Les Services Vétérinaires: Quelle organisation pour l'avenir?
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Rev. sci. tech. Off. int. Epiz., 1987, 6 (4), 885-897 Les Services Vétérinaires: Quelle organisation pour l'avenir? L. BLAJAN *, R.W. GEE ** et. E.J. GIMENO *** Résumé : Les Services Vétérinaires gouvernementaux ont été créés pour prévenir et combattre les épizooties qui menacent l'économie des productions animales et compromettent les échanges mondiaux. L'insuffisance des moyens mis à leur disposition, l'instabilité économique, l'opinion publique et la détérioration de l'environnement imposent à ces Services des transformations pour s'adapter aux situations nouvelles. Les fonctions vétérinaires, au nombre d'une trentaine, qui relèvent du secteur public dans les pays à économie de marché ou à économie centralement planifiée, qu'ils soient développés ou en développement, relèvent de trois grandes catégories — économiques, sociales et sanitaires. L'organisation des Services Vétérinaires de l'avenir devra prendre en compte les technologies nouvelles, donner plus d'importance aux techniques d'analyse économique pour la gestion des programmes de santé animale. La formation aux méthodes de gestion et l'adoption des techniques modernes d'administration publique permettront d'améliorer leur efficacité. Les auteurs passent en revue les moyens permettant d'atteindre ces objectifs. MOTS-CLÉS : Administration - Analyse économique - Commerce international - Efficacité - Financement - Formation - Législation - Planification - Production animale - Progrès technique - Santé animale - Services Vétérinaires. INTRODUCTION Le Comité international de l ' O I E , préoccupé par la situation à laquelle doivent faire face de nombreux Services Vétérinaires de par le m o n d e , a décidé lors de sa 53 Session Générale, en mai 1985, de consacrer une partie des travaux de sa 54 Session Générale à l'étude de l'organisation des Services Vétérinaires. e e Sur la base des rapports reçus de 52 Pays Membres de l ' O I E , Sir William Henderson a présenté à la 54 Session Générale un document de synthèse qui a été amplement discuté par les participants. e * Directeur Général de l'OIE, 12 rue de Prony, 75017 Paris, France. ** Président sortant du Comité international de l'OIE, 81 Ronald Avenue, Lane Cove, NSW 2066, Australie. *** Président du Comité international de l'OIE, Profesor Titular de Epidemiología y Salud Pública, Facultad de Ciencias Veterinarias, Universidad Nacional de La Plata, Calle 60 y 118, La Plata, Argentine. 886 E n conclusion de cette discussion, le Comité de l'OIE a invité le Directeur Général de l'OLE à préparer, avec l'aide d ' u n groupe de travail, des propositions pour l'organisation future des Services Vétérinaires. Le groupe de travail, constitué des auteurs du présent document, en a présenté le contenu à la 5 5 Session Générale de l ' O I E en mai 1987. Le Comité a approuvé ce rapport et a demandé qu'il soit publié et c o m m u n i q u é aux Gouvernements des Pays Membres et aux Organisations internationales. C'est ce texte qui est intégralement reproduit ci-après. e LA PRESSION DES FACTEURS EXTÉRIEURS La crise économique mondiale attribuée aux deux «chocs pétroliers» de 1974 et 1980, et que beaucoup ont voulu voir comme u n phénomène passager, apparaît maintenant comme un phénomène durable. O n ne parle d'ailleurs plus de crise, mais de guerre économique : Pégoïsme des nations, la concurrence sans pitié à laquelle elles se livrent, ont remplacé les slogans généreux des années 60. Les pays en développement, souvent écrasés sous le poids de la dette extérieure, ont vu les termes des échanges se dégrader. Les pays exportateurs de produits animaux rencontrent la concurrence des pays développés qui compensent leurs coûts plus élevés de production par des subventions à l'exportation. L'insuffisance des revenus de la production animale pousse les éleveurs marginaux à aller vivre à la périphérie des grandes villes à la quête d ' u n emploi. Cet exode rural est accéléré dans certaines régions, comme le Sahel, par les mauvaises conditions climatiques et, dans d'autres régions, par les conflits locaux. E n dehors de quelques rares pays, auxquels l'exportation de produits animaux procure des ressources importantes en devises fortes, le secteur de l'élevage connaît le plus souvent une situation critique. Ceci est particulièrement vrai des éleveurs exclusifs des régions où seul l'animal peut tirer profit des maigres ressources du sol. Eleveurs nomades poussant leurs troupeaux à la recherche de pâturages et d'eau, ils dépendent entièrement des aléas climatiques dont les effets souvent néfastes alternent avec les épizooties dévastatrices telles que la peste bovine. Inorganisés, ils vivent en marge de la politique de leur pays et, trop souvent, ne trouvent aucun appui auprès de leur gouvernement. Ainsi, sont à la veille de disparaître des civilisations riches de traditions qui laisseront derrière elles le désert dont, de façon