dépenses a
été atteint avec une marge de 0,7 % du PIB. La Finlande a donc respecté les exigences du
volet préventif en 2015.
En 2016, le solde structurel devrait se dégrader de 0,2 point de pourcentage, ce qui suggère
un risque de glissement important (écart de - 0,7 % du PIB) par rapport à l’ajustement requis
de 0,5 % du PIB. Le critère des dépenses est respecté. Une évaluation globale s’impose donc.
D’une part, l’estimation actuelle de la croissance du PIB potentiel qui sous-tend l’estimation
du solde structurel est inférieure à la moyenne à moyen terme utilisée dans le critère des
dépenses (0,8 %, figée à son niveau des prévisions économiques de l’hiver 2013 de la
Commission). Or cette moyenne ne peut plus être considérée comme vraiment pertinente,
étant donné que les perspectives de croissance à moyen terme de la Finlande ont été
durablement assombries par le repli prolongé de l’activité. En effet, si le taux de croissance
potentielle à moyen terme qui sous-tend le critère des dépenses était actualisé sur la base des
données des prévisions du printemps 2015 de la Commission (conformément à l’approche qui
prévaudra à partir de 2017), le critère des dépenses ne serait pas entièrement rempli, ce qui
entraînerait un écart par rapport à la trajectoire d’ajustement en direction de l’OMT. D’autre
part, la différence entre les signaux que donnent ces deux critères est également le reflet
d’une inflation plus faible que prévu. Dans le projet de plan budgétaire 2016 présenté en
novembre 2015, le déflateur du PIB était attendu à 1,2 %. La prévision faite par la
Commission à l’automne 2015 était similaire. Dans ses prévisions du printemps 2016, la
Commission table sur un déflateur du PIB à 0,8 %. La diminution des impôts collectés qui en
résultera aura un retentissement négatif sur les recettes publiques. Bien que la plupart des
prestations de sécurité sociale soient indexées sur l’indice des prix à la consommation, pour
2016, la décision avait déjà été prise de geler leur revalorisation. Dès lors, le niveau plus
faible que prévu de l’inflation a eu un impact moindre sur les dépenses publiques, et son
incidence globale sur le solde des administrations publiques a été négative. Alors qu’au
moment de la préparation du budget 2016, une amélioration de 0,5 point de pourcentage du
solde nominal était attendue (selon les prévisions de l’automne 2015 de la Commission),
d’après les prévisions du printemps 2016, l’amélioration attendue n’est plus que de 0,2 point
de pourcentage. Bien que s’expliquant en partie par les dépenses de gestion de l’immigration
qui ont été ajoutées à la proposition de budget 2016 après que le projet de plan budgétaire a
été présenté, cette révision à la baisse de l’amélioration du solde nominal résulte aussi de
l’inflation plus faible que prévu. En outre, le contexte de faibles taux d’intérêt ne génère pas
de bénéfices inattendus pour le secteur public finnois, car la diminution des dépenses
consacrées au paiement des intérêts est plus que contrebalancée par la baisse des intérêts
perçus par les caisses de sécurité sociale. Compte tenu de ces facteurs, la Finlande semble
dévier quelque peu de sa trajectoire d’ajustement en direction de l’OMT pour ce qui est du
critère du solde structurel.
9
En tenant compte de ces facteurs, l’évaluation globale fait apparaître un risque d’écart par
rapport à la trajectoire recommandée d’ajustement vers l’OMT en 2016. Dans son
programme de stabilité pour 2016, la Finlande a demandé que les dépenses liées à la hausse
de l’immigration, équivalant à 0,2 % du PIB, soient prises en compte dans l’évaluation des
progrès qu’elle a accomplis en direction de son OMT. Si l’on excluait du déficit cet
accroissement estimé des dépenses liées à l’afflux de réfugiés, cela ne modifierait toutefois
pas la conclusion de l’évaluation globale.
Dépenses et investissement publics
L’investissement public en pourcentage du PIB a augmenté depuis 2008, où la formation
brute de capital fixe des administrations publiques s’élevait 3,6 % du PIB. En 2015, elle a
atteint 4,0 % du PIB. Selon le programme de stabilité, elle devrait s’élever à 4,1 % du PIB en
2016 et 2017. Pendant toute la période, le ratio du déficit public, en termes tant nominaux que
structurels, a été inférieur à celui de l’investissement public par rapport au PIB. D’une
manière générale, l’investissement public, exprimé en pourcentage du PIB, est l’un des plus
élevés de la zone euro.
