22 JUIN 2015 RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES ET SA RÉPONSE DÉPARTEMENT DE LA SEINE-SAINT-DENIS (93) Exercices 2010 et suivants Observations définitives délibérées le 26 mai 2015 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives SOMMAIRE SYNTHÈSE ........................................................................................................................................................... 5 RECOMMANDATIONS .................................................................................................................................... 10 OBSERVATIONS ............................................................................................................................................... 11 1. PROCÉDURE ET DÉLIBÉRÉ...................................................................................................................... 11 2. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU DÉPARTEMENT DE LA SEINE-SAINT-DENIS ........................ 11 2.1. Un des départements les plus peuplés et dont la population est très jeune ..................................................... 11 2.2. Le département le plus pauvre de métropole malgré son dynamisme économique ....................................... 12 3. LE SUIVI DES PRÉCEDENTES RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE.................................... 14 3.1. Rappel des observations précédemment formulées ........................................................................................ 14 3.2. Les suites données par le département aux dernières recommandations ........................................................ 15 4. LA QUALITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE ................................................ 16 4.1. La qualité de l’information financière et budgétaire est perfectible ............................................................... 16 4.1.1. L’information partielle présentée lors des débats d’orientations budgétaires devra être enrichie .............. 16 4.1.2. La sincérité des inscriptions budgétaires n’a pas toujours été assurée ........................................................ 17 4.1.3. Les annexes obligatoires et les informations générales ............................................................................... 20 4.2. La fiabilité de l’information comptable n’est pas toujours assurée ................................................................ 21 4.2.1. Un socle de normes juridiques fondamentales ............................................................................................ 21 4.2.2. La connaissance du patrimoine départemental reste à améliorer ................................................................ 22 4.2.3. Le département applique partiellement le principe d’indépendance des exercices ..................................... 26 4.2.4. L’application du principe de prudence : des anomalies dans l’usage des provisions .................................. 28 4.2.5. Les restes à classer non soldés sont anormalement chroniques et importants ............................................. 33 4.2.6. Le département ne verse pas les intérêts moratoires dus aux entreprises .................................................... 35 4.2.7. Le refus du paiement des intérêts d’emprunts structurés a conduit à la mise en œuvre d’une procédure de réquisition qui n’a pas été portée à la connaissance de la chambre. ...................................................................... 36 4.3. L’organisation déconcentrée de la fonction financière et comptable ............................................................. 39 4.4. Un dispositif de contrôle interne consolidé et hiérarchisé .............................................................................. 40 4.4.1. La cartographie des risques du département confirme les constats de la chambre ...................................... 40 4.4.2. La fraude aux allocations de solidarité ........................................................................................................ 41 5. ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIÈRE DU DÉPARTEMENT................................................... 42 5.1. Rappel méthodologique ................................................................................................................................. 42 5.1. Vue d’ensemble des masses financières réelles ............................................................................................. 42 5.1.1. Par section ................................................................................................................................................... 42 5.1.2. Par mission .................................................................................................................................................. 44 5.2. Analyse financière rétrospective 2010-2013 .................................................................................................. 46 5.2.1. Les produits réels de fonctionnement sont uniquement soutenus par la richesse foncière et fragilisés par la volatilité des DMTO ............................................................................................................................................. 46 5.2.2. Les charges réelles de fonctionnement sont très majoritairement rigides ................................................... 51 5.2.3. La capacité d’autofinancement (CAF) est fortement dégradée ................................................................... 62 5.2.4. Les dépenses réelles d’investissement (hors emprunt) ont été recentrées sur des priorités retenues par le conseil général....................................................................................................................................................... 64 5.2.5. Les recettes réelles d’investissement (hors emprunt) reflètent une dépendance accrue aux financements régionaux............................................................................................................................................................... 66 5.2.6. L’endettement très élevé demeure encore marqué par les emprunts « toxiques » et la stratégie de sécurisation doit se poursuivre .............................................................................................................................. 67 S2/2140410/BB 2/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 5.3. L’année 2014.................................................................................................................................................. 76 5.3.1. Le contexte inédit du pacte de confiance et de responsabilité ..................................................................... 76 5.3.2. Les orientations du budget primitif 2014 adopté en avril 2014 ................................................................... 76 5.3.3. Les constats et perspectives à la clôture des comptes 2014 ........................................................................ 77 6. GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ............................................................................................. 80 6.1. Le régime de temps de travail des agents départementaux conserve des avantages antérieurs à la loi de 2001 ...................................................................................................................................................................... 80 6.2. Le coût élevé du régime annuel du temps de travail ...................................................................................... 80 6.3. L’effectif réel des collaborateurs du cabinet de la présidence dépasse le plafond légal ................................. 81 6.3.1. Rappel de la réglementation ........................................................................................................................ 81 6.3.2. L’effectif réel des collaborateurs du cabinet de la présidence ..................................................................... 82 6.4. Le cas particulier d’un ancien vice-président du conseil général ................................................................... 82 6.5. Les recrutements nombreux et peu réguliers des contractuels de catégorie A/A+ ......................................... 84 6.5.1. Rappel des textes et de la jurisprudence ...................................................................................................... 84 6.5.2. Une part majeure d’agents non titulaires de catégorie A concentrée sur deux grades ................................ 84 7. LA CONSTRUCTION ET LA RÉNOVATION DE 21 COLLÈGES ........................................................ 87 7.1. L’adoption d’un PPI puis d’un PEI : « construire 21 collèges pour le 21eme siècle » ..................................... 87 7.1.1. L’adoption d’un « Plan Exceptionnel d’Investissement » en faveur des collèges (PEI) lors de la séance du 17 octobre 2010..................................................................................................................................................... 88 7.1.2. L’actualisation du PEI initial en février 2011 ............................................................................................. 90 7.2. Le choix de construire neuf collèges en maîtrise d’ouvrage publique ........................................................... 91 7.2.1. Un partage équilibré entre maîtrise d’ouvrage publique et contrats de partenariat ..................................... 91 7.2.2. La difficulté de réduire les délais de réalisation des opérations .................................................................. 92 7.3. La préparation des contrats de partenariat ...................................................................................................... 97 7.3.1. La réalisation de l’évaluation préalable au recours au contrat de partenariat .............................................. 97 7.3.2. L’appréciation favorable de l’évaluation préalable par la MAPPP ........................................................... 103 7.3.3. La décision de l’assemblée délibérante de recourir aux contrats de partenariat ........................................ 103 7.4. Une administration de ces opérations en mode projet .................................................................................. 103 7.4.1. Un directeur de projet et une équipe projet ............................................................................................... 103 7.5. Le coût de l’accompagnement n’a pas été totalement établi ........................................................................ 105 7.5.1. Le recours important à des assistants à la personne publique (APP) ........................................................ 105 7.5.2. Le cabinet, retenu pour l’assistance générale, a accompagné le conseil général depuis 2010 .................. 106 7.5.3. Le prestataire pour les études préliminaires a été candidat au sein du groupement emmené par Eiffage, titulaire des contrats de partenariat 1 et 3 ............................................................................................................ 106 7.6. La passation des contrats de partenariat ....................................................................................................... 107 7.6.1. Le lancement de la procédure de passation des contrats de partenariat..................................................... 107 7.6.2. La sélection des candidatures .................................................................................................................... 108 7.6.3. Organisation et déroulement du dialogue compétitif ................................................................................ 109 7.6.4. L’analyse des offres : les offres initiales et finales .................................................................................... 110 7.6.5. La mise au point et la conclusion des contrats .......................................................................................... 113 7.7. Le montage contractuel a été conforme à la logique des contrats de partenariat ......................................... 113 7.7.1. Les principales caractéristiques de chaque contrat de partenariat ............................................................. 114 7.8. L’exécution du contrat de partenariat en phase de conception-réalisation ................................................... 117 7.8.1. Le suivi opérationnel ................................................................................................................................. 117 7.8.2. Le suivi par les élus ................................................................................................................................... 118 7.9. Les enjeux d’avenir ...................................................................................................................................... 119 7.9.1. Le renouvellement de l’équipe dédié au PEI 1.......................................................................................... 119 7.9.2. Le suivi financier à long terme .................................................................................................................. 119 7.9.3. Le financement du « train de vie » à long terme des 12 collèges construits en contrat de partenariat ...... 119 7.9.4. Réussir le PEI 2 : le plan « Ambition collèges 2015-2020 »..................................................................... 123 S2 – 2150238/BB 3/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives ANNEXES ......................................................................................................................................................... 125 Annexe n° 1 : Les dépenses d’hébergement en établissements PAPH reconstituées .......................................... 125 Annexe n° 2 : Versement du RSA par la Caf et de remboursement par le département ..................................... 126 Annexe n° 3 : L’état des lieux des dotations et des provisions 2010-2013 ......................................................... 127 Annexe n° 4 : Les restes à recouvrer au 30 juin 2014 par année d’ancienneté et par catégorie de personnes .... 128 Annexe n° 5 : Tableau synoptique des comptes administratifs 2010– 2013 retraités ......................................... 129 Annexe n° 6 : Tableau de passage du CA 2013 aux données retraitées de l’analyse financière ......................... 131 Annexe n° 7 : Décomposition intégrale de la fiscalité départementale ............................................................... 132 Annexe n° 8 : « La facture » des allocations individuelles de solidarité............................................................. 133 Annexe n° 9 : Les déterminants de l'évolution de la masse salariale .................................................................. 133 Annexe n° 10 : Chiffrages des dépenses d’APP.................................................................................................. 134 Annexe n° 11 : Tableau du déroulement de la procédure de passation ............................................................... 135 Annexe n° 12 : Évolution des offres des candidats retenus ................................................................................. 136 Annexe n° 13 : Répartition des subventions départementales de premier équipement pour les 12 collèges nouveaux et reconstruits ...................................................................................................................................... 137 Annexe n° 14 : Dotations de fonctionnement pour 2015 des 12 collèges livrés en 2014.................................... 138 Annexe n° 15 : Tableau des loyers L2 et L3 prévisionnels des contrats de partenariat ...................................... 139 GLOSSAIRE DES SIGLES ............................................................................................................................. 140 S2 – 2150238/BB 4/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives SYNTHÈSE L’examen de la gestion du département de la Seine-Saint-Denis a porté sur les exercices 2010 et suivants, jusqu’à la période la plus récente. À la suite du précédent contrôle de la chambre, le département a engagé de nombreuses actions correctrices. Si des avancées réelles ont été relevées, les résultats atteints sont encore partiels. L’examen de la gestion, engagé en 2014, a évalué la qualité de l’information financière et comptable, analysé la situation financière du département, examiné plusieurs aspects de la gestion des ressources humaines ainsi que les contrats de partenariats public-privé conclus dans le cadre du plan exceptionnel d’investissement en faveur des collèges. La qualité de l’information financière et comptable reste nettement à parfaire Les comptes du département de la Seine-Saint-Denis donnent une assurance insuffisante de régularité, de sincérité, d’une image fidèle du résultat de sa gestion, de son patrimoine et de sa situation financière réelle. Il conviendrait que les rapports d’orientations budgétaires soient enrichis. En effet, ils ne présentaient aucune donnée chiffrée sur les engagements pluriannuels de la collectivité jusqu’en 2014, ni de prospectives budgétaires alors que celles-ci existent et que la jurisprudence l’impose. De plus, les prochains rapports d’orientations budgétaires devront être enrichis au regard des actuelles évolutions législatives comme de celles à venir. Il conviendrait de mieux assurer la sincérité des prévisions et de l’exécution budgétaire. En 2010 et 2013, l’inscription de recettes incertaines a altéré la sincérité des budgets. S’agissant de l’exécution budgétaire, l’absence totale de mention des restes à réaliser (soit les dépenses engagées non mandatées et les recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre) et l’existence de dépenses et de recettes significatives en compte d’attente à régulariser laissent douter de la sincérité des résultats des comptes administratifs. Ces résultats, repris par anticipation dans les budgets primitifs jusqu’en 2014, ont pu également affecter leur sincérité. Les comptes manquent de fiabilité et de transparence. La connaissance du patrimoine demeure lacunaire et il importe d’apurer les comptes d’immobilisations en cours pour permettre l’amortissement des travaux achevés. Le principe d’indépendance des exercices est partiellement appliqué, car des charges ne sont pas rattachées et d’autres nécessitent que la méthode statistique soit fiabilisée. Il importe de respecter le principe de prudence. Les provisions ne sont pas toujours constituées conformément à leur objet. Aucune provision n’est enregistrée pour les créances dont le recouvrement est particulièrement compromis (notamment les indus du revenu de solidarité active (RSA) rétrocédés par la caisse d’allocations familiales (Caf)). Les provisions sont principalement enregistrées pour prévenir la hausse des dépenses sociales, mais aussi la baisse des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ainsi que les intérêts d’emprunts structurés, contractuellement dus, mais non réglés par le département aux banques créancières. Une procédure visant à réduire le risque de mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du payeur départemental a ainsi donné lieu à de multiples réquisitions de l’ordonnateur depuis 2012. Celles-ci n’ont pas été transmises par la direction départementale des finances publiques (DDFiP) à la chambre régionale des comptes alors que l’article L. 1617-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) l’exige. S2 – 2150238/BB 5/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Contrairement aux préconisations du conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP) formulées dans un avis du 12 juillet 2012 sur la comptabilisation des dettes financières et des instruments dérivés, les risques liés aux emprunts structurés n’ont pas donné lieu à constitution de provisions par le département dans les comptes clos en 2013. Pourtant une évaluation faite en novembre 2013 les chiffrait à plus de 43 M€(1). S’il est vrai, comme le relève le département, que l’article 94 de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles du 27 janvier 2014 n’a rendu obligatoire le provisionnement des risques liés qu’aux seuls emprunts souscrits à compter du 1er janvier 2014, il apparaît que la collectivité, en s’abstenant d’une part, de constituer ces provisions - pourtant budgétairement neutres selon la procédure comptable préconisée par la DGFiP - et d’autre part, de donner cette information significative, a insuffisamment assuré la transparence de ses comptes et méconnu, ainsi, le principe de prudence. Enfin, les restes à recouvrer, très élevés, mettent en évidence les difficultés du département à récupérer les subventions de la région Île-de-France ainsi que les indus du RSA parfois très anciens. Par ailleurs, les comptes d’attente du département, chroniquement élevés, ne sont jamais soldés en fin d’exercice et cette situation perdurait à la clôture de l’exercice 2014. Le département n’assure pas non plus le règlement des intérêts moratoires dus aux entreprises alors que la lutte contre les retards de paiement dans le cadre de la commande publique a été renforcée et les sanctions durcies en 2013. Le département a engagé une démarche de maîtrise des risques. Il a ainsi identifié 340 risques dans une cartographie. Il en ressort que plus de la moitié sont gênants ou à éviter et un tiers insuffisamment maîtrisés par la collectivité. La fraude aux allocations, découverte par le département, plaide pour la mise en place d’un dispositif complet de lutte à automatiser dans les outils de gestion des prestations sociales. La situation financière du département est préoccupante L’analyse rétrospective sur les années 2010-2013 met en lumière que l’évolution des produits de fonctionnement, constitués aux deux tiers par la fiscalité locale, sont désormais fortement dépendants d’une part, de l’évolution de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), et d’autre part, de la conjoncture économique (au titre de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)) et immobilière (au titre des DMTO), depuis la réforme de la fiscalité locale intervenue en 2010. Dans un contexte économique et social dégradé et de pression fiscale nationale déjà élevée et même si le taux de la TFPB reste en Seine-Saint-Denis encore largement en deçà des taux plafonds, le département, pour reconstituer des marges de manœuvre, doit jouer également sur des leviers d’économies. Il importe qu’il les identifie au sein d’une section de fonctionnement dont les charges sont rigides. En effet, les charges réelles de fonctionnement du département sont composées à 80 % de charges contraintes (dépenses sociales et contributions obligatoires, masse salariale). Pour autant, malgré le poids et la dynamique des dépenses sociales(2) et la rigidité de la masse salariale, le département a encore des marges de manœuvre. Il dispose de leviers sur ses politiques facultatives. Il peut également conduire une gestion plus économe de ses ressources humaines, alors que le temps de travail est très inférieur à la base légale annuelle de 1 607 heures et que la politique d’avancement et de promotion interne est très favorable. Seule la mise en œuvre de ce type d’actions pourrait donner au département, à nouveau, quelques marges de manœuvre pour accroître sa capacité d’autofinancement (CAF). (1) (2) M€ : millions d’euros. Allocations individuelles de solidarité (RSA, allocation personnalisée d’autonomie (APA) et prestation de compensation du handicap (PCH)) et frais d’hébergement en établissements médico-sociaux. S2 – 2150238/BB 6/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Entre 2010 et 2013, la CAF a connu une évolution contrastée, corrélée à celle, erratique, des droits de mutation à titre onéreux et à celle en progression continue des dépenses sociales, en général, et du revenu de solidarité active, en particulier. La CAF dégagée ne permet plus d’assurer de façon suffisante le financement des dépenses d’investissement. Celles-ci ont été