simplificatrice et abusive, elles sont accusées d'être responsables. Dans les pays en développement, plus que les populations confrontées à des difficultés immédiates, ce sont les gouvernements et surtout les Organisations internationales qui sont conscients de l'importance de la préservation des ressources naturelles. La désertification des régions d'élevage extensif préoccupe à juste titre la c o m m u n a u t é internationale, mais les Services Vétérinaires ne prennent pas la part qu'ils devraient avoir dans l'étude des solutions de ce problème dont la complexité justifie une approche multidisciplinaire. Dans les pays développés on peut, schématiquement, distinguer ceux à économie de marché et ceux à économie planifiée. Dans les premiers, le chômage augmente presque p a r t o u t et les producteurs euxmêmes voient leur revenu se dégrader. Les gouvernements dressent à nouveau des 887 barrières tarifaires ou n o n tarifaires pour protéger leur économie et réduisent les dépenses correspondant à des programmes qui ne sont pas jugés prioritaires. La taille des élevages et la productivité y ont considérablement augmenté au cours des dernières décennies, en même temps que diminuait le n o m b r e des éleveurs. Ceux-ci ont généralement une très grande compétence technique et économique, en permanence mise à jour par l'encadrement des organisations professionnelles auxquelles ils sont affiliés. Bien que peu nombreux, ils constituent u n groupe de pression politique n o n négligeable. Ayant u n comportement d'industriels, ils cherchent à se dégager au maximum de toute tutelle administrative. L'intervention des Services Vétérinaires dans ces élevages se limite donc aux grandes maladies contagieuses (fièvre aphteuse, peste porcine, etc.) et à celles faisant l'objet de programmes financés par l'Etat (tuberculose, brucelloses, leucose bovine enzootique). P o u r les prophylaxies nouvelles, telles que celle de la maladie d'Aujeszky, de plus en plus ils en assument eux-mêmes le coût. Les pouvoirs publics de la plupart de ces pays estiment en effet que ce sont les éleveurs bénéficiaires de ces programmes qui doivent en assurer le financement. Ces mêmes pouvoirs publics jugent également possible de réduire les moyens des Services Vétérinaires, puisque les épizooties meurtrières semblent maintenant appartenir au passé. Il existe parfois une tendance à ne reconnaître aux Services Vétérinaires q u ' u n rôle de protection, plus économique que sanitaire, vis-à-vis des produits étrangers. La deuxième catégorie comprend les pays à économie planifiée. C o m m e dans le groupe précédent, les épizooties dévastatrices sont maintenant maîtrisées. Mais la production animale ne relève que très rarement d'entreprises individuelles ; elle est planifiée au niveau central et généralement sur plusieurs années. Les activités sanitaires sont considérées c o m m e un outil technique de la production, leur coût est quantifié à l'avance et tout dérapage par r a p p o r t à l'objectif fixé par le plan peut être mis sur le compte d'une défaillance technique vétérinaire. Ce sont donc les Services Vétérinaires qui assument cette responsabilité technique. Confrontés essentiellement aux problèmes de la pathologie multifactorielle des élevages intensifs, ils disposent en règle générale de moyens en personnel et logistiques suffisants. Il n'est cependant pas certain qu'ils soient toujours associés étroitement aux décisions qui aboutissent à la définition du plan. Dans tous les pays développés, sous la pression de l'opinion publique, et n o t a m ment des associations de défense des consommateurs, la qualité et la salubrité des denrées d'origine animale sont maintenant une priorité. Les Services Vétérinaires pourraient être amenés, en raison de la sensibilité accrue de l'opinion à ces problèmes, à inspecter les élevages afin de s'assurer que les médicaments et les pesticides employés sont conformes à la législation en vigueur, que la réglementation relative au bienêtre des animaux y est respectée, et enfin pour certifier, avant l'abattage, que ceux-ci sont en b o n n e santé et exempts de résidus. Les Services Vétérinaires, confrontés à une évolution rapide des facteurs extérieurs, devraient prendre conscience de la transformation du paysage social, politique et économique, et revoir leur politique et l'étendue de leurs responsabilités en conséquence. ATTRIBUTIONS ET ACTIVITÉS A l'origine, les Services Vétérinaires ont été mis en place p o u r améliorer la santé et la productivité du bétail : ils se sont vus confier ensuite l'inspection des denrées alimen- 888 taires pour protéger la santé publique et faciliter les échanges internationaux. Puis, grâce aux progrès réalisés dans le domaine scientifique, leur activité, qui se bornait jusque-là au secteur strictement vétérinaire, s'est élargie à d'autres domaines, celui des médicaments notamment. Néanmoins, la préoccupation essentielle des services officiels a été, j u s q u ' à une époque relativement récente, de