Le secteur des administrations publiques en Finlande accuse un déficit primaire depuis 2012,
ce qui ne devrait pas changer sur la période 2016-2017. Le taux d’intérêt effectif payé sur la
dette a sensiblement baissé ces dernières années. Selon les prévisions tant de la Commission
que des autorités nationales, les dépenses consacrées au paiement d’intérêts, exprimées en
pourcentage du PIB, devraient diminuer sur la période de prévision. La baisse des taux
d’intérêt ne profite cependant pas aux finances publiques de la Finlande, car une partie des
actifs du secteur public (à la fin de 2015, les actifs gérés par les caisses de retraite s’élevaient
à 85 % du PIB, tandis que l’ensemble des actifs des administrations publiques atteignait
environ 130 % du PIB, d’après les comptes nationaux) sont porteurs d’intérêts. La diminution
des recettes d’intérêts générées par ces actifs fait plus que contrebalancer la baisse de la
charge de la dette publique.
Les dépenses courantes, hors intérêts, suivent une tendance à la hausse. De fait, elles ont
augmenté de 9 points de pourcentage du PIB depuis 2005. Il convient de noter que, sur ce
total, 6,5 points de pourcentage correspondent à l’année 2009, où le PIB nominal s’est
contracté de 6,5 %. En 2015, le niveau de ces dépenses était le plus élevé de l’Union, à 58,3
% du PIB. Au cours de la période 2004-2014, les dépenses ont augmenté dans tous les soussecteurs des administrations publiques, mais cette augmentation a été proportionnellement
plus élevée dans celui des régimes de retraite liés à la rémunération. L’examen par fonction
des dépenses des administrations publiques montre que ce sont principalement les dépenses
de santé et de retraite qui ont crû, en raison du vieillissement de la société. Les dépenses ont
également augmenté pour les services publics généraux en dépit du fait que les dépenses liées
à la dette publique (c’est-à-dire les dépenses d’intérêts), qui sont incluses dans cette
catégorie, ont diminué en pourcentage du PIB.
4.3.
Situation de la dette publique à moyen terme
Viabilité à long terme des finances publiques
En 2015, la dette brute consolidée des administrations publiques s’élevait à 63,1 % du PIB.
Selon les projections à moyen terme fondées sur les prévisions du printemps 2016 de la
Commission, elle devrait avoisiner 76 % du PIB d’ici 2026 (dans un scénario de politiques
inchangées, en supposant que le solde primaire structurel évoluera conformément aux
prévisions du printemps 2016 de la Commission jusqu’en 2017), en se maintenant
10
constamment au-dessus du seuil de 60 % du PIB prévu dans le traité. Le coût du
vieillissement démographique serait la principale cause du creusement de la dette. Selon le
scénario du programme de stabilité, fondé sur l’hypothèse d’une mise en œuvre intégrale des
plans budgétaires du programme, le ratio de la dette au PIB devrait augmenter plus lentement,
pour atteindre environ 72 % d’ici à 2026.
À court terme, les risques de tensions budgétaires auxquels la Finlande est exposée semblent
faibles, mais le risque qui pèse sur la viabilité budgétaire du pays est jugé élever à moyen
terme et moyennement élevé à long terme, en raison du coût budgétaire du vieillissement de
la population. L’accent devrait donc être mis sur une meilleure maîtrise de la croissance des
dépenses liées au vieillissement afin de contribuer à la viabilité des finances publiques à
moyen et à long terme. L’impact de la dernière réforme des retraites, adoptée à l’automne
2015, sera pris en compte dans l’évaluation une fois que le Comité de politique économique
aura achevé son examen par les pairs, à la demande de la Finlande.
Ajustement stock-flux
L’ajustement stock-flux a un effet important sur l’évolution de la dette publique en Finlande.
Cela vient notamment du niveau élevé de la position nette des actifs financiers des
administrations publiques finlandaises, qui atteignait 50,7 % du PIB en 2015, contre 54,0 %
en 20145. Selon les projections de l’OCDE, ces actifs nets devraient s’établir à 47,0 % du PIB
d’ici la fin de 2016, soit l’une des positions nettes positives les plus élevées des pays de
l’OCDE. Les ajustements stock-flux sont fréquents car le régime de retraite lié à la
rémunération, qui est inclus dans le secteur des administrations publiques, est partiellement
préfinancé et dégage un excédent. Bien qu’inclus dans le solde des administrations publiques,
l’excédent n’est pas utilisé pour rembourser la dette publique. Les montants en question sont
comptabilisés comme une accumulation nette d’actifs dans l’ajustement stock-flux.
