TD Conférence des Nations Unies sur le commerce

NATIONS
UNIES
TD
Conférence
des Nations Unies
sur le commerce
et le développement
Distr.
GENERALE
TD/B/42(1)/8
3 juillet 1995
FRANCAIS
Original : ANGLAIS
CONSEIL DU COMMERCE ET DU DEVELOPPEMENT
Quarante-deuxième session
Première partie
Genève, 11 septembre 1995
Point 4 de l’ordre du jour provisoire
ASSISTANCE DE LA CNUCED AU PEUPLE PALESTINIEN
Evolution de l’économie du territoire palestinien occupé
Rapport du secrétariat de la CNUCED
Les appellations employées dans le présent document et la présentation
des données qui y figurent n’impliquent de la part du Secrétariat de
l’Organisation des Nations Unies aucune prise de position quant au statut
juridique des pays, territoires, villes ou zones ou de leurs autorités, ni
quant au tracé de leurs frontières ou limites.
GE.95-52295
(F)
TD/B/42(1)/8
page 2
TABLE DES MATIERES
Paragraphes
Préface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1 -
4
Première partie
EVOLUTION RECENTE DE L’ECONOMIE PALESTINIENNE (1993-1995),
ET EN PARTICULIER DE L’INVESTISSEMENT PRIVE . . . . . .
5 - 47
A.
5 - 17
La situation générale de l’économie palestinienne
1.
Mise en oeuvre des accords économiques
israélo-palestiniens . . . . . . . . . . . .
Perspectives de coopération économique avec
les pays arabes . . . . . . . . . . . . . .
Le nouveau cadre institutionnel dans le
domaine économique et social . . . . . . . .
Programmes multilatéraux et bilatéraux
d’aide au développement . . . . . . . . . .
15 - 17
Résultats économiques : principales tendances
et faits nouveaux . . . . . . . . . . . . . . . .
18 - 28
Principaux aspects de l’investissement privé
dans l’économie palestinienne . . . . . . . . . .
29 - 47
2.
3.
4.
B.
C.
1.
5 -
9
10 - 11
12 - 14
Les nouvelles conditions de l’investissement
privé . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Moyens institutionnels et techniques
et services connexes . . . . . . . . . . . .
Investissement privé . . . . . . . . . . . .
34 - 40
41 - 47
PERSPECTIVES DE DEVELOPPEMENT DURABLE DE
L’ECONOMIE PALESTINIENNE . . . . . . . . . . . . . . .
48 - 70
2.
3.
30 - 33
Deuxième partie
A.
Comment parvenir à un développement économique
autonome . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
49 - 52
B.
Croissance durable : aspects macro-économiques . .
53 - 61
C.
Les principaux aspects sectoriels de la
transformation structurelle . . . . . . . . . . .
62 - 70
TD/B/42(1)/8
page 3
TABLE DES MATIERES (suite)
Paragraphes
Troisième partie
ASSISTANCE AU PEUPLE PALESTINIEN : PROGRES DES TRAVAUX DU
SECRETARIAT DE LA CNUCED, EN PARTICULIER DU PROGRAMME DE
COOPERATION TECHNIQUE, EN 1994 et 1995 . . . . . . . .
A.
Etude de l’évolution récente de l’économie
palestinienne . . . . . . . . . . . . . . . . . .
71 - 79
72
B.
Recherche sur les secteurs et questions prioritaires
73 - 75
C.
Programme de coopération technique . . . . . . . .
76 - 78
D.
Coordination et coopération avec les organismes
des Nations Unies . . . . . . . . . . . . . . . .
79
TD/B/42(1)/8
page 4
Préface
1.
Conformément aux dispositions de la résolution 146 (VI) de la
Conférence, à la décision prise à Carthagène ainsi qu’à la résolution 47/445
de l’Assemblée générale sur l’assistance de la CNUCED au peuple palestinien,
le rapport que voici présente les conclusions tirées de l’étude de l’évolution
économique du territoire palestinien occupé 1/, en particulier pendant la
période allant de juillet 1994 à juin 1995. Conçu selon le modèle des
précédents rapports annuels sur la question, établis par le secrétariat de
la CNUCED depuis 1985, il décrit les changements récents influant sur
l’économie du territoire ainsi que les progrès des travaux du secrétariat
concernant l’assistance au peuple palestinien.
2.
La situation politique dans la région continue à déteindre sur la
plupart des aspects de l’activité économique du territoire. L’année écoulée
a été marquée en particulier par la mise en oeuvre des accords
israélo-palestiniens conclus en 1993-1994 2/, le transfert progressif de
responsabilités à l’Autorité palestinienne et la poursuite des négociations
pour étendre l’autonomie palestinienne de Gaza et Jéricho au reste de la
Cisjordanie. Ces questions et leurs prolongements ont été au coeur des
préoccupations des intéressés et sont désormais étroitement liées à l’avenir
de l’économie palestinienne. Depuis 1993, le processus de paix au Moyen-Orient
apparaît comme la seule base concrète sur laquelle on puisse reconstruire
l’économie palestinienne, dans le cadre d’une coopération pacifique avec
Israël et les pays arabes voisins. Les besoins et les espoirs de la population
sont grands, mais les progrès sont lents. Pour le peuple palestinien, nombre
des avantages attendus de ce processus tardent encore à se matérialiser.
3.
Malgré les obstacles rencontrés sur la voie de la paix et du relèvement
de l’économie palestinienne, de grands pas en avant ont été faits et les
perspectives de développement socio-économique à long terme n’ont jamais été
aussi bonnes. Les grandes lignes d’une politique économique ont été définies
et approuvées, les mécanismes institutionnels et opérationnels nécessaires
commencent à prendre forme, des programmes internationaux d’assistance
d’urgence ont été mis en oeuvre et les conditions de l’investissement privé
se sont nettement améliorées, de même que les possibilités de coopération
israélo-palestinienne. Le renforcement de ces tendances positives, joint au
règlement des questions politiques en suspens, devrait favoriser le
développement économique et social du territoire.
4.
La première partie de ce rapport décrit brièvement les principaux aspects
de l’évolution récente de l’économie palestinienne et fournit des données
chiffrées. Elle est tout spécialement axée sur les tendances récentes de
l’investissement privé. La deuxième partie résume les conclusions du projet
de recherche exécuté par le secrétariat de la CNUCED sur les perspectives
de développement à moyen et à long terme de l’économie palestinienne.
La troisième partie est consacrée aux progrès des travaux du secrétariat
concernant l’assistance au peuple palestinien pendant la période considérée.
Vu les besoins pressants de l’Autorité palestinienne, l’accent est mis sur les
activités de coopération technique en faveur du commerce, de l’investissement
et des services connexes, dont certaines ont déjà été mises en chantier.
TD/B/42(1)/8
page 5
Première partie
EVOLUTION RECENTE DE L’ECONOMIE PALESTINIENNE (1993-1995),
ET EN PARTICULIER DE L’INVESTISSEMENT PRIVE
A.
La situation générale de l’économie palestinienne
1.
Mise en oeuvre des accords économiques israélo-palestiniens
5.
Comme nous l’avions signalé en 1994, les accords israélo-palestiniens
de 1993-1994 font du progrès économique et social, considéré à la fois comme
un moyen et comme une fin, la pierre angulaire du processus de paix 3/.
Ces accords ont ouvert de nouvelles perspectives, mais comportent des
objectifs socio-économiques et des programmes de reconstruction ambitieux
imposant une lourde tâche aux intéressés qui doivent obtenir des résultats
concrets en peu de temps. Sur fond d’agitation politique et d’insécurité, les
dirigeants et les négociateurs ont, pendant l’année écoulée, progressé dans
la plupart des domaines visés par les accords de paix, et les négociations
se poursuivent sur les questions en suspens. A cet égard, signalons en
particulier que les arrangements intérimaires devraient être étendus au reste
du territoire occupé à partir de juillet 1995. C’est seulement lorsque tous
ces arrangements auront été mis en oeuvre, y compris les dispositions
concernant le redéploiement israélien en Cisjordanie et l’organisation
d’élections palestiniennes, que les questions complexes relatives au "statut
permanent" seront négociées (à partir de 1996). Pour mesurer l’effet des
accords économiques récents, il convient donc de prendre en considération à
la fois les progrès déjà accomplis et la distance qui reste à parcourir, et de
tenir compte du recul économique enregistré avant 1993.
6.
Les grands traits de la phase intérimaire de cinq ans convenue dans
la Déclaration de principes israélo-palestinienne ont commencé à se dessiner
depuis la conclusion de l’accord de 1994 sur Gaza et Jéricho. L’Autorité
palestinienne 4/ a assumé la responsabilité des affaires civiles, politiques
et économiques ainsi que de la sécurité à Gaza et à Jéricho, et ses
principales institutions sont entrées en fonction. Les principes et les
accords d’application prévus dans le Protocole israélo-palestinien relatif
aux relations économiques ont été respectés. En décembre 1994, l’Autorité
palestinienne a pris en charge les fonctions auparavant exercées par
l’administration civile israélienne en Cisjordanie 5/ dans cinq domaines :
l’éducation, la santé, la protection sociale, le tourisme et la fiscalité.
En mai 1995, il a été décidé de lui confier la responsabilité de
l’agriculture, de l’énergie et les statistiques. Des progrès notables ont
été accomplis en ce qui concerne le commerce, les activités bancaires et le
financement public.
7.
Pour la première fois, le principe du libre-échange des articles
manufacturés et de la plupart des produits agricoles entre le territoire
et Israël a été accepté, et des dispositions ont été prises pour accroître et
diversifier les échanges palestiniens avec les partenaires arabes. Au milieu
de 1995, 12 banques arabes et palestiniennes avaient ouvert plus de
40 succursales dans le territoire, ce qui a sensiblement encouragé la création
d’entreprises. Parallèlement, le système fiscal a été remis sur pied, avec
notamment une amélioration du recouvrement des impôts et une rationalisation
TD/B/42(1)/8
page 6
des dépenses publiques. En 1995, Israël et l’Autorité palestinienne ont mis en
oeuvre un accord sur le remboursement mensuel de la taxe à la valeur ajoutée
(TVA), dont l’application va s’élargissant; l’excédent net des paiements dus à
ce titre à l’Autorité palestinienne a contribué à accroître les recettes
publiques du territoire 6/. Pour la période allant de mai 1994 à mars 1995,
plus de 50 millions de recettes fiscales nettes au titre de la TVA sur les
échanges avec et via Israël étaient dues à l’Autorité palestinienne (pour la
bande de Gaza depuis mai 1994, et pour la Cisjordanie depuis décembre 1994),
outre 22 millions de taxes sur les combustibles payées par les consommateurs
palestiniens aux fournisseurs israéliens 7/. En mai 1995, le mécanisme de
remboursement a commencé à fonctionner et les premiers règlements ont été
effectués par Israël 8/.
8.
Malgré ces progrès, divers obstacles ont continué à entraver le bon
fonctionnement de l’économie jusqu’au milieu de 1995. Comme on l’a déjà
signalé, plusieurs dispositions importantes des accords intérimaires devaient
alors être mises en oeuvre, notamment celles qui concernent la circulation des
personnes et des biens entre les zones autonomes, Israël et le reste du monde.
La passation de pouvoirs limitée à l’Autorité palestinienne à ce jour et le
retard pris dans l’élargissement des accords d’autonomie ont compliqué la
gestion de l’économie et freiné la réforme de la politique ainsi que la
restructuration dans ce domaine. En outre, la mise en place des mécanismes
institutionnels et réglementaires nécessaires pour appliquer les accords
économiques a traîné en longueur. Les obstacles rencontrés pour édifier des
institutions, dans un contexte caractérisé par un morcellement juridique,
politique et géographique, se sont révélés considérables. Pendant la majeure
partie de la période considérée, les dirigeants et l’opinion publique ont
continué à axer leur attention sur la mise en oeuvre du programme d’assistance
internationale d’urgence, au détriment d’autres questions. La lenteur de ce
programme a freiné les réformes et découragé l’initiative privée (voir
également plus loin).
