20210909-depenses-publiques-pendant-crise-bilan-op-utilisation

LES DÉPENSES PUBLIQUES
PENDANT LA CRISE ET LE
BILAN OPÉRATIONNEL DE
LEUR UTILISATION
Communication à la commission des finances,
de l’économie générale et du contrôle
budgétaire de l’Assemblée nationale
Juillet 2021

Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation - juillet 2021
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Sommaire
PROCÉDURES ET MÉTHODES ........................................................................................................................ 5
SYNTHÈSE ............................................................................................................................................................ 7
RECOMMANDATIONS ..................................................................................................................................... 15
INTRODUCTION ................................................................................................................................................ 17
CHAPITRE I UNE MOBILISATION MASSIVE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE,
À LA CHARGE DE L’ÉTAT ET DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE ....... 21
I - UNE AUGMENTATION CONSIDÉRABLE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT .......................................... 21
A - Une progression très marquée des dépenses et du déficit ................................................................................ 22
B - Des dépenses exceptionnelles pour faire face à la crise, mais des dépenses ordinaires qui continuent à
progresser ............................................................................................................................................................... 27
C - Une hausse des dépenses au-delà du seul budget général ................................................................................ 36
II - UNE FORTE HAUSSE DES DÉPENSES DES RÉGIMES DE PROTECTION SOCIALE,
CONCENTRÉE SUR L’ASSURANCE MALADIE ET L’UNÉDIC .............................................................. 39
A - Une place déterminante des dépenses dans le creusement des déficits sociaux .............................................. 39
B - Une hausse considérable des dépenses de la branche maladie liée aux conséquences directes
et indirectes de la crise ........................................................................................................................................... 40
C - Une nette croissance des dépenses de l’Unédic ............................................................................................... 50
D - Des dépenses globalement stables pour les autres branches de la sécurité sociale que la maladie ................. 51
E - Des aides aux travailleurs indépendants financées par leurs régimes de protection sociale ............................ 54
III - UN FAIBLE IMPACT DE LA CRISE SUR LES FINANCES DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES .............................................................................................................................................. 56
A - Une baisse des dépenses contrastée, des collectivités dans l’ensemble peu affectées la crise ........................ 56
B - De nombreux dispositifs exceptionnels de soutien de l’État ............................................................................ 61
C - Une dégradation limitée de la situation financière globale des collectivités territoriales ................................ 62
IV - UNE HAUSSE GLOBALE DES DÉPENSES DE PRÈS DE 100 MD€ EN 2020 .................................. 64
A - Une forte croissance des dépenses publiques, imputable à la crise sanitaire .................................................. 64
B - Des risques de progression marquée des dépenses publiques après 2020 ....................................................... 71
CHAPITRE II DES OBJECTIFS DE COURT TERME GLOBALEMENT
ATTEINTS, DES DIFFICULTÉS RÉELLES DE MISE EN ŒUVRE,
UNE SORTIE DE CRISE À ORGANISER ....................................................................................... 77
I - DANS LE DOMAINE DE LA SANTÉ, UNE MOBILISATION DE GRANDE AMPLEUR
AVEC DES DISPOSITIFS FAVORABLES À LEURS BÉNÉFICIAIRES ................................................... 77
A - Les coûts de prévention et de détection du virus ............................................................................................. 78
B - Des compensations favorables des pertes de recettes et des surcoûts pour les acteurs du système de
santé ....................................................................................................................................................................... 82
C - Une progression considérable des indemnités journalières sous l’effet direct et indirect de la crise
sanitaire, pour partie inexpliquée ........................................................................................................................... 91
II - DE VASTES SOUTIENS FINANCIERS AUX ENTREPRISES .............................................................. 93
A - Des soutiens financiers aux entreprises multiformes et favorables .................................................................. 94
B - Des dispositifs qui ont globalement atteint leurs objectifs à court terme ...................................................... 105
C - Des risques d’effets d’aubaine et de fraude significatifs et des incertitudes pour la sortie de crise .............. 112
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III - COMPTE TENU DE L’ENSEMBLE DES AIDES, UNE HAUSSE CONTENUE
DU CHÔMAGE ET DES DESTRUCTIONS D’EMPLOI ............................................................................. 121
A - Des dispositifs d’aide à l’embauche globalement efficaces, des résultats plus contrastés pour les aides
à la formation ....................................................................................................................................................... 122
B - Des indices d’un effet favorable sur l’emploi et les chômeurs, mais des difficultés pour les
travailleurs en contrat précaire ............................................................................................................................. 129
IV - UNE MOBILISATION DES AIDES AUX MÉNAGES QUI A PERMIS DE PRÉSERVER
LEUR SITUATION GLOBALE ...................................................................................................................... 133
A - Un recours accru aux dispositifs de protection sociale de droit commun ..................................................... 133
B - Des aides exceptionnelles de solidarité couvrant de larges publics ............................................................... 137
C - Des dispositifs complémentaires ciblés significatifs ...................................................................................... 138
D - Une préservation globale, mais contrastée, de la situation financière des ménages...................................... 141
GLOSSAIRE ...................................................................................................................................................... 147
ANNEXES .......................................................................................................................................................... 151
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Procédures et méthodes
Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des six chambres que comprend la
Cour ou par une formation associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou
territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour ainsi que des
chambres régionales et territoriales des comptes, donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et
enquêtes que l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et l’indépendance statutaire de
leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté
d’appréciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et appréciations faites lors d’un
contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées
ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes
concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et,
s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du Gouvernement, la publication
d’un rapport est nécessairement précédée par la communication du projet de texte, que la Cour se
propose de publier, aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses sont
présentées en annexe du texte de la Cour.
La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de
publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport
d’instruction, comme les projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et
définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation comprenant au moins
trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité des
contrôles.
Le Parlement peut demander à la Cour des comptes la réalisation d’enquêtes, sur le fondement
du 2° de l’article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances
(commissions des finances), de l’article LO. 132-3-1 du code des juridictions financières
(commissions des affaires sociales) ou de l’article L. 132-6 du code des juridictions financières
(présidents des assemblées).
En application du 2° de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances, la Cour
des comptes a été saisie par le président de la commission des finances, de l’économie générale et du
contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, par lettre du 23 juin 2020, d’une demande d’enquête
portant sur « l’évolution des dépenses publiques pendant la crise sanitaire et le bilan opérationnel de
leur utilisation ». Cette demande a été acceptée le 6 juillet 2020 par le Premier président. Ce dernier,
par une lettre datée du 28 juillet 2020, a précisé les modalités d’organisation des travaux demandés à
la Cour (cf. annexe n° 1).
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