En 2012, il entrait pour 70 % dans l’augmentation du ratio de la dette au PIB. Par la suite, en
2013-2014, il a représenté environ 30 % de la variation de ce ratio. En 2015, l’incidence de
l’ajustement stock-flux a de nouveau augmenté, pesant pour 40 % dans la variation du ratio
de la dette au PIB. Cette évolution s’explique par le fait que les caisses de retraite ont cédé la
majeure partie des obligations d’État finlandais qu’elles détenaient, ce qui a fait passer le
montant des dettes inter-administrations pris en considération dans le processus de
consolidation de la dette publique de 2,6 milliards d’EUR en 2014 à 1 milliard d’EUR en
2015. Cette cession était opportune d’un point de vue économique, la valeur de marché des
emprunts d’État finlandais étant supérieure à leur valeur nominale. Bien que soumises à la
surveillance réglementaire de l’État, les caisses de retraite prennent leurs décisions
d’investissement indépendamment de celui-ci. Elles ne sont pas tenues de détenir de la dette
finlandaise. Par conséquent, elles pourraient poursuivre la cession des titres de dette qu’elles
détiennent, ce qui alourdirait la dette brute consolidée de la Finlande. Compte tenu de
l’indépendance dont les caisses de retraite jouissent pour leurs décisions d’investissement, il
est difficile de prévoir si elles vont céder ou acquérir des titres de dette publique. Cependant,
la prévision pour 2016 escompte que l’incidence de l’ajustement stock-flux sera plus faible
qu’en 2015. Pour 2016, le programme de stabilité prévoit que l’excédent des caisses de
retraite atteindra 1,1 % du PIB.
Encours total de la dette garantie par l’État
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Perspectives économiques de l’OCDE nº 98, tableau 33 (annexe).
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Les garanties de l’administration centrale finlandaise s’élevaient à 21,5 % du PIB en 2015,
contre 17,4 % en 2014. Ce pourcentage est élevé par rapport à d’autres pays européens. Les
garanties liées au secteur financier atteignaient 1,9 % du PIB en 2015. À la fin de 2015, 41 %
de l’encours des garanties de l’administration centrale correspondait à des garanties en faveur
d’entreprises (à l’exclusion des sociétés de logement). Ces garanties ont été accordées à un
vaste ensemble de sociétés non financières, principalement par le biais de Finnvera, une
société publique de financement spécialisée soutenant l’exportation et la croissance des
entreprises. Les garanties accordées aux sociétés de logement représentent 23 % de l’encours
des garanties, et celles accordées au reste du monde, 15 %. Les 21 % restants se répartissent
entre les ménages (principalement les prêts étudiants), les sociétés financières et d’assurance
et les administrations publiques. Les pertes liées à ces garanties ont été faibles jusqu’à
présent.
Incidence de la conjoncture
La Finlande ayant connu une conjoncture économique défavorable en 2012-2013, un écart de
production négatif très marqué, estimé à -2,9 % du PIB en 2014, est apparu. Le ratio de la
dette au PIB est de ce fait fortement influencé par l’évolution de la conjoncture. En termes
corrigés des effets cycliques, la dette publique finlandaise devrait, selon les estimations de la
Commission, s’être établie à 58,5 % du PIB en 2015, mais elle devrait dépasser la valeur de
référence en 2016 (à 61,8 % du PIB).
4.4.
Autres facteurs jugés pertinents par la Commission
Opérations de stabilisation financière
Parmi les autres facteurs jugés pertinents par la Commission, une attention particulière est
accordée aux contributions financières destinées à encourager la solidarité internationale et à
favoriser la réalisation des objectifs des politiques de l’Union, à la dette résultant du soutien
bilatéral et multilatéral entre États membres dans le cadre de la préservation de la stabilité
financière et à la dette liée aux opérations de stabilisation financière pendant des crises
financières majeures [article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97].