lutter contre les grands fléaux épizootiques, et de les prévenir. P a r la suite, les pouvoirs publics, confrontés à une opinion plus exigeante, ont tenté de répondre à cette évolution en élargissant le champ des compétences des Services Vétérinaires. A ce jour, leurs activités peuvent être rangées sous trois grandes rubriques, en fonction de leur finalité : - Economique : prophylaxie des maladies animales, contrôle sanitaire aux frontières, production animale, contrôle des médicaments vétérinaires, facilitation des échanges commerciaux. - Sociale : protection des animaux d'élevage, soins aux animaux de compagnie, formation et relations professionnelles. - Sanitaire : lutte contre les zoonoses, inspection et protection des denrées alimentaires. La tâche des Services Vétérinaires apparaît dans toute sa complexité si l'on songe qu'ils doivent le plus souvent prendre en compte ces différents facteurs dans les actions qu'ils conduisent. S'ils s'acquittent de leurs missions et de leurs responsabilités selon des modalités différentes suivant les pays, les vétérinaires sont compétents, d'une manière générale, dans cinq grands domaines : - la gestion des prophylaxies officielles, la production animale, la santé publique, le contrôle sanitaire aux frontières et la protection de l'environnement ; - les examens cliniques et traitements des animaux ; - les médicaments et produits biologiques à usage vétérinaire ; - l'enseignement ; - la recherche. Les responsabilités des Services Vétérinaires varient considérablement d ' u n pays à l'autre, mais dans tous les cas, il est important qu'ils gardent des liaisons étroites avec tous les autres secteurs d'activité vétérinaire. Leurs fonctions et attributions doivent être clairement définies et approuvées par le gouvernement ; il est également souhaitable qu'elles correspondent aux souhaits des éleveurs et du public dont l'appui est nécessaire. Les objectifs prioritaires doivent être fixés et approuvés par les instances supérieures. Le Service Vétérinaire ne doit pas assumer de nouvelles tâches sans avoir revu, au préalable, l'ordre des priorités ainsi que l'affectation des crédits ou en avoir obtenu l'augmentation. Ses activités et ses responsabilités doivent être réévaluées et leur ordre de priorité redéfini périodiquement. Un plan élaboré avec toutes les parties intéressées, définissant la politique, les objectifs, les stratégies, les repères, les cibles et la procédure de révision, constitue u n outil de gestion très rationnel, dont le principe s'impose de plus en plus. Ce genre de plan facilite considérablement la définition des priorités, l'obtention des ressources nécessaires et l'approbation des programmes d'action. 889 En définitive, les attributions et les activités des Services Vétérinaires officiels seront très variables selon le niveau de développement des pays et leur système politique. De toute évidence, le rôle du secteur vétérinaire privé dans les pays à économie de marché impliquera une approche de la planification très différente de celle des pays à économie centralement planifiée. Les programmes vétérinaires des pays développés ou en développement seront influencés p a r le type et l'importance des productions animales, ainsi que par les ressources du pays. En dépit de ces différences, les activités mises en œuvre dans les Pays Membres de l'OIE présentent dans l'ensemble un grand n o m b r e de points c o m m u n s , qu'il s'agisse des formes d'action traditionnelles ou de leur évolution à venir. La dernière étude effectuée auprès des 110 Pays Membres indique que l'éventail des activités vétérinaires est le suivant : 1. Prophylaxie des maladies animales : programmes de prophylaxie et d'éradication en accord avec les grandes orientations nationales ; méthodes de diagnostic, de prévention, de traitement et de financement. 2. Maladies exotiques : surveillance, recherche, diagnostic et prophylaxie ; formation ; programmes d'urgence et plans pour des situations accidentelles. 3. Epidemiologie : systèmes d'information, collecte et analyse de données, études de faisabilité économique et technique, systèmes d'identification du cheptel. 4. Contrôle sanitaire aux frontières : protocoles d'importation, négociations internationales, détermination des importations prioritaires, stations de quarantaine. 5. Economie : études coût/avantages des programmes de santé et de productions animales. 6. Exportation d'animaux et de produits animaux : contrôle et certification, négociations internationales, supervision des transports, service après-vente, stations de quarantaine. 7. Production animale : reproduction, génétique, alimentation et conduite de l'élevage ; systèmes de type intensif et extensif, surveillance des troupeaux nomades et des pâturages. 8. Reproduction artificielle : techniques d'insémination artificielle et de transfert d ' e m b r y o n s , supervision et certification. 9. Commercialisation : création de nouveaux croisements, systèmes de vente et de transport, classification des animaux et de leurs produits. 