Bilans sociaux : outil d'analyse emploi et masse salariale dans les collectivités locales

Revue française d’administration publique n° 164, 2017, p. 821-834
Le point sur…
LES BILANS SOCIAUX COMME OUTIL
D’ANALYSE DE L’EMPLOI ET DE LA GESTION
DE LA MASSE SALARIALE :
LE CAS DES COLLECTIVITÉS LOCALES
DE LA LOIRE‑ATLANTIQUE
Nathalie ANGOMARD
Responsable du service « Valorisation de l’emploi public »,
Centre de gestion de la Loire‑Atlantique
Résumé
Cet article vise à présenter les bilans sociaux comme un outil d’analyse de l’emploi public ter-
ritorial et de gestion de la masse salariale et à les mettre en relation en partant de l’exemple des
communes et établissements de coopération intercommunale en Loire-Atlantique entre 2009 et
2015. En se fondant sur ces bilans sociaux il est possible de dégager une vision plus fine de la
structure de l’emploi public territorial et de la masse salariale en fonction de la taille de la com-
mune ou de la structure de coopération. Cela permet de constater qu’en fonction de la taille de
la collectivité analysée, il existe des différences entre les marges de manœuvres possibles dans
la gestion de l’emploi et de la masse salariale.
Mots‑clefs
Bilans sociaux, fonction publique territoriale, établissements de coopération intercommunale,
couts de personnel, dépenses de fonctionnement.
Abstract
– Social data reports as an analytical tool of employment and payroll management: the case of
Loire‑Atlantique local governments – This article aims to present social data reports as an analy‑
tical tool of the local public employment and payroll management. It links both issues on the basis
of the example of municipalities and cooperation structures in the Loire‑Atlantique department
between 2009 and 2015. According to these social reports, it is possible to draw a more detailed
view on how local public employment and the related payroll is structured in function of the size
of the municipality or the cooperation structure.This shows that, depending on the size of the
local government analyzed, differences exist between possible rooms for manoeuvre in the mana‑
gement of employment and payroll.
Keywords
Social data reports, local public employment, cooperation structures among local governments,
personnel costs, running costs.

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De nombreux rapports officiels publient régulièrement des données relatives à
l’emploi public territorial en France 1. Bien que très utiles, ces dernières sont souvent
retravaillées pour donner une vision nationale des phénomènes étudiés. Dans cette pers-
pective, les approches plus fines sont essentiellement appréhendées sous le registre de
l’exemple illustratif des tendances lourdes dégagées. Rares sont les analyses statistiques
qui s’attachent sur un territoire restreint à faire varier les indicateurs, notamment lorsqu’il
s’agit de mettre en relation l’emploi public et la masse salariale. Travaillant en tant que
responsable de responsable du service valorisation de l’emploi public au sein de Centre
de gestion de la fonction publique territoriale 2 du département de la Loire-Atlantique
(Cdg44), j’utilise régulièrement les bilans sociaux dans mes activités professionnelles.
Pour qui est familiarisé avec ces fichiers et bien que ce ne soit pas là leur vocation pre-
mière, ils peuvent apparaître comme des bases de données particulièrement fécondes.
Aussi, il me semble pertinent de faire un point sur les usages possibles de ces fichiers
même si comme toute base numérique, leur exploitation laisse en partie dans l’ombre la
réalité des pratiques qui contribuent à produire les distributions observées.