9.
Les mesures prises par Israël pour des raisons de sécurité ont également
nui à l’économie palestinienne pendant la période considérée. En particulier,
la fermeture fréquente des frontières avec la bande de Gaza et la Cisjordanie
a entraîné une forte diminution du nombre de travailleurs palestiniens
pouvant se rendre en Israël - d’où une brusque contraction des revenus
correspondants - a paralysé les échanges commerciaux en provenance et à
destination du territoire, a fait baisser le prix des biens d’origine locale,
a entravé l’investissement et a assombri les perspectives immédiates.
La majeure partie de la population de la bande de Gaza en a pâti, de même
que le commerce extérieur de la zone qui dépend du libre accès aux marchés
en Israël, en Cisjordanie et à l’étranger 9/. Après plusieurs mois de
fermeture, des mesures ont été prises en mai 1995 pour faciliter la
circulation des travailleurs et des marchandises à destination et en
provenance du territoire 10/. La Commission économique conjointe devait se
réunir au milieu de 1995 pour réviser certaines dispositions des accords
économiques israélo-palestiniens en fonction des besoins nouveaux du
territoire 11/.
TD/B/42(1)/8
page 7
2.
Perspectives de coopération économique avec les pays arabes
10.
Comme le secrétariat l’a déjà souligné dans d’autres rapports et études,
les relations avec les pays arabes jouent un rôle très important dans la
plupart des domaines de l’activité économique et sociale. Le commerce avec
et via la Jordanie est en particulier essentiel pour améliorer les
perspectives de développement du territoire. En janvier 1995, la Jordanie
et la Palestine ont signé plusieurs "accords-cadres" sur la coopération
commerciale et économique 12/, marquant un net renforcement de leurs liens
qui étaient caractérisés par une certaine circonspection depuis 1988.
Des protocoles détaillés pour l’application de certains de ces accords ont été
signés en mai 1995, dont l’un porte notamment sur le commerce de marchandises
entre la Jordanie et le territoire. Ce protocole commercial prévoit des
exemptions et réductions tarifaires pour stimuler les échanges entre les deux
parties pendant la période intérimaire, dans la limite des plafonds et des
grands groupes de produits définis dans les accords économiques
israélo-palestiniens de 1994. Deux listes d’articles manufacturés jordaniens
(75 produits au total) qui sont dispensés de droits d’entrée sur le territoire
ont été dressées; une autre liste comprend 27 articles manufacturés exportés
par la Palestine qui sont exemptés en Jordanie de droits de douane et autres
prélèvements analogues (non compris les taxes locales sur la production et les
ventes); enfin, une quatrième liste énumère 14 articles manufacturés
palestiniens qui sont affranchis uniquement de droits de douane en Jordanie.
Le commerce des produits agricoles entre les deux parties est exempté de
droits de douane, prélèvements et taxes, et sera réglé par une liste
saisonnière établie par un comité conjoint d’experts. Des dispositions ont été
prises en ce qui concerne la certification de l’origine des exportations
palestiniennes et jordaniennes, et il est prévu d’organiser des foires
commerciales pour promouvoir ces exportations. Les négociations se
poursuivront pour régler des questions en suspens concernant le trafic de
transit et les importations palestiniennes de produits pétrochimiques
jordaniens.
11.
Des progrès ont également été faits en ce qui concerne la coopération
économique avec l’Egypte, bien que des accords définitifs n’aient pas encore
été signés. A la dernière réunion ministérielle, plusieurs questions ont été
examinées 13/ : la possibilité de développer les échanges grâce à l’octroi
de préférences mutuelles, en s’inspirant du système global de préférences
commerciales entre pays en développement (SGPC), dont l’Egypte et la Palestine
font partie; l’ouverture du poste de frontière de Rafa au commerce des
marchandises entre le territoire et l’Egypte; la création d’une zone franche
industrielle à la frontière et d’une zone franche commune; l’organisation de
foires commerciales; la facilitation des importations palestiniennes de ciment
égyptien et la location par la Palestine d’un môle dans un port égyptien
voisin, pour accélérer le mouvement des marchandises à destination et en
provenance du territoire. Par ailleurs, les efforts déployés sous l’égide de
l’Autorité palestinienne pour ouvrir les marchés des Etats arabes du Golfe aux
exportations palestiniennes d’articles manufacturés et de produits agricoles
ont donné certains résultats, et une foire commerciale palestinienne devrait
se tenir pour la première fois à Doubaï au milieu de 1995. L’Arabie saoudite
a autorisé en 1995 la reprise des importations de "produits nationaux
palestiniens", après une interruption de plusieurs années 14/. Le succès de
ces importantes initiatives dépend, entre autres, de la signature d’accords
TD/B/42(1)/8
page 8
de transit satisfaisants avec les pays voisins. La conclusion et la mise en
oeuvre rapides d’accords palestino-arabes constituent un objectif auquel les
responsables et les milieux d’affaires du territoire et de la région attachent
une grande importance, compte tenu de l’évolution politique et économique aux
niveaux régional et interrégional. Tant que des accords précis et concrets
n’auront pas été conclus sur le commerce et les relations économiques en
général entre les territoires et ses voisins arabes, les perspectives de
réorganisation et de relance des échanges palestiniens avec les marchés
traditionnels demeureront limitées.
3.
Le nouveau cadre institutionnel dans le domaine économique et
social
12.
L’évolution de la situation depuis la conclusion des accords
israélo-palestiniens s’est également caractérisée par la mise en place en
Palestine d’un cadre institutionnel pour la direction et la gestion de
l’économie dans le secteur public et le secteur privé. La phase intérimaire
donne aux Palestiniens la possibilité de se doter progressivement de nouvelles
institutions gouvernementales et non gouvernementales. Le but est d’arriver
à concilier les réalités du moment, les besoins et les aspirations ainsi que
les dispositions des accords conclus avec Israël et d’autres parties.
Le développement de la Palestine depuis 1993 est notamment facilité par
la transformation progressive du tissu social du territoire : l’Autorité
palestinienne et une grande partie de la population (y compris les
Palestiniens expatriés), ont entrepris de conjuguer leurs efforts pour édifier
la nation. Le succès des mesures prises pour mettre les ressources humaines
palestiniennes au service des nouvelles institutions publiques et privées
contribuera beaucoup à consolider les acquis du processus de paix et à assurer
une transition sans heurt.
13.
Les responsabilités assumées par l’Autorité palestinienne témoignent de
façon particulièrement éloquente des progrès accomplis depuis 1994. L’Autorité
a jusqu’à présent créé 16 ministères et plusieurs organismes gouvernementaux
officiels. Elle exerce les pleins pouvoirs dans les régions de Gaza et de
Jéricho, est déjà responsable d’autres secteurs de la Cisjordanie et devrait
finalement coiffer la totalité de la population palestinienne du territoire.
La première année, l’Autorité palestinienne s’est attachée à établir des
programmes de travail, à mobiliser des ressources, à élaborer des lois et
règlements, à constituer l’effectif des ministères et à axer les efforts
du premier gouvernement palestinien du territoire sur le relèvement.
Dans certains cas, les pouvoirs et les domaines de spécialisation ne sont
pas encore bien délimités, et l’influence des organismes publics demeure
restreinte par des obstacles subjectifs et objectifs, mais l’Autorité
palestinienne a beaucoup fait pour jeter les bases d’un gouvernement soucieux
de promouvoir le service public, la transparence et l’efficacité.
14.
Parallèlement à l’essor du secteur public, la société civile
palestinienne a sensiblement évolué. Un vaste réseau d’organisations non
gouvernementales (ONG) palestiniennes a été créé depuis 1980, qui fournissait
un large éventail de services de développement dans les conditions
d’occupation. Le rôle croissant joué par l’Autorité palestinienne dans la
fourniture de services sociaux et la nécessité qui en découle de tirer le
meilleur parti des maigres ressources nationales et internationales ont
TD/B/42(1)/8
page 9
conduit à revoir le rôle des ONG et leurs relations avec les pouvoirs publics,
et à commencer à rationaliser leurs activités. Les organisations non
gouvernementales doivent désormais définir soigneusement leurs domaines
spécialisés de compétence de façon à se conformer aux priorités du
développement et à étayer les efforts du gouvernement. Leur vaste expérience,
acquise en particulier pendant l’intifada, et leurs solides racines dans la
société civile palestinienne donnent à penser qu’elles peuvent beaucoup
contribuer à la reconstruction et au développement. Les entreprises privées
peuvent aussi apporter leur pierre à l’édifice de l’économie palestinienne.
Dans des conditions de plus en plus libérales et prometteuses, les
entrepreneurs palestiniens locaux et expatriés ont été encouragés à renforcer
les structures existantes ainsi qu’à investir largement dans de nouvelles
activités (voir la section C ci-après). L’expérience et les ressources du
secteur privé palestinien, qui a déjà donné la preuve de son dynamisme dans la
région, se fondent pour la première fois dans de nouvelles structures
institutionnelles destinées à développer l’économie du territoire sur la base
de la coopération et de la confiance.
4.
Programmes multilatéraux et bilatéraux d’aide au développement
15.
En octobre 1993, un important programme international a été mis en oeuvre
pour soutenir les efforts palestiniens de relèvement et de développement.
Les contributions annoncées par 38 donateurs bilatéraux et multilatéraux se
sont chiffrées au total à quelque 2,4 milliards de dollars pour la période
1994-1998, dont 1,5 milliard de dollars sous forme de dons et 900 millions
sous forme de prêts et de garanties 15/. Un programme d’assistance
d’urgence pour la période 1994-1996 a été mis sur pied avec l’Autorité
palestinienne, qui prévoit des dépenses de 1 235 millions de dollars, dont
600 millions pour les investissements publics, 300 millions pour l’appui au
secteur privé, 260 millions pour l’aide au gouvernement central et aux ONG et
environ 75 millions pour l’assistance technique. L’exécution du programme est
assurée par un comité spécial de liaison constitué des donateurs, de la Banque
mondiale (qui fait office de secrétariat) et du Conseil économique palestinien
pour le développement et la reconstruction. Les critères sectoriels et autres
fixés pour ce programme ont été respectés, mais la mise en oeuvre a été plus
lente et moins cohérente que prévu en raison de divers obstacles d’ordre
politique et technique (rencontrés par les donateurs et les
bénéficiaires) 16/ - d’où l’inquiétude croissante de l’Autorité
palestinienne qui comptait sur une aide internationale rapide pour renforcer
la confiance dans le processus de paix et accélérer le relèvement économique
et social.
16.
Au bout de la première année (1994), on a constaté quelques progrès
dans l’exécution du programme international d’assistance, bien que certains
problèmes ne fussent toujours pas résolus. Des contributions d’un montant
total de 827 millions de dollars avaient été annoncées pour 1994 (dont la
majeure partie était destinée à financer des projets d’investissement et des
dépenses budgétaires renouvelables), mais seulement 239 millions, soit 33 %
des engagements, ont été effectivement versés. Si on les compare aux besoins
définis dans le programme d’assistance d’urgence, les versements effectifs
en 1994 ont laissé un découvert de 54 % pour les investissements et de 32 %
pour les dépenses renouvelables. Les données préliminaires pour 1995 laissent
espérer une amélioration de la situation : les contributions annoncées
TD/B/42(1)/8
page 10
dépassent 520 millions de dollars, et les besoins sont évalués à quelque
400 millions de dollars.
17.
Si l’Autorité palestinienne et l’économie locale parviennent à accroître
leur capacité d’absorption, les contributions qui restent à verser pour 1994
et l’assistance annoncée pour 1995 devraient nettement faciliter la relance.