10. Coopération internationale : déclaration des maladies, programmes régionaux de prophylaxie, banques de vaccins, programmes d'assistance technique. 11. Aquaculture : pisciculture, hygiène du milieu, prophylaxie des maladies. 12. Faune sauvage : préservation des différentes espèces, prophylaxie des maladies, capture, études de croisement entre espèces. 13. Jardins zoologiques : préservation du patrimoine génétique, diagnostic et traitement des maladies. 14. Animaux de laboratoire : reproduction et conduite de l'élevage, prophylaxie des maladies et protection animale. 890 15. Protection animale : comportement animal, étude de situations de «stress», codes de conduite, transport des animaux et gestion du troupeau. 16. Zoonoses : diagnostic et prophylaxie. 17. Inspection des denrées : méthodes d'abattage humanitaires, d'inspection et de surveillance, certification. techniques 18. Technologie alimentaire : méthodes de production et de traitement des aliments, certification. 19. Protection des aliments : méthodes hygiéniques, contrôle et conservation. 20. Médicaments vétérinaires : produits chimiques et biologiques, réactifs utilisés à des fins de diagnostic et vaccins ; systèmes de stockage et de distribution ; mise au point, contrôle et autorisation de mise sur le marché. 21. Protection de l'environnement et des consommateurs : contrôle des sources d'alimentation en eau, des effluents et des sous-produits des industries animales, méthodes d'utilisation des pesticides, contrôle des radiations ionisantes, recherche des résidus, certification. 22. Laboratoires : diagnostic des maladies exotiques et endémiques, anatomie pathologique, immunologie, analyses biochimiques et toxicologiques. 23. Nutrition : études sur l'alimentation, les pâturages et la production intensive, normes applicables aux aliments du bétail et certification, maladies par carence. 24. Parasitologie : méthodes de diagnostic, traitement, programmes de prophylaxie régionaux et locaux. 25. Publications : matériel scientifique pour les vétérinaires, le personnel paravétérinaire et les éleveurs. 26. Enseignement : enseignement vétérinaire universitaire et post-universitaire, formation para-vétérinaire. 27. Soins cliniques : animaux d'élevage, animaux de compagnie et de laboratoire, oiseaux, mammifères aquatiques, poissons et faune sauvage. 28. Organisations professionnelles : liaisons avec ces organisations, m a n d a t sanitaire, recyclage des diplômés. 29. Organisations d'éleveurs : liaisons avec ces organisations, consultation sur la production animale, les programmes de prophylaxie, la protection des animaux. 30. Législation : validation des programmes officiels. 31. Administration : ressources humaines, financement, systèmes d'évaluation des p r o g r a m m e s , gestion des données, personnel. 32. Recherche et développement : s'exercent dans tous les domaines cités ci-dessus. L'intervention des Services Vétérinaires est nécessaire dans tous ces domaines. La priorité accordée à chacun d'eux varie d'un pays à l'autre à l'intérieur d'une même région. L ' o r d r e des priorités, qui sera établi en dernière instance par le gouvernement, fera toutefois une large place aux suggestions des producteurs, de la population et des vétérinaires. 891 PROGRAMMES DE DÉVELOPPEMENT E n matière d'amélioration et de développement des activités vétérinaires, le p r o g r a m m e idéal, adapté à tous les pays, n'existe pas. Les différences de niveau de progrès social, de systèmes politiques et de structures administratives - fédérales, centralisées ou décentralisées - , sont autant de raisons qui font de chaque pays u n cas particulier. C'est p o u r q u o i les actions envisagées doivent pouvoir s'adapter à la réalité de chaque pays ; il ne s'agit en aucun cas d'essayer de suivre des modèles abstraits et idéaux. Néanmoins, il est possible d'indiquer les orientations fondamentales qui p o u r r o n t permettre à la profession vétérinaire de répondre à l'attente des autorités et de la population de chaque pays. L'évolution à venir est déterminée, pour l'essentiel, par l'application de nouvelles technologies et de l'analyse économique, ainsi que par une efficacité accrue des systèmes administratifs. NOUVELLES TECHNOLOGIES Les progrès accomplis au cours des dernières années ont donné lieu à des applications qui ne présentent pas de difficulté pour les vétérinaires. Leur niveau de connaissances dans le domaine des mathématiques, des statistiques et de la biochimie leur permettent, en effet, d'assimiler aisément les nouvelles techniques, comme l'informatique et l'automatisation des techniques de laboratoire. Ces techniques, initialement destinées à la médecine humaine et aux autres sciences biologiques, ont été appliquées directement à la science vétérinaire, qui en fait a ellemême généré un grand n o m b r e de progrès. C'est en effet du domaine vétérinaire que vient le concept de dynamique des populations sur lequel se fonde l'étude