Les ZNIEFF et le droit Chantal Cans Maître de conférences en droit public HDR Université du Maine (Themis-UM) 15 février 2011 Objectifs initiaux de l’inventaire L’inventaire des ZNIEFF a été conçu en 1982 comme un outil d’amélioration des connaissances sur le patrimoine naturel De 1982 à 1989: aucun encadrement juridique Pouvant servir de « repère » dans le cadre des procédures de protection (notamment classements en réserves naturelles, arrêtés de biotope…): « connaître pour gérer, protéger en gérant » Dès l’origine: rapports ambigus entre znieff et droit 25/02/2011 Cans Les 4 temps des znieff I. Le temps de la connaissance: un inventaire scientifique destiné aux services de l’Etat II. Le temps de la décentralisation: un transfert de connaissances pour l’exercice de compétences décentralisées III. Le temps du juge: la znieff comme « preuve » IV. Le temps … à venir: znieff, TVB et SCAP 25/02/2011 Cans I. Le temps de la connaissance Nature juridique de l’inventaire = recueil de données… Non susceptible de produire par lui-même des effets juridiques Sauf décision contraire du législateur: inventaire des monuments historiques, inventaire des sites, … 25/02/2011 Cans II. Le temps de son transfert Décentralisation : transfert de la compétence d’urbanisme aux CT Place importante conservée par les « DDE » dans l’élaboration des documents d’urbanisme Une « entrée dans le droit » par le biais de circulaires adressées aux services de l’Etat…: En réalité aux autorités décentralisées, par leur intermédiaire Circulaire du 10 oct. 1989: znieff littorales Circulaire du 14 mai 1991: première définition 25/02/2011 Cans Première définition Circulaire de 1991: définition curieuse «une ZNIEFF se définit par l'identification scientifique d'un secteur du territoire national particulièrement intéressant sur le plan écologique. L'ensemble de ces secteurs constitue ainsi l'inventaire des espaces naturels exceptionnels et représentatifs ». Un inventaire est une démarche, une znieff un secteur géographique 25/02/2011 Cans Le « porter à connaissance » Normalement destiné aux SUPAUS qui s’imposent aux doc. d’urb. locaux L’ Etat sort de son rôle, de son champ de compétence: la dimension normative des znieff est insidieusement reconnue (mais rareté des déférés préfectoraux) Mais l’Etat garde la main sur les principales procédures de protection (Parcs natx., RN, RNV, APB…): tandis que les CT doivent « prendre en compte » 25/02/2011 Cans L’inscription dans la loi Loi du 8 janvier 1993 Loi du 27 février 2002: sans effet Délégalisation possible: article 34 de la Constitution Sauf sur la conduite de l’inventaire qui suppose une atteinte au droit de propriété Référence à la loi de 1892 Propriété intellectuelle 25/02/2011 Cans L411-5 c. envir. «On entend par inventaire du patrimoine naturel l'inventaire des richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, minéralogiques et paléontologiques ». Définition scientifique et non pas juridique Se traduit par un inventaire de « zones », identifiées, dont le périmètre est défini (zones I et II) 25/02/2011 Cans III. Le temps du juge Constat: les znieff ne sont pas des actes juridiques faisant grief Ce sont des documents administratifs Elles ne s’imposent pas à l’administration (CE 8 mars 1996, Donges, ou CE 14 janvier 1994, CTCorse) Considérées par le juge comme établissant la preuve de l’intérêt écologique des zones qu’elles concernent 25/02/2011 Cans Confirmation jurisprudentielle Inventaire: non susceptible de recours en tant que tel ne fait pas grief Znieff opposée à une décision d’aménagement: recevabilité, élément sur lequel se fonde une décision faisant grief Contentieux de l’excès de pouvoir: recours en annulation d’un acte réglementaire d’une autorisation individuelle administratif (v. infra) judiciaire: Démolition de construction édifiée en znieff: Cass. Civ 27 mai 2001 juge de l’expropriation: pas de cas connu Juge pénal: destruction d’une znieff: Nantes 8 août 2002 25/02/2011 Cans Émergence d’un contentieux des znieff 1ère décision: TA Orléans 29 mars 1988, Rommel, D. 1989. 489, note Jégouzo; RJ envir. 1989. 