recentrées, entre 2010 et 2013, sur les projets départementaux dans le domaine de l’éducation, la voirie et les transports, alors que les subventions au titre des projets d’investissement portés par le bloc communal ont subi un moratoire. Quant à l’évolution des recettes réelles d’investissement, elles reflètent la dépendance croissante du département à l’égard des financements externes de la région Île-de-France, laquelle conteste, par ailleurs, le montant des subventions sollicitées par le département pour le financement de ses projets. Le recours à l’emprunt a donc été fortement accru. La dette départementale a progressé de près de 20 % depuis 2010 et la capacité de désendettement a même dépassé, en 2012, le seuil d’alerte de 15 ans (27 ans) pour retrouver, en 2013, un niveau limite (14,5 ans contre 4,7 années en moyenne pour les départements de métropole à la fin décembre 2013). Toutefois en intégrant les intérêts des emprunts structurés non réglés – les dotations aux provisions correspondantes n’étant pas intégrées dans le calcul de la CAF - cette capacité de désendettement dépassait en réalité 37 ans en 2012 et 17 ans en 2013. La stratégie de sécurisation et de diversification de l’encours de la dette, engagée dès 2008, a été poursuivie. Au 1er janvier 2014, 42 % de l’encours de dette restaient encore constitués d’emprunts « toxiques » (84 % en 2010). Malgré certains jugements rendus en faveur des collectivités territoriales, depuis celui du tribunal de grande instance (TGI) de Nanterre le 8 février 2013, la stratégie contentieuse du département a été mise à mal après la promulgation de la loi n° 2014-844 du 29 juillet 2014 relative à la sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public, validée par le Conseil constitutionnel. Une issue favorable a toutefois été trouvée pour le département après un accord conclu avec la société de financement local (SFIL) à la fin de l’année 2014. Celui-ci a été facilité par la mise en place du fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant souscrit des emprunts structurés, créé par la loi de finances pour 2014. Cet accord a pour effet de réduire à 12 % l’encours de dette structurée du département au 1er janvier 2015. Le fonds de soutien dont bénéficiera le département, en 2015, dans ce cadre, constitue une réponse nécessaire mais non suffisante pour rétablir une situation financière saine. Les résultats de l’exercice 2014 mettent en lumière une amélioration apparente de la situation financière, obtenue essentiellement grâce aux nouvelles recettes instaurées dans le cadre du pacte de confiance, en réalité, les opérations non régularisées en charges et en produits masquent une situation encore préoccupante. Les efforts de gestion engagés doivent donc être poursuivis et accentués. En effet, la CAF dégagée reste insuffisante. Dans ce contexte, la question du financement des allocations individuelles de solidarité demeure centrale. Seuls le retour de la croissance économique et une nouvelle embellie du marché immobilier permettraient au département d’une part, de réduire ses dépenses sociales et notamment le montant des allocations liées au revenu de solidarité active et d’autre part, de retrouver des ressources fiscales dynamiques. La réduction inédite des dotations de l’État, engagée en 2014 et accentuée en 2015 et ce, au moins jusqu’en 2017, va rendre encore plus complexe l’équation budgétaire et financière de la collectivité. Pour accentuer ses efforts de réduction des dépenses de fonctionnement, une revue approfondie de l’ensemble des politiques publiques de la collectivité, visant à identifier les dépenses à supprimer, pourrait y contribuer. Des choix devront également être arbitrés en matière de stratégie d’investissement. S2 – 2150238/BB 7/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives L’examen de la gestion des ressources humaines met en lumière des choix coûteux et des pratiques irrégulières Le maintien du régime du temps de travail antérieur à la loi du 3 janvier 2001 représente un coût de 22 M€ par an, selon les calculs de la chambre. Par ailleurs, l’effectif réel des collaborateurs du cabinet de la présidence dépasse le quota fixé par les textes et celui autorisé par l’assemblée délibérante. Il apparaît que les collaborateurs de cabinet qui dépassent le quota sont dispersés, en apparence dans les services, selon des pratiques de recrutement et d’affectation théorique qui s’écartent de la règlementation. De plus, le département recrute, de façon répétée et hors d’un cadre régulier, des agents non titulaires sur le grade d’administrateur territorial. Ces collaborateurs, non titulaires, représentent plus d’un quart des effectifs d’administrateurs (hors emplois fonctionnels). Ces recrutements qui concernent, pour partie, d’anciens collaborateurs du cabinet de la présidence ou de la direction générale, présentent des irrégularités. De la même façon, 15 % des attachés principaux de la collectivité sont des agents non titulaires et des anomalies dans les procédures de recrutement et la gestion de leur carrière ont également été relevées. Malgré la politique de dé-précarisation mise en place par le département, il conviendrait également de mettre un terme aux pratiques qui s’écartent des règles de la fonction publique. Un recours volontariste à des contrats de partenariat en matière de collèges pour maîtriser les délais et trouver des marges de manœuvres financières Lors du précédent examen de la gestion, la chambre avait relevé l’important retard pris, par la collectivité, en matière d’investissement pour les collèges, tant du point de vue de l’état du parc départemental que du point de vue de l’accueil de nouveaux collégiens, en relation avec la progression démographique. À la suite des différentes relances de l’investissement en cette matière (plan pluriannuel d’investissement (PPI) 2007, projet de PPI 2009) demeurées insuffisantes pour rattraper les retards, le département a engagé une démarche de regroupement d’opérations de construction, de reconstruction et de rénovation de 21 collèges (plan exceptionnel d’investissement de « 21 collèges pour le 21ème siècle », voté le 17 octobre 2010). Le plan initial s’élevait globalement à 703 M€ sur la période 2010 à 2015 : 324 M€ dédiés aux collèges qui seraient réalisés en contrat de partenariat et 205 M€ dédiés aux collèges qui seraient réalisés en maîtrise d’ouvrage publique (MOP), 145 M€ qui seraient dédiés aux travaux de maintenance et de grosse réparation du parc et 29 M€ pour les équipements numériques des collèges. Dans les faits, suite à l’abandon d’une opération dans une cité mixte (partagée avec la région), 20 collèges devraient être réalisés jusqu’en 2018, soit en contrat de partenariat, soit en maîtrise d’ouvrage publique, directe ou déléguée. Selon le plan exceptionnel d’investissement (PEI) actualisé en février 2011 (+ 17 M€), 546 M€ sont répartis entre 12 collèges et équipement associés, réalisés dans le cadre de trois contrats de partenariat (350 M€) et 8 collèges et équipements associés, réalisées en maîtrise d’ouvrage publique (196 M€). La difficulté récurrente du département à maîtriser les délais lorsqu’il réalise des opérations de construction de collèges en maîtrise d’ouvrage publique l’a conduit à mener les études préalables aux trois contrats de partenariat. Il s’agissait de mettre en regard la maximisation des risques liés à la maîtrise d’ouvrage et la maximisation des avantages liés aux contrats de partenariat. Tous les éléments réunis ont visé à démontrer une large éligibilité des 12 opérations envisagées à la technique des contrats de partenariat, qu’il s’agisse des conditions d’urgence, de complexité et d’efficience. La priorité affichée de réussir à livrer les 12 collèges à la rentrée 2014 a conduit à porter moins d’attention à toutes les autres contraintes, notamment celle des coûts complets des S2 – 2150238/BB 8/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives contrats de partenariat. Il est vrai que ces coûts complets ne seront effectivement mesurables qu’à long terme. La démonstration des qualités des contrats de partenariat et des défauts de la maîtrise d’ouvrage publique (minoration des délais d’études pour le contrat de partenariat, gains socioéconomiques de deux rentrées retenues dans l’évaluation préalable au profit des contrats de partenariat) a été très volontaire. Cette analyse n’est pas en cohérence avec la capacité du département à programmer et à réaliser des collèges dans le cadre d’une maîtrise d’ouvrage publique en 56 ou 58 mois. Cette capacité est effective depuis l’adoption du programme fonctionnel type, socle de tous les collèges dans le cadre du PEI, adopté à l’automne 2010. Il en résulte que le gain de deux rentrées scolaires mis en avant dans l’évaluation préalable des contrats de partenariat aurait en fait été réduit à, au mieux, une rentrée scolaire. Le département a retenu le principe d’un contrat de partenariat global. De cette façon, son périmètre comprenait, pour les trois lots de quatre collèges, à la fois la conception, la réalisation des travaux, une partie du financement, le gros entretien et renouvellement et la maintenance. Le département a fait le choix, pour chaque lot contractuel, de conserver en propre l’exercice quotidien des missions de restauration, d’accueil, d’entretien courant et technique ainsi que d’une partie des grosses réparations (parachèvement des sols, murs et plafonds). La chambre a procédé à une analyse comparative des moyens alloués aux collèges et elle a pu établir, sur la base des éléments dont elle disposait, que la moyenne du « train de vie » d’un collège réalisé en contrat de partenariat peut être estimée, toutes choses égales par ailleurs, au double d’un collège du parc existant pour l’année 2015, première année de plein exercice (412 225 € contre 197 708 €). Cette comparaison est bien évidemment relative, eu égard au niveau d’amortissement des établissements du parc existant. Le département, s’appuyant sur un argument de complexité dont la démonstration n’a pas été totalement convaincante, a fait le choix d’organiser un dialogue compétitif en un tour, dans un agenda très contraint, tant pour les candidats, que l’équipe projet et les différents assistants à la personne publique (APP). Il a ainsi pris le risque de n’avoir pas été au bout des démarches sur la recherche qualitative (architecture, performance technique et environnementale) et dans la négociation des prix des offres finales. Si la conduite de l’opération a été assurée par la direction de l’éducation et de la jeunesse de façon efficace en mode projet, la chambre attire l’attention de la collectivité sur le fait que, nombre des compétences requises pour piloter à long terme des contrats de partenariat reposent très largement à l’heure actuelle sur des assistances externes. Le recours très important aux assistants à la personne publique semble d’ailleurs avoir dépassé l’estimation faite en mars 2012 et il s’établissait à la fin des opérations de conception-réalisation à près de 3,7 M€, à l’automne 2014. Si l’appui interne de l’équipe projet aux partenaires privés a eu un effet important sur la réussite des livraisons, cela a eu mécaniquement un effet négatif sur la disponibilité des équipes pour la conduite des opérations réalisées en maîtrise d’ouvrage publique. La conduite de la phase de conception-réalisation avec l’objectif de livrer les collèges à la rentrée 2014 a conduit à des renoncements (le photovoltaïque à Montreuil) et à certains désaccords (chiffrage des fiches modificatives) avec les titulaires des contrats de partenariat qui devront être réglés par avenant à la livraison pour un montant évalué à 0,5 M€ en juillet 2014. À l’issue de la phase de livraison des 12 collèges, réalisés en contrat de partenariat, de nouveaux défis doivent être relevés afin de : - développer les compétences internes de pilotage à long terme de ces contrats ; - pourvoir au financement du « train de vie » à long terme des 12 collèges et équipements livrés en contrat de partenariat ; - conduire le plan exceptionnel d’investissement n° 2 dénommé « plan ambition collèges 20152020 », lancé à l’automne 2014 (rénovation lourde de 90 collèges pour une enveloppe estimée à près de 613 M€). S2 – 2150238/BB 9/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives RECOMMANDATIONS LA QUALITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE Recommandation n° 1 : ……………………………………….………………………………..page 28 Fixer par délibération un seuil significatif de rattachement ainsi que cela est préconisé par le comité national de fiabilité des comptes locaux. Recommandation n° 2 : ………………………………………………………………………….page 30 Provisionner les risques résiduels liés aux emprunts structurés souscrits avant le 1er janvier 2014 selon les modalités comptables, sans impact budgétaire, préconisées par la DGFip. Recommandation n° 3 : ………………………………………………………………………….page 40 Instaurer un véritable contrôle centralisé de second niveau des mandats et des titres pour améliorer la qualité comptable, dans le cadre du contrôle interne budgétaire et comptable à mettre en place. Recommandation n° 4 : ………………………………………………………………………….page 42 Pour lutter efficacement contre la fraude aux prestations, mettre en place un système de détection automatisée des anomalies dans les applications de gestion de l’aide sociale. ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIÈRE DU DÉPARTEMENT Recommandation n° 5 : ………………………………………………………………………….page 79 Poursuivre, davantage encore, les efforts engagés pour réduire les dépenses de fonctionnement de l’administration départementale et identifier celles qui ne sont pas obligatoires et auxquelles il est possible de renoncer. Recommandation n° 6 : ………………………………………………………………………….page 79 Réduire la masse salariale en utilisant tous les leviers d’ajustement existants. Recommandation n° 7 : ………………………………………………………………………….page 79 Réviser à la baisse les dépenses d’investissement envisagées pour réduire l’endettement du département. LA CONSTRUCTION ET LA RÉNOVATION DE 21 COLLÈGES Recommandation n° 8 : ………………………………………………………………………….page 119 Développer le suivi financier et le pilotage à long terme des contrats de partenariat. S2 – 2150238/BB 10/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen OBSERVATIONS 1. PROCÉDURE ET DÉLIBÉRÉ La chambre régionale des comptes d’Île-de-France, délibérant en formation restreinte, a adopté le présent rapport d’observations définitives. Le rapport a été arrêté au vu des constatations effectuées dans le cadre de l’examen de la gestion du département de la Seine-Saint-Denis, engagé par lettres du 3 mars 2014, adressées à l’ordonnateur en fonction, M. Stéphane Troussel, ainsi qu’à son prédécesseur, M. Claude Bartolone, pour la période courant de l’année 2010 à l’année 2014. Ces constatations ont été exposées lors de l’entretien préalable du 23 juillet 2014, à M. Stéphane Troussel et lors de l’entretien préalable du 24 juillet 2014, à M. Claude Bartolone. La chambre a adressé, le 24 octobre 2014, un rapport d’observations provisoires à MM. Troussel et Bartolone. Des extraits ont été transmis à 21 personnes physiques et morales, tiers concernés. À l’issue du délai de 2 mois, seuls les 2 ordonnateurs concernés, 2 entreprises(3) et 4 personnes physiques ont répondu à la chambre. La chambre a reçu une réponse commune des ordonnateurs concernés représentant 1113 pages, annexes comprises. Après les élections départementales, lors du délibéré de la chambre des 26 et 27 mai 2015, qui a arrêté les observations définitives ci-après développées, ont été entendus : - en leur rapport, Mmes Kabylo et Pradeilles, premières conseillères assistées de Mme Cophornic, assistante de vérification ; - en leurs conclusions, sans avoir pris part au délibéré, les procureurs financiers. Le greffe assurait la préparation de la séance de délibéré et tenait les registres et dossiers. 2. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU DÉPARTEMENT DE LA SEINESAINT-DENIS 2.1. Un des départements les plus peuplés et dont la population est très jeune Au sein de la région Île-de-France (IDF), le département de la Seine-Saint-Denis est composé de 40 communes sur une superficie de 236 km2. Au 1er janvier 2013, sa population s’élevait à plus de 1,53 millions d’habitants(4), ce qui le place au 6ème rang des départements les plus peuplés de France, sa croissance démographique restant forte. En effet, le département affiche le taux de natalité le plus élevé de France métropolitaine(5) et accueille, chaque année, près de 30 000 nouveau-nés. Ainsi, la Seine-Saint-Denis est un département jeune(6) dont près de 29 % de la population a moins de 20 ans (26 % en l’Île-deFrance) et 15 %, 60 ans et plus (18 % en Île-de-France). (3) EPDC, Fayat. Chiffres clés Institut national de la statistique et des études économique (Insee) mise à jour au 31 janvier 2014. (5) 18,6 ‰ pour le département contre 15,2 ‰ en Île-de-France et 12,6 ‰ au niveau national. (6) Donnée Insee 2010 actualisée au 1er janvier 2013. (4) S2 – 2150238/BB 11/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Cette jeunesse de la population a des incidences sur les besoins sociaux qui se font sentir dès le plus jeune âge : 9,3 % de la population a moins de six ans (7,3 % au niveau national) et 4,9 % moins de trois ans (3,6 % au niveau national). Les crèches départementales et les services de protection maternelle et infantile du département sont donc fortement sollicités. Même, si la Seine-Saint-Denis est l’un des rares départements mettant au service de sa population 55 crèches départementales, le département accuse un retard important en matière d’accueil de la petite enfance : le taux de couverture est le plus faible de France métropolitaine avec seulement 34 places pour 100 enfants de moins de 3 ans, si l’on prend en compte la capacité d’accueil des assistants maternels, contre 53,3 places en moyenne nationale. S’agissant plus particulièrement de la protection maternelle et infantile, les besoins sont plus importants que dans la plupart des départements français : - le taux de mortalité infantile de 4,6 ‰ est très supérieur aux moyennes régionale (3,7 ‰) et nationale (3,6 ‰) ; - le taux de prématurité, facteur de risque de handicap, est supérieur à la moyenne nationale (7,3 % en Seine-Saint-Denis contre 6,6 % en moyenne nationale) ; - la précarité économique touche aussi les enfants : 21,2 % des ménages bénéficiaires du RSA ont un ou plusieurs enfants de moins de 3 ans. La jeunesse de la population du département a également fait naître des besoins importants en matière d’équipements scolaires. Comme il l’a souligné dans sa réponse, le département accueille, chaque année, 1 400 nouveaux collégiens et pour y répondre, un plan exceptionnel d’investissements (PEI) a été adopté par le conseil général en octobre 2010 prévoyant la construction ou la reconstruction de 21 collèges, sur la période 2010-2015, dont 12 ont été livrés à la rentrée 2014, dans le cadre de l’exécution de trois contrats de partenariat. Malgré la jeunesse de sa population, le département se caractérise aussi par une part de plus en plus importante de personnes âgées. Cette part a augmenté en Seine-Saint-Denis de 10 % entre 2006 et 2011. L’évolution est même de 12 % pour les plus de 75 ans et explique l’augmentation des dépenses consacrées à l’APA (cf. infra 5.2.2.1). 2.2. Le département le plus pauvre de métropole malgré son dynamisme économique Du point de vue sociologique, la population départementale est peu diplômée(7), plus de 42 % de la population départementale non scolarisée de 15 ans et plus n’a aucun diplôme, soit une proportion supérieure de 13 points à celle de l’Île-de-France et la part des diplômés de l’enseignement supérieur (Bac + 2 ou supérieur) est proche de 22 % alors qu’elle avoisine 37 % en Île-de-France. Le profil socio-économique de la population du département présente une majorité d’employés (34 %), d’ouvriers (22 %), de professions intermédiaires (25 %) ; les cadres et les professions intellectuelles étant évalués à 15 % de la population active(8). Les emplois qualifiés offerts (emplois de cadres ou professions intermédiaires) ne trouvent pas suffisamment d’actifs résidents pour les occuper et ils sont donc pourvus par des salariés extérieurs au département. Plus les emplois sont qualifiés, moins ils sont occupés par des Séquano-dionysiens. Cet écart entre le niveau des emplois offerts et celui des résidents peut être mis en relation avec le niveau de formation des jeunes, le niveau social de la population et les fortes mutations économiques subies par le territoire. (7) (8) Observatoire départemental des données sociales de la Seine-Saint-Denis – 2014. Insee, RP 2011, Population de 15 ans ou plus selon la catégorie socioprofessionnelle. S2 – 2150238/BB 12/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Les emplois, comme les entreprises, se concentrent majoritairement dans les territoires limitrophes de Paris (1,8 millions d’emplois) et des Hauts-de-Seine (900 000 emplois). Cette coupure géographique n’est pas corrigée par l’offre de transports publics, globalement saturée en direction de Paris et très insuffisante pour les déplacements inter-banlieues. Ceci est d’autant plus pénalisant que la population de la Seine-Saint-Denis reste fortement dépendante des transports en commun. Près de 35 % des ménages n’ont pas de véhicule personnel (31 % en Île-de-France). Dans ce contexte, le département a fait le choix d’investir largement dans le domaine des transports en commun pour améliorer l’offre actuelle et mieux répondre aux enjeux du développement économique, démographique et social du territoire. Si, sur le plan économique, le dynamisme est l’une des caractéristiques majeures du département, et si depuis 2000 c’est en Seine-Saint-Denis que la progression du nombre d’emplois est la plus forte (+ 15 %), a contrario, les indicateurs sociaux ne cessent de se dégrader. La Seine-Saint-Denis connaît un taux de chômage élevé qui a atteint 13,2 % au 4ème trimestre 2014 (8,9 % en région Île-de-France)(9), accru par la fermeture de l’usine PSA Peugeot Citroën à Aulnay-Sous-Bois, en 2014. Corrélativement, les indicateurs liés aux revenus reflètent la grande pauvreté de la population du département : seuls 50 % des ménages fiscaux sont imposés (63 % pour l’IDF), le revenu mensuel médian par unité de consommation se situe à 1 270 € (1 854 € IDF)(10). Son taux de pauvreté élevé (14,5 %(11) contre 7,8 % en France métropolitaine) en fait le département le plus pauvre de Métropole. Un quart de la population vit en-dessous du seuil de pauvreté(12) (12,5 % en moyenne nationale) et 31,5 % des moins de 20 ans. Dans ce contexte, la demande d’actions sociales du département est plus forte qu’ailleurs. Sur les 388 357 allocataires du revenu de solidarité active en Ile-de-France, près d’un quart vit en Seine-Saint-Denis. Enfin, l’indicateur de développement humain (IDH-2)(13) du département (0,39)(14) est le plus bas de l’Île-de-France (0,57) notamment du fait de la faible valeur de l’indice « éducation ». Parmi les 10 communes franciliennes ayant le plus faible IDH-2, 6 sont situées en Seine-Saint-Denis. Ainsi, si le département de la Seine-Saint-Denis présente une vitalité économique, celle-ci bénéficie peu à sa population, modeste, qui a vu se creuser les inégalités. La situation globale du département, notamment sa situation budgétaire, est en effet, pour une large part, le produit d’évolutions démographiques et socioéconomiques, parfois conjoncturelles, mais souvent profondes, qui structurent l’évolution de la demande sociale et éducative. (9) CCI Seine Saint Denis, Bref conjoncture 4ème trimestre 2014, avril 2015 Observatoire départemental des données sociales, mai 2014 et Insee. (11) Observatoire des inégalités – la pauvreté dans les départements – juin 2013 – Le taux de pauvreté mesure la population vivant en dessous de 50 % du revenu médian (814 € mensuels). (12) Soit en dessous de 60 % du revenu médian : 977 € mensuels (Insee 2011). (13) Inspiré de l’indicateur de développement humain (IDH) mis en place par les Nations Unies pour mesurer les inégalités en conditions de vie entre les pays, l’IDH-2 intègre, pour la dimension santé, l’espérance de vie à la naissance des Franciliens des deux sexes ; pour la dimension éducation, le pourcentage de la population âgée de 15 ans et plus sortie du système scolaire avec un diplôme ; et pour la dimension revenus, le revenu brut médian des ménages. Plus l’IDH-2 est proche de 1, plus le développement est élevé. (14) Brève du 12 juin 2014 de l’observatoire des inégalités – données 2011 : les valeurs les plus élevées sont observées à Paris et dans les Hauts-de-Seine (0,64), suivies de près par les Yvelines (0,63). (10) S2 – 2150238/BB 13/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Pour répondre aux besoins sociaux particuliers de sa population dans un contexte national de plus en plus contraint, les orientations stratégiques du département, fils conducteurs de son action, prennent place dans un Agenda 21 composé de quatre projets stratégiques (éducatif / social / écologie urbaine / aménagement et développement métropolitain) et dans différents schémas pluriannuels(15) de politiques publiques. Pour accomplir ses missions, le département dispose d’une administration composée de plus de 8 000 agents(16). 