épidémiologique des troupeaux. Le traitement automatique des données devrait être profitable, n o t a m m e n t , aux secteurs suivants : - communication, - stockage et analyse des données, - coordination opérationnelle, - diagnostic automatisé, - protection alimentaire, - recherche des résidus dans les tissus, - contrôles pharmacologiques, - programmes d'intervention d'urgence contre les maladies, - alimentation, - reproduction et génétique animale. Dans u n premier temps, la mise en œuvre des nouvelles technologies nécessitera des investissements supplémentaires ; par la suite, les mises de fonds se limiteront 892 pratiquement au renouvellement du matériel. Toutefois, l'installation de ces systèmes doit se faire à b o n escient ; elle ne se justifie que par une efficacité accrue et une diminution des coûts d'exploitation. Les économies de m a i n - d ' œ u v r e devraient être tangibles, et par la suite, il sera sans doute possible d'obtenir du personnel un travail plus efficace et rationnel. Dans tous les pays, se pose le problème délicat du compromis entre le taux d'emploi maximal et la relation coût/efficacité des programmes. Le résultat des programmes ne dépend pas uniquement de l'importance des effectifs, surtout si les dépenses salariales (permanentes, et nécessairement élevées) privent l'administration de sommes qui pourraient être destinées à l'achat de véhicules, de matériel et de médicaments, ou au financement des déplacements. Il est donc essentiel de ne pas adopter ces nouvelles techniques, et ceci est valable n o t a m m e n t pour le traitement automatique des données, avant d'avoir effectué des analyses économiques très complètes permettant de s'assurer que ces techniques sont : — plus efficaces, — plus rentables, — susceptibles d'induire des économies de m a i n - d ' œ u v r e . A u n o m b r e des techniques susceptibles d'améliorer les services rendus par les vétérinaires, on peut citer les exemples suivants : a) Application des systèmes de traitement automatique des données aux programmes de prophylaxie des maladies en utilisant un réseau de terminaux dans les districts et les régions, reliés à la base de données nationale. Ceci permettra d'accroître l'efficacité de la surveillance épidémiologique, des contrôles de mouvements d ' a n i m a u x , des vaccinations, des traitements et des mesures de prophylaxie sanitaire. L'analyse des données sera plus fiable, et les déclarations de maladies au plan international, acheminées plus rapidement, gagneront en crédibilité ; ainsi, les échanges intérieurs et avec les autres pays p o u r r o n t se développer. b) Utilisation de systèmes de traitement automatique des données permettant de renforcer les capacités opérationnelles des laboratoires et de développer les échanges et les analyses de données relevant du diagnostic et de la recherche. L'application de méthodes de traitement des données, plus rapides et plus fiables, aura des effets positifs sur les programmes de prophylaxie des maladies animales, sur la protection et le contrôle de qualité des aliments, ainsi que sur la production animale et le contrôle des médicaments. c) Etablissement de liaisons plus étroites entre l'administration vétérinaire et l'industrie agro-alimentaire grâce aux systèmes de traitement automatique des données de ce secteur. Le remplacement ou le renforcement des méthodes d'inspection traditionnelles par le contrôle de qualité, exigé de façon de plus en plus pressante par l'industrie, ne débouchera sur aucune économie si l'information n'est pas traitée rapidement et de manière efficace. d) Liaisons assurées par les systèmes de traitement automatique des données entre les Services Vétérinaires et l'industrie pharmaceutique, qui garantiront la compatibilité des évaluations pharmacologiques et toxicologiques, et des études d'innocuité et de conformité. Le système de traitement automatique des données permettra également d'assurer le contrôle suivi du produit après son homologation. Il est essentiel pour les 893 Services Vétérinaires d'être associés étroitement aux travaux de mise au point des médicaments à usage h u m a i n , p u i s q u ' o n utilise des animaux lors de leur évaluation et des analyses préalables à leur autorisation de mise sur le marché. e) Développement rapide des nouveaux moyens de diagnostic, simples à utiliser, permettant de transférer une partie des responsabilités traditionnellement attribuées aux services officiels, aux vétérinaires du secteur privé et aux éleveurs. Si ces techniques sont fiables et si le diagnostic doit se faire en dehors du cadre des programmes nationaux de prophylaxie, les Services Vétérinaires devraient encourager leur mise en œuvre, dans la mesure où il en résulte une économie. Néanmoins, les services officiels doivent continuer d'accorder la priorité aux systèmes d'analyse utilisés pour les programmes nationaux, les échanges internationaux et la déclaration des maladies. f) Nouvelles techniques de reproduction artificielle, n