Lors de l’évaluation du respect du critère de la dette, l’assistance financière aux États
membres de la zone euro ayant pour effet d’accroître la dette a été prise en compte. Selon les
prévisions du printemps 2016 de la Commission, l’incidence cumulée de cette assistance
serait de 2,8 % du PIB en 2015. Par conséquent, si les montants liés aux opérations de
stabilisation financière étaient déduits de la dette publique brute de la Finlande, celle-ci
ressortirait à 60,3 % du PIB pour 2015 et à 63,9 % pour 2016.
4.5.
Autres facteurs mis en avant par l’État membre
Dans une lettre du 9 avril 2016, les autorités finlandaises ont dressé une liste de facteurs
pertinents conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1467/97. Elles
mettaient en avant l’impact du cycle sur la dette publique, le respect des obligations de la
Finlande au titre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, l’engagement du
gouvernement à atteindre l’objectif d’assainissement budgétaire fixé dans le programme
gouvernemental, et les réformes structurelles destinées à stimuler la croissance en cours de
préparation. Elles soulignaient également le poids des dépenses liées à l’immigration,
analysaient l’incidence du faible niveau d’inflation sur les recettes et les dépenses publiques
et concluaient enfin que le contexte de taux d’intérêt bas pourrait avoir un impact
globalement négatif de 0,3 % du PIB sur le solde des finances publiques en 2015, en raison
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de la baisse de rémunération des actifs portant intérêts que détiennent principalement les
caisses de retraite.
Les facteurs mis en avant par les autorités finlandaises ont été pris en compte dans le présent
rapport. L’impact du cycle a été analysé dans la partie 4.1 et le respect des obligations au titre
du volet préventif, dans la partie 4.2. Pour l’évaluation du respect des obligations au titre du
volet préventif, le contexte de faible inflation, l’impact du bas niveau des taux d’intérêt et les
dépenses liées à l’immigration ont également été pris en compte. Les réformes structurelles
sont examinées dans la partie 4.1.
5.
CONCLUSIONS
La dette publique brute a atteint 63,1 % du PIB en 2015, ce qui dépasse la valeur de référence
prévue par le traité. Le programme de stabilité pour 2016 prévoit qu’elle grimpera à 65,0 %
du PIB en 2016 et à 66,7 % du PIB en 2017. Dans ses prévisions du printemps 2016, la
Commission table elle aussi sur un dépassement de la valeur de référence, avec une dette de
65,2 % du PIB en 2016 et 66,9 % en 2017. En 2015, le non-respect du critère de la dette ne
s’expliquait plus entièrement par le soutien financier apporté par la Finlande pour préserver la
stabilité financière de la zone euro, mais le ratio de la dette au PIB aurait atteint 60,3 %, ce
qui dépasserait de peu la valeur de référence prévue par le traité. La forte hausse de la dette
en 2015 est liée aux ajustements stock-flux, les caisses de sécurité sociale, qui font partie des
administrations publiques, s’étant défaites d’une partie des titres de dette publique finlandaise
qu’elles détenaient. Parallèlement à l’augmentation de la dette de l’administration centrale et
des administrations locales, les caisses de sécurité sociale ont accumulé des actifs qui
dépassent largement cette dette, ce qui résulte en une position nette positive. En outre, il
convient de souligner que le taux d’endettement reflète la position actuelle de la Finlande
dans le cycle. Corrigée des effets du cycle conjoncturel, la dette serait restée inférieure à
60 % du PIB en 2015, mais elle dépasserait la valeur de référence en 2016.
Le présent rapport a également tenu compte d’autres facteurs pertinents, et notamment du fait
que la Finlande devrait globalement se conformer à la trajectoire recommandée d’ajustement
en direction de l’OMT en 2016, ce qui devrait garantir – à moyen terme – que la dette
reculera à un rythme suffisant.
Sur cette base, il découle de l’analyse présentée dans ce rapport que le critère de la dette, au
sens du traité et du règlement (CE) nº 1467/97, doit être considéré comme actuellement
respecté. Toutefois, comme le ratio de la dette de la Finlande est en hausse constante et que
cette tendance, dans l’hypothèse de politiques inchangées, devrait se poursuivre à moyen
terme, il est essentiel que la Finlande, pour améliorer ses perspectives de croissance à moyen
terme, engage des réformes structurelles de nature à renforcer la productivité et l’offre de
main-d’œuvre. L’adoption et la mise en œuvre rapides de ces réformes permettraient de
donner suite aux recommandations par pays et amélioreraient la viabilité des finances
publiques.
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