3. LE SUIVI DES PRÉCEDENTES RECOMMANDATIONS DE LA CHAMBRE 3.1. Rappel des observations précédemment formulées Le dernier examen de la gestion concernait la période 2004-2009. À cette occasion, la chambre avait relevé d’une part, une situation financière très dégradée qui imposait, pour l’avenir, une maîtrise indispensable des dépenses de fonctionnement pour assurer la couverture des besoins d’investissement et d’autre part, un endettement élevé, composé quasi-exclusivement de produits financiers structurés, qu’il était indispensable de sécuriser. Dans d’autres domaines, la chambre avait constaté l’amélioration du suivi du financement des associations qu’il convenait de poursuivre, des anomalies et des fragilités dans la gestion des véhicules dont la flotte restait encore à réduire. En matière de gestion des ressources humaines, le temps de travail dérogatoire des agents départementaux avait, notamment, été constaté et des anomalies relatives à des voyages offerts à certains agents ou anciens agents retraités avaient été qualifiés d’avantages en nature. Dans le domaine de la gestion des collèges, dont les dépenses étaient déjà très élevées, la mise en œuvre d’une contractualisation et la mise en place d’outils informatiques adaptés étaient préconisées. La chambre avait aussi estimé un besoin de financement de 70 M€/an, sur 10 ans, et pris acte du vote du programme exceptionnel d’investissement adopté en 2010. Ce programme visait à rattraper le retard de rénovation et à répondre aux besoins démographiques, par la construction de nouveaux collèges. Enfin, la chambre avait constaté la mise en place d’une démarche de performance en mode Loi organique relatives aux lois de finances (LOLF) dont les indicateurs nécessitaient d’être améliorés. Elle avait invité le département à mieux associer les services dans la cartographie des risques, élaborée par la direction de l’audit interne nouvellement créée, et à ouvrir le programme de travail de cette direction aux problématiques financières et de gestion des ressources humaines. (15) Schéma départemental de protection de l’enfance 2010-2014, schéma départemental en faveur des personnes handicapées 2012-2016, schéma départemental en faveur des personnes âgées, plan départemental d’insertion, plan climat, schéma de cohérence territoriale des équipements sportifs 2015-2020, schéma pour un environnement vert en Seine-Saint-Denis. (16) Dont près de 600 assistants familiaux, agents non titulaires du département accueillant les enfants confiés à l’aide sociale à l’enfance. S2 – 2150238/BB 14/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 3.2. Les suites données par le département aux dernières recommandations La chambre prend acte des actions engagées par le département pour mettre en œuvre ses dernières recommandations portant, notamment, sur l’amélioration de la gestion des subventions, la sécurisation des emprunts, les prestations d’action sociale pour les retraités et les médaillés par l’intermédiaire du comité départemental des œuvres sociales, l’adoption de deux plans exceptionnels d’investissement en faveur des collèges et la mise en place d’un véritable dispositif d’aide au pilotage des politiques publiques récompensé en 2011 et en 2014 par l’AFIGESE et l’observatoire national de l’innovation publique. Elle relève toutefois des résultats encore partiels dans d’autres domaines même si les avancées sont réelles. En ce qui concerne la gestion du parc automobile, le plan de diminution de la flotte automobile n’a pas été intégralement mis en œuvre. La chambre avait invité le département à appliquer le plan quadriennal de diminution de la flotte automobile, lancé en 2009 (réduction prévue de 20 %). Après trois ans d’exécution, les objectifs ne sont pas encore totalement atteints. Le département a décidé de marquer une pause et de s’orienter vers un programme pluriannuel (2012-2017) pour rajeunir sa flotte (de sept à huit ans), parvenir d’ici 2017 à l’équiper en véhicules électriques à hauteur de 20 % et poursuivre sa rationalisation en diminuant le parc notamment par la mutualisation des véhicules. De plus, il reste encore à fiabiliser le mode de comptabilisation des véhicules en service dont le nombre diffère selon les sources. La centralisation de la gestion de la flotte dans un seul service, créé en février 2014 au sein de la direction des bâtiments et de la logistique, devrait y contribuer et permettre un suivi optimisé des consommations de carburant. En matière de gestion des ressources humaines, la chambre relève que la présentation des documents statistiques reste perfectible. La cohérence entre les divers documents (états du personnel dans les documents budgétaires et bilans sociaux) n’est pas assurée et les informations contenues dans les annexes budgétaires sont incomplètes. La recommandation portant sur l’évaluation et la notation est partiellement mise en œuvre. L’expérimentation de l’évaluation a été menée en 2012 dans 2 directions, puis étendue à 13 directions (sur 25) en 2013, et le département prévoit la généralisation du dispositif en 2015. Son impact en matière d’avancement et de promotion interne reste encore à analyser. En effet, en pratique le mérite individuel des agents n’est manifestement pas pris en compte, ni dans le quota d’avancement d’échelon à la durée minimale (100 %), ni dans celui des avancements de grade (91 % en 2013). Enfin, dans le domaine de la gestion comptable et financière, le département a partiellement suivi la recommandation de la chambre de privilégier les contrats de prêts à taux fixe dans sa stratégie de sécurisation de l’encours de dette. Si la part de l’encours des emprunts structurés a été divisée par deux, en revanche 30 % de la dette départementale est dorénavant indexée sur l’Euribor (contre 1 % en 2010). Ce choix ne sera pas sans incidence sur l’évolution future des charges financières, trois contrats comportant des marges bancaires très élevées. Par ailleurs, la chambre avait recommandé de respecter le « monopole » du compte 408 pour le rattachement des charges courantes. Si des travaux de mise en cohérence ont été menés avec la paierie départementale, le rattachement des charges à l’exercice n’est toujours pas exhaustif. Enfin, la centralisation des dépenses en matière de communication, sous une même rubrique fonctionnelle, n’a pas totalement abouti malgré le plan d’action mis en place visant à confier un rôle centralisateur et de contrôle au service communication. Les procédures ne sont pas entièrement respectées par les services et des actions complémentaires sont à conduire, en collaboration avec le payeur départemental. S2 – 2150238/BB 15/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 4. LA QUALITÉ DE L’INFORMATION FINANCIÈRE ET COMPTABLE 4.1. La qualité de l’information financière et budgétaire est perfectible 4.1.1. L’information partielle présentée lors des débats d’orientations budgétaires devra être enrichie L’article L. 3312-1 du CGCT dispose qu’un débat sur les orientations budgétaires de l’exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés et « sur l’évolution et les caractéristiques de l’endettement », mention introduite par l’article 93 de la loi du 27 janvier 2014 relative à la modernisation de l’action publique territoriale et l’affirmation des métropoles (dite « MAPTAM »), doit être organisé dans un délai de deux mois précédant le vote du budget primitif. Durant la période examinée, si les débats se sont tenus dans les délais légaux, en revanche, de l’examen des rapports d’orientations budgétaires et des procès-verbaux des séances du conseil général, il ressort que les débats ont été essentiellement focalisés sur la situation financière préoccupante de la collectivité. Le président du conseil départemental a expliqué, dans sa réponse, cette focalisation particulière d’une part, par l’insuffisance des compensations des charges transférées par l’État depuis l’acte II de la décentralisation et d’autre part, par la présence, dans la dette départementale, d’emprunts structurés conclus avant 2008. Les rapports exposent une rétrospective des dépenses et des recettes ainsi que des informations sur la situation de l’endettement du département. En revanche, aucune donnée chiffrée n’illustre les engagements pluriannuels, ni les masses financières indicatives à envisager pour le budget primitif de l’exercice. Pourtant, ces données existent dans la mesure où des prospectives budgétaires triennales sont élaborées pour le préparer. Selon une jurisprudence de la cour administrative de Douai de 2005(17), les membres de l’organe délibérant doivent disposer d’une information complète et suffisamment détaillée pour pouvoir utilement débattre des orientations générales du budget. Il en résulte que le rapport doit aussi comporter des éléments d'analyse prospective, des informations sur les principaux investissements projetés, sur le niveau d'endettement et son évolution prévue ainsi que sur l'évolution envisagée des taux d'imposition. À défaut, la procédure d’adoption du budget primitif peut être considérée comme entachée d’irrégularité. Le président du conseil général présente chaque année, à son assemblée, lors de la séance de vote du compte administratif, un rapport sur l’état de la dette du département et la stratégie de sa gestion. Toutefois, le rapport au 31 décembre 2013, présenté en avril 2014 au conseil général, ne présentait pas la stratégie pluriannuelle du département. Par ailleurs, l’attention de la collectivité est appelée sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. Celui-ci comprend un chapitre « Transparence et responsabilités financières des collectivités territoriales » qui réécrit le 1er alinéa de l’article L. 3312-1 du CGCT : « Dans un délai de deux mois précédant l’examen du budget, le président du conseil général présente un rapport au conseil général sur les orientations budgétaires de l’exercice, les engagements pluriannuels envisagés, la structure et l’évolution des dépenses et des effectifs ainsi que la gestion de la dette. Ce rapport précise notamment l’évolution prévisionnelle et l’exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. […] ». Ces dispositions enrichies visent à améliorer encore l’information donnée aux élus et aux citoyens. (17) Cour administrative d’appel de Douai, 14 juin 2005, commune de Breteuil-Sur-Noye. S2 – 2150238/BB 16/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives La chambre constate qu’à la suite de ses observations, l’ordonnateur a, pour la première fois, introduit dans le rapport d’orientations budgétaires pour 2015, présenté le 13 novembre 2014 au conseil général, des informations chiffrées sur les principales opérations d’investissement envisagées et affiché dans ce rapport les caractéristiques de sa dette et sa stratégie d’endettement. Elle prend acte des efforts qui seront poursuivis pour mettre en œuvre les dispositions législatives et insiste sur la nécessité de présenter des éléments de prospective – existants à la direction du budget et des finances – et de préciser les intentions de l’ordonnateur sur l’évolution envisagée des taux de la fiscalité ainsi que la jurisprudence l’a rappelé en 2005. 4.1.2. La sincérité des inscriptions budgétaires n’a pas toujours été assurée Le rapport 2014 du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori exercé par le représentant de l’État sur les actes des collectivités territoriales rappelle que l’appréciation de la sincérité des prévisions budgétaires, condition de l’équilibre et principe budgétaire essentiel, constitue l’un des points de contrôle les plus délicats. À défaut d’une évaluation sincère des inscriptions budgétaires, il y a lieu de considérer que le budget n’a pas été voté en équilibre et de mettre en œuvre la procédure prévue à l’article L. 1612-5 du CGCT. Durant la période examinée, plusieurs budgets présentant des inscriptions importantes dont la sincérité n’était pas avérée, ont été votés par le conseil général, mais un seul a été transmis pour avis à la chambre par le préfet. 4.1.2.1. Le budget primitif 2010 avait été réglé et rendu exécutoire par le préfet À l’occasion du vote du budget primitif (BP) 2010, le conseil général avait adopté, selon les termes de son président, « un budget de révolte » pour protester contre la compensation non intégrale des charges transférées, suite à l’acte II de la décentralisation, intervenu à compter de l’année 2004. Ainsi, par délibération du 8 avril 2010, le conseil général de Seine-Saint-Denis avait approuvé son BP en incluant une recette fictive de 75 M€, au titre de la compensation vivement réclamée par le président. Par un courrier du 29 avril 2010, le préfet de la Seine-Saint-Denis avait saisi la chambre régionale des comptes d’Île-de-France, conformément aux dispositions de l’article L. 1612-5 du CGCT. Dans un premier avis rendu le 1er juin 2010, la chambre avait proposé au président du conseil général les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre budgétaire mais par délibération du 25 juin 2010, le conseil général avait alors décidé de maintenir le budget primitif tel qu’il avait été voté le 8 avril. Le préfet, dans un courrier du 2 juillet 2010, avait de nouveau saisi la chambre, en vue de solliciter un second avis. Dans un avis rendu le 16 juillet 2010, la chambre régionale des comptes avait demandé au préfet de régler et de rendre exécutoire le budget primitif du département, conformément au premier avis qu’elle avait rendu, ce qu’il fit dans un arrêté du même jour. En réponse à la chambre, le département a reconnu ce constat et a indiqué assumer, politiquement, cet acte, qui visait à « poursuivre la contestation et élargir encore la mobilisation pour faire en sorte que le Gouvernement soit contraint à prendre rapidement des décisions concrètes afin de corriger une situation qui remettait alors très directement en cause le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Le département a donc décidé de maintenir en l’état le budget en dépit des propositions de modification de celui-ci faites par la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France. » S2 – 2150238/BB 17/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 4.1.2.2. Le budget primitif 2013 comportait aussi des inscriptions budgétaires insincères Le budget primitif 2013 a été adopté par délibération du conseil général le 21 mars 2013. Ce budget a été modifié, par amendement en cours de séance, par le vote anticipé d’une recette de fonctionnement d’un montant de 40 M€, attendue par le département en provenance du fonds de solidarité des départements d’Île-de-France alors inexistant. Cette recette, qui était insincère au moment du vote, a permis d’une part, de limiter la hausse du taux de la TFPB à + 5,9 % au lieu de + 7,5 % initialement prévu (- 12,648 M€) et d’autre part, de couvrir une dotation aux provisions pour risques et charges supplémentaire de 20 M€ supposée pallier le risque de perte de produits des DMTO et la hausse des allocations individuelles de solidarité. Dans une lettre d’observations du 25 avril 2013, le préfet de la Seine-Saint-Denis à demandé au président du conseil général de lui produire la pièce justificative de l’inscription de cette recette, à défaut, il lui demandait de veiller à diminuer le montant prévu en recettes « dès la prochaine décision modificative ». En réponse, le 29 avril 2013, le président du conseil général a indiqué au préfet que ce fonds était prévu à l’article 14 de l’avant-projet de loi de décentralisation, présenté en conseil des ministres du 10 avril 2013 et « d’après les calculs de la direction des finances du département, le produit attendu pour le département de la Seine-Saint-Denis [était] estimé à 40 M€ ». Ce texte n’avait pas encore été présenté au conseil des ministres, au moment du vote du budget primitif par le conseil général, le 21 mars 2013. De surcroît, l’avant-projet de loi ne mentionnait qu’un montant global de 60 M€ sans aucune précision portant sur la répartition du fonds entre les départements d’Île-de-France. Le département de la Seine-Saint-Denis s’attendait ainsi à bénéficier des deux tiers. Cette recette ne reposant sur aucun fondement juridique, le président du conseil général avait indiqué au préfet : « si le calendrier législatif devait prendre du retard, je serai amené, conformément à votre demande, à diminuer le montant inscrit en recette à l’occasion d’une décision modificative. » Une telle solution, proposée par le président du conseil général sur la suggestion du préfet dans son courrier du 25 avril 2013, ne respecte pas le cadre légal fixé par l’article L. 1612-5 du CGCT, selon lequel « lorsque le budget d’une collectivité territoriale n’est pas voté en équilibre réel, la chambre régionale des comptes est saisie par le représentant de l’État dans un délai de 30 jours à compter de sa transmission ». Ladite recette a finalement été supprimée du budget départemental, par une décision modificative n° 1 (DM1) votée le 14 novembre 2013, le fonds ayant été supprimé du texte initialement prévu, au profit de la loi de finances initiale pour 2014. In fine, le fonds retiendra le versement de 28 M€ et non de 40 M€ au département, en 2014 et non en 2013. Le département avait d’ailleurs bien conscience du caractère insincère et très hypothétique de ladite recette puisque qu’elle avait été, en partie, provisionnée, sous couvert de la dotation aux provisions fictive susmentionnée, finalement reprise en DM1 lorsque le département a annulé la recette attendue du fonds. La DM1 2013 Lors du vote de la DM1, le 14 novembre 2013, le département de la Seine-Saint-Denis a réduit de 20 M€ le montant des droits de mutation à titre onéreux, justifié selon le rapport du président au conseil général, « par un ralentissement prononcé des DMTO qui oblige à ramener à 125 M€ […] ». Pourtant, les encaissements des DMTO par le payeur départemental atteignaient déjà, au 31 octobre 2013, 119,6 M€ rendant ainsi la réduction de 20 M€ injustifiée. Les résultats constatés à la fin décembre 2013 l’ont confirmé, les DMTO ayant atteint plus de 140,6 M€ à la clôture de l’exercice. S2 – 2150238/BB 18/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives En réalité, cette réduction des DMTO est venue « justifier », en apparence, la reprise de la dotation aux provisions pour risques et charges initialement votée au budget primitif pour, selon le rapport du président du conseil général, « couvrir le risque de perte de produits au titre des DMTO et la hausse des allocations individuelles de solidarité ». En réalité, cette dotation aux provisions visait à couvrir, en partie, la non perception de la recette insincère de 40 M€. Alors que le budget de la collectivité doit respecter les règles fixées par le code général des collectivités territoriales et qu’il est soumis au contrôle du représentant de l’État, de telles inscriptions de crédits, sans mise en jeu du contrôle budgétaire prévue par la loi, portent atteinte à son caractère d’acte sincère d’autorisation et de prévision. 4.1.2.3. L’absence de restes à réaliser laisse douter de la sincérité des résultats des comptes administratifs et par voie de conséquence des budgets votés • En l’absence de restes à réaliser, les comptes administratifs ne présentent pas tous les caractères de la sincérité À la fin de chaque exercice, les dépenses engagées et non mandatées sont constatées en restes à réaliser. Les résultats d’un exercice budgétaire figurant au compte administratif sont constitués du déficit ou de l’excédent réalisé de chacune des deux sections, mais aussi des restes à réaliser(18) en dépenses et en recettes. La vérification de la sincérité des restes à réaliser incombe aux services de la préfecture chargés du contrôle budgétaire. En effet, leur éventuelle insincérité peut entraîner celle des résultats constatés au compte administratif. Les services de la préfecture de la Seine-Saint-Denis ont relevé, mais sans en mentionner le caractère anormal, l’absence de restes à réaliser dans les comptes administratifs du département de la Seine-Saint-Denis. Chaque année, aucun état des restes à réaliser signé du président du conseil général n’est établi. En effet, le conseil général a adopté, dans son règlement budgétaire et financier, le principe du non-report des engagements de recettes et de dépenses, sauf exception dûment justifiée(19). Pourtant, se rapportant à une obligation de payer qui incombe au département, le montant des dépenses engagées, non mandatées et non rattachées(20) doit être inscrit au budget de l’exercice suivant et réglé dès que les conditions d’émission du mandat se trouvent réunies. L’état des dépenses engagées non mandatées établi, au 31 décembre de l’exercice, par le président du conseil général, a donc une double finalité : il arrête le montant des crédits à reprendre au budget de l’exercice suivant et il arrête le montant des paiements que le comptable pourra effectuer dès le début de l’exercice. (18) La définition des restes à réaliser est présentée dans la M52. Ils correspondent : - pour la section d’investissement, aux dépenses engagées et non mandatées au 31 décembre de l’exercice et aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre de recettes ; - pour la section de fonctionnement, aux dépenses engagées et n’ayant pas donné lieu au rattachement, soit en l’absence de service fait au 31 décembre de l’exercice, soit parce que l’incidence de ces charges sur le résultat n’est pas significative et aux recettes certaines non mises en recouvrement à l’issue de la journée complémentaire. (19) Article 17 du règlement budgétaire et financier adopté le 19 septembre 2013. (20) Les rattachements ne concernent que la section de fonctionnement. S2 – 2150238/BB 19/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Le département a précisé que la mise en place d’une gestion en autorisation de programme et crédits de paiement (AP/CP) des dépenses d’équipement brut et le rattachement des charges à l’exercice justifiaient l’absence de restes à réaliser, mais il a aussi indiqué qu’en fin d’année, les engagements n’ayant pas donné lieu à mandatement étaient annulés et réengagés sur l’exercice suivant. S’il n’a pas été possible à la chambre d’évaluer les montants ainsi réengagés sur les crédits des exercices N+1 chaque année, cette pratique irrégulière met en évidence un dispositif qui s’apparente à de la « cavalerie budgétaire ». La situation financière particulièrement dégradée du département (voir infra) est sans doute à l’origine de cette pratique, qui aboutit à donner des résultats inexacts au compte administratif, voire à occulter un déficit réel. • Sans reprise des restes à réaliser, les budgets votés présentent également un risque d’insincérité Ainsi que le prévoit le cadre budgétaire de la M52(21), les restes à réaliser doivent être repris dans le budget de l’exercice suivant. Le département, durant la période examinée, a repris chaque année les résultats des comptes administratifs, par anticipation, dans ses budgets primitifs, ainsi que le permet la M52. Les résultats ne prenant en compte aucun reste à réaliser, il en résulte que tous les budgets primitifs votés par le conseil général étaient de facto également insincères. La chambre rappelle à la collectivité l’obligation d’établir avec sincérité la comptabilité d’engagement qui doit se traduire, en fin d’année, dans l’état des restes à réaliser. Cette condition est nécessaire pour établir la sincérité des comptes administratifs approuvés et des budgets votés par l’assemblée délibérante ainsi que la réalité des résultats. 