Les enseignements tirés de l’expérience de 1994 devraient aider à accélérer
le versement des contributions et à éviter certains écueils. Les problèmes
rencontrés tenaient notamment au décalage sectoriel entre les engagements et
les besoins, certains secteurs étant excessivement favorisés par rapport
à d’autres et la coordination laissant à désirer entre les donateurs;
à l’évolution des priorités sectorielles des programmes de développement
élaborés par l’Autorité palestinienne; à un passage trop rapide de l’aide
sous forme de dons à l’aide sous forme de prêts, et à des prévisions trop
optimistes quant à la suppression progressive du financement des dépenses
renouvelables, en particulier des dépenses d’administration de l’Autorité
palestinienne et des salaires des policiers 17/. Les donateurs ont déjà
constaté que le fonctionnement des institutions de l’Autorité palestinienne
s’était amélioré. Cette amélioration, jointe à une meilleure coordination
entre donateurs et bénéficiaires dans le cadre du Comité spécial de liaison et
du Comité local de coordination de l’aide, devrait aider à résoudre les
problèmes. Le Coordonnateur spécial des Nations Unies dans les territoires
occupés joue dans ce domaine un rôle important depuis 1994. Il a créé
plusieurs groupes sectoriels prioritaires, étroitement liés aux mécanismes du
Comité local de coordination de l’aide, en vue de mieux intégrer la
participation de l’ONU à l’effort international d’assistance. Parallèlement
aux activités exécutées par le Programme des Nations Unies pour le
développement (PNUD) et l’Office de secours et de travaux des Nations Unies
pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA), ces dispositions
devraient faciliter l’assistance des organismes de l’ONU et offrir aux
donateurs des moyens efficaces pour l’acheminement de leur aide financière.
B.
Résultats économiques : principales tendances et faits nouveaux
18.
Malgré l’importance croissante attachée au développement économique
du territoire palestinien, on n’a jamais eu aussi peu de données fiables et
cohérentes sur les résultats effectifs. Les lacunes des statistiques
concernant l’économie palestinienne se sont aggravées depuis l’intifada en
raison des difficultés rencontrées par les autorités israéliennes pour
recueillir des informations et du recours croissant à des méthodes
d’estimation globale. Les estimations palestiniennes, de leur côté, sont
cependant devenues plus crédibles, bien qu’il y ait toujours d’importantes
divergences entre les données israéliennes, palestiniennes et internationales
sur la situation économique du territoire. Depuis 1993, le Bureau central de
statistiques palestinien, nouvellement créé, assume progressivement la
responsabilité des services statistiques. Il a fait des débuts prometteurs en
établissant un système statistique général qui pourrait permettre de remédier
à nombre des défauts des données socio-économiques palestiniennes 18/.
19.
Malgré l’absence de données fiables, la plupart des observateurs
s’accordent à penser que l’économie palestinienne, en particulier pendant le
premier semestre de 1995, a continué à souffrir de graves problèmes
structurels et cycliques ne datant pas d’hier 19/. Les bienfaits
TD/B/42(1)/8
page 11
économiques attendus du processus de paix - augmentation de l’emploi, des
revenus et de l’investissement - tardent à se concrétiser et le niveau de vie
a beaucoup baissé 20/. Depuis 1993, l’économie locale n’a pas encore eu le
temps de s’adapter vraiment aux nouvelles conditions et perspectives. Les
secteurs productifs demeurent morcelés, mal coordonnés et vulnérables face aux
perturbations et aux facteurs d’érosion d’origine extérieure. La demande
globale reste caractérisée par des déséquilibres et une pénurie de ressources,
la réorientation de l’économie palestinienne ne pouvant pas se faire du jour
au lendemain. Malgré le potentiel de diversification et de croissance, des
carences entravent toujours la reprise et un développement soutenu.
20.
Les seules données quantitatives sur les résultats économiques
globaux depuis 1994 émanent du Bureau central de statistique d’Israël 21/.
Ce dernier estime qu’en 1992 et 1993, le produit intérieur brut (PIB) s’est
accru en moyenne de 12 % par an en Cisjordanie et de 15 % dans la bande de
Gaza; en 1994, il aurait progressé de 20 % en Cisjordanie, grâce à une récolte
d’olives exceptionnelle. On ne possède pas de données sur le PIB, abstraction
faite de ce facteur cyclique, ni sur la bande de Gaza qui, auparavant, entrait
pour un quart dans le PIB du territoire. En se fondant sur le taux de
croissance démographique record de 4,5 % par an enregistré en 1992 et 1993,
le Bureau central de statistique israélien a estimé que le PIB par habitant
avait augmenté de 7 % par an en Cisjordanie et de 9 % dans la bande de Gaza.
Le revenu par habitant aurait été de 1 400 dollars dans la bande de Gaza
en 1993 d’après cet organisme 22/, et de 900 dollars en 1994 et 500 dollars
en 1995 d’après des observateurs internationaux 23/.
21.
Les marchés extérieurs (en particulier Israël) continuent à jouer un rôle
essentiel en complétant le produit et le revenu intérieur. Les gains des
Palestiniens travaillant en Israël (revenu des facteurs) représentaient
auparavant 25 à 30 % du produit national brut (PNB) de l’ensemble du
territoire, le pourcentage étant légèrement plus élevé pour la bande de Gaza
considérée séparément. La fermeture des frontières en 1993 et de nouveau
en 1995 a lourdement pesé non seulement sur le commerce extérieur palestinien,
mais encore sur les revenus essentiels tirés du travail en Israël. Cette
source de revenus s’est également amenuisée depuis 1993 en raison de la forte
diminution du nombre de Palestiniens employés dans l’agriculture et le secteur
du bâtiment en Israël, qui ont été remplacés par de la main-d’oeuvre étrangère
venant de pays d’Europe de l’Est et d’Asie du Sud-Est. Alors qu’avant 1988
quelque 120 000 Palestiniens travaillaient dans l’Etat hébreu, ils étaient
moins de 50 000 en 1994. Au milieu de 1995, après la réouverture partielle
des frontières, pas plus de 30 000 Palestiniens avaient un permis de travail
en Israël 24/. Pendant les périodes de fermeture totale des frontières,
l’économie palestinienne a, d’après les estimations, subi un manque à gagner
de quelque 30 millions de dollars par mois au titre du revenu des
facteurs 25/. Alors qu’en 1987 les entrées nettes correspondantes
dépassaient 60 millions de dollars par mois, elles avaient diminué de moitié
en 1994 et ont encore baissé en 1995 26/.
22.
L’économie intérieure demeurant incapable d’absorber les travailleurs
palestiniens en surnombre, le taux de chômage a augmenté et le revenu
disponible des ménages ainsi que les dépenses de consommation ont fléchi, en
particulier dans la bande de Gaza. Les estimations des taux de chômage
continuent à varier selon les sources en raison d’écarts entre les définitions
TD/B/42(1)/8
page 12
et de divergences statistiques. Le Bureau central de statistique d’Israël
évaluait le taux de chômage dans la bande de Gaza à 8 % en 1994, mais d’après
des estimations palestiniennes récentes, il aurait atteint entre 40 et 45 %
en Cisjordanie et entre 55 et 58 % à Gaza 27/. Selon que les travailleurs
ont ou non accès à l’emploi en Israël, les sources internationales considèrent
que ce taux de chômage varie entre 11 % et 30 % en Cisjordanie et entre 17 %
et 33 % dans la bande de Gaza 28/. Des programmes de travaux publics dans
la bande de Gaza ont aidé à absorber une partie de la main-d’oeuvre
inemployée, et des plans sont actuellement dressés pour créer des zones
industrielles frontalières en vue, notamment, de favoriser l’embauche. Les
conséquences immédiates du chômage demeurent cependant critiques et il est
absolument prioritaire, pour des raisons économiques, sociales et politiques,
de mettre en oeuvre des programmes de création d’emplois à court terme dans le
territoire.
23.
Le secteur primaire prédominant, l’agriculture, demeure sensible aux
fluctuations cycliques liées à la double récolte d’olives. Il a continué à
souffrir de l’instabilité des marchés intérieurs et extérieurs, ainsi que de
l’absence d’orientations claires ou de signaux du marché concernant les
perspectives de transformation structurelle et de réforme interne à moyen
terme. L’augmentation de la production et de la productivité agricoles ne se
traduit donc pas immédiatement par des gains économiques et l’avenir de ce
secteur essentiel demeure précaire. En particulier, les obstacles au commerce
pendant la campagne 1994/95 ont été à l’origine d’excédents et de pertes
(produits avariés) sans précédent, ce qui a découragé encore l’investissement
ainsi que le développement de ce secteur.
24.
Les secteurs secondaires, en particulier l’industrie manufacturière,
semblent pouvoir accroître leur contribution à la production intérieure et à
l’établissement de liaisons verticales. L’investissement demeure timide et
limité, avec une préférence marquée pour les activités spéculatives toutefois
et les projets dont le rendement est rapide et qui présentent un minimum de
risques (voir la section C ci-après). Les contrats de sous-traitance avec
l’industrie israélienne ont rendu maintes petites et moyennes entreprises
particulièrement vulnérables aux conséquences de la fermeture des frontières
avec Israël, qui est leur principale source de matières premières et leur
principal débouché 29/. La demande des consommateurs a fléchi en raison de
la forte diminution du revenu disponible depuis la fermeture de ces
frontières, et la structure coût/prix de nombreux biens de consommation et
biens essentiels a été faussée par les contraintes pesant sur l’offre et la
demande. Les prix de produits importés comme la farine, le sucre, le ciment,
le fer et les fourrages ont augmenté de 150 % ou plus; les prix de produits
locaux sont tombés au plus bas 30/.
25.
L’industrie manufacturière palestinienne ne joue donc pas encore le
rôle dynamique qui pourrait être le sien, et le gros du produit intérieur
provient du bâtiment et du secteur tertiaire. La construction a été tout
particulièrement favorisée en raison de la pénurie de logements ainsi que de
la facilité et de la sécurité relatives de l’investissement dans ce domaine.
De nouveaux travaux publics (assainissement, adduction d’eau, routes,
bâtiments publics, etc.) ont été entrepris compte tenu de l’aide
internationale disponible, de la nécessité de remettre en état
l’infrastructure et de la possibilité de créer ainsi immédiatement des
TD/B/42(1)/8
page 13
emplois. Les services palestiniens témoignent d’une souplesse accrue et
d’une meilleure adaptation aux nouvelles possibilités ainsi qu’aux
turbulences du marché. La croissance est cependant inégale, certaines
branches de la distribution, des services aux producteurs, des services
sociaux et des services aux personnes ayant progressé depuis 1993, tandis
que d’autres stagnaient 31/. Comme auparavant, le développement du secteur
tertiaire a remplacé la croissance industrielle, au lieu d’en être la
conséquence ou la cause.
26.
Le commerce extérieur palestinien est un grand sujet de préoccupation
depuis 1994. L’évolution récente devrait offrir de nouveaux débouchés aux
exportations et permettre de diversifier les sources d’importation, mais au
milieu de 1995 les dispositions techniques et administratives nécessaires pour
faciliter les choses n’étaient pas encore entrées en vigueur. Les échanges
sont restés entravés par plusieurs difficultés qui n’ont commencé à s’atténuer
qu’en juin 1995 : médiocrité des services requis pour favoriser les
exportations palestiniennes vers l’Europe et les nouveaux marchés; lenteur de
la conclusion de nouveaux accords commerciaux avec Israël, la Jordanie et
l’Egypte, ce qui a encouragé le maintien du statu quo d’avant 1993; retards
pris dans l’adoption de dispositions mutuellement acceptables en matière de
sécurité, de dédouanement et de transit entre le territoire et Israël et avec
les marchés extérieurs; et conséquences de la fermeture des frontières, qui
s’est répercutée sur les exportations palestiniennes vers Israël, sur les
importations et les exportations transitant par ce pays (en provenance et à
destination des marchés arabes et d’autres pays) ainsi que sur les échanges
internes entre la Cisjordanie et la bande de Gaza.