o t a m m e n t génie génétique et transfert d'embryons qui devraient entraîner une amélioration rapide de la production animale, et s'avérer plus économiques - à long terme - que les méthodes traditionnelles de développement de l'élevage tributaires de quarantaine à l'importation. ÉCONOMIE Dans l'optique d'une administration moderne, il est indispensable de procéder à une évaluation critique des aspects économiques d ' u n p r o g r a m m e avant de l'adopter ou, s'il s'agit d ' u n p r o g r a m m e déjà mis en œuvre, avant de le poursuivre. Désormais, l'administration vétérinaire ne saurait entreprendre l'éradication d'une maladie pour la simple raison qu'elle est présente. Les demandes de crédits sont en effet nombreuses, et les pouvoirs publics sont conscients du coût élevé des programmes de prophylaxie des maladies animales, du fait qu'ils peuvent se prolonger et qu'il est parfois difficile d'y mettre fin. Tout nouveau programme devrait être précédé d'une analyse coût/avantages soumise aux éleveurs et à l'ensemble du public. Les responsables des administrations vétérinaires doivent s'attendre à voir leurs affirmations contestées et être prêts à les défendre ou à les modifier. Il est essentiel d'établir u n calendrier réaliste pour l'exécution du projet, car l'expérience prouve que même les projets les mieux conçus sont à la merci de difficultés et d'interruptions inopinées. La fiabilité des méthodes de diagnostic, des traitements et de la protection vaccinale devra être indiquée en toute honnêteté. L'éventualité d'une interruption du p r o g r a m m e à la suite d ' u n accident ou d ' u n événement imprévu doit être prise en compte. Les vétérinaires doivent posséder des connaissances suffisantes en économétrie afin de dialoguer avec les économistes et de collaborer à la réalisation des études spécifiques nécessaires. Les vétérinaires n'entreprendront pas ce genre d'études seuls, sauf s'ils possèdent les compétences requises. Il peut être utile que des économistes soient détachés auprès du Service Vétérinaire pour renforcer les liaisons avec le groupe d'étude économique et financière. Le p r o g r a m m e en cours devrait s'accompagner d'analyses économiques suivies, entreprises au fur et à mesure de son déroulement. L'examen des facteurs économiques est en effet déterminant lorsqu'il s'agit d'opter pour telle ou telle solution. 894 Il est souvent plus difficile de mettre fin à u n p r o g r a m m e que de l'entreprendre, surtout lorsqu'il n ' a pas été couronné de succès. Dans certains domaines extravétérinaires, comme l'enseignement, la sécurité sociale ou la défense, les arbitrages budgétaires donnent lieu à des changements d'orientation, auxquels gouvernement et opinion publique sont accoutumés. Les Services Vétérinaires ne peuvent pas s'attendre à moins. A M É L I O R A T I O N D E L ' E F F I C A C I T É D U SYSTÈME D ' A D M I N I S T R A T I O N C'est le facteur décisif de l'amélioration des Services Vétérinaires. Les nouvelles techniques ne résoudront pas, à elles seules, les problèmes ; leur application suscitera une certaine confusion, voire u n certain gaspillage, et risque même d'avoir des effets très négatifs. Administration efficace est synonyme de b o n n e gestion des ressources techniques, économiques, juridiques et financières - , qui conditionnent le succès de tout p r o g r a m m e vétérinaire. Le vétérinaire ne possède pas, de par sa qualification, des compétences de gestionnaire. Néanmoins sa formation constitue une bonne base de départ, qui lui permet d'acquérir d'autres compétences. Il convient de souligner à nouveau la diversité des structures administratives des différents systèmes de gouvernement. S'il n'est pas possible de définir u n cadre qui satisferait tous les systèmes, on peut néanmoins identifier plusieurs domaines qui se prêtent à des améliorations sur le plan de la gestion, dont certaines devraient pouvoir s'appliquer à tous les cas. a) Formation à la gestion Il s'agit là d ' u n domaine dont le développement peut être considéré comme prioritaire. Tous les vétérinaires qui choisissent d'exercer leur profession dans le cadre d ' u n service public ou d ' u n e société privée doivent recevoir une formation en matière de gestion, indispensable complément de leurs connaissances techniques. Seule une formation spécifique leur permettra de régler les questions budgétaires, juridiques et politiques qui se posent, ainsi que les problèmes de personnel, de communication, ou de mise en oeuvre et d'évaluation des programmes. Cette formation, qui devrait être proposée à tous les cadres - quelle que soit leur place dans la hiérarchie - est essentielle pour les cadres supérieurs. Parmi les différents types de formation disponibles, il faudra choisir celles qui correspondent le mieux aux plans de carrière et aux besoins du personnel vétérinaire, ou autre. Différents types de formation sont possibles : - séminaires de courte durée tels que ceux organisés par la Banque Mondiale avec la collaboration de l ' O I E ; - cours de contenu très variable existant dans la plupart des pays et pouvant déboucher sur une qualification classique en gestion des affaires, ou en administration publique ; - création, qu'il serait possible d'encourager, de cours de gestion intégrant les aspects vétérinaires, dans certains pays disposés à recevoir des cadres vétérinaires d'autres pays. L ' O I E devrait examiner cette possibilité. Le remplacement temporaire des personnes sélectionnées pour suivre cette formation devrait être assuré. Dans les pays en développement, il sera légitime de recourir à l'aide extérieure p o u r financer les cours suivis à l'étranger. 