LES BILANS SOCIAUX COMME BASE D’ANALYSE
Depuis 1984, les collectivités territoriales sont dans l’obligation de fournir un bilan
social tous les deux ans. Une fois renseignés, ces documents composés de très nom-
breuses rubriques (voir infra, document en annexe) 3 sont transmis aux centres de gestion
et aux préfectures 4. Les fichiers sont ensuite adressés à la Direction générale des collec-
tivités locales (DGCL) du ministère de l’intérieur qui traite les données. L’exploitation et
la diffusion des résultats sont réalisées par la DGCL et le Centre national de la fonction
publique territoriale (CNFPT) dans le but premier de disposer d’un outil de suivi de l’évo-
lution de la fonction publique territoriale. Pour les collectivités territoriales, les objectifs
officiellement assignés à cet instrument sont d’obtenir une photographie détaillée de l’em-
ploi public, de permettre l’instauration d’un dialogue social autour des questions relatives
à l’emploi et, enfin, d’améliorer la gestion des ressources humaines 5. Les données sont
1. On peut noter, entre autres, la Cour des comptes, la Direction générale des collectivités locales
(DGCL) relevant du ministère de l’intérieur, la Direction générale de l’administration et de la fonction publique
(DGAFP), l’observatoire du CNFPT, l’Assemblée nationale et le Sénat, l’institut national de la statistique et des
études économiques (INSÉE)...
2. Il s’agit d’un établissement public à caractère administratif (un par département), créé par la loi du
26 janvier 1984, spécialisé dans la gestion du personnel territorial. Il intervient dans de nombreux domaines
dont : les modalités d’accès à la fonction publique territoriale (FPT), par l’organisation des concours ; la mobi-
lité, par la tenue d’une bourse de l’emploi ; les métiers par la promotion de l’emploi territorial et la mise
en œuvre de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) ; la carrière proprement dite,
(détenant réglementairement une copie du dossier individuel des fonctionnaires rattachés) ; l’organisation des
commissions administratives composées paritairement de représentants des collectivités et de représentants du
personnel ; la santé, par son service de médecine et préventive ; la sécurité, par le biais du service de prévention
en hygiène et sécurité...
3. Le chier est composé de cinq grandes parties : effectifs, temps de travail, rémunérations, conditions
de travail – hygiène et sécurité, droits sociaux structurants plus de 60 indicateurs dont une majorité très détaillés.
4. Les collectivités afliées obligatoirement aux Centres de gestion (moins de 350 équivalents temps
plein) ou volontairement afliées retournent leurs chiers aux Cdg. Les collectivités non afliées les adressent
à la Préfecture et aux Cdg.
5. Conformément aux dispositions du décret n° 97-443 du 25 avril 1997.

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déclaratives. S’il n’est pas à exclure qu’avec cette méthode d’éventuelles erreurs peuvent
altérer la qualité du fichier, tout laisse à penser qu’il s’agit avant tout d’erreurs humaines
et non d’une volonté manifeste de fausser les tendances. En effet, ces données sont pré-
sentées en comités techniques 6 (CT). Dans ces instances, les représentants du personnel
sont particulièrement attentifs à la qualité des informations recueillies, notamment celles
liées aux effectifs et aux indicateurs financiers ce qui tend à réduire les risques de manipu-
lation. Par ailleurs, les Centres de gestion portent une attention à chaque fichier retourné
en étant vigilent à un certain nombre de critères et à leur cohérence. Pour autant, il n’est
pas à exclure que des erreurs peuvent biaiser certains indicateurs.
Depuis 2009, le Centre de gestion de la fonction publique territoriale du départe-
ment de la Loire-Atlantique dispose en version dématérialisée de l’ensemble des fichiers
renseignés 7. Il est désormais possible d’exploiter les données 2009, 2011, 2013 et 2015.
S’agissant des collectivités étudiées, l’analyse porte sur les bilans sociaux de 176 com-
munes et de 20 établissements de coopération intercommunale (EPCI) du département de
la Loire Atlantique 8.