4.1.3. Les annexes obligatoires et les informations générales 4.1.3.1. Les états de la dette Si les états de la dette annexés aux comptes administratifs sont concordants avec le compte de gestion, en ce qui concerne l’encours, des discordances existent s’agissant de l’annuité, particulièrement pour les charges d’intérêts chaque année, et dans une moindre mesure pour le remboursement du capital. Selon le département, ces écarts s’expliquent par un découpage inopportun des emprunts auprès d’autres prêteurs que le département a corrigé en 2013 et par des annulations de mandats. 4.1.3.2. Les engagements hors bilan • Les partenariats publics privés En 2012, le département a signé trois contrats de partenariats dans le cadre du plan exceptionnel d’investissement en faveur des collèges adopté en 2010. Les écritures comptables correspondant à la part d’investissements de ces contrats ont bien été enregistrées dans les comptes dès 2012. De plus, l’état annexe(22) des contrats de partenariats est dûment complété dans les comptes administratifs 2012 et 2013 ainsi que le prévoit la règlementation. À la fin de l’année 2014, après la livraison des 12 collèges intervenue pour la rentrée 2014, le département doit intégrer dans sa dette la part correspondant aux investissements réalisés par les partenaires privés : soit plus de 300 M€, ainsi que l’exige l’instruction budgétaire et comptable M52, depuis un arrêté du 16 décembre 2010. (21) (22) Instruction budgétaire et comptable des départements. Annexe IV-C3 du CA 2013. S2 – 2150238/BB 20/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives • La question des comptes épargne temps dans les engagements hors bilan À la différence de ce qui est prévu dans les établissements publics de santé(23), la M52 ne prévoit pas de provisionner les comptes épargne temps (CET). Le bilan social 2013 présente un état des lieux du nombre de jours accumulés dans les CET depuis 2004. Tableau n° 1 : Le nombre de jours accumulés dans les CET au 31/12/2013 Nombre de jours épargnés A Total 11 691 B C 5 880 Total 8 705 26 267 Source : Tableau CRC Île-de-France - Bilan social 2013 du département Compte tenu du volume de ces journées, il serait utile que soit porté à la connaissance des élus et des membres du comité technique paritaire, le coût qu’elles représentent. 4.2. La fiabilité de l’information comptable n’est pas toujours assurée 4.2.1. Un socle de normes juridiques fondamentales L’instruction budgétaire et comptable des départements (M52), entrée en vigueur le 1er janvier 2004, a introduit les principes d’indépendance des exercices, de sincérité des comptes et de prudence dans les comptes des départements et a renforcé l’exigence de tenir une comptabilité patrimoniale. L’année 2014 est donc la dixième année d’application des règles édictées par la M52. En 2008, la révision constitutionnelle du 28 juillet a introduit un article 47-2 dans la Constitution qui affirme dans son 2ème alinéa : « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». En 2011, la fiabilité des comptes est devenue une obligation résultant de la directive européenne du 8 novembre 2011 relative aux exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres qui précise : « l’application de pratiques de comptabilité publique exhaustives et fiables dans tous les sous-secteurs des administrations publiques est une condition préalable à la production de statistiques de grande qualité qui soient comparables d’un État membre à l’autre. » L’objectif de s’assurer que les comptes des entités publiques présentent une image fidèle de leur situation financière et patrimoniale est réaffirmé par la Charte nationale relative à la fiabilité des comptes locaux, signée le 21 mars 2014 par les ministres chargés des finances, du budget et des collectivités territoriales, les présidents des grandes associations nationales d’élus locaux et le Premier président de la Cour des comptes, soulignant ainsi l’importance de la qualité des comptes pour la démocratie locale. La qualité de l’information financière et comptable repose ainsi sur un socle de normes juridiques fondamentales. Les observations qui suivent conduisent à considérer que les comptes du département ne donnent pas suffisamment d’assurance de leur régularité, de leur sincérité et ils ne présentent pas une image fidèle du résultat de sa gestion, de son patrimoine et de sa situation financière. Sans attendre l’expérimentation de la certification de comptes locaux qui s’annonce dans le projet de loi « Notre » actuellement en discussion au Parlement, ce principe, inscrit à l’article 47-2 de la Constitution précité, concerne déjà les comptes publics. (23) Compte 235. S2 – 2150238/BB 21/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 4.2.2. La connaissance du patrimoine départemental reste à améliorer La chambre prend acte des avancées du département en matière de pilotage de la gestion comptable du patrimoine et dans la mise en place d’outils permettant d’automatiser les liens entre le suivi physique et le suivi comptable. Des actions sont encore en cours et d’autres restent à mettre en œuvre pour améliorer la connaissance du patrimoine départemental. 4.2.2.1. La fiabilisation de l’état de l’actif et de l’inventaire doit être poursuivie Lors de son dernier contrôle, la chambre avait constaté que l’état de l’actif était en cours de constitution. À l’époque, seuls les équipements informatiques et de téléphonie faisaient l’objet d’un suivi exhaustif. Quatre ans plus tard, des actions sont encore en cours pour fiabiliser cet état de l’actif. Le service de la gestion comptable et règlementaire a reconnu que la gestion du patrimoine départemental nécessite encore un travail important de fiabilisation. Ce constat a été confirmé dans le rapport, présenté au conseil général le 30 mai 2013, portant sur la démarche de stratégie foncière et immobilière du département : « le département doit construire une vision prospective de son patrimoine. Il dispose en effet d’un patrimoine foncier et immobilier hétérogène dont l’inventaire est incomplet. […] La gestion du patrimoine foncier et immobilier a parfois été réalisée dans l’urgence et mal maîtrisée.». Afin d’y remédier, le département a recruté, en janvier 2013, un collaborateur chargé du patrimoine au sein de la direction du budget, des finances et de la commande publique (DBFCP) et un travail de rapprochement a été engagé avec la paierie départementale dans le but d’identifier, avec précision, les biens détenus par le département et aboutir à un ajustement plus fiable entre l’inventaire et l’état de l’actif. Les premières régularisations comptables étaient attendues à la fin de l’année 2014. 4.2.2.2. L’apurement du compte d’immobilisations en cours est indispensable Le compte 23-Immobilisations en cours enregistre, à son débit, les dépenses afférentes aux immobilisations non achevées à la fin de l’exercice. Il enregistre à son crédit le montant des travaux achevés. Lorsque ces immobilisations sont terminées, elles doivent être transférées au compte 21. Les informations fournies par le département attestent que jusqu’en 2013, les opérations de régularisation étaient effectuées partiellement et que l’exhaustivité des renseignements relatifs à la fin des travaux n’était pas assurée. Le département a indiqué qu’un nouveau dispositif était mis en œuvre depuis 2014, dans la perspective d’un recensement exhaustif. De son côté, le payeur départemental a transmis un récapitulatif des marchés de travaux soldés, sur la période 1999-2005, dont le total s’élevait à 293,9 M€ à la fin 2013 et qui n’étaient pas encore transférés au compte 21. Il est nécessaire de régulariser également les opérations antérieures à 2004. Enfin, le solde du compte 23 (hors partenariat public-privé (PPP)(24)), au 31 décembre 2013, atteint 1,224 Md€(25) soit plus de sept années de dépenses moyennes d’équipement constatées sur la période 2010-2013. Cela confirme le maintien d’éléments d’actifs au compte 23 après leur mise en service ou l’achèvement des travaux. (24) (25) Compte 235. Md€ : milliard d’euros. S2 – 2150238/BB 22/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives La ventilation de l’actif immobilisé est donc erronée dans des proportions significatives et les immobilisations achevées mais non intégrées aux comptes définitifs ne font donc pas l’objet d’amortissement. À la suite des observations de la chambre, le département a engagé des travaux en étroite collaboration avec la paierie départementale en vue d’identifier avec exhaustivité les immobilisations concernées. Le département considère que ces travaux d’apurement ne pourront cependant pas être achevés avant plusieurs années et sur le plan budgétaire la question ne sera examinée qu’à l’occasion du vote du BP 2016. • Les avances versées sur commandes d’immobilisations Les avances versées sur commandes d’immobilisations corporelles sont portées au débit du compte 238 où elles demeurent jusqu’à la justification de leur utilisation. Au vu des pièces justificatives de l’exécution des travaux, ces comptes sont crédités par le débit des comptes 231 et 232 (opération d’ordre budgétaire). Le tableau suivant montre qu’aucun mouvement n’est intervenu sur ce compte, durant la période examinée, traduisant ainsi l’absence ou la non comptabilisation d’opérations sous contrat de mandat. Par ailleurs, ces écritures sont inexactes selon le payeur départemental. Les trois opérations(26) qui y sont comptabilisées sont achevées ou devraient donner lieu à des écritures sur d'autres comptes. Tableau n° 2 : soldes du compte 238 Solde au 31/12 avances versées compte 238 2010 2011 2012 3 049 999 3 049 999 3 049 999 2013 3 049 999 Source : comptes de gestion Faisant suite aux observations provisoires de la chambre, le département a indiqué avoir inscrit des crédits au BP 2015 pour apurer le compte. 4.2.2.3. Les immobilisations financières Le détail des soldes du compte 26, au 31 décembre 2013, communiqué par le département fait apparaître que certains titres de participation apparaissent encore sous le nom d’anciennes sociétés d’économie mixte (Sidec et Sodedat), fusionnées en 2009 pour former Séquano Aménagement. L’état des immobilisations financières n’est pas complété dans l’annexe du compte administratif 2013. Ces informations, à actualiser, devraient y figurer pour assurer une meilleure information des élus et des citoyens. En réponse à cette observation, le département a indiqué que l’état des immobilisations financières sera actualisé au compte administratif 2014. La chambre prend acte de cette information. (26) Opération CGR à Stains comptabilisée en 2007 (1,9 M€) a été transformée en participation par avenant du 2 mai 2010 approuvé par délibération du 11 février 2010 ; la reconstruction du collège Anatole France aux Pavillons-sous-Bois ((marché 2006-9300000125 : 0,9 M€) est terminée et la rénovation lourde du collège Pierre de Ronsard à Tremblay devrait être achevée à la fin de l’année 2014. S2 – 2150238/BB 23/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 4.2.2.4. L’amortissement des immobilisations est déconnecté de la réalité patrimoniale • Le département pratique l’amortissement Le règlement budgétaire et financier du département précise, dans son article 21, les règles d’amortissement qui ont été fixées pour chaque catégorie de bien par des délibérations du 7 octobre 2003, du 21 juin 2012 et du 28 février 2013. Le stock anormal d’immobilisations en cours minore (voir supra), de facto, le montant des amortissements que le département devrait enregistrer dans ses comptes. Par conséquent, les dotations aux amortissements comptabilisées sont déconnectées de la réalité patrimoniale. Or, le respect des obligations comptables en matière d’amortissement des immobilisations représente un coût budgétaire qui peut être significatif pour le département. En effet, les dotations aux amortissements constituent des charges de fonctionnement qui doivent être financées. La chambre n’a pas été en mesure de procéder à l’évaluation des dotations aux amortissements correspondant aux anomalies constatées dans le suivi du patrimoine. Par ailleurs, des écarts ont été relevés, entre les comptes et l’annexe B11 « état des immobilisations » qui détaille, par immobilisation, le montant de l’amortissement pratiqué pour chaque exercice. Tableau n° 3 : amortissements des immobilisations d’après les sources Amortissements CA CG Annexe B11 état des écart CA-CG immobilisations 40 042 233 0 écart CAéléments bilan - 285 927 2010 39 756 306 39 756 306 2011 44 015 476 44 015 476 44 386 000 0 - 370 524 2012 48 712 673 48 712 673 49 160 485 0 - 447 812 2013 49 112 887 49 112 887 49 335 584 0 - 222 697 Source : CRC Île-de-France à partir des comptes de gestion, comptes administratifs et annexes Dans le cadre de sa démarche d’amélioration de la qualité comptable, en réponse aux observations provisoires de la chambre, le département a procédé à des régularisations dans trois comptes d’amortissement en 2014 et a précisé « qu’un travail de prise en compte systématique et automatisé des événements patrimoniaux dans l’outil IGDA aboutira à partir de l’exercice 2015. Ces évènements étaient autrefois retracés dans les outils métier de gestion physique. Une mise à jour de l’inventaire physique a été nécessaire au préalable, afin d’intégrer dans l’outil comptable IGDA l’ensemble des mouvements physiques. Ainsi, ne pourra plus être constaté de déconnection entre la réalité patrimoniale et l’amortissement des immobilisations. » • Le département procède à l’amortissement des subventions d’équipement versées Le compte 204 enregistre les subventions d’équipement versées aux organismes publics, aux personnes de droit privé et aux établissements publics locaux d’enseignement (EPLE). S2 – 2150238/BB 24/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Tableau n° 4 : subventions d’équipements versées soldes au 31/12 (en €) 2010 2011 2012 subventions d’équipement versées aux organismes 262 021 838 293 953 399 318 251 122 publics c/2041 subventions d‘équipement versées aux organismes 51 681 499 61 031 550 70 241 614 droit privé c/2042 subventions d‘équipement versées aux EPLE c/2043 Total 4 120 365 4 345 023 2013 331 052 487 72 159 071 4 436 996 4 566 440 317 823 702 359 329 971 392 929 733 420 848 576 Source : comptes de gestion Tableau n° 5 : amortissement des subventions d’équipement versées (en €) 2010 amortissement des subventions d'équipement versées c/2804 2011 2012 2013 25 259 402 27 917 974 30 209 159 30 462 994 Source : comptes de gestion Depuis l’avis du CNOCP du 15 mars 2011, la durée d’amortissement des subventions doit se rapprocher de la durée de vie des biens financés. Auparavant, ces subventions s’amortissaient sur une durée maximum de 5 ans lorsque le bénéficiaire était une personne de droit privé ou sur 15 ans lorsqu’il s’agissait d’un organisme public. Des comptes spécifiques ont été créés, en 2012. Selon la nature des biens financés, ces subventions s’amortissent sur une durée maximale de : - 5 ans lorsqu’elles financent des biens mobiliers, du matériel ou des études ; - 15 ans lorsqu’elles financent des biens immobiliers ou des installations ; - 30 ans lorsqu’elles financent des projets d’infrastructures d’intérêt national. Le département a mis en œuvre partiellement ces nouvelles modalités. Seul le nouveau compte relatif aux personnes privées « 20421-Biens mobiliers, matériel et études » a été utilisé en 2012, les autres comptes n’ayant été mouvementés qu’en 2013. La forte variation du solde des subventions versées en 2012 a eu un faible impact en 2013 sur les amortissements. Il existe, là encore, des anomalies dans les amortissements comptabilisés. Dans sa réponse à la chambre, le département, engagé dans un processus d’amélioration de la mise en œuvre des amortissements, a indiqué : « A posteriori, les liquidations 2011 auraient dû être ventilées entre bâtiments, mobiliers et intérêt général, pour s’amortir correctement à compter de 2012. À défaut, les amortissements ont donc été, pour la plupart, regroupés sur les comptes d’immobilisation des bâtiments et installations, le détail des liquidations n’étant pas suffisant. » • La pratique de l’amortissement des frais d’études est très récente L’exacte comptabilisation des frais d’études contribue à une meilleure connaissance de la composition de l’actif immobilisé et elle permet d’ouvrir droit à compensation au titre du Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) lorsque ces études sont suivies de la réalisation des travaux correspondants. Dans le cas contraire, ces frais sont sortis du bilan après amortissement. La chambre a constaté l’absence d’amortissements des frais d’études avant 2013 alors que les frais d’études sont inventoriés depuis 2004. Ce constat a été confirmé par le département. S2 – 2150238/BB 25/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Tableau n° 6 : frais d’études et amortissements 2010 2011 2012 2013 frais d’études c/2031 12 790 025 15 670 228 15 653 030 7 726 422 amortissement c/28031 0 0 0 751 728 Source : comptes de gestion 4.2.3. Le département applique partiellement le principe d’indépendance des exercices L’application du principe d’indépendance des exercices implique que les charges et les produits soient rattachés à l’exercice auquel ils se rapportent. Des règles spécifiques de rattachement sont prévues par la M52, notamment pour ce qui concerne les dépenses d’aide sociale, qui peuvent être rattachées sur la base d’engagements statistiques. Par ailleurs, le comité nationale de fiabilité des comptes locaux préconise de fixer un seuil de rattachement par délibération de l’assemblée délibérante « pratique de bonne gestion répondant au principe de permanence des méthodes et d’information des tiers. » Le département procède au rattachement des charges à l’exercice. Chaque année, les notes du directeur général des services(27) relatives à la clôture de l’exercice, adressées à l’ensemble des services départementaux, rappellent la nécessité de rattacher les charges « d’un montant significatif et entrant dans le périmètre habituel ». Cependant, le montant « significatif » et le « périmètre habituel » ne sont pas définis et aucun seuil de rattachement n’a été fixé par l’assemblée délibérante. Tableau n° 7 : Décomposition des charges rattachées Dépenses réelles de fonctionnement (en M€) 2010 2011 2012 1 448,9 1 516,4 1 553,9 1 582,4 Part relative en 2013 140,0 130,3 128,1 151,2 100,0 % dont charges à caractère général 2,1 3,7 0,3 0,6 0,4 % dont allocation APA 3,7 4,4 6,2 8,6 5,7 % Mandats émis Rattachements de charges 2013 dont RSA (hors allocations, foyer de l'enfance et subventions) 8,1 8,8 9,2 9,0 6,0 % dont allocations RSA 2,5 0,0 0,0 0,0 0,0 % dont frais d'hébergement en établissements et d’accueil 95,7 86,5 83,0 96,9 64,1 % dont autres dépenses sociales 7,3 7,5 8,3 12,5 8,3 % dont subventions de fonctionnement 11,4 11,3 11,6 13,6 9,0 % dont intérêts courus non échus (ICNE) sous-total sous-total dépenses sociales 9,3 9,4 9,4 9,5 6,3 % 140,2 131,6 128,0 150,7 99,7 % 84,0 % 117,4 107,2 106,6 127,0 Part des dépenses sociales dans les rattachements 83,8 % 82,3 % 83,3 % 84,0 % Total dépenses réelles de fonctionnement 1 588,9 1 646,7 1 682,0 1 733,6 8,8 % 7,9 % 7,6 % 8,7 % Part relative des rattachements Source : CRC Île de France à partir des comptes administratifs Les modalités de mise en œuvre et de contrôle des rattachements appellent plusieurs observations. (27) Notes des 15 novembre 2013, novembre 2012, 16 novembre 2011 et 28 novembre 2010. S2 – 2150238/BB 26/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives • Le département n’effectue pas de rattachements dans le cadre des marchés Tous les engagements de dépenses adossés à des marchés publics qui ne font pas l’objet d’un mandatement en fin d’année sont soldés puis recréés sur l’exercice suivant qu’il y ait service fait ou non. Or, la procédure de rattachement des charges est une obligation. Elle ne peut faire l’objet d’aménagements que si le montant des charges à rattacher n’est pas susceptible d’avoir une incidence significative sur le résultat. Or, il est peu probable que le département se trouve dans cette situation pour l’ensemble de ses marchés de prestations de services et de fournitures. • Le rattachement des dépenses sociales n’est pas complet Le montant des dépenses sociales rattachées, chaque année, représente près de 85 % des rattachements de charges. On notera surtout, la part que représentent les rattachements liés aux dépenses d’hébergement en établissements des bénéficiaires de l’aide sociale(28) (64 % en 2013) (voir tableau supra). Les charges relatives à l’aide sociale sont rattachées sur la base d’engagements statistiques(29),comme le permet la M52. Pour le vérifier, la chambre a demandé des tableaux de reconstitution a posteriori des charges pour les frais d’hébergement en établissement des personnes âgées et handicapées. Les dépenses d’une année N étant mandatées jusqu’en N+3, les dépenses des années 2010 et 2011 sont exhaustives en 2014. On constate un écart d’environ 8 M€ par an(30) (voir annexe n° 1). Par ailleurs, lorsque l’on cumule les rattachements d’une année N (exemple 2010 : 47,6 M€ pour l’hébergement des personnes handicapées) aux dépenses de cette même année mandatées en N (42,8 M€) et identifiées par la direction de la population âgée et des personnes handicapées (DPAPH), le total dépasse celui constaté au compte administratif (90,4 M€ contre 86,6 M€ rattachements inclus). Pour le département, l’imputation d’autres dépenses sur les mêmes comptes explique l‘écart constaté. La chambre considère que cela n’est pas l’unique explication. Il résulte de ce qui précède d’une part, que le suivi dans le temps des dépenses relatives à une année N reste à fiabiliser et d’autre part, que les rattachements liés aux charges d’hébergement en établissements peuvent ne pas être suffisants, si les crédits ouverts au budget ne permettent pas de rattacher à l’exercice davantage de charges. o Le cas de la prestation de compensation du handicap (PCH) La prestation de compensation du handicap ne fait pas l’objet de rattachements. Le département a confirmé que les dépenses constatées dans les comptes correspondent aux montants réellement décaissés par la paierie départementale. Pourtant, un audit interne dont le rapport(31) a été communiqué à la chambre a révélé que les délais de traitement des dossiers par la maison départementale du handicap (MDPH) de la Seine-Saint-Denis étaient particulièrement longs : 8,7 mois en moyenne(32) (enfants et adultes confondus) entre le dépôt de la demande et la décision d’attribution. Pour la PCH adulte, le délai moyen est même d’un an (11,5 mois) et l’audit précise qu’en moyenne 19,89 % des demandes reçues par la MDPH de la Seine-Saint-Denis sont accordées. (28) Aide sociale à l’enfance, aux personnes âgées et handicapées. M52 Tome 2, titre 4 chapitre 1 paragraphe 2.2.5.3. (30) Ce total ne prend pas en considération les rattachements des frais d’hébergement des enfants admis à l’aide sociale à l’enfance pour lesquels la reconstitution n’a pas été aussi fine avec la direction de l’enfance et de la famille. (31) Audit du processus de gestion de la prestation de compensation du handicap. (32) L’étude comparative portant sur plusieurs MDPH précise que ce délai est 1,7 mois supérieur au délai moyen maximum constaté ailleurs. (29) S2 – 2150238/BB 27/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Ces constats conduisent à conclure que les dépenses de PCH constatées pour un exercice donné ne correspondent pas aux droits ouverts au titre de cet exercice puisqu’il y a près d’un an de retard sur les attributions de la PCH adulte qui représentent plus de 95 % des bénéficiaires. Afin de respecter le principe d’indépendance des exercices, il conviendrait donc de rattacher à l’exercice environ 20% des droits en attente qui trouvent leur régularisation un an après le dépôt des demandes. Une évaluation moyenne de ces droits pourrait être calculée à cette fin. o Le cas du revenu de solidarité active (RSA) Le RSA est une allocation dont le versement reste assuré par la caisse d’allocations familiales, par convention avec le département qui en assure le remboursement. Le récapitulatif des versements effectués depuis 2010 montre qu’il existe un décalage d’un mois entre le remboursement du département et le mois au titre duquel les allocataires perçoivent leurs droits. Le tableau de l’annexe n° 2, communiqué par le département, en atteste. À titre d’exemple, le département a remboursé en janvier 2013, les allocations versées en décembre 2012 par la Caf aux bénéficiaires du RSA. Par conséquent, il conviendrait de rattacher, chaque année, à l’exercice N le montant versé par le département à la Caf en janvier N+1. La première année, pour neutraliser l’impact budgétaire qui consisterait à enregistrer 13 mois d’allocations au lieu de 12, la procédure de neutralisation mise en place par la M52 en 2004 pour l’application du rattachement des charges à l’exercice pourrait être mise en œuvre. De plus, dans la mesure où les allocations RSA connaissent une évolution annuelle très dynamique, elles ne peuvent être assimilées à des charges récurrentes(33) pour lesquelles il est possible de considérer que « la présence des charges de 12 mois ou 4 trimestres suffit. » La chambre invite donc le département à fiabiliser la méthode statistique de rattachement des charges sociales liées à la PCH et au RSA. Elle lui recommande de fixer par délibération le seuil significatif de rattachement ainsi que le préconise le comité national de fiabilité des comptes locaux. Recommandation n° 1 : Fixer par délibération un seuil significatif de rattachement ainsi que cela est préconisé par le comité national de fiabilité des comptes locaux. 