27.
D’après les données disponibles sur les courants commerciaux pendant
la période considérée, la valeur des importations de marchandises en
provenance d’Israël a fléchi de 20 % en 1994 pour tomber à 815 millions de
dollars, tandis que celle des exportations palestiniennes de marchandises
vers Israël diminuait de 25 % et s’établissait à 130 millions de
dollars 32/. En outre, au moment où les frontières étaient le plus
hermétiques, jusqu’à 1 000 conteneurs de produits venant de l’étranger,
transitant par Israël et destinés au territoire palestinien, sont restés
en attente dans les ports israéliens 33/. Des centaines de camions
transportant des marchandises venant d’Egypte ou ayant transité par ce pays
n’ont pu pénétrer dans la bande de Gaza, et les exportations d’agrumes et de
légumes de Gaza ont été bloquées en pleine saison, y compris des produits
faisant l’objet d’accords de libre-échange avec Israël.
28.
Les données concernant l’entrée de produits agricoles palestiniens en
Jordanie (destinés à être commercialisés dans ce pays et ailleurs) témoignent
de l’ampleur de la diminution des exportations palestiniennes vers les marchés
jordaniens et arabes jusqu’en 1995 34/. En 1987, 115 000 tonnes de fruits
et légumes en provenance du territoire étaient entrées en Jordanie. En 1993 et
1994, seulement 16 000 tonnes et 6 400 tonnes, respectivement, de fruits et
légumes palestiniens ont été commercialisées sur le marché jordanien, les
exportations d’agrumes de la bande de Gaza vers les marchés arabes du Golfe
atteignant cependant 44 000 tonnes ces deux années. Cette transformation des
exportations palestiniennes vers les marchés traditionnels est en partie la
marque d’un déclin qui s’est amorcé au début des années 80 et tient aux
conditions externes, à des facteurs locaux concernant la production, l’offre
TD/B/42(1)/8
page 14
et les coûts ainsi qu’à l’insuffisance des moyens de commercialisation.
Ces dernières années, des considérations politiques sont également entrées en
jeu, sans compter que les marchés arabes se sont tournés vers des sources
d’importations plus compétitives. Parallèlement aux efforts pour promouvoir
les exportations d’articles manufacturés palestiniens, il convient de
s’employer à rétablir les préférences dont jouissaient auparavant les
exportations agricoles du territoire sur les marchés arabes.
C.
Principaux aspects de l’investissement privé dans l’économie
palestinienne
29.
Le programme international d’aide au territoire palestinien est axé sur
la remise en état et la modernisation de l’infrastructure, et l’on considère
généralement que la relance, le renflouement et la gestion de l’économie
incombent au secteur privé. Tel est le principe fondamental de la politique
économique de la direction palestinienne, énoncé dans le Programme palestinien
de développement qui prévoit de faire du secteur privé le fer de lance de la
croissance. Cette section résume les principales conclusions d’une étude du
secrétariat sur l’investissement privé dans le territoire et vise, entre
autres, à faciliter l’orientation du programme d’assistance technique de
la CNUCED en faveur du commerce et de l’investissement palestiniens (voir la
troisième partie du présent rapport) 35/.
1.
Les nouvelles conditions de l’investissement privé
30.
L’intérêt international pour les dividendes économiques du processus de
paix au Moyen-Orient a sensiblement influé sur les conditions du développement
du secteur privé. Le ton a été donné par Israël qui, en 1991, a mis en oeuvre
une politique de libéralisation en faveur du développement économique
palestinien et a assoupli les procédures d’octroi de licences, les règles
concernant le dédouanement des importations et des exportations, la fiscalité
et les mesures de sécurité influant sur le climat d’investissement. Les
accords israélo-palestiniens de 1994 ont ouvert la voie à de nouveaux
changements fondamentaux touchant le commerce, les impôts, le financement, la
main-d’oeuvre et la gestion générale de l’économie du territoire. L’évolution
positive constatée depuis 1993 a, certes, suscité l’espoir et l’intérêt des
milieux d’affaires et du grand public, mais plusieurs facteurs ont nui à
l’investissement (voir la section A ci-dessus).
31.
La législation générale régissant l’activité économique du territoire n’a
pas encore fait l’objet d’une réforme approfondie. L’existence de régimes
juridiques distincts qui n’ont pas été harmonisés ni modernisés crée des
complications dans le domaine commercial, en particulier pour ce qui est de la
constitution et l’enregistrement de sociétés, des procédures de licence et de
la fiscalité. Les textes applicables à l’investissement en Cisjordanie
étaient, naguère encore, la loi jordanienne de 1967 sur la promotion des
investissements et les Ordres 1342 et 1055 de l’Autorité militaire israélienne
(qui s’appliquaient aussi à la bande de Gaza). L’Autorité palestinienne a
approuvé récemment une loi sur la promotion de l’investissement, qui prévoit
une série d’allégements fiscaux et un assouplissement des règles concernant
le transfert des bénéfices 36/. Cette loi est concise et précise; elle
porte sur les projets d’investissement dans tous les domaines et prévoit
l’application d’un même régime aux investisseurs de toutes nationalités.
TD/B/42(1)/8
page 15
Elle établit des garanties contre la nationalisation, l’expropriation et la
réquisition. Les avantages fiscaux comprennent une réduction des taxes
d’importation et de l’impôt sur le revenu des sociétés, ainsi que des mesures
d’incitation en faveur de l’emploi de main-d’oeuvre palestinienne. La loi
prévoit un éventail complexe d’avantages et de critères, en fonction du niveau
de capitalisation. Des trêves fiscales pouvant aller de deux à cinq ans sont
accordées pour des projets d’investissement approuvés, selon l’importance des
apports de capitaux et les possibilités de création d’emplois. Le transfert de
l’équivalent en devises des bénéfices et des capitaux des non-Palestiniens est
également garanti. La loi porte création d’une commission interministérielle
de l’investissement, chargée de veiller à son application, qui dispose
d’importants pouvoirs discrétionnaires.
32.
Les accords israélo-palestiniens offrent la possibilité de reconstruire
et d’étoffer le système financier du territoire, qui en a bien besoin.
Le développement de ce système exige une importante réforme propre à
encourager la création de nouvelles institutions, à renforcer celles qui
existent déjà, à promouvoir la concurrence, à rétablir la confiance et à
améliorer l’intermédiation. L’Autorité palestinienne a déjà pris des mesures
dans ce sens et a tenu des négociations fructueuses avec la Jordanie au sujet
des questions monétaires et bancaires. L’accord conclu est pleinement conforme
au Concordat de Bâle et soumet à des règles claires les activités des banques
dans le territoire. Une autorité monétaire palestinienne a été créée, qui
jouera un rôle important en dissipant les incertitudes concernant la
réglementation et la surveillance bancaires. Bien que cette autorité ait
rétabli une certaine confiance dans le système financier palestinien, il lui
faut encore participer activement à la réglementation et à la surveillance des
banques, sauf en ce qui concerne l’agrément de nouvelles succursales bancaires
dans la bande de Gaza et à Jéricho. Ces deux mesures, jointes à l’accord
conclu en décembre 1993 entre la Banque d’Israël et la Banque centrale de
Jordanie, ont contribué à la libéralisation de l’activité bancaire.
33.
Il n’y a pas de bourse de valeurs sur le territoire palestinien, et les
lois ou organismes de contrôle connexes nécessaires à une économie moderne et
dynamique font défaut. L’émission et le transfert des actions des sociétés
publiques sont toujours régis par la loi jordanienne de 1964 sur les sociétés,
pour les sociétés enregistrées en Cisjordanie, et par la loi palestinienne
de 1929 sur les sociétés, pour celles de la bande de Gaza. Aucune de ces lois
ne s’applique aux titres qui sont négociés officieusement ou par
l’intermédiaire des sociétés considérées. Comme il n’y a pas de marché
officiel, on ne possède pas de statistiques sur le nombre ou la valeur des
actions négociées, mais il semble que le volume des échanges soit très faible.
Aucune disposition n’a été prise en ce qui concerne les services de garde, et
les rares informations financières publiées sont celles qui figurent dans les
comptes finals des entreprises. L’évolution politique récente a conduit
certains investisseurs à étudier la possibilité de créer une bourse de valeurs
dans le territoire. Ils sont encouragés dans cette voie par la sursouscription
de nouvelles sociétés enregistrées, qui témoigne d’un fort taux de liquidité
et d’une pénurie d’investissements en dinars.
TD/B/42(1)/8
page 16
2.
Moyens institutionnels et techniques et services connexes
34.
Des chambres de commerce ont été créées en Cisjordanie et dans la bande
de Gaza avant le début de l’occupation israélienne, conformément aux lois
locales, mais n’ont joué pendant longtemps qu’un rôle insignifiant. Ces
dernières années, cependant, elles se sont réveillées avec l’élection à leur
conseil d’administration d’une nouvelle génération d’hommes d’affaires, jeunes
et très motivés, et elles offrent une gamme de services de plus en plus large
aux négociants du territoire. Reconnues par la plupart des donateurs
étrangers, des délégations commerciales, des institutions financières, des
entreprises et des investisseurs, elles sont habilitées à délivrer des
certificats d’origine pour les exportations palestiniennes vers les marchés
internationaux. Les nouvelles conditions leur permettent de jouer un important
rôle d’intermédiaire auprès des institutions compétentes de l’Autorité
palestinienne et de faciliter le commerce extérieur.
35.
La plupart des fonctions notariales et des services juridiques connexes
sont assurés par des bureaux situés dans les principales villes des différents
districts, qui sont affiliés à l’Administration civile israélienne en
Cisjordanie et à l’Autorité palestinienne à Gaza et à Jéricho. La répartition
des pouvoirs entre les diverses parties du territoire n’ayant pas encore été
clairement définie, les nouvelles sociétés doivent parfois se faire
enregistrer séparément auprès de l’une et de l’autre autorité. Les services
comptables du territoire ont acquis au fil des ans une expérience du règlement
des affaires fiscales avec les pouvoirs publics, mais leurs compétences
laissent à désirer dans d’autres domaines comme la vérification et la tenue
des comptes et la gestion financière. Il convient d’actualiser les normes de
comptabilité et de vérification pour que la direction des entreprises et les
investisseurs puissent disposer de données complètes et précises. L’évolution
récente a incité des cabinets internationaux d’experts-comptables à
s’implanter sur le marché local, et encouragé l’Autorité palestinienne et les
spécialistes à déployer des efforts pour moderniser, normaliser et réglementer
la profession de comptable.
36.
La multiplication des banques dans le territoire depuis 1993 a avivé la
concurrence dans ce secteur et élargi l’accès des Palestiniens aux services
bancaires traditionnels. Elle devrait aussi entraîner une amélioration et une
extension de la gamme de services financiers au profit d’une plus grande
partie de la population, l’intermédiation gagnant ainsi en efficacité.
Le développement de ce secteur se heurte cependant toujours à des obstacles et
il y a encore beaucoup à faire. Les banques sont petites, elles sont soumises
à d’importantes restrictions ainsi qu’aux aléas de la conjoncture économique,
et leur gestion interne laisse à désirer. On note des retards dans les
opérations courantes, et les services non traditionnels (gestion des
investissements des particuliers, conseils aux entreprises, cartes de crédit,
souscription d’actions, etc.) sont limités.
37.