895 b) Planification concertée Cette technique de gestion, très utilisée dans le secteur privé, s'impose de plus en plus dans les administrations publiques. La m é t h o d e qui consiste à définir la politique, les objectifs, les stratégies et les cibles, s'inspire directement du principe scientifique suivant lequel la première étape dans la résolution d ' u n problème est sa définition. La détermination claire et précise des objectifs concertés et des méthodes de planification qui permettront de les atteindre s'avère d ' u n a p p o r t considérable dans l'amélioration des méthodes de gestion. Les plans devraient être publiés, mis à la disposition de la population et des vétérinaires, et soumis à des réévaluations périodiques. Ces plans permettent au personnel de mieux saisir la portée des programmes adoptés, et de s'engager davantage dans leur réalisation. Si les objectifs de l'administration sont bien connus de la population et ont l'accord du gouvernement, l'obtention des crédits nécessaires sera facilitée. c) Structure La structure de l'organisation doit être approuvée par les Hautes Autorités. Le n o m b r e de niveaux hiérarchiques sera fonction de la politique en vigueur ; néanmoins, la tendance actuelle est à la réduction du n o m b r e d'échelons, car la suppression de certains postes intermédiaires permet d'accélérer les décisions et leur mise en œ u v r e . Il est essentiel que l'organisation vétérinaire soit dirigée par u n administrateur possédant des compétences vétérinaires. Ceci se justifie par l'importance considérable que prennent les problèmes de santé et de production animales dans chaque pays ; en outre, le responsable du service doit être à même de s'acquitter convenablement de ses fonctions internationales, notamment en matière de déclarations des maladies animales et-d'import/export. Il est très important que dans chaque pays soit désigné u n Directeur des Services Vétérinaires ayant autorité pour s'exprimer au n o m de son pays et répondre de la véracité des certificats sanitaires accompagnant les animaux et les produits animaux destinés à l'exportation. Dans chaque pays, il est hautement souhaitable de regrouper les activités des Services Vétérinaires au sein d ' u n e seule organisation, pour éviter les doubles emplois inutiles et accroître leur efficacité technique et économique. Dans toute structure organisée, il faut mettre en place une véritable planification, et assurer u n contact permanent tant avec les autres services publics qu'avec les organisations n o n gouvernementales. Le responsable des services officiels doit pouvoir communiquer directement avec le directeur de cabinet de son Ministère, et avec le Ministre en personne lorsqu'il faut affronter des situations d'urgence ou des événements d'importance nationale. d) Liaisons Dans la société actuelle, dont la complexité ne fait que croître, on ressent chaque j o u r davantage la nécessité d ' u n e approche multidisciplinaire, indispensable à l'élaboration des grandes décisions. Toutefois, cette approche ne peut être réservée à des situations ponctuelles, mais doit être considérée comme un processus gestionnaire permanent. Il convient de renforcer les liaisons avec les autres disciplines scientifiques, et avec les organes gouvernementaux chargés des problèmes budgétaires, juridiques, et de personnel. 896 En outre, il importe d'établir des relations suivies avec les industries pharmaceutique et agro-alimentaire, avec le secteur de l'élevage, ainsi qu'avec les organisations professionnelles concernées par les problèmes vétérinaires. Une unité de l'organisation vétérinaire devrait être chargée de maintenir les contacts internationaux avec les Organisations telles que l ' O I E , la F A O et l ' O M S . Il serait avantageux, tant pour les pays en développement bénéficiant d'une aide extérieure que pour les Etats qui leur apportent leur soutien, de prévoir une Section des relations extérieures au sein de l'organisation vétérinaire. e) Finances Dans la situation difficile créée par les contraintes budgétaires, il est essentiel de réserver la priorité au financement des travaux essentiels, ainsi q u ' a u x frais de fonctionnement et de personnel. Il faut mettre en place des systèmes permettant de vérifier que l'organisation gère convenablement les fonds dont elle a la charge, et