209 Évolution: TA, CAA, puis CE Domaines concernés: Littoral décisions d’aménagement études d’impact 25/02/2011 Cans Que dit le juge? Erreur manifeste d’appréciation: La mention, dans la décision, de la présence d’une znieff dans le secteur sur lequel porte l’acte déféré jour un rôle déterminant dans l’énoncé des motifs justifiant une annulation Importance de l’acte réglementaire déféré 25/02/2011 Cans Erreur manifeste d’appréciation Rommel: annulation du POS, qui classait en zone NA (construction future) une zone comprenant un étang répertorié en « zone de haut intérêt écologique, floristique et faunistique » = devait être classé en zone ND. 25/02/2011 Cans Paradoxe Doc. administratif, émanant du Ministère chargé de l’environnement Fréquemment réalisé par les associations Invoquées par des personnes privées… Ou même par l’association qui l’a réalisé Preuve de l’EMA causée par une autre autorité administrative! 25/02/2011 Cans Les dix dernières décisions Du 21 oct au 24 décembre 2010: dix décisions de juridictions administratives en deux mois se réfèrent aux znieff (non exhaustif car recherche par sigle) Une jurisprudence incertaine Requérants: Etat, seul ou au soutien d’un bénéficiaire d’une autorisation; bénéficiaire d’une autorisation; Associations (1 seule) 25/02/2011 Cans Extraits: domaine éolien CAA Marseille 21 oct. 2010, SA TENCIA: la présence de (znieff) ne suffit pas à établir leur incompatibilité avec un projet de création de 7 éoliennes (annulation du jgt annulant le PC) CAA Nantes 24 déc. 2010, Ass. Vents de Folie: insuffisance de l’étude d’impact qui n’est fondée que sur des éléments bibliographiques sans tenir compte d’une znieff de niveau II (annulation PC 6 éoliennes) 25/02/2011 Cans … éolien… CAA Nancy 16 déc. 2010, Cté de Cnes de Haute Saulx « proximité immédiate » d’une « vaste zone Natura 2000 » et d’une znieff (type I et II) La « relativité de l’impact paysager et de l’incidence visuelle du projet n’est pas démontrée » Rejet de la requête en annulation de l’autorisation de création d’une ZDE 25/02/2011 Cans Insuffisance de l’étude d’impact attestée par une znieff… CAA Bordeaux 15 nov. 2010, MEEDDM: réserves de substitution à usage d’irrigation agricole = confirmation de l’annulation d’autorisation par le TA CAA Marseille 22 nov. 2010, Sté d’aménagement Isola 2000: retenue collinaire = annulation autorisation et jgt TA rejetant la demande d’annulation) CAA Bordeaux 23 dc. 2010, Ass. Déf. Et valorisation du pays d’Abet: carrière, 25/02/2011 Effets de ces décisions Contentieux de l’annulation de la décision Effets collatéraux: quand bien même le juge n’annule pas la décision autorisée, son exécution peut constituer un délit Réf art. L.411-1 et L. 415-3 code de l’environnement: Dès lors que la présence d’une espèce ou d’un habitat protégé est attestée par l’inscription à l’inventaire 25/02/2011 Cans Pénal Destruction d'une ZNIEFF. Se rend coupable des faits qui lui sont reprochés la personne qui effectue et poursuit, après que ces infractions ont été constatées par le service de l'ONCFS, des travaux de construction d'une piste artificielle pour chevaux ayant pour effet le remblaiement et l'enfouissement de végétaux sous les déchets déposés dans un marais classé en ZNIEFF (amende de 18 000 €). TGI Nantes, 8 août 2002: n° 9938676 25/02/2011 Cans IV. Le temps de… l’à venir: les znieff et la TVB/SCAP On peut raisonnablement faire le pari que les znieff seront au cœur de l’élaboration de la TVB Et au cœur de la SCAP… (Cour des comptes, CEL 1995) Proposition FNE: création d’ECE (espaces de continuité écologique) dans les PLU Autre piste: donner à l’inventaire des znieff la même valeur qu’à celui des sites inscrits… 25/02/2011 Cans Effets prévisibles… ou à imaginer EMA d’un SRCE sans référence aux znieff? EMA d’un document d’urbanisme ne prenant pas en compte les continuités écologiques ? EMA de la SCAP qui ne s’appuierait pas sur l’inventaire des znieff? 25/02/2011 Cans « Patrimoine naturel » nouvelle génération Nouvel intitulé du Livre IV « Faune Flore » rebaptisé « Patrimoine naturel » Nouvelle rédaction de l’article L.411-1 c. envir.: protection des « habitats naturels » sans référence aux « habitats d’espèces » Extension des protections au patrimoine géologique 25/02/2011 Cans Art. L. 411-1 nouveau I. — (L. n° 2010-788 du 12 juill. 2010, art. 124-III) «Lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d'intérêt géologique, d'habitats naturels, d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits:» 25/02/2011 Cans Quels habitats? 3° La destruction, l'altération ou la dégradation (L. n° 2010-788 du 12 juill. 2010, art. 124-III) «de ces habitats naturels ou de ces habitats d'espèces»; 4° (L. n° 2010-788 du 12 juill. 2010, art. 124-III) «La destruction, l'altération ou la dégradation des sites d'intérêt géologique, notamment les cavités souterraines naturelles ou artificielles, ainsi que le prélèvement, la destruction ou la dégradation de fossiles, minéraux et concrétions présents sur ces sites.» 25/02/2011 Cans