Les banques locales suivent une politique de prêt excessivement prudente
et le montant total des dépôts dont elles disposent est faible. Cela tient,
entre autres, aux restrictions dont sont frappées leurs opérations
- attribuables elles-mêmes à la complexité et au caractère transitoire des
dispositions juridiques en vigueur. En outre, alors que l’épargne tend à
diminuer et, partant, le coût du crédit à augmenter, la demande de crédit
TD/B/42(1)/8
page 17
semble excédentaire. Les mécanismes bancaires parallèles sont nombreux, mais
vu leurs limites, leur morcellement et l’absence de règles, ils ne sauraient
combler l’écart. Les primes d’assurance (versées principalement à des
compagnies israéliennes) n’ont pas été investies sur place, mais on constate
depuis 1993 une augmentation de l’activité dans ce secteur et la couverture
d’entreprises participant à des projets de reconstruction devrait contribuer à
la croissance du marché des assurances et à l’amélioration de l’intermédiation
financière.
38.
Pendant de longues années, le secteur privé palestinien n’a pas eu accès
à des services modernes d’information commerciale, notamment sur les marchés
extérieurs, ni aux réseaux informatisés connexes. Les consulats étrangers
n’avaient pas les moyens voulus pour exercer les fonctions ordinaires
incombant aux attachés commerciaux. De surcroît, le niveau d’anglais des
entrepreneurs et hommes d’affaires s’est détérioré car, pendant longtemps, ils
ont jugé plus utile de pratiquer l’hébreu. Les lacunes de l’information sont
également apparentes sur les marchés locaux, en particulier les marchés de
gros de produits agricoles, où l’on constate des différences de prix dues au
manque de communication. Les modes de publicité et de promotion ont évolué en
fonction des contraintes économiques et politiques imposées au secteur privé.
Auparavant, faute de stations locales de radio et de télévision, les
entreprises recouraient principalement à la presse. Récemment, le champ de la
publicité s’est élargi grâce aux nouvelles possibilités offertes par les
médias jordaniens, à la création de stations locales de radio et de
télévision, publiques et privées, ainsi qu’à l’apparition de nouveaux journaux
et périodiques.
39.
Pour la plupart des petites entreprises familiales palestiniennes, les
services consultatifs ne sont pas jugés essentiels et, naguère encore, il n’y
avait pas de sociétés professionnelles dans ce domaine. Toutefois, les besoins
se sont accrus au cours des deux dernières années, et des sociétés ont été
créées. De l’avis des principaux dirigeants d’entreprises, en particulier ceux
qui sont établis en dehors du territoire, la compétence professionnelle de la
plupart de ces sociétés est insuffisante, du moins au regard des normes
internationales. Certaines banques et grandes sociétés d’investissement ont
préféré créer leurs propres services consultatifs, qui fournissent également
des prestations à d’autres entreprises.
40.
Le secteur privé palestinien a toujours été lourdement handicapé par des
problèmes de gestion, aggravés par le caractère familial de nombreuses
entreprises. Bien que la formation technique et administrative de la plupart
des cadres laisse à désirer, en particulier dans le domaine du commerce
international, les entreprises, confrontées à des conditions difficiles, ont
acquis une remarquable capacité de survie. Elles ont une excellente
connaissance de l’économie israélienne, ce qui est un atout dans le cadre de
la coopération économique régionale. Les besoins de formation du secteur privé
se sont accrus au cours des deux dernières années. Les banques, les sociétés
transnationales et les organismes d’aide au développement ont commencé par
recruter des cadres supérieurs étrangers pour leurs nouveaux bureaux et
services dans le territoire. Sous l’égide d’organisations non
gouvernementales, de l’Autorité palestinienne et d’universités, des services
de formation ont été mis en place pour remédier aux carences de la gestion
locale.
TD/B/42(1)/8
page 18
3.
Investissement privé
41.
Les investissements dans le territoire palestinien proviennent
principalement de trois sources : les organismes publics, les entreprises et
les ménages. Les investissements publics ont été faibles, représentant
environ 15 % de la formation intérieure brute de capital jusqu’en 1993.
L’investissement des entreprises a également été négligeable, les conditions
étant peu propices. Ce sont les ménages qui ont constitué la première source
d’investissement privé, avec environ 85 % du total. Le caractère familial des
entreprises a fait obstacle à l’établissement de sociétés dûment constituées
et de marchés modernes des capitaux, ce qui a freiné leur croissance et leur
adaptation, en particulier dans l’industrie.
42.
On ne possède pas de renseignements détaillés sur la structure de
l’investissement depuis 1967. Toutefois, d’après des données israéliennes, il
semble que la part du secteur du bâtiment et des travaux publics (et en
particulier de la construction de logements) dans la formation brute de
capital fixe (FBCF) ait atteint environ 85 %. La part de ce secteur dans
le PIB est évaluée à un peu moins de 20 %, soit beaucoup plus que dans les
pays arabes voisins (5 % ou moins en Egypte, en Jordanie, au Liban et en
Syrie) 37/. Cela tient à plusieurs facteurs, et notamment au fait que les
ménages tiennent beaucoup à être propriétaires de leur habitation, à la crise
du logement qui va s’aggravant, à l’augmentation de l’épargne découlant de
l’élévation des revenus jusqu’en 1986 et à l’absence d’autres possibilités de
placement. La construction a représenté 81 % de l’investissement privé global
pendant la période 1968-1991, le reste correspondant à l’achat de machines, de
véhicules et autres types de matériel. L’investissement dans les biens
d’équipement n’a pas suivi le rythme de la dépréciation, d’où une baisse du
taux d’utilisation des capacités. Le manque de débouchés et les carences des
services bancaires expliquent le peu d’empressement à moderniser les actifs
productifs. Les entreprises privées se soucient avant tout de réduire leurs
frais généraux et leurs dépenses d’exploitation, même dans le domaine des
ressources humaines. Ces formes d’ajustement nuisent à la qualité, ainsi qu’à
la compétitivité des prix.
43.
On pensait que l’investissement privé augmenterait sensiblement après la
conclusion des accords israélo-palestiniens. Attirés par les perspectives de
profit et encouragés par l’évolution politique, des milliers de Palestiniens
expatriés et d’investisseurs étrangers se sont rendus dans le territoire
depuis 1993, la plupart pour la première fois, pour des visites de
prospection. Ces personnes étaient de nationalités très variées, mais la
majorité était des Palestiniens de la diaspora. On ne possède pas encore de
données sur les résultats concrets de ces visites, mais il semble que le
volume des nouveaux investissements privés dans le territoire au cours des
deux dernières années ait été faible. Toutefois, beaucoup de nouveaux
investisseurs sont optimistes et ont commencé à s’organiser et à jeter les
bases de l’infrastructure logistique qui leur sera nécessaire le moment venu.
44.
Les nouvelles entreprises appartiennent à des secteurs très variés :
banque, assurances, bâtiment et travaux publics, services et négoce. Une
grande société d’investissement a été créée en 1992 par un groupe de
Palestiniens de la diaspora et d’investisseurs institutionnels, avec un
capital initial de 200 millions de dollars. Afin de parvenir à un maximum
TD/B/42(1)/8
page 19
d’efficacité, la société mère a établi trois filiales, pour le bâtiment, le
tourisme et l’industrie. De nombreux projets sont à l’étude et certains ont
déjà été mis en oeuvre dans le domaine de la construction, de l’établissement
de zones franches industrielles et du tourisme; on prévoit de créer de
nouvelles entreprises dans des branches comme la production d’électricité, les
télécommunications, le bâtiment et la gestion des zones franches
industrielles. Plusieurs sociétés d’investissement analogues, créées au cours
des deux dernières années et détenues et financées en grande partie par des
investisseurs palestiniens expatriés, ont entrepris de suivre cet exemple, en
s’appuyant sur des apports concrets et sur la participation des milieux
d’affaires locaux.
45.
La demande dans le secteur du bâtiment a pris un essor considérable
depuis deux ans, en raison de la crise du logement, de l’afflux de
Palestiniens de la diaspora, ainsi que de la création d’institutions relevant
de l’Autorité palestinienne et de l’établissement dans le territoire d’ONG et
d’organismes donateurs, qui ont tous besoin de bureaux. On prévoit qu’elle
augmentera encore au cours des prochaines années. La situation actuelle et les
prévisions ont provoqué une flambée des prix de l’immobilier et des loyers
depuis deux ans. Cet emballement tient aussi en partie à des distorsions sur
le marché des matériaux de construction et à des restrictions limitant la
construction à l’intérieur et à l’extérieur des agglomérations.
46.
Bien qu’elles collaborent avec des sociétés israéliennes depuis 1967, les
entreprises palestiniennes n’ont pas créé avec elles de véritables
coentreprises à gestion et capital communs. Jusqu’en 1993, l’opinion publique
palestinienne considérait la création de coentreprises comme impossible en
l’absence de progrès sensibles dans la normalisation des relations avec
Israël. Mais son attitude a changé depuis lors. Les dirigeants palestiniens
estiment désormais que l’établissement de coentreprises avec Israël, dans le
domaine commercial et le secteur public, fait partie intégrante du processus
de paix. Bien qu’encore prudents, les hommes d’affaires palestiniens sont
conscients des avantages qui pourraient ainsi découler de l’exploitation des
complémentarités et des possibilités de coopération.
47.
L’amélioration du climat d’investissement dans le territoire exige une
série de réformes macro-économiques et commerciales, accompagnées de mesures
visant à accroître les compétences des organismes du secteur public et du
secteur privé qui contribuent au développement de ce dernier. De profondes
transformations sectorielles sont également nécessaires pour que l’économie
palestinienne puisse absorber des flux d’investissements relativement
importants et assurer aux investisseurs une rentabilité convenable. Ces
transformations sont jugées essentielles pour lui permettre de s’adapter
efficacement à la libéralisation du commerce international et de devenir moins
vulnérable face aux perturbations d’origine extérieure. Diverses mesures
d’ajustement d’ordre politique, institutionnel et structurel sont donc
envisagées pour accroître le rôle de l’investissement privé dans le
développement économique de la Palestine 38/.
TD/B/42(1)/8
page 20
Deuxième partie
PERSPECTIVES DE DEVELOPPEMENT DURABLE DE L’ECONOMIE
PALESTINIENNE 39/
48.
Quand l’Autorité palestinienne a commencé à exercer ses fonctions, en
mai 1994, la situation économique était caractérisée par un déséquilibre et un
morcellement de tous les marchés, joint à un quasi-effondrement du secteur
public. La passation de pouvoirs au peuple palestinien et l’octroi de
l’autonomie devraient permettre à l’économie de prendre un nouveau départ.
Trois choses sont particulièrement importantes à cet égard : il faut corriger
l’asymétrie de l’intégration à l’économie israélienne, mettre en place un
gouvernement palestinien décidé à oeuvrer résolument au relèvement et à
la gestion de l’économie, conformément aux priorités nationales, et obtenir
de la communauté internationale un concours financé accru. Compte tenu de
l’interdépendance de ces éléments, le secrétariat de la CNUCED, dans le cadre
de son projet de recherche intersectoriel, a étudié les perspectives
de développement durable de l’économie palestinienne pendant la
période 1990-2010. Cette partie du présent rapport expose les principales
conclusions qui s’en dégagent au niveau macro-économique et sur le plan
intersectoriel, concernant en particulier les déséquilibres et le manque de
cohésion ainsi que les mesures à prendre pour y remédier.
A.
Comment parvenir à un développement économique autonome
49.
La première partie du projet intersectoriel portait sur les principaux
problèmes économiques créés par l’occupation à partir de 1967, et visait à
définir les caractéristiques de l’économie palestinienne ainsi que les
éléments d’une stratégie de relèvement et de reconstruction 40/. Les
facteurs qui semblent avoir pesé le plus lourdement sur l’économie avant 1993
sont les restrictions imposées à l’utilisation des ressources naturelles, aux
activités des secteurs productifs et au commerce, les transferts de ressources
à Israël et le peu d’attention accordé au secteur public.
50.