4.2.4. L’application du principe de prudence : des anomalies dans l’usage des provisions Le provisionnement permet, entre autres, de constater une dépréciation ou un risque. En application du 20° de l’article L. 3321-1 du CGCT, les dotations aux provisions sont des dépenses obligatoires(34). Dans son règlement budgétaire et financier, adopté le 13 septembre 2013, le département présente les dispositions de la M52 en matière de provision. (33) Par charges « récurrentes » le comité national de fiabilité des comptes locaux entend : « les charges répétitives dans le temps. Par exemple, peuvent être cités : le 4ème trimestre de loyers, d’une redevance, des primes d’assurance, des contrats de maintenance…». (34) L’article D. 3321-2 du CGCT prévoit que « pour l'application du 20° de l'article L. 3321-1, « la constitution de provisions pour risques et charges et pour dépréciation d'éléments d'actif est obligatoire dès lors qu'il y a apparition du risque. Le département doit constituer la provision à hauteur du risque constaté. La provision doit être ajustée annuellement en fonction de l’évolution du risque. Elle donne lieu à reprise lorsqu’elle est devenue sans objet, c’est-à-dire en cas de réalisation du risque ou lorsque ce risque n’est plus susceptible de se réaliser. Une délibération est nécessaire pour constater, ajuster et reprendre la provision. Le montant de la provision ainsi que son suivi et son emploi sont retracés sur l’état des provisions constituées joint au budget et au compte administratif. » S2 – 2150238/BB 28/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 4.2.4.1. Les pratiques du département À la fin de l’année 2013, les provisions, enregistrées dans les comptes, s’élevaient à 44,65 M€ et concernaient des opérations de nature différente dont plus de 90 % ont été enregistrés durant la période examinée (voir annexe n° 3). Plusieurs anomalies ont été relevées. Les provisions pour litiges et contentieux En mars 2014, 360 contentieux étaient en cours, selon le recensement communiqué par le département. Un état des lieux des contentieux achevés en 2012 et 2013 montre qu’entre un quart et un tiers de ces dossiers sont jugés en défaveur du département. Or, aucune provision n’a été comptabilisée, en dehors des 18 contentieux pour emprunts structurés. En effet, entre 2011 et 2013, le département a enregistré chaque année, des provisions dans le cadre des litiges engagés contre les établissements bancaires(35) avec lesquels il a conclu des contrats d’emprunt ou de swap structurés. Ces provisions correspondaient, au 31 décembre 2013, à l’écart entre les intérêts calculés aux taux bonifiés effectivement payés par le département et les charges d’intérêts facturées par les banques pour chaque contrat en contentieux, soit plus de 34 M€. Cependant, aucune provision n’avait été enregistrée, en 2013, pour couvrir le risque global de ces emprunts (en dehors des contentieux), alors que la réglementation l’imposait encore cette année-là. Les provisions pour emprunts complexes n’ont pas été enregistrées Dans un avis rendu le 3 juillet 2012(36), le CNOCP a préconisé de compléter et de préciser les règles de comptabilisation relatives aux emprunts, instruments dérivés et opérations de couverture, afin de de mieux traduire au plan comptable les risques pris du fait de la souscription de certains emprunts, en particulier les emprunts structurés. Pour mettre en œuvre ces préconisations, la direction générale des finances publiques (DGFip) et la direction générale des collectivités locales (DGCL) ont diffusé, en juillet 2013, un guide du provisionnement des emprunts à risque, car les dispositions devaient entrer en application pour les comptes clos en 2013. Un arrêté du 16 décembre 2013 a modifié, à cet effet, la M52. Ainsi que le précisait le guide, pour les emprunts qui ont été conclus avant le 31 décembre 2012 et qui auraient les caractéristiques d’un emprunt complexe, une évaluation du risque à la date de première application du texte devait être faite et une provision constituée avant l’arrêté des comptes 2013, si nécessaire. Cette provision devait être comptabilisée pour son montant total, par imputation sur la situation patrimoniale nette et sans réduction de l’excédent budgétaire disponible. Bien que sans impact sur le budget, cette opération comptable devait faire l’objet d’une délibération car les états financiers (bilan et annexe) seraient modifiés substantiellement. Dans ce cas, le risque serait affiché mais non financé. Une méthode alternative était possible, elle consistait à afficher le risque et à le financer en prélevant sur les excédents de fonctionnement capitalisés. (35) (36) Crédit agricole Ile de France, Dexia, Depfa et Natixis. Avis n° 2012–04 du 3 juillet 2012 sur la comptabilisation des dettes financières et des instruments dérivés des entités à comptabilité publique relevant du code général des collectivités territoriales, du code de l’action sociale et des familles, du code de la santé publique et du code de la construction et de l’habitation. S2 – 2150238/BB 29/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives L’examen des comptes 2013 confirme que le département n’a pas satisfait à cette obligation considérant d’une part, que l’avis du CNOCP n’avait pas de caractère obligatoire et d’autre part que la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 a finalement rendu le provisionnement obligatoire pour les seuls emprunts conclus à compter du 1er janvier 2014. En effet, l’article 94 V de la loi « MAPTAM » a instauré l’obligation légale de provisionner les risques liés à la souscription de produits financiers « à compter du 1er janvier 2014 » en contradiction avec les préconisations du CNOCP. Sa portée est, par ailleurs, très limitée. La loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires avait déjà encadré les conditions d’emprunts des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en leur interdisant de souscrire des emprunts de cette nature(37). Le département avait cependant demandé un chiffrage de cette provision à son conseil « Finance Active », en novembre 2013. Dans un document remis à la collectivité, le total des provisions à enregistrer pour les contrats complexes atteignait, à la date du 19 novembre 2013, 43,67 M€. Bien que le département conteste ce point de vue, la chambre estime, malgré la disposition de la loi « MAPTAM », que l’application du principe de prudence demeure nécessaire. Tel était d’ailleurs l’esprit de l’avis du CNOCP qui ne portait nullement sur les contrats d’emprunts futurs mais bien sur les contrats d’emprunts complexes en stock. La provision se justifiait d’autant plus que le département était encore très fortement exposé aux emprunts structurés en 2013 (42 % de l’encours de dette au 1er janvier 2014 contre 4 % en moyenne pour les départements en France). Il communique chaque année ses comptes simplifiés dans un « rapport financier » présenté au conseil général qui fait l’objet d’une publication institutionnelle. Même si les dernières pages dudit rapport présentent le bilan du département, les données publiées(38) ne donnent donc pas la totale assurance d’une image fidèle et sincère de sa situation financière et patrimoniale. Dans ce contexte et malgré les réserves exprimées par le département, la chambre recommande de provisionner les emprunts à risque encore existants dans son encours de dette. Au demeurant, l’impact budgétaire de cette provision serait nul compte tenu des modalités comptables préconisées par la DGFip. La collectivité pourrait ainsi afficher les risques auxquels elle reste encore exposée, après la signature du protocole d’accord intervenu à la fin de l’année 2014 avec la SFIL qui a permis de réduire à 12 % l’encours de dette structuré. Recommandation n° 2 : Provisionner les risques résiduels liés aux emprunts structurés souscrits avant le 1er janvier 2014 selon les modalités comptables, sans impact budgétaire, préconisées par la DGFip. Les provisions pour dépréciation des comptes de tiers et les restes à recouvrer Les comptes du département mettent en évidence que les montants des restes à recouvrer sont demeurés très élevés durant toute la période examinée. Le payeur départemental considère, compte tenu du profil de certains créanciers (bénéficiaires du RSA), qu’une grande part de ces créances est irrécouvrable. (37) (38) Titre VII article 32. Voir page 24 du rapport financier 2013. S2 – 2150238/BB 30/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Au 30 juin 2014 il restait 110,37 M€ à recouvrer dans les comptes du payeur départemental correspondant à des créances relatives aux années 1994 à 2013 (voir annexe n° 4). Depuis 2010, ces restes ont plus que triplé et ont doublé en une année. Près de 70 % des restes à recouvrer concernent des tiers publics (76,3 M€) expliquant à eux seuls le doublement en un an des sommes en jeu. Les restes à recouvrer sur les collectivités territoriales (33 M€ dont 27,8 M€ relatifs à des titres émis en 2013) concernent en particulier des subventions de la région Île-de-France (25,6 M€) et des créances sur des organismes d’État (38,8 M€ dont 37 M€ relatifs à des titres émis en 2013) qui proviennent de deux emprunts signés le 23 décembre 2013, auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), non encore recouvrés six mois après l’émission des titres (36,4 M€). Cette analyse a été confirmée par la paierie départementale(39). Celle-ci attendait encore, en juillet 2014, l’annulation ou la réduction de titres émis à l’encontre de la région car les sommes titrées étaient manifestement supérieures aux montants des dépenses justifiées par le département, pour bénéficier des subventions régionales ou parce que ses demandes ont été déposées hors délais. Dans un courrier du 9 décembre 2013, le payeur départemental avait attiré l’attention du département « Compte tenu de l’enjeu financier, il me semble indispensable de vérifier de façon urgente les demandes d’annulation formulées par la région afin de pouvoir lui fournir une réponse écrite et argumentée pour chaque dossier […] si après vérification de la justesse des titres, la région maintient sa position et refuse le paiement, la procédure de mandatement d’office devra être mise en place dans les plus brefs délais. » Le département contestait la position de la région Île-de-France à laquelle il est lié dans le cadre d’un contrat particulier région-département qui va connaître un prolongement en 2015. S’il n’envisageait, au départ, d’annuler ou de réduire aucun des titres, le département a finalement identifié des erreurs matérielles qui l’ont conduit à annuler 1,7 M€ après le vote d’une décision modificative en 2014. En ce qui concerne les emprunts contractés auprès de la CDC, la paierie a précisé « qu’en l'absence de besoin de trésorerie, le tirage effectif n’a pas été effectué, ce qui a permis de limiter considérablement les intérêts correspondants. La situation est donc volontaire et correspond à un souci de bonne gestion des charges financières. » Cette explication est surprenante car lesdits emprunts n’ont pas vocation à jouer le rôle d’une ligne de trésorerie pour permettre au comptable de payer les mandats en attente. En lieu et place de l’émission des titres, il aurait fallu inscrire en restes à réaliser les emprunts conclus mais non mobilisés au 31 décembre 2013. D’ailleurs, les résultats du compte administratif 2013 attestent de l’accroissement du fonds de roulement de 40 M€ montrant ainsi que le montant des emprunts titrés était, en effet, trop élevé. Enfin, les recouvrements sur personnes physiques (31,6 M€) ont également crû en 2013. Ils représentent 30 % du total des restes à recouvrer au 30 juin 2014. 70 % (21,9 M€) concernent essentiellement des indus au titre du RSA et 88 % de ce montant (19 M€) sont des créances antérieures à 2013. (39) Courriel du 9 juillet 2014. S2 – 2150238/BB 31/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Les créances sur les allocataires du RSA ont été rétrocédées, au département, par la Caf qui n’avait déjà pas pu recouvrer les sommes auprès des intéressés. Les difficultés de recouvrement s’en trouvent réellement accentuées pour le département. En 2013, le payeur départemental avait présenté au département des créances à admettre en non-valeur pour un montant total de 1 133 461 € et celui des créances éteintes à 372 838 €. Un quart à peine de cette somme a été accepté par l’ordonnateur(40) et proposé au conseil général, compte tenu des marges de manœuvre budgétaires limitées dont il disposait. Tableau n° 8 : admissions en non-valeur (en €) C/654 2010 0 2011 2012 2013 244 848 497 596 250 206 Source : comptes de gestion Si le payeur départemental a suggéré à la collectivité d’enregistrer des provisions pour risques, le directeur général des services a confirmé à la chambre qu’il était inenvisageable de provisionner les indus du RSA. Le département subit l’évolution de cette dépense dont il conteste le niveau de compensation par l’État depuis l’origine. La convention de service comptable et financier, renouvelée pour trois ans en 2013, prévoit d’optimiser la chaîne du recouvrement. Des plans d’action ont été établis et des objectifs fixés, accompagnés d’indicateurs de suivi, et le département ainsi que la paierie départementale se sont engagés sur des points précis. Par ailleurs, de nouvelles modalités de recouvrement ont été mises en œuvre en 2014 par le département, à titre expérimental. Ainsi en est-il du paiement différentiel des frais d’hébergement des personnes âgées et handicapées accueillies en établissements publics sanitaires, au titre de l’aide sociale comme l’autorise une instruction du 7 février 2014 de la DGFip(41). Dans ce dispositif qui permet le versement direct des ressources des résidents aux comptables publics des établissements pour régler une partie de leurs frais de séjour, le département ne finance que la différence non couverte par leurs ressources. La généralisation de ce dispositif à tous les établissements accueillant des bénéficiaires de l’aide sociale devrait améliorer le recouvrement des recettes. Mais des solutions doivent aussi être trouvées pour résoudre les difficultés de recouvrement qui portent pour l’essentiel sur les bénéficiaires du RSA et la région Île-de-France. Il importe, à ce sujet, que le département clarifie, avec la région, l’état exact de ses créances. En définitive, il reste encore beaucoup à faire pour résoudre les difficultés de recouvrement des créances. Des provisions pour dépréciation des comptes de tiers concernant les bénéficiaires du RSA devraient être enregistrées dans les comptes. En effet, contrairement aux affirmations du département, il ne s’agirait pas d’un double paiement car les titres émis pour recouvrer les indus du RSA ont neutralisé les allocations indues initialement versées par le département à la CAF. Le non recouvrement de ces titres expose le département a une charge probable, il est donc indispensable de la provisionner. L’usage irrégulier des autres provisions pour risques et charges Afin de couvrir les risques liés à la dynamique de certaines dépenses sociales et à la baisse des droits de mutation à titre onéreux, une provision de 18,6 M€ a été enregistrée en 2011 et reprise au cours de l’exercice suivant à hauteur de 12,6 M€. En 2013, 32 M€ ont été comptabilisés et repris la même année en décision modificative votée le 14 novembre 2013 (voir supra). (40) (41) 2010 : 249 440 € - 2011 : 268 760 € - 2012 : 232 551 € - 2013 : 250 207€ dont 249 352 € de créances éteintes. Publiée au BOFIP-GCP-14-0005 du 3 mars 2014. S2 – 2150238/BB 32/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives En réalité, la provision de 32 M€ constituait un détournement de la procédure budgétaire. En effet, le département avait initialement prévu d’inscrire 12 M€ à ce titre dans son budget. Mais en séance, le 21 mars 2013, le département a décidé d’inscrire, par amendement et par anticipation(42), 40 M€ de recettes à son budget primitif au titre du fonds de solidarité des départements d’Île-de-France que le projet de loi de décentralisation, non encore déposé au Parlement(43), devait créer. Pour limiter le risque de cette recette incertaine et à ce titre insincère, le département a voté, par amendement, 20 M€ de dotations aux provisions pour risques et charges supplémentaires (soit 50 % de la somme inscrite en recettes). La motivation de cette dotation a été de prévoir la couverture de trois risques combinés, à savoir la perte au titre des recettes de DMTO, la hausse des allocations individuelles de solidarité et l’abondement du fonds de solidarité logement. Or, en 2013, le caractère imprévisible des variations de recettes des DMTO et la tendance continue à la croissance des dépenses sociales n’étaient pas des phénomènes nouveaux. Bien que le département le conteste, ces constats mettent en évidence une utilisation détournée des règles de provisionnement. Les provisions n’ont, en effet, pas vocation à mettre en réserve des crédits dans l’éventualité d’une hausse des dépenses sociales qui progressent de toutes façons chaque année ou pour anticiper la non perception d’une recette insincère (cf. supra). Pour conclure sur l’application du principe de prudence, il est vrai que le respect des obligations de provisionnement représente un coût budgétaire qui peut être significatif pour le département. En effet, à l’instar des dotations aux amortissements, les dotations aux provisions constituent des charges de fonctionnement qui doivent être financées. Compte tenu des contraintes qui pèsent sur la section de fonctionnement du budget départemental, l’absence de provisionnement à hauteur des risques connus met en lumière ses difficultés budgétaires. L’insuffisant respect du principe de prudence, identifié dans les différentes anomalies de provisionnement relevées, ne contribue pas à l’assurance d’une sincérité des comptes. 4.2.5. Les restes à classer non soldés sont anormalement chroniques et importants Les opérations qui ne peuvent être imputées de façon certaine ou définitive à un compte déterminé au moment où elles doivent être enregistrées, sont inscrites provisoirement au compte 47. Ainsi que le prévoit la M52, les sommes enregistrées sur les subdivisions de ce compte doivent être régularisées dans le mois de la constatation de leur paiement et, en tout état de cause, au plus tard, en fin d’exercice. Les dépenses réglées sans mandatement préalable Durant la période examinée, si les dépenses à classer se résorbent chaque année, il restait encore plus d’1 M€ de dépenses dont l’imputation n’était pas régularisée au 31 décembre 2013. Tous les ans, ces dépenses n’ont donc pas été intégrées dans les dépenses de l’exercice correspondant et elles ont minoré d’autant les dépenses constatées dans les comptes administratifs. En effet, les mandats auraient dû être émis avant la clôture de chaque exercice, ainsi que l’exige la M52. Tableau n° 9 : dépenses à classer dépenses c/472 2010 2011 5 177 087 1 964 955 2012 1 655 053 2013 1 029 525 Source : compte de gestion (42) (43) Voir amendement n° 2 dans le procès-verbal de la séance du 21 mars 2013 pages 41 et 42. Il fut déposé au Sénat le 9 avril 2013. S2 – 2150238/BB 33/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives En 2014, la situation s’aggrave fortement. En effet, la balance du compte de gestion du payeur, obtenue par la chambre en avril 2015, montre que les dépenses en attente de mandatement ont atteint plus de 42,56 M€ dont 36,42 M€, soit 86 %, concernent des versements liés au RSA. Ainsi, le compte administratif 2014 n’intègre pas ces dépenses dont le montant est significatif. La sincérité du CA 2014 est susceptible d’en être altérée d’autant. Les recettes à régulariser ne sont pas soldées en fin d’année Les comptes du département mettent aussi en évidence des produits perçus en attente d’émission de titres de recettes. Les masses financières en jeu sont considérables : de 11 M€ à près de 35 M€ selon les années. Au 31 décembre 2013, le solde du compte 471Recettes à classer s’élevait à 20,39 M€. Ces recettes sont autant de produits qui ne sont pas constatés dans les comptes administratifs, en l’absence d’émission de titres. Il n’est d’ailleurs pas exclu que figurent parmi ces sommes en attente de régularisation des versements considérés comme des restes à recouvrer, les services du département comme le comptable public n’étant pas toujours en capacité d’identifier les titres correspondant aux sommes encaissées. Tableau n° 10 : Les produits en attente d’émission de titres 2009 2010 2011 2012 2013 Évolution 2010-2013 Recettes à classer ou à régulariser (471) 5,49 34,69 11,08 20,60 20,39 dont Recettes perçues avant émission de titres 5,32 34,44 9,76 18,79 19,45 - 45 % 1,85 4,22 0,08 4,70 1,10 - 98,0 % 3,47 26,94 9,67 14,10 18,35 - 64,1 % dont Subventions dont Autres - 41,2 % Source : balance des comptes de gestion 2010 à 2013 Par ailleurs, les états de développements des soldes du compte 47138(44), au 31 décembre 2013, font apparaître des encaissements remontant à l’exercice 2008. La persistance de recettes anciennes encaissées et n’ayant pas donné lieu à émission de titres affecte la sincérité des résultats. Ainsi, les comptes des années 2010 à 2013 mettent en évidence que les comptes d’attente ne sont jamais soldés. Pourtant, chaque année, le directeur général des services rappelle cette nécessité dans les notes de clôture de fin d’exercice adressées aux services départementaux : « la régularisation des dépenses et des recettes réalisées sans émission préalable de documents comptables est également concernée par le calendrier de clôture. Il s’agit d’émettre les mandats et les titres afférents à ces dépenses et ces recettes, pour enregistrement par la paierie départementale. Les directions et services sont invités à procéder à la régularisation de ces dépenses et ces recettes au plus tard le 6 décembre 2013, afin que ne subsistent en fin d’année que les régularisations se rapportant au mois de décembre 2013(45). » Pour expliquer le solde constaté en 2013, le département a fait part à la chambre de difficultés conjoncturelles liées au changement intervenu dans la gestion des remboursements des actes médicaux, assurés par les centres de protection maternelle et infantile du département. Cela a provoqué un engorgement du secteur recettes du service de la gestion comptable et règlementaire, préjudiciable à l’ensemble du processus de régularisation des recettes. Cependant, la chambre constate que le montant des recettes en attente de régularisation s’élevait encore à 14,78 M€ après la clôture de l’exercice 2014. (44) (45) Autres. In note du DGS du 15 novembre 2013 relative à la clôture de l’exercice 2013. Une mention identique figure dans les notes relatives à la clôture de l’exercice des années 2010 à 2012. S2 – 2150238/BB 34/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives La chambre insiste sur la nécessité de solder les comptes d’attente à régulariser, en recettes et en dépenses, avant la clôture de chaque exercice, conformément à la M52. 