L’ÉVOLUTION DE L’EMPLOI
L’étude des données brutes communales met en évidence, entre 2009 et 2013, une
progression régulière des emplois permanents 9 dans cette catégorie de collectivités. On
observe un gain de 260 emplois entre 2009 et 2011 et de nouveau une augmentation
de 267 emplois entre 2011 et 2013, soit un solde positif de 3,43 % sur l’ensemble de
la période. En revanche, entre 2013 et 2015, les emplois connaissent une baisse avec
une perte de 593 emplois en deux ans (- 3,78 %). Autrement-dit, en 2015, les effectifs
6. Le Comité technique (CT) est une instance consultative, composée des représentants du personnel
et des représentants de la collectivité territoriale ou de l’établissement public dont le nombre est déterminé
en fonction de l’effectif des agents en relevant. Il est obligatoirement consulté sur les questions relatives à
l’organisation et au fonctionnement des services ; aux évolutions des administrations ayant un impact sur les
personnels ; aux grandes orientations relatives aux effectifs, emplois et compétences ; aux grandes orientations
en matière de politique indemnitaire et de critères de répartition y afférents ; à la formation, à l’insertion et à la
promotion de l’égalité professionnelle ; aux sujets d’ordre général intéressant l’hygiène, la sécurité et les condi-
tions de travail. Les Centres de gestion organisent les comités techniques départementaux pour les compte des
collectivités et établissements de moins de 50 équivalents temps plein.
7. Les données précédentes n’étant pas numérisées, elles sont statistiquement difcilement exploitables.
8. Le département de la Loire-Atlantique comprend 221 communes. 176 communes ont renseigné leurs
bilans sociaux sur les années 2009, 2011, 2013 et 2015. Les 45 autres, pour des raisons souvent justiées par
le manque de ressources humaines disponibles n’ont pas répondu à une ou plusieurs des campagnes de recueil
de bilans sociaux et ne font donc pas partie de cette étude. Le principe retenu étant de réaliser une observation
d’une même population sur quatre campagnes consécutives. Sur les 176 communes, la population étudiée porte
sur 6 des 8 communes de plus de 20 000 habitants, 10 des 11 communes de 10 000 à 20 000 habitants et 160
des 202 communes de moins de 10 000 habitants (105 de moins de 3 500 habitants, 24 de 3 500 à 5 000 habi-
tants et 30 de 5 000 à 1 000). Concernant les EPCI, l’étude porte sur 20 des 21 établissements répondant au
même critère de régularité dans la transmission de leurs bilans sociaux. Cette population est constituée de : une
communauté urbaine (devenue métropole entre 2009 et 2015), deux communautés d’agglomération et 17 des
18 communautés de communes présentent sur le territoire sur la période étudiée.
9. Les emplois permanents sont ceux occupés par des fonctionnaires (stagiaires, titulaires) ainsi que par
des contractuels (agents de droit public en référence aux dispositions législatives qui autorisent leur recrute-
ment, y compris les remplaçants de fonctionnaires momentanément indisponibles car ils sont affectés sur un
emploi permanent ; les agents de droit privé dont le contrat a été repris à l’occasion de la reprise d’activités
transférées ou précédemment déléguées à des associations).

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communaux sont inférieurs à la situation observée en 2009 (15 345 emplois permanents
en 2009 contre 15 279 en 2015, - 0, 4 %). Pour autant, ces fluctuations sont variables
selon la nature des communes.
Entre 2011 et 2013, la progression des emplois permanents a surtout concerné les
petites communes (+ 7,7 % pour les communes de moins de 10 000 habitants). Les autres
catégories de communes – celles de plus de 10 000 habitants – ont vu leurs effectifs
diminuer d’environ 1 %. Mieux encore, la tendance s’est accentuée entre 2013 et 2015.
Alors que les communes de moins de 10 000 habitants gagnaient toujours des emplois
(+ 2,4 %), les collectivités comprises entre 10 et 20 000 habitants en perdaient (- 2,9 %)
comme celles de plus de 20 000 où la baisse en deux ans est encore plus forte (- 8,6 %).
Graphique n° 1 : Évolution du nombre d’agents sur emploi permanent
entre 2009 et 2015 selon la taille de la commune
S’agissant des intercommunalités, les effectifs sur emploi permanent ont connu une
augmentation régulière entre 2009 et 2015, en passant au total de 4 154 emplois en 2009 à
5 629 en 2015. Il apparaît néanmoins que le rythme de croissance soit un peu moins sou-
tenu dans les dernières années. Celui-ci était de 7,3 % entre 2009 et 2011 pour atteindre
+15,3 % entre 2011 à 2013 et enfin pour redescendre à 9,4 % entre 2013 et 2015.