Sous l’effet de tous ces facteurs, les secteurs productifs traditionnels
de l’économie palestinienne se sont beaucoup affaiblis, tandis que
s’aggravaient le déficit de ressources et le déséquilibre du marché du
travail, et que s’alourdissait la dépendance à l’égard de sources extérieures
de revenus. Le déficit de ressources se manifeste par un excédent des
importations et un décalage entre l’investissement et l’épargne. Le marché
du travail, quant à lui, est caractérisé par une offre croissante de
main-d’oeuvre et une capacité d’emploi limitée, dont témoignent le nombre de
Palestiniens travaillant en Israël et à l’étranger et le taux élevé de chômage
dans le territoire.
51.
L’Autorité palestinienne doit s’atteler immédiatement à deux tâches dont
dépend le succès des efforts de développement à long terme : mettre en place
de nouvelles institutions pour l’administration civile du territoire tout en
modernisant celles qui existent déjà, et lutter contre le chômage. Il lui
faudra résister à la tentation à laquelle ont cédé de nombreux pays
nouvellement indépendants, à savoir celle de créer des institutions destinées
avant tout à employer directement la population. Les deux tâches doivent
plutôt être menées compte tenu des impératifs du programme de reconstruction,
TD/B/42(1)/8
page 21
et viser à accroître la capacité du secteur privé productif. Priorité devrait
être donnée aux activités permettant à la fois de créer des emplois productifs
et de renforcer l’infrastructure nécessaire pour soutenir le secteur privé.
52.
Dans cette optique, les projets propres à accroître les ressources dans
l’agriculture revêtiront une importance particulière. Il faudra notamment
mettre en oeuvre des programmes de mise en valeur des terres pour étendre les
surfaces cultivables, et s’employer à améliorer l’approvisionnement en eau en
rénovant les puits artésiens, en en forant de nouveaux et en construisant des
réservoirs. Parallèlement, pour stimuler l’activité industrielle, il importe
d’augmenter la production d’électricité, d’améliorer les transports et de
faire de gros investissements dans le secteur des communications. Enfin,
l’amélioration et la modernisation des systèmes d’éducation et de santé
influeront directement sur le progrès socio-économique à moyen et à long
terme.
B.
Croissance durable : aspects macro-économiques
53.
Le projet intersectoriel de la CNUCED a également porté sur les
perspectives de développement rapide, soutenu et autonome de l’économie
palestinienne. L’analyse s’est faite à deux niveaux : premièrement,
le secrétariat a calculé de façon approximative le montant des ressources
extérieures requises et le temps nécessaire pour engager l’économie sur la
voie d’une croissance durable; deuxièmement, il a étudié les orientations
possibles pour réformer les mécanismes budgétaires, financiers et commerciaux,
en évaluant leur contribution à l’obtention de résultats concrets.
54.
Pour ce qui est de l’analyse chiffrée, le secrétariat a établi plusieurs
scénarios. Ses conclusions ont été publiées dans une étude intitulée
"Prospects for sustained development of the Palestinian economy in the West
Bank and Gaza Strip, 1990-2010: a quantitative framework" 41/. Les
estimations sont fondées sur divers paramètres et sur des projections
concernant des variables essentielles (population et main-d’oeuvre, entre
autres) pour la période 1991-2010, avec un scénario de base et plusieurs
variantes. Une des variantes, repose sur l’hypothèse d’une politique énergique
de reconstruction. En ce qui concerne l’analyse des orientations possibles, le
secrétariat a mis l’accent sur l’accélération de l’investissement privé, la
promotion des exportations, la rationalisation des importations (remplacement
plutôt que réduction), le déplacement de la demande de la consommation vers
l’investissement et l’augmentation des dépenses publiques. Dans cette
perspective, le chômage devrait diminuer sensiblement et le déficit de
ressources se réduire. L’aide et l’investissement extérieur apparaissent
indispensables pour parvenir à ces résultats, mais devraient diminuer à la
longue. Pour que l’économie réagisse efficacement, il sera nécessaire de
réorienter la politique macro-économique et notamment de procéder à des
réformes dans le domaine budgétaire, financier et commercial.
55.
Le succès de ce programme de relèvement de l’économie palestinienne
dépendra de l’aide extérieure - l’épargne nationale n’étant actuellement pas
assez importante pour financer la modernisation de l’infrastructure, et les
exportations ne suffisant pas pour engendrer les devises nécessaires. L’aide
extérieure constitue cependant une solution temporaire et son efficacité sera
fonction de sa contribution à la croissance de l’économie et à l’augmentation
TD/B/42(1)/8
page 22
de l’épargne intérieure et des exportations - qui permettra alors de se passer
d’assistance. Une partie de l’augmentation des revenus doit être épargnée, une
partie de l’augmentation de la production être exportée, et l’investissement
et les exportations doivent progresser plus vite que la consommation et les
importations. D’où la nécessité de mettre en oeuvre deux types de mesures
macro-économiques : premièrement, des mesures concernant l’offre, destinées à
encourager l’épargne et à en assurer une répartition optimale entre les
différents types d’investissement; deuxièmement, des mesures concernant la
demande, visant à contenir l’inflation et à accroître le prix des biens
n’entrant pas dans le commerce international par rapport à celui des biens
échangeables.
56.
A l’heure actuelle, les finances publiques sont caractérisées par une
fiscalité excessive et des dépenses insuffisantes. Les Palestiniens sont
soumis à des impôts trop nombreux et trop lourds, et la part du PNB consacrée
aux dépenses publiques est faible. La différence entre les impôts et les
dépenses implique un "excédent budgétaire" qui nuit à la demande globale et à
la croissance économique. En outre, la structure du régime fiscal n’est pas
adaptée à l’économie palestinienne. Les impôts directs sur le revenu des
particuliers et les bénéfices des sociétés sont analogues à ceux qui sont
prélevés en Israël, et les taxes indirectes (TVA) sont identiques, alors que
les deux économies sont très différentes du point de vue de la taille, de la
structure et, surtout, du niveau de développement.
57.
Il est donc urgent de restructurer le système compte tenu du stade actuel
de développement et des besoins de l’économie palestinienne. D’une façon
générale, il convient de réduire le nombre de prélèvements, de ne plus
privilégier les impôts sur le revenu et le commerce extérieur et d’accroître
les taxes sur la consommation, d’élargir l’assiette de la plupart des impôts
et d’en uniformiser les taux. Quant aux dépenses publiques, l’Autorité
palestinienne doit donner des précisions sur l’établissement, l’exécution
et le contrôle du budget par le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.
En attendant, il importe de répartir les dépenses en fonction des besoins du
programme de reconstruction.
58.
Tout porte à croire que le secteur bancaire sera en mesure de fournir les
services nécessaires au reste de l’économie, tout en engendrant lui-même des
activités propices à la croissance. Pendant la période de transition, deux
monnaies auront officiellement cours : le nouveau shekel israélien et le dinar
jordanien. L’autorité monétaire palestinienne sera chargée de surveiller les
activités monétaires et bancaires. Elle exerce de nombreuses fonctions
typiques d’une banque centrale : elle chapeaute notamment toutes les
institutions financières, fait office de banquier et de seul agent financier
de l’Autorité palestinienne et constitue un prêteur de dernier recours pour
les banques commerciales (fonctions dont l’exercice est entravé par l’absence
de monnaie nationale).
59.
Si les dispositions monétaires prévues pour la période intérimaire
constituent une amélioration, elles ne sont pas pour autant parfaites.
En effet, elles reprennent certains des éléments les moins souhaitables de
deux régimes de change de type "polaire". L’absence de monnaie nationale rend
la politique monétaire inefficace, comme dans un régime de changes fixes.
L’existence de deux monnaies de référence peut accroître les coûts découlant
TD/B/42(1)/8
page 23
des variations propres aux changes flottants, et de faire obstacle à la
transformation des échéances par les banques, en raison du risque d’asymétrie
monétaire inhérent à leur portefeuille. Cela pourrait les dissuader d’accorder
des prêts à long terme, qui sont pourtant essentiels pour soutenir
l’investissement et la croissance. En ce qui concerne les futurs arrangements
monétaires, cinq solutions sont envisagées : création d’une monnaie
palestinienne indépendante; utilisation du dinar jordanien; création d’une
monnaie palestinienne liée au dinar jordanien; création d’une monnaie
palestinienne liée au nouveau shekel israélien; ou création d’une monnaie
palestinienne liée à la fois au dinar jordanien et au nouveau shekel
israélien.
60.
Parallèlement à la réforme des finances publiques et du secteur
monétaire, il faut aussi revitaliser, réorienter et renforcer le secteur
commercial. A l’heure actuelle, celui-ci est mal en point et se dégrade encore
en raison à la fois des restrictions à la production et des obstacles aux
échanges. Pour briser ce cercle vicieux de façon à favoriser la croissance du
commerce et de la production, il importe de procéder à des réformes
importantes axées sur trois objectifs : supprimer les restrictions à
l’utilisation des ressources naturelles; permettre aux Palestiniens d’importer
des matières premières, des produits intermédiaires et des biens d’équipement
à des prix compétitifs; ouvrir les marchés voisins aux produits palestiniens.
61.
Cela ne se fera pas du jour et lendemain et on ne saurait considérer tel
ou tel arrangement commercial entre la Palestine et les pays voisins comme
optimal en faisant abstraction du facteur temps. Il faut suivre dans ce
domaine une démarche progressive, en fonction de la suppression des
restrictions et des distorsions dont a hérité l’économie palestinienne. A long
terme, la meilleure solution pour une économie aussi restreinte sera sans
doute proche du libre-échange, mais celui-ci impliquerait aujourd’hui la
perpétuation de certains aspects négatifs de la situation actuelle. L’objectif
à moyen terme devrait donc être la réalisation et la restructuration du
secteur commercial, et l’objectif à long terme le libre-échange avec les pays
voisins. Un accord de libre-échange apparaît souhaitable à terme car il
permettrait aux Palestiniens de suivre une stratégie de croissance axée sur
l’exportation et de se libérer de leur dépendance économique à l’égard de
l’extérieur.
C.
Les principaux aspects sectoriels de la transformation structurelle
62.
L’étude des questions macro-économiques qui précède conduit à mettre
l’accent sur les aspects sectoriels du programme de reconstruction.
Le secrétariat, dans le cadre de son projet de recherche, a étudié les mesures
à prendre dans les principaux secteurs - agriculture, industrie, bâtiment,
secteur tertiaire et services publics - pour que la reconstruction progresse
sans heurt et sans entrave et permette de remédier au manque de cohésion.
63.
Compte tenu de la situation actuelle et de l’expérience d’autres
économies comparables, l’amélioration de la cohésion intersectorielle passe
par un renforcement du rôle de l’industrie manufacturière. Cet objectif peut
être atteint en deux étapes, le secteur agricole jouant chaque fois un rôle
essentiel. Dans un premier temps, on pourrait mettre l’accent sur
l’établissement de l’infrastructure nécessaire et la création de nouveaux
TD/B/42(1)/8
page 24
organismes et services publics. A ce stade, une série de mesures
interdépendantes seront nécessaires afin d’accroître la production agricole,
et ce pour deux raisons. Premièrement, les ménages palestiniens consacrant une
part relativement importante de leur budget à l’alimentation, la population
étant appelée à s’accroître en raison du retour de Palestiniens expatriés et
la demande de produits alimentaires étant assez élastique par rapport aux
revenus, celle-ci augmentera sensiblement. La production intérieure devra donc
progresser en conséquence, pour que cette augmentation ne pèse pas sur les
maigres réserves en devises ni sur les salaires réels. Deuxièmement, la mise
en place de l’infrastructure et la création d’institutions publiques ne
sauraient absorber la majorité des chômeurs, aussi l’agriculture est-elle
appelée à jouer un rôle important.
64.