qu'elle accepte d'en répondre publiquement, en gage de la confiance qui lui a été accordée. Les administrations doivent s'apprêter à envisager d'autres sources de financement que le budget de l'Etat. A l'heure actuelle la tendance est de plus en plus favorable au principe du paiement du service par le bénéficiaire. Si ce système a le défaut de prélever u n impôt direct, il garantit en revanche une certaine continuité et permet d'établir une planification à long terme. Il est indispensable, pour gérer une organisation de manière efficace, de comprendre les systèmes comptables et budgétaires modernes, ainsi que les méthodes utilisées par le gouvernement lors des discussions budgétaires au Parlement. f) Aspects juridiques Il est important de donner aux programmes une base légale. Si cela s'avère parfois fastidieux, il y a avantage à soumettre les décisions essentielles à l'avis de la population et du Parlement. La législation doit définir clairement le partage des responsabilités entre niveau réglementaire et niveau d'exécution, ainsi qu'entre l'administration et les organismes indépendants. g) Régionalisation Dans les pays aux vastes territoires, les Services Vétérinaires sont souvent organisés selon un système de subdivisions territoriales, pour des raisons d'ordre géographique, politique ou culturel. Cette décentralisation, qui peut sembler très avantageuse au niveau local, complique cependant et rend difficile l'application, sur l'ensemble du territoire, d ' u n e politique uniforme. Par conséquent, lorsque l'administration est décentralisée, l'organisation centrale se voit contrainte de prévoir une structure et un fonctionnement des communications permettant une transmission directe et réciproque des informations relatives aux déclarations des maladies, à l'élaboration des politiques et aux prises de décisions. h) Communication L'information doit circuler de manière efficace au sein même et à l'extérieur de l'organisation. Elle concerne les rapports, les choix relatifs à la politique de l'organisation, les déclarations publiques, les conseils aux agriculteurs, les articles scientifiques, les conférences, la législation, les avis donnés aux différents Ministres et les déclarations internationales de maladies. 897 La communication est un art particulier, et les vétérinaires ne l'exerceront avec succès qu'après avoir suivi une formation appropriée et l'avoir mise en pratique, tout comme les membres des autres professions. L'image des Services Vétérinaires doit être donnée aux usagers traditionnels ou potentiels, selon les méthodes de marketing. i) Evaluation Dès le démarrage d ' u n p r o g r a m m e , le processus d'évaluation sera entrepris par les personnes directement concernées. Il importe que l'organisation en conserve la direction, et mette en place un système régulier d'auto-analyse et d'évaluation permanentes. P o u r ce qui est des programmes les plus i m p o r t a n t s , des organismes extérieurs peuvent demander ou être invités à effectuer un examen plus objectif. La quantification des objectifs dans le plan concerté facilite les évaluations. CONCLUSIONS L ' O I E contribue, par ses membres et ses activités, à renforcer la mission des administrations vétérinaires au service de l'humanité, mission qu'elles exercent au travers de la protection des animaux et des productions animales. La coopération internationale pour la lutte contre les maladies animales, la production animale, la protection des animaux, la protection de l'environnement, la facilitation du commerce international, est u n moyen d'atteindre les objectifs d'amélioration de la nutrition et du bien-être de l ' h o m m e . Mais encore faut-il que les Services Vétérinaires disposent des ressources nécessaires et soient en mesure de relever les défis d'une situation économique et sociale en perpétuelle évolution. L'opinion publique, le gouvernement, le climat et les échanges internationaux sont autant de contraintes extérieures dont ils doivent tenir compte. Les nouvelles technologies leur permettront de répondre à ces nouvelles exigences, à condition que leur efficacité et leur rentabilité soient assurées. Les améliorations en matière de gestion et d'efficacité de l'administration sont la clef d'une organisation efficace des Services Vétérinaires. Les moyens qui permettront d'y parvenir sont : - la formation à la gestion dispensée par les organismes internationaux et les institutions existantes, - l'utilisation plus étendue des méthodes économétriques lors de l'élaboration et de la mise en œ u v r e des p r o g r a m m e s , — l'unification des structures vétérinaires p o u r assurer l'efficacité des actions et éviter les doubles emplois, - l'approche nouvelle des problèmes de financement, par le paiement des services et le recours au secteur privé, - le renforcement des bases légales des actions prioritaires, — les liaisons multidisciplinaires, — l'amélioration de la communication, — le développement du processus de planification concertée.