4.2.6. Le département ne verse pas les intérêts moratoires dus aux entreprises La réduction des délais de paiement en matière de commande publique, engagée depuis plusieurs années, constitue l’un des points du pacte national pour la compétitivité, la croissance et l’emploi du 6 novembre 2012 que le décret du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique a concrétisée. Depuis le 1er juillet 2010(46), le délai global de paiement (DGP) est de 30 jours, dont 20 jours pour l’ordonnateur et 10 jours pour le comptable. Le non-respect du délai global de paiement entraîne de plein droit la liquidation d’intérêts moratoires au profit du fournisseur et leur taux a été majoré(47) pour dissuader les acheteurs publics de retarder le paiement de leurs factures. Les intérêts moratoires et l'indemnité forfaitaire de 40 € en cas de retard de paiement doivent être versés automatiquement, sans que l'entreprise ait à les réclamer, et en une seule fois même si le retard de paiement est imputable au comptable public. Le règlement budgétaire et financier du département de la Seine-Saint-Denis(48), rappelle dans son article 16 que le délai global de paiement est fixé à 30 jours calendaires et il insiste sur la nécessité de suivre ce délai. Or, les comptes de la collectivité(49) montrent qu’aucun intérêt moratoire n’a été versé aux entreprises durant toute la période examinée alors que les délais de paiement dépassent ceux fixés par les textes réglementaires. Les éléments communiqués attestent de la dégradation du délai global de paiement, en 2013, alors que les règles ont été durcies. Mais l’année 2013 a été marquée par le passage au protocole d’échanges standardisé V2(50) qui a engendré des taux de rejets inhabituellement élevés. Les délais de paiement constaté sur le budget annexe du département sont particulièrement élevés. Graphique n° 1 : Le délai global de paiement (en jours) - 2010 à 2013 : budget principal DGP 2013 DGP 2012 DGP 2011 DGP 2010 45,00 40,00 35,00 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00 janvier mars mai juillet septembre novembre Source : CRC Île-de-France à partir des statistiques du payeur départemental (46) Décret n° 2008-1550 du 31 décembre 2008. Il correspond au taux de référencement de la Banque centrale européenne (BCE) majoré de 8 points (contre 7 points auparavant pour les marchés soumis au code des marchés publics). Une indemnité forfaitaire fixée à 40 € par jour de retard s’ajoute également au paiement des intérêts moratoires. (48) Voir infra. (49) Compte 6711 : intérêts moratoires et pénalités. (50) Protocole d’échange standard version 2. (47) S2 – 2150238/BB 35/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Graphique n° 2 : Le délai global de paiement (en jours) - 2010 à 2013 : budget annexe DGP 2013 DGP 2012 DGP 2011 DGP 2010 180,00 160,00 140,00 120,00 100,00 80,00 60,00 40,00 20,00 0,00 janvier mars mai juillet septembre novembre Source : CRC Île-de-France à partir des statistiques du payeur départemental Malgré les demandes du payeur départemental à l’ordonnateur, comme l’article L. 1612-18(51) du CGCT lui en fait obligation, visant à obtenir le mandatement des intérêts moratoires aux entreprises, ce dernier a toujours refusé de les mandater, comme cela a été confirmé à la chambre. Cette pratique contribue à mettre en difficulté les petites et moyennes entreprises dans un contexte économique difficile. Il importe que le département respecte les dispositions en vigueur en matière d’intérêts moratoires. La dématérialisation des pièces justificatives déployée en 2015 devrait y contribuer. 4.2.7. Le refus du paiement des intérêts d’emprunts structurés a conduit à la mise en œuvre d’une procédure de réquisition qui n’a pas été portée à la connaissance de la chambre. 4.2.7.1. Le département a manqué à ses obligations contractuelles Les démarches contentieuses engagées par le département, contre les banques avec lesquelles il avait conclu des emprunts structurés, l’ont conduit à refuser le paiement des échéances d’intérêts dont la phase structurée a été activée générant, pour certains contrats, des taux d’intérêts à deux chiffres(52). (51) Dans le cadre des commandes publiques, lorsque des intérêts moratoires ne sont pas mandatés en même temps que le principal, ce dernier étant d’un montant supérieur à un seuil fixé par voie réglementaire, le comptable assignataire de la dépense en informe l'ordonnateur et le représentant de l’État dans le département dans un délai de 10 jours suivant la réception de l’ordre de paiement. Dans un délai de 15 jours, le représentant de l’État adresse à l’ordonnateur une mise en demeure de mandatement. À défaut d’exécution dans un délai d’un mois, le représentant de l’État procède d’office, dans un délai de 10 jours, au mandatement de la dépense. Toutefois, si dans le délai d'un mois dont il dispose, l’ordonnateur notifie un refus d’exécution motivé par une insuffisance de crédits disponibles, ou si, dans ce même délai, le représentant de l’État constate cette insuffisance, celui-ci, dans un délai de 15 jours à compter de cette notification ou de cette constatation, saisit la chambre régionale des comptes dans les conditions fixées à l’article L. 1612-15. Le représentant de l’État procède ensuite au mandatement d’office dans les 15 jours suivant la réception de la délibération inscrivant les crédits ou sa décision réglant le budget rectifié. (52) Exemple : 33,55 % pour un emprunt adossé à l’EUR/CHF. S2 – 2150238/BB 36/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Dès l’année 2011, le président du conseil général, dans des courriers adressés à quatre banques(53), les a informées de son refus de régler les intérêts desdits prêts et leur a précisé qu’il n’ordonnancerait plus que le montant correspondant aux taux bonifiés ou n’honorerait plus les échéances des contrats de swap. Dans un courrier du 30 janvier 2012, Dexia a saisi le préfet de la Seine-Saint-Denis en vue d’obtenir, de sa part, le mandatement d’office des intérêts notifiés au département au titre de trois contrats de prêts pour les échéances des 1er octobre et 1er décembre 2011. Le préfet a interrogé le président du conseil général, le 15 mars 2012, afin de recueillir son analyse et savoir si la créance était contestée par le département. En réponse, le 5 avril 2012, le président du conseil général a répondu que le département avait assigné la banque en justice pour les trois contrats et indiqué au préfet que les dépenses visées par Dexia étaient donc sérieusement contestées. Toutes les collectivités d’Île-de-France n’ont pas agi de cette façon. Ainsi, sur 135 collectivités d’Île-de-France, détenant un encours à la Caisse française de financement locale (CAFFIL), société intégralement détenue par la Société de financement local (SFIL)(54), 41 ont engagé un contentieux, mais seulement 9 ont fait le choix de ne pas régler les intérêts à la banque. Le département de la Seine-Saint-Denis, avec plus de 17 M€ non réglés, représentait au 31 mai 2014, 60 % du total des impayés de la banque en Île-de-France. Or, la cour administrative d’appel de Lyon, dans une jurisprudence du 25 septembre 2012(55), a jugé que la décision prise par une commune d’appliquer à ses échéances, un taux différent de celui prévu au contrat de prêt, est illégale et que l’existence d’une procédure judiciaire ne saurait justifier le non-paiement partiel des intérêts. En effet, il n’appartient qu’au juge judiciaire de déterminer les engagements découlant d’un emprunt souscrit ainsi que d’apprécier les conséquences sur ces engagements des conditions dans lesquelles l’emprunt a été souscrit. Au regard de cette jurisprudence, les dispositions contractuelles auraient dû être appliquées par le département, même si leur application était contestée devant le juge judiciaire. Ainsi, la collectivité, en décidant de modifier unilatéralement, dans les faits, les conditions de remboursement des frais financiers des emprunts qu’elle avait souscrits, bien que provisionnés, s’est placée dans une position de fragilité juridique et de risque financier, compte tenu des pénalités de retard qui pourraient lui être appliquées, sans que le préfet mette en demeure l’ordonnateur de mandater les crédits en cause et sans qu’il y procède d’office. C’est d’ailleurs également le point de vue que partage la DGFip qui dans une instruction du 14 février 2012 avait rappelé à tous les comptables publics locaux que « le contrat d’emprunt conclu entre un organisme public et un établissement de crédit, oblige le premier à honorer ses échéances de remboursement. À défaut, il pourrait être condamné à verser à l’établissement prêteur des dommages et intérêts, en plus de pénalités de retard. […] L’emprunteur public reste tenu de rembourser les sommes dues au titre du contrat et leur paiement partiel est susceptible d’engager sa responsabilité contractuelle. » (53) Dexia, Natixis, CA-CIB et Depfa. La plus grande partie des actifs qui figurent au bilan de la CAFFIL provient de l’activité commerciale du groupe Dexia. (55) Cour administrative d’appel Lyon 25 septembre 2012 Ministre de l’intérieur c/commune d’Unieux. (54) S2 – 2150238/BB 37/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 4.2.7.2. Une procédure de réquisition a transféré la responsabilité de ces opérations au président du conseil général Les premières échéances contestées par le département, en 2011, ont donné lieu à des demandes de l’ordonnateur(56) au payeur départemental, de rejet des procédures de débit d’office des intérêts des emprunts concernés et de règlement partiel des intérêts dus au titre des échéances. Toutefois, au regard des règles de la comptabilité publiques et des dispositions du CGCT, le payeur départemental a demandé(57) au président du conseil général, ordonnateur de la collectivité, de faire usage de son pouvoir de réquisition, prévu au I de l’article 60 de la loi de finances pour 1963, l’obligeant ainsi à payer une dépense inférieure à la dépense résultant de l’application des contrats mais endossant, à sa place, la responsabilité complète de ces opérations. Ainsi, 10 ordres de réquisition(58), signés par le président du conseil général ou le directeur général des services, ont été adressés, depuis le 26 septembre 2012, au payeur départemental pour mettre en paiement les taux bonifiés, en lieu et place des taux structurés. Il a été confirmé à la chambre que tant que les contentieux seront en cours, cette pratique aura vocation à perdurer. Depuis la fin de l’année 2011, le montant des intérêts non réglés par le département de la Seine-Saint-Denis s’élevait, au 31 décembre 2013, à au moins 33 M€, d’après les éléments que la chambre a pu reconstituer. Tableau n° 11 : Les intérêts notifiés par les banques et ceux payés (en M€) Montants notifiés par les banques Montants réglés par le département Écart 2011 15,52 5,04 10,48 2012 19,06 5,05 14,01 2013 12,18 3,73 8,46 Total 2011 à 2013 46,76 13,82 32,94 Source : CRC Île-de-France à partir des éléments recueillis auprès de la paierie et du département 4.2.7.3. Les ordres de réquisition n’ont pas été transmis à la chambre régionale des comptes L’article L. 1617-3 du CGCT précise que « Lorsque le comptable de la commune, du département ou de la région notifie sa décision de suspendre le paiement d’une dépense, le maire, le président du conseil général ou le président du conseil régional peut lui adresser un ordre de réquisition […]. L’ordre de réquisition est notifié à la chambre régionale des comptes. En cas de réquisition, l’ordonnateur engage sa responsabilité propre. » Par ailleurs, l’instruction budgétaire et comptable M52 prévoit que les ordres de réquisition sont transmis par le comptable au trésorier payeur général qui les communique à la chambre régionale des comptes. Or, aucun ordre de réquisition n’a été notifié à la chambre régionale des comptes d’Île-de-France durant la période examinée. (56) Fax du directeur général des services en date du 20 septembre 2011. Courrier du payeur départemental du 28 février 2012 adressé au président du conseil général. (58) Courriers de réquisitions nos 378 et 377 du 26 septembre 2012, n° 478 du 29 novembre 2012, n° 479 du 29 novembre 2012 et n° 536 du 28 décembre 2012, nos 409, 410 et 411 du 25 novembre 2013, n° 458 du 18 décembre 2013 et n° 108 du 17 mars 2014. (57) S2 – 2150238/BB 38/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives La chambre n’a donc pas pu apprécier, à l’inverse de ce qui est prévu par l’article précité, si l’ordonnateur avait engagé sa responsabilité propre à l’occasion de ces réquisitions. En effet, en application de l’article L. 312-2 du code des juridictions financières, les ordonnateurs élus locaux peuvent être justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière, lorsqu’ils ont engagé leur responsabilité propre en ayant pris des ordres de réquisition. 4.3. L’organisation déconcentrée de la fonction financière et comptable Par délibération du 19 septembre 2013, le conseil général de la Seine-Saint-Denis a adopté son règlement budgétaire et financier, actualisant un règlement financier adopté en 2007 mais dont l’objet essentiel était « d’assurer la réalisation budgétaire et comptable des décisions du département »(59). Ce nouveau règlement, plus ambitieux que le précédent, respecte mieux les dispositions du CGCT. Ce code prévoit l’obligation pour les départements et les régions de se doter d’un règlement budgétaire et financier (RBF) dont le contenu est précisé pour les seules régions mais dont les départements peuvent utilement s’inspirer. Ce règlement budgétaire et financier vise à fixer le cadre budgétaire et financier applicable au budget du département, à préciser les procédures de préparation et d’exécution du budget départemental, à déterminer les modalités de gestion pluriannuelle et financière des crédits et à assurer l’information des élus relative aux questions financières. Il formalise et actualise les pratiques mises en place depuis quelques années. Le budget départemental est voté par nature mais est aussi présenté par fonction ainsi que la nomenclature budgétaire et comptable M52 l’exige. Cependant, en complément du vote règlementaire, il est présenté selon une nomenclature budgétaire plus politique déclinée en « missions / programmes / actions / opérations ». Le département a donc mis en place un budget en mode LOLF, déjà constaté lors du dernier contrôle de la chambre. La préparation budgétaire repose sur une prospective. Elle permet d’évaluer les marges de manœuvre dont dispose le département et donne lieu à un cadrage de la direction générale et des élus, que les directions doivent respecter. Toutes les règles relatives à l’exécution du budget y sont précisément rappelées. Cette exécution est intégralement déconcentrée. Ainsi, la liquidation et l’ordonnancement des dépenses et des recettes sont réalisés dans les services qui adressent leurs mandats et leurs titres au service de la gestion comptable et règlementaire (GCR) de la direction du budget, des finances et de la commande publique (DBFCP). Le traitement des rejets est en revanche, effectué par le service GCR, interlocuteur de la paierie départementale. Depuis la fin de l’année 2013, un visa de la direction du budget, des finances et de la commande publique, après celui des directions gestionnaires, a été instauré. Il porte sur les mandats ou titres, regroupés dans les bordereaux journaux. Selon les informations recueillies, le service GCR n’est pas en mesure de vérifier les ordonnancements, il s’assure seulement que les pièces justificatives « papier » sont transmises parallèlement aux bordereaux numériques. Pourtant, le règlement budgétaire et financier prévoit, dans son article 24, la mise en place d’un contrôle interne budgétaire et comptable. En juillet 2014, si la dématérialisation des pièces comptables a permis d’instituer un contrôle internalisé au sein de chaque direction, en revanche le contrôle budgétaire interne restait encore à mettre en place. (59) Rapport du président du conseil général. S2 – 2150238/BB 39/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Il conviendrait donc que le département instaure un véritable contrôle centralisé de second niveau des mandats et des titres par le service GCR. Ce service validerait les propositions d’ordonnancement des services dans Grand Angle, après vérification effective des justificatifs produits. La dématérialisation des pièces comptables, en cours, devrait y contribuer. Dans sa réponse à la chambre, le département a déclaré souscrire à la recommandation et a fait part de la reconfiguration du service de la gestion comptable et réglementaire dans cette perspective. La chambre en prend acte. Recommandation n° 3 : Instaurer un véritable contrôle centralisé de second niveau des mandats et des titres pour améliorer la qualité comptable, dans le cadre du contrôle interne budgétaire et comptable à mettre en place. 4.4. Un dispositif de contrôle interne consolidé et hiérarchisé 4.4.1. La cartographie des risques du département confirme les constats de la chambre Depuis le dernier examen de gestion, le département a élargi le champ de la cartographie des risques à l’ensemble des risques et des activités ainsi que cela lui avait été recommandé. Le département s’est engagé dans une véritable démarche de gestion des risques qui a conduit, en 2013, à la création de la direction de l’audit, du contrôle interne et de la gestion des risques (DACIGR). Celle-ci, qui s’est substituée à la direction de l’audit, créée en 2009, est chargée d’apporter l’assurance à l’exécutif et à la direction générale que l’ensemble des directions ont mis en place les dispositifs adaptés pour maîtriser la mise en œuvre des projets départementaux. Le 10 octobre 2013, un rapport a été présenté au bureau du conseil général sur la cartographie des risques et le contrôle interne. Cette cartographie identifie 340 risques, répartis selon leur probabilité de réalisation et selon leur maîtrise. Les tableaux de synthèse ci-dessous établis par la chambre montrent que : - selon leur probabilité, 55 % des risques (zone jaune) sont gênants, à éviter fortement ou absolument avec une probabilité possible, probable voire certaine et 37 % sont à éviter fortement ou absolument avec une probabilité possible, probable voire certaine ; - selon leur degré de maîtrise, un tiers des risques (zone en jaune) sont gênants à traiter, à éviter fortement ou absolument avec une maîtrise des risques insuffisante ou faible. Tableau n° 12 : Synthèse de la cartographie des risques et leur probabilité Cotation du risque brut 1. Rare 2. Peu probable 3. Possible 4. Probable 5. Certain Total général Part relative 2 1% 3 9 15 2 1 30 9% 3. Gênant à traiter 14 33 43 14 5 109 32 % 4. Fort à éviter 23 31 57 31 6 148 44 % 5 15 23 6 2 51 15 % 340 1. Insignifiant 2 2. Supportable 5. Très fort à éviter absolument Total général Part relative 45 90 138 53 14 13 % 26 % 41 % 16 % 4% Source : CRC Île-de-France à partir de la cartographie des risques du département S2 – 2150238/BB 40/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Tableau n° 13 : Synthèse de la cartographie des risques et de leur maîtrise Cotation du risque brut 1. Insuffisant 2. Faible 3. Bonne 1. Insignifiant Total général 4. Élevée 2 Part relative 2 1% 2. Supportable 2 9 13 5 29 9% 3. Gênant à traiter 7 26 60 15 108 32 % 4. Fort à éviter 9 47 75 13 144 43 % 5. Très fort à éviter absolument 8 9 29 4 50 15 % 333 Total général Part relative 26 91 177 39 8% 27 % 53 % 12 % Source : CRC Île-de-France à partir de la cartographie des risques du département Parmi les risques certains et probables, les anomalies identifiées par la chambre dans les domaines budgétaire, comptable et financier (voir supra et infra), domaines relevant du présent chapitre, sont confirmées par la cartographie du département. La chambre souligne la qualité du travail accompli par les services départementaux pour identifier tous les risques qui pèsent sur la collectivité. Sa démarche a d’ailleurs été récompensée par deux prix délivrés par l’IFACI en 2013. 4.4.2. La fraude aux allocations de solidarité Le 27 juin 2014, le président du conseil général a révélé avoir découvert une fraude aux prestations sociales impliquant des agents départementaux et a porté plainte auprès du TGI de Bobigny. Sept agents ont été suspendus et deux, ayant avoué, devaient être révoqués après leur passage en commission de discipline, à l’automne 2014. Selon le rapport d’information présenté, le 11 septembre 2014, au bureau du conseil général, « les travaux menés ont permis d’identifier des paiements non justifiés à hauteur de 2,044 M€ sur la période 2006-2014 représentant 1,31 % du budget de la prestation [de compensation du handicap] sur la période concernée, au profit de 39 bénéficiaires. Dans le même temps, d’autres paiements non justifiés de l’allocation départementale personnalisée d’autonomie ont été identifiés à hauteur de 350 000 € sur la période 2002-2014, représentant 0,06 % du budget de l’allocation sur la période considérée. » La fraude a été découverte à l’occasion d’un audit interne du processus de la gestion des prestations par la DACIGR. Le rapport d’audit conclut que les possibilités offertes par les habilitations du logiciel ODAS(60) et l’absence de contrôle interne comptable ne permettent pas de garantir la maîtrise du risque de fraude interne. Ces conclusions confirment la nécessité impérieuse de mettre en place un contrôle interne visant les risques certains et probables que les services départementaux ne maîtrisent actuellement pas ou insuffisamment. Le directeur général des services a donc décidé de lancer un audit intégral des prestations sociales versées par le département, en septembre 2015. Un collaborateur doit être spécifiquement recruté pour mener à bien cette mission. Au-delà de ce contrôle ponctuel, il serait important d’automatiser les contrôles dans les outils informatiques, à l’instar des dispositifs nationaux de lutte contre la fraude mis en place par les organismes de sécurité sociale. En réponse aux observations provisoires, le département a indiqué avoir commencé à mettre en place des requêtes en vue de détecter de manière préventive des anomalies. (60) Progiciel de gestion des prestations d’aide sociale. S2 – 2150238/BB 41/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Recommandation n° 4 : Pour lutter efficacement contre la fraude aux prestations, mettre en place un système de détection automatisée des anomalies dans les applications de gestion de l’aide sociale. 5. ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIÈRE DU DÉPARTEMENT 5.1. Rappel méthodologique L’analyse de la situation financière du département a été réalisée à partir des comptes administratifs et des balances des comptes de gestion. Les comparaisons avec les moyennes nationales sont établies à partir des données publiées par la DGCL et la DGFip. Le tableau synoptique des comptes du département, retraités pour les besoins de l’analyse financière, est présenté à l’annexe n° 5. Des graphiques qui illustrent les observations font apparaître l’année 2009, pour mémoire. Les évolutions commentées ne portent, en revanche, que sur la période examinée (2010-2013), en ce qui concerne l’analyse rétrospective. Les retraitements opérés visent d’une part, à neutraliser certains mouvements exceptionnels ainsi que les opérations d’ordre entre sections ou au sein d’une même section qui ne donnent lieu à aucun décaissement ou encaissement et gonflent artificiellement les masses financières, et d’autre part, à reclasser respectivement en produits et en charges certains postes imputés, en M52, en dépenses (atténuations de produits) ou en recettes (atténuations de charges). Ces retraitements permettent d’obtenir les produits et les charges réels de la collectivité. À titre d’information, le tableau des retraitements du compte administratif 2013 figure en annexe n° 6. Compte tenu des anomalies constatées dans la « partie 4 – Qualité de l’information financière et comptable » du présent rapport d’observations, l’analyse financière repose sur des indicateurs auxquels la chambre a dû parfois apporter des corrections. 