Lorsque la plupart des infrastructures et des services publics de base
seront en place, la croissance pendant la deuxième phase découlera de l’essor
de l’industrie manufacturière et du secteur tertiaire, qui exercent eux-mêmes
une forte pression sur l’agriculture. Pour ce qui est de l’offre,
l’accroissement de la production industrielle exige une augmentation de
l’emploi et une relative stabilité des salaires réels. Ces deux objectifs ne
pourront être atteints simultanément que si la productivité dans l’agriculture
progresse parallèlement, ce qui libérera de la main-d’oeuvre au profit des
secteurs urbains et entraînera en même temps une croissance de la production
agricole et une stabilisation du prix des denrées. En ce qui concerne la
demande, vu les limites actuelles des débouchés extérieurs, l’expansion
industrielle dépendra pendant un certain temps de la demande rurale.
Une augmentation de la productivité agricole est donc indispensable pour
accroître les revenus dans les campagnes et, partant, la demande de produits
industriels.
65.
Comme le secrétariat l’a fait observer dans des rapports antérieurs, une
série de restrictions et le manque de ressources ont freiné le développement
du secteur agricole et la réorientation de la production au cours des
dernières années. La suppression progressive de ces contraintes est
essentielle pour ranimer l’agriculture et lui permettre de jouer son rôle dans
les deux phases de la reconstruction. Il importe en particulier de dresser des
plans et de créer des institutions pour faciliter la commercialisation,
promouvoir la vulgarisation et soutenir les agriculteurs; d’adopter une
politique de gestion des cultures irriguées et des cultures pluviales;
d’améliorer la distribution d’eau, l’utilisation des ressources dans ce
domaine; de faciliter la commercialisation des produits agricoles et la
coordination; de mettre en valeur les ressources humaines et de développer en
particulier les capacités d’organisation et de gestion; et de dispenser une
formation à l’agriculture dans des écoles professionnelles et des centres de
recherche agricole.
66.
Parallèlement à la réforme de l’agriculture, la levée des restrictions
imposées au secteur manufacturier et la relance du secteur financier
(intermédiation et gestion des risques) devraient stimuler l’industrie.
Toutefois, une augmentation sensible de sa contribution au PIB, au commerce et
à l’emploi exigera une participation active du secteur public : mise en place
de l’infrastructure nécessaire dans le domaine des transports, des
communications et de l’électricité; contrôle de la création de zones
industrielles; mise en valeur des ressources humaines grâce à l’octroi de
TD/B/42(1)/8
page 25
fonds accrus aux organismes de formation technique et professionnelle;
établissement d’un cadre juridique et institutionnel propre à favoriser
l’investissement étranger, et, partant, le transfert de technologie, le
perfectionnement de la main-d’oeuvre locale et l’augmentation des exportations
de produits industriels; aide à la création de mécanismes de soutien destinés
à fournir aux entreprises des crédits à long terme, des renseignements
concernant les marchés étrangers et des conseils techniques.
67.
Compte tenu de la médiocrité des ressources naturelles et de l’étroitesse
de l’économie palestinienne, le développement à moyen et à long terme de
l’industrie doit reposer sur des activités orientées vers l’exportation.
A court terme, cependant, il convient de mettre l’accent sur le remplacement
des importations. Ces activités devraient être encouragées précisément dans
les domaines où la production intérieure peut se substituer aux importations
sans protection, et devenir compétitive du fait de la suppression des
restrictions et de la mise en place d’un système public de soutien. Elles
porteront principalement sur les produits agro-industriels et stimuleront la
croissance et l’emploi dans l’économie tout entière en raison de leurs liens
étroits avec l’agriculture et de leur caractère laborivore.
68.
La situation actuelle sur le marché du logement tient aux importantes
restrictions apportées à l’offre et à l’accroissement constant de la demande.
Pour répondre aux besoins croissants par une augmentation de l’offre mais non
des prix, il est urgent d’élaborer une stratégie permettant de corriger les
distorsions actuelles et de mettre en place un système assurant une
répartition plus équitable des ressources et des prestations. Il s’agit là
d’une tâche formidable car, au cours des 28 dernières années, le logement dans
le territoire a été négligé par les pouvoirs publics. Cette stratégie devrait
comporter les éléments suivants : adoption d’un plan d’expansion urbaine,
compte tenu de la densité de la population, des possibilités de développement
économique et des besoins de logement dans les différentes régions;
suppression des distorsions sur le marché des matériaux de construction, en
encourageant la production intérieure et les importations à des prix
compétitifs; révision de toutes les lois concernant les droits de propriété et
la réglementation des loyers; et établissement d’un système de financement du
logement pour toutes les catégories sociales.
69.
Le secteur tertiaire palestinien jouera un double rôle dans la
reconstruction. Il est appelé à se développer considérablement, en mettant à
profit le potentiel qui existe dans de nombreuses branches, notamment le
secteur financier, le tourisme et toute la gamme des services aux producteurs
et des services de distribution du secteur privé. Il facilitera aussi beaucoup
la croissance dans d’autres secteurs. Les communications, les transports, le
commerce de détail, les services bancaires et les assurances sont en effet
indispensables au développement de la production agricole et industrielle, des
échanges et de l’investissement étranger. Vu l’importance historique et
religieuse de la Palestine, le tourisme pourrait connaître un grand essor.
Sa modernisation exige cependant d’importantes améliorations dans le domaine
des transports, de l’hôtellerie, de la restauration et de la formation, ainsi
que dans les branches connexes. Le développement des services financiers, des
communications, des transports et du commerce de détail passe, quant à lui,
par la formation de la population active. Pour relever les quatre principaux
secteurs, il est indispensable d’améliorer sensiblement les services d’utilité
TD/B/42(1)/8
page 26
publique. Priorité devrait être donnée à l’investissement dans les domaines
suivants : eau, énergie, assainissement, marchés publics et sécurité.
70.
Les paragraphes qui précèdent indiquent brièvement les priorités
sectorielles et les orientations possibles, pour aider à définir et à
atteindre les objectifs du relèvement palestinien. Le but devrait être de
développer l’économie palestinienne de façon à employer la population active,
à diversifier les échanges et à permettre un taux de croissance suffisant du
revenu par habitant. Parallèlement, il faudra assurer une répartition plus
équitable des fruits de la croissance et du développement entre les régions
et entre les personnes, et briser le joug de la dépendance économique en
établissant des relations étroites avec tous les pays voisins. Il importe pour
cela : de définir un programme de reconstruction reposant sur une large gamme
de mesures économiques; de réviser la législation régissant l’activité
économique; de créer de nombreuses institutions publiques pour soutenir le
secteur privé; de renforcer l’infrastructure et de prendre des mesures afin
d’accroître la productivité. Telles devraient être les grandes lignes du
programme intersectoriel d’action et de réforme.
TD/B/42(1)/8
page 27
Troisième partie
ASSISTANCE AU PEUPLE PALESTINIEN : PROGRES DES TRAVAUX DU SECRETARIAT
DE LA CNUCED, ET EN PARTICULIER DU PROGRAMME
DE COOPERATION TECHNIQUE, EN 1994 ET 1995
71.
Pendant la période considérée, le secrétariat a surtout axé ses travaux
sur le renforcement des institutions palestiniennes et de leur aptitude
technique à diriger et gérer l’économie du territoire. Il s’est attaché
essentiellement à : a) suivre l’évolution de l’économie de la Cisjordanie et
de la bande de Gaza; b) faire des recherches sur des questions économiques
prioritaires, avec la publication de plusieurs études sectorielles établies
dans le cadre du projet intersectoriel sur les perspectives de développement
soutenu de l’économie palestinienne; c) mettre au point le programme proposé
d’assistance technique au peuple palestinien dans les domaines de compétence
de la CNUCED; d) coordonner ses activités avec celles de la communauté
internationale, par le biais du mécanisme créé récemment à cet effet au sein
du système des Nations Unies. Il a travaillé en liaison étroite avec la
Palestine, les institutions compétentes de la nouvelle Autorité palestinienne
et d’autres organismes intéressés.
A.
Etude de l’évolution récente de l’économie palestinienne
72.
Le secrétariat a étudié l’évolution de la situation depuis la signature
de la Déclaration de principes et des accords économiques entre Israël et la
Palestine, marquant le transfert de pouvoirs au peuple palestinien dans
plusieurs domaines de l’activité socio-économique. L’accent a été tout
particulièrement mis sur les incidences de ces accords, la naissance et le
renforcement de l’Autorité palestinienne, l’assistance internationale visant à
étayer les efforts déployés par les Palestiniens pour réactiver l’économie du
territoire, et les changements survenus dans les principaux secteurs.
Le secrétariat a également étudié les facteurs influant sur l’investissement
privé en Palestine.
B.
Recherches sur les secteurs et questions prioritaires
73.
Dans ce domaine, le secrétariat s’est attaché : a) à faire une analyse
propre à faciliter l’adoption et l’application de mesures et de programmes
d’action par l’Autorité palestinienne et la communauté internationale dans les
secteurs économiques prioritaires; et b) à étudier les perspectives de
développement à long terme de l’économie palestinienne.
74.
Plusieurs études entreprises dans le cadre du projet intersectoriel ont
été achevées et publiées pendant la période considérée. Elles portent sur la
population et l’évolution démographique en Cisjordanie et dans la bande
de Gaza jusqu’en 1990 (UNCTAD/ECDC/SEU/1), les services publics
(UNCTAD/ECDC/SEU/2), la santé publique (UNCTAD/ECDC/SEU/3), la construction et
le logement (UNCTAD/ECDC/SEU/4), les principaux aspects du commerce intérieur
et extérieur de marchandises (UNCTAD/ECDC/SEU/5), les perspectives de
développement soutenu de l’économie palestinienne pendant la période 1990-2010
(estimations quantitatives) (UNCTAD/ECDC/SEU/6 et Add.1), l’évolution du
secteur tertiaire pendant la période 1967-1990 (UNCTAD/ECDC/SEU/7),
l’environnement et le développement (UNCTAD/ECDC/SEU/8), et l’évolution de
TD/B/42(1)/8
page 28
la population active et de l’emploi (UNCTAD/ECDC/SEU/9). D’autres études
sectorielles sont en passe d’être achevées et seront publiées avant la fin
de 1995. Elles porteront sur les statistiques socio-économiques, l’éducation,
le financement public et l’investissement privé.
75.
En ce qui concerne les perspectives de développement à long terme de
l’économie palestinienne, l’étude générale entreprise en 1994 pour compléter
les deuxième et troisième parties du projet intersectoriel est presque
terminée. Ses principales conclusions concernant les perspectives, les
stratégies et les orientations à long terme sont résumées dans la deuxième
partie du présent rapport.
C.
Programme de coopération technique
76.
Après avoir défini les grandes lignes d’un programme de coopération
technique destiné à soutenir les efforts de l’Autorité palestinienne, le
secrétariat de la CNUCED a tenu des consultations avec cette dernière au sujet
des priorités, du champ, de l’orientation et des modalités d’exécution de ce
programme 42/. En octobre 1994, les autorités israéliennes ont été priées
d’autoriser des fonctionnaires du secrétariat à se rendre dans le territoire
palestinien. Cette demande a été acceptée en mars 1995, et des mesures ont été
prises incontinent pour envoyer une mission en Cisjordanie et dans la bande de
Gaza. Des consultations ont eu lieu avec des fonctionnaires de divers
ministères de l’Autorité palestinienne, du PNUD et du bureau du Coordonnateur
spécial des Nations Unies dans les territoires occupés, ainsi qu’avec d’autres
parties intéressées. Des entretiens ont également été organisés avec des
responsables palestiniens et des membres du Conseil économique palestinien
pour le développement et la reconstruction, à Tunis; ils ont porté sur divers
aspects du programme proposé et sur les possibilités de financement par des
sources bilatérales et multilatérales.
77.
Comme suite à ces consultations, le programme proposé a été étoffé et
mis au point, et une nouvelle mission du secrétariat s’est rendue dans le
territoire en mai 1995 pour des entretiens techniques sur l’investissement
privé. L’objectif général du programme est de soutenir les efforts du peuple
palestinien dans le domaine du commerce, du financement et des transports.