Plus largement, sur la période observée, les établissements intercommunaux ont
vu leurs effectifs sur emplois permanents augmenter de 35,5 % alors que les communes
accusent une baisse de 0,4 %. On pourrait en déduire que l’augmentation des premiers
et la baisse des secondes sont dues principalement à un « effet transfert » dans la mesure
où les intercommunalités sont en partie alimentées par des personnels qui proviennent
des communes. Cependant, cette lecture doit être nuancée dans la mesure où entre 2009
et 2015, les communes connaissent, en effectif, un solde de + 66 emplois alors que les
intercommunalité se caractérisent par un gain de +1 475 emplois. Dès lors, tout porte à
croire que le développement de l’intercommunalité ne se caractérise pas par une baisse
mécaniquement équivalente des agents dans les communes. Aussi, convient-il d’observer
plus précisément la nature des emplois concernés par ces évolutions.
Conformément à la structuration de l’emploi public dans les collectivités territo-
riales française, la répartition selon les catégories d’emploi sur les communes étudiées

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montre qu’à mesure que l’on descend dans la hiérarchie urbaine, les cadres A sont
proportionnellement moins présents et, à l’inverse, que les agents de catégorie C sont
plus représentés. S’agissant des cadres A, il convient, là encore, de souligner une dif-
férence entre les communes selon leur morphologie. Alors que pour celles de plus de
10 000 habitants, la part des cadres dans leurs effectifs a augmenté entre 2011 et 2013
pour ensuite se réduire, les petites communes (de moins de 10 000 habitants) ont vu
leur proportion des personnels de catégorie A augmenter régulièrement. Cette différence
s’observe également pour les postes de catégorie B. Un peu comme si les petites com-
munes ne pouvaient pas jouer sur cette variable pour réduire leur personnels alors que
les autres collectivités disposeraient a priori d’une certaine marge de manœuvre en la
matière. Autrement dit, à mesure qu’on descend dans la taille des communes, les possi-
bilités d’action sur les effectifs semblent relativement réduites. Cette hypothèse paraît se
confirmer quand on observe la répartition de la catégorie C. Les grandes collectivités (de
plus de 20 000 habitants) ont connu plus de fluctuations dans la part prise par les agents
d’exécution dans leurs effectifs entre 2009 et 2015. À l’inverse, les communes intermé-
diaires (de 10 000 à 20 000 habitants) comme les plus petites connaissent une légère
tendance à la baisse mais sans pour autant que les différences entre les périodes soient
relativement marquées. Si donc, il semble se dégager une relation entre la nature de la
commune et les stratégies associées à l’emploi, l’analyse par filière permet de mieux se
repérer dans les évolutions contemporaines de l’emploi public dans la plus grande partie
des communes du département de la Loire-Atlantique
Graphique n° 2 : Évolution de la part des emplois permanents par catégories d’emplois
L’analyse comparée de l’évolution des emplois par filières montre que les princi-
pales filières des communes ont toutes été confrontées à une baisse de leurs effectifs. En
effet, les catégories « Administrative », « Technique », « Culture » ou encore « Sport »
connaissent toutes, depuis 2009, une baisse de leurs emplois. À cette tendance, on peut
ajouter les policiers municipaux dont les effectifs sont stables. À l’inverse, deux filières
se distinguent. La filière « Sociale et médico-sociale » qui correspond aux métiers 10 de
responsable de l’action sociale, de travailleur social, d’assistant éducatif petite enfance
(auxiliaires de puériculture), d’agent d’accompagnement à l’éducation de l’enfant
(ATSEM) et agent social et surtout l’« Animation » 11, ont toutes les deux enregistrées
10. Intitulés des métiers issus du répertoire des métiers territoriaux du CNFPT.
11. Animateurs et animateur éducatif accompagnement périscolaire.