5.1. Vue d’ensemble des masses financières réelles 5.1.1. Par section Les masses financières réelles totales(61) du département de la Seine-Saint-Denis ont connu une croissance dynamique entre 2010 et 2013 pour atteindre près de 2 Md€ en 2013. Les dépenses réelles totales ont progressé en moyenne annuelle de 2,8 % tandis que les recettes réelles totales ont crû de 3 % en tendance annuelle. Cependant, sur la période, on constate que l’exercice 2012 n’a pas produit les ressources réelles suffisantes pour couvrir les besoins de financement du département, le département a donc puisé dans son fonds de roulement. (61) Fonctionnement et investissement emprunts inclus. S2 – 2150238/BB 42/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Graphique n° 3 : Évolution des dépenses et recettes réelles totales (en M€) 2 050,0 2 000,0 1 950,0 1 912,1 1 915,9 1 900,0 1 850,0 1 800,0 1 750,0 1 818,4 1 987,8 1 947,1 1 937,1 1 860,0 1 791,6 1 700,0 1 650,0 2010 2011 Dépenses réelles totales 2012 2013 Recettes réelles totales Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département Au sein de la section de fonctionnement, entre 2010 et 2013, les charges ont progressé à un rythme plus dynamique (+ 8,6 %) que les produits (+ 8 %) pour atteindre respectivement 1 684 M€ et 1 761,4 M€ en 2013 traduisant l’effet de ciseaux connu des départements. Cependant l’exercice 2012 est marqué par une réduction inédite des ressources de fonctionnement, non confirmée en 2013, tandis que les charges ont poursuivi leur croissance soutenue. Graphique n° 4 : Les charges et des produits réels de fonctionnement (en M€) 1800 1 721,3 1700 1 562,3 1600 1500 1 500,4 1 631,7 1 550,4 1 761,4 1 684,0 1 694,7 1 655,4 1 604,6 1400 1300 2009 2010 2011 (pour mémoire) Charges réelles de fonctionnement 2012 2013 Produits réels de fonctionnement Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département Au sein de la section d’investissement, les dépenses réelles n’ont cessé de progresser selon une tendance qui s’est accélérée jusqu’en 2012 (+ 5,9 % en 2011 et 10,3 % en 2012) pour se contracter en 2013 ainsi que le montre le graphique ci-après. Graphique n° 5 : Évolution des (emprunts inclus) – (en M€) dépenses et recettes réelles d’investissement 350 308,4 300 281,7 250 241,2 221,1 206,2 200 263,1 255,4 186,7 226,4 190,8 150 2009 2010 2011 (pour mémoire) Dépenses réelles d'investissement 2012 2013 Recettes réelles d'investissement Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département S2 – 2150238/BB 43/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 5.1.2. Par mission Le département de la Seine-Saint-Denis présente son budget au sein de 14 missions, 38 programmes et 139 actions. Cette présentation met en évidence les moyens que le département consacre aux compétences obligatoires et facultatives qu’il exerce et affiche clairement les priorités qu’il s’est données sur la période. En fonctionnement, les trois missions sociales - « Autonomie » (362 M€ en 2013 ; + 13,4 % depuis 2010), « Enfance-Famille » (296 M€ en 2013 ; + 7,4 % depuis 2010) et « Solidarité, insertion et santé » (435 M€ en 2013 + 16,6 % depuis 2010) mobilisent 60 % des crédits départementaux. Ces trois missions ont connu les évolutions les plus dynamiques sur la période 2010-2013. La mission « ressources humaines » (327 M€ en 2013(62)) regroupe près d’un cinquième des moyens de fonctionnement du département avec une progression de 6,6 % sur la période. Graphique n° 6 : Dépenses de fonctionnement par mission (en M€) Source : CRC Île de France à partir des données extraites du progiciel Grand Angle (62) Hors assistants familiaux. S2 – 2150238/BB 44/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Graphique n° 7 : Évolution des dépenses de fonctionnement par mission entre 2010 et 2013 Source : CRC Île de France à partir des données extraites du progiciel Grand Angle En investissement, les priorités concernent principalement deux politiques départementales : l’éducation et la jeunesse (61,4 M€ en 2013 contre 37,4 M€(63) en 2010) et le réseau routier et les transports (93 M€ en 2013 contre 87 M€ en 2010). Dans l’ensemble des dépenses réelles d’investissement (hors emprunts), ces deux politiques mobilisaient, en 2013, plus de trois quarts des investissements départementaux contre deux tiers en 2010. En particulier, la politique éducative a vu ses moyens croître de 64 % dans le cadre de la stratégie visant à rattraper le retard pris dans la construction et la rénovation des collèges du département. Graphique n° 8 : Principales dépenses réelles d’investissement 2010-2013 (en M€) 120 100 100 87 93 87 72 80 61 60 49 37 40 23 22 18 20 18 0 2010 Education et jeunesse 2011 2012 2013 Réseau routier et mobilité durable Supports internes Source : CRC Île de France à partir des données extraites du progiciel Grand Angle (63) Source : Grand Angle – Budget principal du département par Politique/Programme/Action. S2 – 2150238/BB 45/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 5.2. Analyse financière rétrospective 2010-2013 5.2.1. Les produits réels de fonctionnement sont uniquement soutenus par la richesse foncière et fragilisés par la volatilité des DMTO Les produits réels de fonctionnement ont progressé, en moyenne annuelle depuis 2010, de 2,6 % pour atteindre 1 761,4 M€ à la fin de l’année 2013 (+ 3,9 % par rapport à 2012). Ils sont composés, en 2013, aux deux tiers par la fiscalité locale, à un peu plus de 20 % par les concours financiers de l’État, à 3 % par des concours spécifiques versés par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) au titre du financement de la prestation de compensation du handicap, de l’APA et de la maison départementale des personnes handicapées et le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) et à plus de 8 % d’autres produits de fonctionnement. Graphique n° 9 : Évolution des produits réels de fonctionnement (en M€) 1400 1200 1 191,4 1 133,2 1 074,2 1 193,7 1 140,3 1000 800 600 400 313,4 312,2 200 130,7 54,4 112,5 63,4 365,7 351,0 361,2 147,5 58,9 133,4 55,4 124,4 54,5 0 2009 (pour mémoire) 2010 2011 • impots et taxes • autres recettes de fonctionnement 2012 2013 • concours financiers de l’État • Dotations CNSA et FMDI Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département Par ailleurs, les produits réels de fonctionnement par habitant sont supérieurs aux moyennes nationales. Tableau n° 14 : Produits réels de fonctionnement/population (en € par habitant) Département de la Seine-Saint-Denis Moyenne départements de métropole (hors Paris) Écart % 2010 1 105 2011 1 154 2012 1 121 2013 1 140 928 960 961 nd 19 % 20 % 17 % nd Source : DGCL : Les comptes administratifs des départements 2010 à 2012 / 2013 : CRC Île-de-France La structure interne de la fiscalité départementale a été profondément bouleversée du fait de la suppression de la taxe professionnelle en 2010. S2 – 2150238/BB 46/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 5.2.1.1. La fiscalité départementale recomposée Au début de la période examinée, la réforme de la fiscalité locale votée par le Parlement dans la loi de finances initiale pour 2010 a conduit à la suppression de la taxe professionnelle et à une redistribution complète des ressources de la fiscalité directe locale entre collectivités locales ainsi qu’à la création de ressources fiscales nouvelles. Les impôts et les taxes (1,194 Md€(64)) représentent plus des deux tiers des produits réels de fonctionnement du département et ont progressé de 5,3 % entre 2010 et 2013. Les parts relatives de la fiscalité « directe » dans les produits de fonctionnement du département (41 % en 2010 ; 34 % en 2013) et de la fiscalité indirecte (28 % en 2010 ; 33 % en 2013) se sont rapprochées pour peser un poids quasiment équivalent à compter de 2011 (voir graphique ci-après). Cette année-là, est venue s’ajouter une péréquation horizontale entre les départements visant à atténuer les inégalités de richesses fiscales. Si la suppression de la taxe professionnelle a conduit l’État à verser une dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) dès 2011 (cf. infra), il verse, chaque année, au département plus de 37 M€ au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), qui constitue une recette figée. Cela souligne que la réforme a été défavorable au département, qui a également perdu le dynamisme de la taxe professionnelle supprimée. Graphique n° 10 : Évolution de la fiscalité locale (péréquation incluse) • impots et taxes - dont fiscalité directe (yc FNGIR et fonds CVAE) - dont fiscalité indirecte (yc FDMTO) 1 400,0 1 193,7 1 191,4 1 200,0 1 140,3 1 133,2 1 074,2 1 000,0 800,0 650,2 600,0 424,0 400,0 670,8 462,4 628,3 563,1 582,6 605,8 587,9 557,6 200,0 0,0 2009 (pour mémoire) 2010 2011 2012 2013 Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département (64) Nets des prélèvements et reversements de fiscalité. S2 – 2150238/BB 47/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Entre 2010 et 2013, la fiscalité du département, après péréquation, a progressé en moyenne annuelle de 1,7 %. Le tableau de l’annexe n° 7 présente la décomposition de la fiscalité et son évolution depuis 2010. Ainsi, la fiscalité indirecte (588 M€ ; + 27 % depuis 2013 du fait de la réforme) est composée à 97 % des trois impôts et taxes que sont les droits de mutation à titre onéreux, la taxe sur les conventions d’assurance et la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), tandis que la fiscalité directe (606 M€ ; - 9,7% depuis 2010) repose, dorénavant, à 93 % sur la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB, unique levier fiscal résiduel) et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), nouvel impôt économique issu de la réforme. L’évolution de la fiscalité directe locale (605,8 M€ en 2013 ; + 8,6 % par rapport à 2012) repose essentiellement, compte tenu de son poids (58 %), sur la TFPB(65) (en 2013 : 349 M€ + 8,3 % par rapport à 2012) soit 29 % des impôts perçus par le département. Ce dernier a fait usage de son pouvoir fiscal en 2010, 2011 et 2013, venu s’ajouter à l’évolution dynamique des bases(66). La progression de la TFPB traduit la richesse fiscale foncière du département. Le produit de la fiscalité directe par habitant était encore, en 2012, de près de 20 % supérieur à la moyenne nationale, mais les écarts se sont réduits depuis 2010. Tableau n° 15 : La fiscalité directe par habitant (en € par habitant) 2010 2011 2012 2013 Département de la Seine-Saint-Denis 467 342 341 366 Moyenne départements de métropole (hors Paris) 367 279 288 nd 27 % 23 % 18 % nd Écart % Source : DGCL : Les comptes administratifs des départements 2010 à 2012 / 2013 : CRC Île-de-France Tableau n° 16 : Les taux de la TFPB 2010 Taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) 2011 2012 2013 10,22 % / 13,06 % après réforme 14,05 % 14,05 % 14,88 % Évolution des taux% 6,02 % 7,56 % (après réforme) 0,00 % 5,91 % Taux moyens nationaux TFPB 10,14 % 14,62 % 14,92 % 15,20 % Taux moyens TFPB de la strate 8,25 % 12,03 % 12,24 % 12,55% nd 35,95 % 36,55 % 37,30 % 2 120 615 378 2 196 670 645 2 270 162 940 2 328 709 599 Taux plafonds TFPB Bases départementales d'imposition de TFPB effectives* (état 1253/1259) en € Évolution des bases % Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal 2,5 % 3,6 % 3,3 % 2,6 % 41,95 % 59,54 % 53,72 % 57,36 % Source : États fiscaux 1253 DEP 2010 à 2013 / Fiche DGFip/ DGCL : Circulaires fiscales de la DGCL, les collectivités locales en chiffres, les finances des départements 2010 à 2012 / 2013 : CA du département de la Seine-Saint-Denis - *prévisionnelles pour 2014. (65) Une progression des taux de 1 % engendrait 5,1 M€ de recettes supplémentaires avant la réforme fiscale, depuis elle ne représente plus que 3,5 M€. (66) Combinaison d’un effet physique et des revalorisations forfaitaires annuelles des bases en loi de finances. S2 – 2150238/BB 48/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Depuis 2010, si les taux de TFPB votés par le département (14,88 % en 2013) sont encore très éloignés des taux plafonds (37,30 % en 2013), ils sont en revanche plus élevés que ceux des départements de même strate démographique (12,55 % en 2013)(67) mais ils restent en-deçà de la moyenne des taux votés par les départements de métropole (15,20 % en 2013) ou des taux de certains départements millionnaires auxquels il se compare souvent : la Seine-Maritime (25,36 %), le Nord (17,06 %) et les Bouches du Rhône (15,05 %). Enfin, le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal qui atteint 57,36 % en 2013 montre que le département dispose encore de marges de manœuvre, même s’il considère ne pas pouvoir en faire usage en raison des caractéristiques sociales de son territoire. L’évolution réelle de la CVAE, en principe corrélée à l’activité économique, demeure encore difficile à cerner depuis sa création (en 2013 : 214,8 M€ ; + 8,8 %(68) par rapport à 2012). Or, elle représente 18 % des impôts départementaux. Son produit (+ 8,8 %) a progressé plus fortement qu’au niveau national (+ 7,5 %). Le département l’attribue au dynamisme de son territoire. La fiscalité indirecte (en 2013 : 588 M€ ; + 0,9 % par rapport à 2012) est fortement dépendante des droits de mutation à titre onéreux (DMTO : 145,6 M€ ; - 1,1 % sur la période) dont l’évolution peu prévisible est étroitement corrélée aux transactions sur le marché immobilier. Pourtant, ils ne pèsent que 12% de la fiscalité indirecte mais la TICPE et la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA)(69) sont atones et constituent, pour la TICPE notamment, un vecteur pratique et figé, pour l’État, de compensation des différents transferts de compétences. En 2011, le département a porté le taux des DMTO de 3,60 % au taux plafond de 3,80 %. Enfin, il demeure les trois taxes sur lesquelles le département peut agir mais dont le rendement reste modeste dans la fiscalité départementale : la taxe sur les espaces naturels sensibles devenue taxe d’aménagement (9,1 M€ ; + 66,8 % depuis 2010), la taxe destinée au financement des conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (CAUE) (0,8 M€ ; + 1,6 % depuis 2010) et la taxe sur l’électricité (11,6 M€ ; + 18 % depuis 2010). Entre 2010 et 2013, le département a aussi utilisé son pouvoir de taux sur certaines de ces taxes. Tableau n° 17 : Les taux de la fiscalité indirecte départementale 2010 2011 2012 2013 Variation 2010-2013 Taxe départementale de publicité foncière et droit départemental d’enregistrement (DMTO) 3,60 % 3,80 % 3,80 % 3,80 % 5,56 % Taxe départementale sur les ENS / Taxe d’aménagement 2,00 % 2,00 % 2,00 % 2,50 % 25,00 % Taxe destinée au financement des CAUE 0,30 % 0,30 % 0,30 % 0,30 % 0,00 % Taxe sur la consommation finale d’électricité 4,00 % 4,00 % 4,06 % 4,14 % 3,5 % Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs - Annexe IV E1 (67) Source : DGFIP Évolution CVAE nationale en 2013 : + 7,5 %. (69) Transférées par l’État pour compenser, d’une part les charges liées aux transferts de compétences intervenus depuis le début des années 2000 et, d’autre part la suppression de la taxe professionnelle. (68) S2 – 2150238/BB 49/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 5.2.1.2. Les mécanismes de la péréquation horizontale et les fonds exceptionnels d’urgence Depuis l’inscription, dans la Constitution(70), du principe de péréquation entre les collectivités territoriales, l’État a mis en place deux dispositifs de péréquation entre les départements. En 2011, le fonds de péréquation des DMTO a été instauré et en 2013, le fonds de péréquation de la CVAE est entré en vigueur. La modification des critères du fonds DMTO et les critères de charges contenus dans les critères de répartition du fonds CVAE ont permis au département de la Seine-Saint-Denis de devenir bénéficiaire net de ces deux fonds de péréquation. Par ailleurs, la situation financière particulière des départements, mise en exergue en 2010, dans le rapport sur les finances départementales(71), avait justifié l’instauration d’un fonds de soutien aux départements en difficulté que deux lois de finances rectificatives votées en 2010 et en 2012 ont mis en place pour les années 2011 (150 M€) et 2013 (170 M€). Le tableau, ci-dessous, expose la situation du département au regard de ces différents fonds entre 2011 et 2013. Tableau n° 18 : La péréquation horizontale et les fonds de soutien (en €) Fonds DMTO n° 1 (art.123 LFI 2011) 2011 - 4 695 607 2012 2013 - 14 135 053 4 923 083 Fonds CVAE (art.124 LFI 2011) Sans objet Sans objet 3 652 839 Fonds d’urgence des départements en difficulté (art.83 LFR 2010 et art. 48 LFR 2012) 0 Sans objet 4 183 398 Total - 4 695 607 - 14 135 053,00 12 759 320,00 Source : CRC Île-de-France à partir des notifications de l’État et de la CNSA En 2014, la péréquation horizontale est encore davantage en faveur du département de la Seine-Saint-Denis, avec la mise en place d’un fonds de solidarité entre les départements d’Île-de-France. 5.2.1.3. Les concours financiers de l’État recomposés mais gelés par la réforme fiscale Les concours financiers de l’État (361,2 M€ en 2013 ; + 15,3 % depuis 2010) représentent, en 2013, plus d’un cinquième des produits de fonctionnement du département. Entre 2010 et 2013, ils ont évolué de 4,8 % par an en moyenne, sous l’effet principal de la réforme de la fiscalité locale, la suppression de la taxe professionnelle ayant conduit l’État à mettre en place une DCRTP en 2011 (32,9 M€) dont le montant a été réévalué en 2012 (49,5 M€) puis légèrement modifié en 2013 (48 M€). Le gel, depuis 2011, de la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui représente plus de 90 % des concours financiers de l’État (DGF : 290 M€ en 2013) n’a généré aucune ressource supplémentaire, cette dernière subissant d’ailleurs, chaque année, une érosion de sa dotation forfaitaire(72). (70) Article 72-2 alinéa 5 : « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. » (71) Rapport dit « Jamet » remis en avril 2010 au Premier ministre. (72) Avant sa réduction en 2014 qui sera accentuée en 2015 (voir infra). S2 – 2150238/BB 50/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 5.2.1.4. Les autres produits de fonctionnement sont très variés mais principalement liés aux compétences sociales Parmi les autres produits de fonctionnement, on peut distinguer, les dotations de la CNSA (35 M€ en 2013 ; + 20 % depuis 2010 et + 7,6 % depuis 2012) afin de financer l’APA, la PCH et le fonctionnement de la MDPH ainsi que le FMDI (23,9 M€ ; - 5 % depuis 2010) qui participe au financement des dépenses d’insertion. Ces participations particulières représentent 3 % des produits de fonctionnement du département. Les autres produits (147,5 M€ ; + 13 % depuis 2010) sont également liés aux compétences sociales et constituent 8 % des produits du département. Parmi ceux-ci, les recouvrements et indus sur aide sociale (68,5 M€ en 2013 ; + 33 % depuis 2010), la Caf pour le financement des crèches départementales (16,2 M€ en 2013 ; + 4,5 % depuis 2010), les fonds européens (4 M€ en 2013 ; + 400 % depuis 2010). Enfin, si les produits des services ne représentent qu’une part marginale (8 M€ en 2013, soit 0,5 %), ils ont été multipliés par cinq depuis 2010. Les produits de fonctionnement, constitués aux deux tiers par les produits de la fiscalité locale sont dorénavant fortement dépendants d’une part, de l’évolution de la taxe foncière sur les propriétés bâties, seul levier fiscal efficace disponible du département et d’autre part, de la conjoncture économique (CVAE) et immobilière (DMTO). Dans un contexte économique et social dégradé et de pression fiscale encore éloignée des taux moyens nationaux, la reconstitution des marges de manœuvre du département repose essentiellement sur des leviers d’économies à identifier au sein d’une section de fonctionnement rigide. 