Plus particulièrement, il s’agit d’aider à :
-
Renforcer les moyens techniques et administratifs ainsi que les
moyens d’information des organismes palestiniens, publics et
privés, qui sont chargés de définir et conduire l’action dans le
domaine du commerce international et les secteurs connexes;
-
Définir des orientations et des stratégies pour permettre à
l’agriculture, à l’industrie et au secteur tertiaire d’exploiter
efficacement les nouveaux débouchés à l’échelle sous-régionale,
régionale et interrégionale, et établir une administration
douanière et un régime tarifaire palestiniens en vue d’encourager
la production et de libéraliser le commerce;
-
Stimuler l’activité industrielle et diversifier les exportations de
produits agricoles et d’articles manufacturés;
TD/B/42(1)/8
page 29
-
Mettre en place les structures nécessaires (moyens juridiques,
institutionnels, techniques et humains) afin d’établir un système
de transport efficace pour le commerce (développement des
transports maritimes, création d’un port de commerce dans la bande
de Gaza, promotion du transport multimodal);
-
Réviser la législation et renforcer les moyens institutionnels en
vue de mobiliser des ressources financières, de promouvoir
l’investissement privé et d’améliorer les services d’utilité
publique;
-
Renforcer les moyens techniques et institutionnels pour faciliter
la gestion des flux financiers, ainsi que la mobilisation et la
répartition judicieuse des ressources dans le secteur des
assurances.
78.
On est en train d’évaluer le coût des activités à exécuter pour atteindre
ces objectifs. Le programme sera soumis à l’approbation de l’Autorité
palestinienne, puis présenté à des sources bilatérales et multilatérales
de financement en vue d’obtenir des contributions. Comme cela prendra sans
doute un certain temps, l’Autorité palestinienne a demandé au secrétariat de
la CNUCED de s’atteler immédiatement à la tâche dans certains domaines
essentiels, qui sont également visés par son propre programme de travail
pour 1995. Les questions jugées prioritaires sont, entre autres, les
suivantes : cadre juridique et institutionnel et modalités de l’investissement
privé; zones franches industrielles; promotion et commercialisation des
exportations; acquisition de biens de consommation essentiels; la politique
commerciale dans le contexte du Cycle d’Uruguay et la nécessité de réactiver
l’économie palestinienne; transport multimodal et création et gestion du port
de commerce de la bande de Gaza. Les ressources étant limitées, le secrétariat
de la CNUCED n’a pas encore pu répondre aux besoins initiaux de l’Autorité
palestinienne dans tous ces domaines. Il a toutefois réussi à mobiliser
l’appui des divisions et des programmes compétents dans certains secteurs.
Plusieurs missions ont été organisées au milieu de 1995 pour conseiller
l’Autorité palestinienne dans les secteurs en question. Ces missions ont
également permis de définir un train de mesures concrètes pour la suite des
opérations (services consultatifs plus poussés, organisation de programmes et
stages de formation, envoi d’experts pour de courtes périodes afin de fournir
une assistance dans des domaines critiques, etc.). Le secrétariat attend du
Conseil du commerce et du développement des orientations et un appui pour le
financement et l’exécution de ce programme.
D.
Coordination et coopération avec les organismes des Nations Unies
79.
Après la nomination du Coordonnateur spécial des Nations Unies dans
les territoires occupés et la création de son bureau, qui coordonnera les
activités des organismes des Nations Unies, le secrétariat a redoublé
d’efforts en matière de coopération. Le Directeur chargé de la CNUCED et
le Coordonnateur spécial se sont réunis le 6 avril 1995 pour étudier la
possibilité d’accroître la coopération dans les secteurs intéressant le
secrétariat. Vu l’étendue du mandat et des compétences de la CNUCED dans le
domaine du commerce et du développement et dans des branches connexes comme le
financement, l’investissement, le développement des entreprises, les services,
TD/B/42(1)/8
page 30
l’environnement et la technologie, le secrétariat collabore avec les groupes
sectoriels prioritaires de l’ONU sur le secteur privé, le commerce et le
renforcement des institutions. Il a également établi des contacts avec les
agents de liaison des groupes de travail sectoriels pour la coordination
locale de l’aide, en particulier en ce qui concerne le secteur privé, le
renforcement des institutions et les transports. Dans les deux cas, il passe
par l’intermédiaire du PNUD et du bureau du Coordonnateur spécial, qui
coordonnent les activités dans les domaines considérés. Le secrétariat de la
CNUCED a également contribué et participé à des réunions de l’ONU en rapport
avec ses travaux sur l’économie palestinienne.
Notes
1/
Sauf indication contraire, dans le présent rapport les expressions
"territoire occupé", "territoire palestinien" ou "territoire" désignent le
territoire palestinien occupé (c’est-à-dire la bande de Gaza et la
Cisjordanie, y compris Jérusalem-Est).
2/
La Déclaration de principes sur des arrangements intérimaires
d’autonomie palestinienne (en date du 13 septembre 1993) et l’Accord sur la
bande de Gaza et la région de Jéricho (4 mai 1994), y compris son protocole
relatif aux relations économiques.
3/
Voir "Evolution de l’économie du territoire palestinien occupé,
s’agissant plus spécialement du commerce extérieur" (TD/B/41(1)/3), par. 5
à 11.
4/
Appelée également Autorité nationale palestinienne et créée par la
Palestine en octobre 1993.
5/
Non compris Jérusalem-Est, dont le statut n’est pas visé par les
accords intérimaires et sera négocié à partir de 1996.
6/
Renseignements fournis par l’Autorité palestinienne, Ministère des
finances, Service de l’acquittement de l’impôt; voir également Jerusalem Post,
28 mai 1995.
7/
Ibid.
8/
Al Quds al Arabi, 2 juin 1995.
9/
Jerusalem Post, 29 mars 1995.
10/
Jerusalem Post, 7 et 8 mai 1995.
11/
Les entretiens sur ces questions ont débuté en mai 1995
(Jerusalem Post, 22 mai 1995).
12/
Ces accords-cadres, fondés sur des projets approuvés au début
de 1994, ont été signés le 26 janvier 1995 (voir TD/B/41(1)/3, par. 16 à 18).
TD/B/42(1)/8
page 31
13/
Réunion de la Commission commerciale commune, République arabe
d’Egypte/Autorité nationale palestinienne, tenue au Caire les 18
et 19 avril 1995.
14/
Al-Quds al Arabi, 6 juin 1995.
15/
Les données fournies dans cette section ont été communiquées par le
Bureau de la coordination et de la facilitation de l’aide du Conseil
économique palestinien pour le développement et la reconstruction, dans une
"matrice de l’assistance des donateurs à la Cisjordanie et à Gaza"
(décembre 1994).
16/
Le Coordonnateur spécial des Nations Unies dans les territoires
occupés a réaffirmé récemment, dans des lettres adressées aux pays donateurs,
qu’il était urgent de fournir rapidement une aide pour financer les
investissements publics et les dépenses renouvelables (Ha’aretz, 14 mai 1995).
Voir également des interviews du Coordonnateur spécial publiées dans le
Financial Times du 21 novembre 1994 et le Jerusalem Post du 1er mars 1995.
17/
Conseil économique palestinien pour le développement et la
reconstruction, op. cit.
Voir "Sources of economic and social statistics on the West Bank
18/
and Gaza Strip" (UNCTAD/ECDC/SEU/10), à paraître.
19/
Pour une évaluation impartiale de la situation
territoire, voir par exemple Economist Intelligence Unit,
occupied territories, 1994-95: Country Profile" (Londres,
Intelligence Unit, 1994), ainsi que les "Country Reports"
trimestriels connexes.
économique dans le
"Israel and the
Economist
(rapports nationaux)
20/
Le Coordonnateur spécial des Nations Unies dans les territoires
occupés a déclaré, à la fin de 1994, que le décalage entre les attentes et la
réalité était si important que si les donateurs ne conjuguaient pas leurs
efforts, le processus de paix échouerait (Financial Times, 21 novembre 1994).
21/
Voir Jerusalem Post, 1er février 1995; Economist Intelligence Unit,
"Israel and the occupied territories: country report", 1er trimestre, 1995
(Londres, EIU, 1995).
22/
Jerusalem Post, 1er février 1995.
23/
Jerusalem Post, 29 mars 1995.
24/
Bureau international du Travail, "Rapport du Directeur général Annexe" (Genève, 1995) p. 14, 15 et 16.
25/
D’après l’Autorité palestinienne et d’autres observateurs comme
l’Economist Intelligence Unit, "Country report", op. cit.
26/
Cela a conduit à suggérer qu’Israël pourrait "dédommager"
l’économie du territoire pour un arrêt total de l’importation de main-d’oeuvre
palestinienne en versant quelque 300 millions de dollars par an, ce qui
équivaut à peu près à la perte annuelle de revenu résultant de la fermeture
des frontières (Jerusalem Post, 21 mars 1995).
TD/B/42(1)/8
page 32
27/
Jerusalem Post, 14 mars 1995; Economist Intelligence Unit, "Country
Report", op. cit.
28/
Bureau international du Travail, "Rapport ...", op. cit., p. 16.
29/
D’après une étude récente sur les industries palestiniennes du
territoire, plus de 50 % des entreprises travaillent en sous-traitance pour
Israël, et 60 % sont tributaires du marché israélien (Al-Quds,
28 juillet 1994).
30/
Economist Intelligence Unit, "Country Report", op. cit.
31/
Pour une étude approfondie de ce secteur, voir "Development in the
services sector in the West Bank and the Gaza Strip, 1967-1990"
(UNCTAD/ECDC/SEU/7).
32/
Bureau international du Travail, "Rapport ...", op. cit., p. 12.
33/
Renseignements fournis par l’Autorité palestinienne, Ministère de
l’économie et du commerce, mai 1995.
34/
Données provenant de l’Institut de commercialisation des produits
agricoles, Département de la recherche et des études, Amman (1995), et de
l’Union des producteurs d’agrumes de la bande de Gaza, Rapport annuel
(diverses livraisons).
35/
L’étude en question sera publiée ultérieurement en 1995 et sera
sans doute intitulée "L’investissement privé dans le territoire palestinien
occupé : évolution récente et perspectives immédiates" (UNCTAD/ECDC/SEU/13).
Le résumé des conclusions présenté ici est fondé sur les recherches en cours
du secrétariat et sur un rapport établi par un consultant de la CNUCED,
M. Hisham Awartani, avec le concours de M. Nasir Abdelkarim (tous deux de
l’Université An-Najah de Naplouse, en Cisjordanie).
Loi approuvée le 30 avril 1995 et publiée dans Al-Quds le
36/
3 mai 1995.
37/
Voir CNUCED, Manuel de statistiques du commerce international et du
développement, 1992 (New York, Nations Unies, 1993), tableaux 6.3 et 6.4.
38/
Voir le chapitre IV de l’étude du secrétariat sur la question
(UNCTAD/ECDC/SEU/13), à paraître.
39/
Cette partie est fondée sur une étude de synthèse établie par un
consultant de la CNUCED, M. Fadle Nagib de l’Université de Waterloo (Canada),
qui reprend les conclusions des deuxième et troisième parties du projet de
recherche intersectoriel du secrétariat de la CNUCED. L’étude complète sera
publiée ultérieurement en 1995.
40/
Les conclusions de la première partie du projet intersectoriel ont
été publiées depuis 1993 dans plusieurs études sectorielles du secrétariat de
la CNUCED. Ces études ont servi de point de départ pour l’élaboration du
programme d’assistance technique immédiate de la CNUCED au peuple palestinien
dans le domaine du commerce, du financement et des transports ainsi que dans
des secteurs connexes.
TD/B/42(1)/8
page 33
41/
42/
proposé.
UNCTAD/ECDC/SEU/6 et Add.1.
Voir le document TD/B/41(1)/3 pour plus de détails sur le programme
-----