5.2.2. Les charges réelles de fonctionnement sont très majoritairement rigides Le département de la Seine-Saint-Denis, à l’instar de tous les départements, se caractérise par le poids élevé de ses dépenses sociales (deux tiers des charges), lesquelles progressent fortement dans le contexte économique et social dégradé lié à la crise, et en Seine-Saint-Denis particulièrement. Les charges réelles de fonctionnement (1,684 Md€ ; + 1,7% en 2013), de 30 % supérieures à la moyenne nationale, ont évolué en moyenne de 2,8 % par an depuis 2010. Ce dynamisme soutenu est fortement tiré par l’évolution des dépenses contraintes, principalement les dépenses sociales obligatoires et la masse salariale, que le plan d’optimisation des dépenses 2011-2013, mis en place par le département, n’a pu compenser. Tableau n° 19 : Le ratio des charges réelles de fonctionnement (en €/habitant) Département de la Seine-Saint-Denis Moyenne départements de métropole (hors Paris) Écart % 2010 1 050 808 30 % 2011 1 085 821 32 % 2012 1 091 841 30 % 2013 1 090 nd nd Source : DGCL les finances des départements CA 2010 à 2012 – 2013 : CRC Île-de-France Le graphique ci-après illustre l’évolution des principaux postes de charges. Il met en évidence le dynamisme et le poids des aides à la personne, des frais d’hébergement en établissements et des charges de personnel qui constituent, ensemble, près de 80 % des charges réelles du département. S2 – 2150238/BB 51/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Graphique n° 11 : Évolution des principales charges réelles de fonctionnement (en M€) 600 563,3 529,1 500 498,1 479,4 450,2 400 300 302,9 200 161,7 156,4 75,2 66,4 32,9 13,3 100 359,2 352,8 349,5 365,6 341,7 332,4 336,7 329,8 291,9 Courbe de tendanc 154,7 76,8 66,2 36,1 11,3 139,9 133,8 79,9 64,6 28,1 7,1 77,8 62,0 29,5 6,8 77,6 64,3 36,2 11,4 0 2009 (pour mémoire) 2010 2011 2012 2013 • achats de biens et service et charges externes • charges de personnel et assimilées - aides à la personne - frais de séjour et d'hébergement - contributions obligatoires Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département 5.2.2.1. Les principales dépenses sociales sont rigides, obligatoires et peu modulables Au sein des dépenses sociales, les aides à la personne (563,3 M€ en 2013 ; + 17,5 % depuis 2010) et notamment celles liées aux trois allocations individuelles de solidarité (RSA, APA et PCH/ACTP : 554,4 M€ en 2013 ; + 19 % depuis 2010) ainsi que les charges liées à l’hébergement des enfants, des personnes âgées et des adultes handicapés en établissements médico-sociaux (332 M€ en 2013 ; + 15,6 % depuis 2010) regroupent l’essentiel des charges liées aux compétences sociales obligatoires du département. Le département de la Seine-Saint-Denis consacre un niveau de dépenses brutes d’aide sociale par habitant supérieur de plus 50 % à la moyenne des départements de métropole hors Paris. Tableau n° 20 : Les dépenses brutes d’aide sociale par habitant (en €/habitant) Département de la Seine-Saint-Denis Moyenne départements de métropole (hors Paris) Écart % 2010 2011 789 823 2012 2013 811 817 503 516 529 nd 57 % 60 % 53 % nd Source : DGCL les finances des départements CA 2010 à 2012 – 2013 : CRC Île-de-France L’évolution dynamique des allocations de solidarité, alors que les dispositifs de compensation(73) ou d’accompagnement mis en place par l’État ont été contestés par le département, mais jugés conformes à la Constitution, à l’occasion de trois questions prioritaires de constitutionnalité(74), met bien en évidence que la couverture de ces allocations n’est pas assurée par les ressources allouées et que le reste à charge ne cesse de croître, en particulier pour le RSA (voir annexe n° 8). (73) Pour le RSA, compétence transférée, la compensation intégrale est arrêtée au coût historique des dépenses consacrées par l’État avant le transfert. Pour l’APA et la PCH c’est un accompagnement financier à travers les concours de la CNSA, en effet s’agissant d’extension de compétence, il n’existe aucune obligation constitutionnelle de compensation intégrale. (74) Décisions du Conseil constitutionnel nos 2011-14, 144 et 145 du 30 juin 2011. S2 – 2150238/BB 52/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Ce constat, établi au plan national, a justifié, en 2013, la mise en place de ressources nouvelles, à compter de 2014, pour faire face au financement de ces allocations, dans le cadre du pacte de confiance et de responsabilité signé entre l’État et les associations représentatives des collectivités locales, parmi lesquelles l’Assemblée des départements de France (cf. infra). Les allocations individuelles de solidarité (AIS) : des prestations imposées par les textes Le RSA(75) versé aux personnes sans ressource, l’APA(76) versée aux personnes âgées de 60 ans et plus évaluées en situation de perte d’autonomie, auxquelles une aide est reconnue nécessaire pour accomplir les actes essentiels de la vie, ainsi que la PCH(77) et l’allocation compensatrice tierce personne (ACTP) accordées aux adultes handicapés âgés de moins de 60 ans, sont des prestations légales à la charge des départements. Ces allocations individuelles de solidarité représentaient 554,4 M€ en 2013 soit un tiers des charges réelles de fonctionnement contre 28 % en 2010. Les allocations individuelles de solidarité ont ainsi progressé, depuis 2010, de 6,2 % en moyenne annuelle, leur évolution, particulièrement soutenue, est tirée par le poids et le dynamisme des allocations de RSA (388,4 M€ ; + 21 % depuis 2010) et la progression des dépenses de PCH/ACTP (52,1 M€ ; + 27 %, depuis 2010). En revanche l’APA (101 M€ ; + 13,2 %, depuis 2010) n’a progressé en moyenne « que » de 4,2 % par an sur la même période. Graphique n° 12 : Les allocations individuelles de solidarité 2010-2013 (en M€) 450 388,4 400 300 336,5 321,9 350 358,8 290,7 250 200 150 100 50 94,1 89,1 86,2 41,0 32,2 43,0 98,6 49,1 100,9 52,1 0 2009 2010 RSA APA 2011 PCH et ACTP 2012 Linéaire (RSA) 2013 Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département La progression de ces allocations de solidarité résulte de la combinaison de deux effets, un effet volume et un effet prix. En Seine-Saint-Denis, entre 2010 et 2013, l’évolution du nombre de bénéficiaires des allocations individuelles de solidarité a fortement progressé(78) pour toutes les allocations ainsi que l’illustre le graphique ci-dessous. (75) La loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de RMI a confié aux départements la responsabilité de la gestion de l’allocation RMI. Par la suite, la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 a conduit à la fusion du RMI et de l’allocation parent isolé (API) – devenu RSA socle - et a remplacé plusieurs mécanismes d’intéressement à la reprise d’activité associés à l’API ainsi qu’au RMI et qui sont désormais à la charge de l’État (RSA activité). La généralisation du RSA est entrée en vigueur le 1er juin 2009. Les Caf versent le RSA aux allocataires et se font rembourser par les départements. (76) L’APA a été créée en 2001 par la loi du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie. Elle s’est substituée à la prestation spécifique dépendance. (77) La PCH a été créée en place par la loi de 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Elle a été mise en place en 2006. Elle est venue se substituer à l’ACTP. (78) Entre 2010 et 2013 : nombre de bénéficiaires du RSA : + 19 %, de l’APA : + 7 % et de l’ACTP-PCH : + 27 %. S2 – 2150238/BB 53/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Graphique n° 13 : Évolution du nombre de foyers bénéficiaires 90 000 77 067 80 000 70 000 71 406 66 593 63 677 60 000 50 000 40 000 30 000 20 476 20 011 21 482 20 219 20 000 6 543 6 044 5 775 5 104 10 000 0 2010 2011 2012 2013 Nombre de bénéficiaires du RSA Bénéficiaires ACTP-PCH Bénéficiaires APA Linéaire (Nombre de bénéficiaires du RSA) Source : CRC Île-de-France à partir des données du département La dégradation du marché du travail, traduit par la progression du taux de chômage et en particulier du chômage de longue durée, explique l’évolution du nombre de foyers bénéficiaires du RSA dans le département. La Seine-Saint-Denis, qui connaît des indicateurs très supérieurs aux statistiques nationales, se singularise, non seulement en l’Île-de-France, mais aussi au niveau national, par un niveau de pauvreté particulièrement élevé(79). Tableau n° 21 : Le taux de chômage Taux de chômage 2010 Seine-Saint-Denis France métropolitaine Part des demandeurs d'emploi de longue durée au 31/12 (population âgée de 25 à 64 ans) 2013 Évolution 2010-2013 11,4 % 12,7 % 11 % 8,8 % 9,8 % 11 % 2010 2013 Évolution 2010-2013 Seine-Saint-Denis 25-49 ans 5,4 % 7,1 % 31 % 50-64 ans 4,40 % 7,50 % 70 % 25-49 ans 4,90 % 6,20 % 27 % 3,20 % 5,10 % 59 % France métropolitaine 50-64 ans ème Source : Insee données des 4 trimestres 2010 et 2013 Les effets « prix » sont surtout perceptibles pour le RSA, compte tenu des revalorisations annuelles prévues par l’article L. 262-3 du code de l’aide sociale et des familles(80). A ces mesures s’est ajoutée, à compter du mois de septembre 2013, une revalorisation exceptionnelle de 2 % par an pendant 5 ans, à la suite des décisions prises lors de la conférence sur la pauvreté en décembre 2012 dont l’impact en année pleine se fera sentir dès 2014. (79) (80) A l’instar des départements du Nord de la France et du pourtour méditerranéen. Le montant forfaitaire du RSA est révisé une fois par an en fonction de l’évolution de l’indice des prix à la consommation hors tabac. S2 – 2150238/BB 54/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Tableau n° 22 : RSA à la charge du département(81) : Effet volume et effet prix 2010 Nombre de bénéficiaires du RSA 2011 63 677 460,09 Évolution 2010-2013 2013 66 593 71 406 77 067 13 390 4,6 7,2 7,9 21,0 466,99 474,93 483,24 23,15 Évolution (en %) Montant du RSA socle (en €) 2012 Évolutions (en %) 1,20 1,50 1,70 1,75 Source : Tableau CRC Île-de-France – Données brutes : Département Seine-Saint-Denis et CNAF 5,0 En revanche, l’évolution du nombre de bénéficiaires de l’APA (21 482 en 2013, + 7,4 %) trouve une explication partielle dans le vieillissement de la population. Même si ce département est le plus jeune de France métropolitaine, la population des personnes âgées de plus de 60 ans y a progressé de 6,6 % depuis 2010. Tableau n° 23 : La population âgée de plus de 60 ans au 1er janvier Population âgée de plus de 60 ans 2010 2011 2012 231 216 237 430 241 990 15,2 % 15,5 % 15,7 % Part dans la population du département Évolution (en %) 2010-2013 246 451 6,6 % 2013 15,9 % Source : CRC Île-de-France à partir des données Insee La part des bénéficiaires de l’APA à domicile est prépondérante (71 % en 2013) mais les bénéficiaires pris en charge en établissements ont progressé de près de 16 %. Or, si le montant moyen de l’APA à domicile pris en charge par le département a baissé de 1,5 %, en revanche, en établissement, il a progressé de 4,5 % sur la période. La combinaison de l’effet volume et de l’effet prix explique donc l’évolution des dépenses. Tableau n° 24 : Les bénéficiaires de l’APA 2010 Nombre de bénéficiaires APA dont à domicile part relative (en %) dont en établissement part relative (en %) 2011 2012 2013 20 011 20 476 20 219 21 482 14 608 14 802 14 433 15 224 73 % 72 % 71 % 71 % 5 403 5 674 5 786 6 258 27 % 28 % 29 % 29 % Évolution 2010-2013 7,4 % 4,2 % 15,8 % Source : CRC Île-de-France à partir des données du département Tableau n° 25 : Montant moyen mensuel de l’APA pris en charge Évolution 2010-2013 2010 2011 2012 2013 APA à domicile 404,65 398,90 398,77 399,17 - 1,4 % APA en établissement 362,90 345,94 354,00 379,07 4,5 % (en €) Source : CRC Île-de-France à partir des données communiquées par le département (81) RSA socle + RSA majoré. S2 – 2150238/BB 55/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Enfin, pour ce qui concerne la prestation de compensation du handicap, c’est la progression du nombre de bénéficiaires qui explique principalement la hausse de la dépense. Cette évolution n’est cependant pas isolée, il s’agit d’une tendance constatée sur l’ensemble du territoire. La montée en charge n’est d’ailleurs, selon le département et l’Observatoire national de l’action sociale décentralisée (ODAS), pas complètement achevée. En effet, en Seine-Saint-Denis, la MDPH accumule un retard important dans l’instruction des dossiers, l’effet de rattrapage n’est donc pas total (10 000 à 15 000 dossiers sont en instance de traitement dont une part inconnue concerne la PCH). Si la PCH pour adultes est censée remplacer l’ACTP, la baisse du nombre de bénéficiaires de cette dernière reste encore très lente. Cela s’explique par plusieurs raisons : certains bénéficiaires choisissent de ne pas demander la PCH - soumise à un contrôle d’effectivité à la différence de l’ACTP - d’autres, par habitude, peuvent ne pas souhaiter changer de prestation et conserver l’ACTP et enfin, l’instruction des dossiers par la MDPH accuse un retard important (jusqu’à un an de retard). En revanche, la très forte progression de la PCH enfants résulte d’un déport de charges de la branche famille (allocation d’éducation de l’enfant handicapé) vers le département, qu’une mission Inspection générale des affaires sociales-Inspection générale de l’administration (IGAS-IGA) portant sur l’évaluation de la PCH avait mis en évidence dès 2011. Le département de la Seine-Saint-Denis n’y fait pas exception. Tableau n° 26 : Les bénéficiaires de la PCH et de l’ACTP 2010 Bénéficiaires ACTP-PCH 2011 2012 2013 2010-2013 5 104 5 775 6 044 6 543 28 % dont PCH - 20 ans 35 nd 137 196 460 % dont PCH + 20 ans 2 545 nd 3 755 4 459 75 % dont ACTP 2 524 2 286 2 152 1 888 - 25 % Source : CRC Île-de-France à partir des données du département Les allocations individuelles de solidarité constituent des dépenses rigides incontestables sur lesquelles le département a des marges de manœuvre très limitées. L’aide sociale à l’hébergement : une compétence tarifée qui pourrait partiellement être maîtrisée Les frais d’hébergement en établissements médico-sociaux accueillant des enfants, des personnes âgées et des adultes handicapés admis à l’aide sociale (332 M€ ; + 15,6 %, depuis 2010) ont évolué à un rythme également très soutenu (+ 5 % en par an en moyenne), sous l’effet combiné de la hausse annuelle des prix de journée d’hébergement, fixés par le président du conseil général du ressort des établissements accueillant les bénéficiaires de l’aide sociale de Seine-Saint-Denis, et de la hausse du nombre de bénéficiaires sur la période (enfants : + 3,5 %, personnes âgées : + 4,3 %, personnes handicapées + 15,3 %). Or, les masses financières correspondant à ces dépenses sont quasiment équivalentes à celles du RSA, en 2013. S2 – 2150238/BB 56/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Pour ce qui concerne les tarifs, malgré la fixation annuelle de taux directeurs par délibération du conseil général lors du vote du budget primitif(82), force est de constater l’évolution très soutenue des dépenses concernées. Une partie des tarifs appliqués échappe au pouvoir de tarification du département de la Seine-Saint-Denis, pour les établissements situés dans d’autres départements. Or, la part des bénéficiaires hébergés ailleurs qu’en Seine-Saint-Denis n’est importante. En moyenne, la moitié des enfants, plus d’un tiers des personnes âgées et plus de la moitié des personnes handicapées sont accueillis dans des établissements situés hors du département. Une étude des prix de journée des établissements accueillant des personnes âgées et handicapées, localisés hors du département, montre que les prix de journée y sont moins élevés. En revanche, pour les établissements accueillant des enfants, les places restantes se situent souvent dans les établissements les plus chers. Tableau n° 27 : Les bénéficiaires de l’aide sociale accueillis en établissements 2010 Établissements ASE dont part hors Seine-Saint-Denis Établissements PA dont part hors Seine-Saint-Denis Établissements PH dont part hors Seine-Saint-Denis 2011 2012 2013 2 468 2 674 2 614 2 554 51 % 52 % 49 % 46 % 2 452 2 425 2 412 2 558 36 % nd 34 % 34 % 2 114 2 347 2 322 2 437 56 % nd 56 % 54 % Évolution 2010-2013 3,5 % 4,3 % 15,3 % Source : Tableau CRC Île-de-France – données : Département de la Seine-Saint-Denis Le poids de la masse salariale dans lesdits établissements médico-sociaux est prépondérant et les déficits constatés dans leurs comptes (particulièrement pour les établissements hébergeant des personnes âges) réduisent beaucoup les marges de manœuvre du département pour réguler l’évolution des tarifs. Le taux directeur est donc un moyen pour le département d’afficher sa volonté d’encadrer les dépenses dans le cadre d’un dialogue de gestion à mener avec les établissements. 5.2.2.2. Les charges de personnel sont dynamiques Avec plus de 8 200 agents rémunérés en 2013 dont 806 agents contractuels et 555 assistants familiaux(83), le département de la Seine-Saint-Denis se singularise par la gestion en régie directe de 55 crèches départementales, alors qu’en principe il s’agit d’une compétence communale. Elles mobilisent 1 270 agents départementaux. Autre particularité, le département assure la gestion, au sein d’un budget annexe, du réseau d’assainissement créé en 1970. Une direction composée de 273 emplois(84) assume cette compétence. Ces deux spécificités constituent un héritage du département de la Seine, dont le démantèlement en 1968 a donné naissance aux départements de Paris, des Hauts-de-Seine, du Val-de-Marne et de la Seine-Saint-Denis. La masse salariale sur le budget principal, s’élève à 359,2 M€(85) en 2013 (+ 6,7 % depuis 2010). Elle a progressé en moyenne annuelle de 2,2 % sur la période et représente plus d’un cinquième des charges réelles de fonctionnement. Le plan de résorption de l’emploi précaire a permis la titularisation de nombreux agents contractuels. (82) Le conseil général fixe par délibération un taux directeur des prix de journée (hors reprise des résultats). Agents non titulaires qui accueillent les enfants placés auprès de l’aide sociale à l’enfance. (84) au 31/12/2013 Bilan social 2013. (85) Dont 38 M€ pour les assistants familiaux °+ 6 % depuis 2010. (83) S2 – 2150238/BB 57/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Tableau n° 28 : Les effectifs du département depuis 2010 2010 Effectifs permanents 2011 2012 Évolution 2010-2013 2013 7 402 7 449 7 488 7 494 1,2 % dont titulaires 6 494 6 513 6 566 6 688 3,0 % dont contractuels 908 936 922 806 - 11,2 % Assistants familiaux 588 589 595 555 - 5,6 % Vacataires 198 173 160 124 - 37,4 % 8 188 8 211 8 243 8 173 - 0,21 % Total des effectifs Source : Bilan d’activité par programme 2013 Tableau n° 29 : Les charges de personnel du département consolidées (en M€) 2010 Budget principal 336,7 Budget annexe Total Charges de personnel Part du budget principal 2011 341,7 2012 2013 349,5 359,2 Évolution 2010-2013 6,7 % 12,9 13,1 13,0 13,1 1,5 % 349,7 354,8 362,5 372,4 6,5 % 96,3 % 96,3 % 96,4 % 96,5 % Source : CRC Île-de-France à partir des comptes administratifs La masse salariale du budget annexe est restée quasi-stable depuis 2010. Graphique n° 14 : Évolution des charges de personnel du budget principal (en M€) 370,0 360,0 359,2 350,0 349,5 340,0 336,7 330,0 341,7 329,8 320,0 310,0 2009 (pour mémoire) 2010 2011 2012 2013 Source : CRC Île-de-France Les déterminants de l’évolution des charges de personnel (voir annexe n° 9) reposent sur différentes composantes à la fois externes et internes que le département identifie avec précision dans le tableau de bord de pilotage de sa masse salariale. Outre, l’évolution des effectifs, d’autres variables participent de l’évolution des charges de personnel, notamment, le glissement vieillesse-technicité (GVT), les mesures statutaires et indemnitaires imposées par les textes, les mesures de revalorisation à l’initiative du département, et les moyens humains dédiés aux directions. Si les mesures statutaires imposées par les textes représentaient 0,6 % des charges de personnel en 2010 (2 M€), elles ont quadruplé en 2013 (2,3 % soit 8,29 M€ effets reports inclus) et représentaient plus de 30 % du montant des variables de la masse salariale. Cependant, le département a la maîtrise de plus de 60 % des variables (GVT qu’il est en mesure de réguler, mesures départementales et moyens dédiés aux directions) qui constituent, en 2013, près de 5 % des charges de personnel, effets reports inclus. S2 – 2150238/BB 58/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives En particulier, en 2013, la politique d’avancement et de promotion interne ainsi que les moyens dédiés aux directions représentent 4,3 % des charges de personnel. Selon les bilans sociaux, le coût de la politique d’avancement et de promotion interne, s’est élevé, depuis 2010, à 11,2 M€. Selon les calculs de la chambre, cette politique, plutôt généreuse, a représenté plus de 21,1 M€ depuis 2010, si l‘on intègre les effets reports en année pleine, identifiés dans le tableau de bord de pilotage de la masse salariale communiqué par le département. Par délibération du 2 octobre 2007, le département a fixé à 100 % le taux d’avancement de grade(86) et les agents avancent tous d’un échelon à la durée minimale. Entre 2010 et 2013, un tiers des agents a ainsi bénéficié d’un avancement d’échelon à la durée minimale, chaque année. Tableau n° 30 : Coût annuel de la politique d’avancement et de promotion interne (en M€) 2010 2011 2012 2013 Coût cumulé Promotions internes 0,16 0,18 0,11 0,22 0,66 Avancements de grade 0,52 0,67 0,81 1,28 3,28 Avancements d'échelon 1,85 1,99 1,77 1,64 7,25 Total 2,53 2,84 2,69 3,14 11,20 Source : CRC Île-de-France à partir des Bilans sociaux Avec prise en compte des effets report en N+1 (en M€) 2010 2011 2012 2013 Coût cumulé Avancements de grade 0,5 0,7 1,5 2,3 5,0 Avancements d'échelon 1,9 2,0 4,9 3,8 12,6 Promotions internes 0,6 0,6 1,5 0,7 3,5 Total 3,0 3,2 7,9 6,9 21,1 Source : CRC Île-de-France à partir du tableau de pilotage de la masse salariale du 14 mars 2014 5.2.2.3. Les autres contributions obligatoires ne sont pas négligeables Les autres contributions obligatoires représentent 80 M€ et ont progressé de plus de 4 % entre 2010 et 2013, soit 1,3 % en moyenne annuelle. Leur poids dans les charges réelles de fonctionnement est de 4,7 % en 2013, en diminution continue depuis 2010. Parmi celles-ci, les contributions versées au syndicat des transports d’Île-de-France (STIF), 45,3 M€, soit 2,1 % en moyenne annuelle depuis 2010), à la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et la préfecture de police de Paris (34,8 M€ ; + 4,6 % depuis 2010), les dotations de fonctionnement versées aux collèges (33,5 M€ ; + 6,8 % sur la période et 2,2 % en moyenne annuelle) et au fonds de solidarité logement (8,2 M€ ; - 6,4 % depuis 2010) en constituent l’essentiel. En moyenne, depuis 2010, les contributions obligatoires, qui s’imposent au département et dont les modalités de calcul lui échappent, ont évolué de 1,2 % par an mais les dotations versées aux collèges, à l’initiative du département, ont connu un rythme particulièrement dynamique en 2013 (+ 6,4 %). Pour le département, cette hausse répond aux besoins d’une politique publique prioritaire pour le territoire de la Seine-Saint-Denis. (86) Dans les faits, le quota s’élevait à 80 % en 2011, 84 % en 2012 et 91 % en 2013. S2 – 2150238/BB 59/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 5.2.2.4. Les subventions de fonctionnement : l’un des leviers utilisés pour rechercher des économies de gestion Les subventions de fonctionnement versées par le département (64,6 M€ en 2013) participent des politiques départementales facultatives et sont discrétionnaires. Elles ont subi une érosion entre 2010 et 2013 de - 2,4 % et sont principalement versées aux associations (plus des trois quarts, 49,2 M€ en 2013, - 0,2 % en moyenne annuelle depuis 2010) et, dans une moindre mesure, aux collectivités du bloc communal (un cinquième 13 M€, - 0,9 % en moyenne annuelle depuis 2010). Dans sa recherche d’économies de gestion, le département a mis à contribution les subventions de fonctionnement, sur lesquelles il dispose de réelles marges de manœuvre. Tableau n° 31 : Subventions 2010 2011 2012 2013 Évolution 2010-2013 Subventions > 20 000 € 362 341 340 333 -8% Subventions > 75 000 € 142 124 114 128 - 10 % Source : Bilan d'activités par programme Graphique n° 15 : Évolution des subventions de fonctionnement (en M€) 70 66,4 66,2 64,3 64,6 62,0 60 50,2 49,6 50 49,5 49,2 46,6 40 30 20 13,6 13,5 12,8 13,1 13,1 2009 (pour mémoire) 2010 2011 2012 2013 10 0 • subventions dont aux communes et EPCI dont aux associations Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département 5.2.2.5. Un plan d’optimisation des dépenses qui a produit certains effets En 2010, à la suite du vote par le conseil général du « budget de révolte », pour restaurer des marges de manœuvre et poursuivre la mise en œuvre des politiques publiques départementales, le département a engagé un plan pluriannuel d’optimisation des dépenses portant sur la période 2011-2013, présenté au bureau du conseil général le 7 juillet 2011. Sur 337 mesures retenues, 64 % concernaient la gestion des moyens, 36 % l’amélioration de la qualité, 15 % le périmètre des politiques publiques et 4 % l’évaluation des politiques publiques(87). Un point d’étape, établi en mai 2012, mettait en évidence qu’il restait 23 % des mesures à engager tandis que 58 % étaient en cours de mise en œuvre. (87) Total supérieur à 100 % car des mesures relèvent de plusieurs catégories. S2 – 2150238/BB 60/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Dans ce contexte, le département a renoncé à des mesures politiquement symbolique : la suppression du remboursement de la carte Imagine’R, la réduction du financement de la carte Améthyste ou encore la fin du financement des crèches à but lucratif. Par ailleurs, l’évolution des achats et charges externes traduit aussi les efforts de réduction des dépenses. Ainsi entre 2010 et 2013, ces charges (133,8 M€ en 2013, contre 156,4 M€ en 2010) ont diminué de 14,4 % (soit - 5,1 % par an en moyenne). Ces économies mettent en évidence les efforts déployés par le département dans le cadre de son plan d’optimisation des dépenses. Les réductions de dépenses ont concerné tous les postes mais celles relatives aux prestations de services avec les entreprises (- 76 %), les frais postaux et de télécommunications (- 36 %), les frais de communication (- 25 %), les charges d’entretien et de réparation(- 11 %) et les autres services extérieurs (- 9 %) ont été particulièrement ciblées. Malgré cette démarche, le plan d’optimisation des dépenses n’a pas suffi à compenser la progression des dépenses sociales et de la masse salariale. Tableau n° 32 : Les efforts de gestion du département Évolution 2010-2013 2010 2011 2012 2013 156,4 154,7 139,9 133,8 - 14 % achats (y c. variation de stocks) 12,8 13,4 14,0 14,0 10 % locations et charges de copropriétés 19,7 19,6 17,8 18,4 -6% entretien et réparations 24,3 23,3 23,1 21,6 - 11 % 1,4 1,1 1,1 1,1 - 18 % autres services extérieurs 45,1 46,1 42,8 41,1 -9% contrats de prestations de services avec des entreprises 13,7 13,6 3,5 3,2 - 76 % honoraires, études et recherches 3,8 4,1 4,4 3,9 4% publicité, publications et relations publiques 5,7 4,8 4,7 4,2 - 25 % (en M€) Charges à caractère général, dont : assurances et frais bancaires transports collectifs et de biens (y c. transports scolaires) 24,8 24,1 23,8 22,5 -9% déplacements et missions 1,1 0,9 1,6 1,1 0% frais postaux et télécommunications 4,1 3,5 3,1 2,6 - 36 % impôts et taxes (sauf sur personnel) 0,8 0,2 0,4 0,3 - 67 % Source : CRC Île-de-France –ANAFI 5.2.2.6. Les charges financières sont minorées car volontairement contenues La situation du département de la Seine-Saint-Denis est marquée par un encours de dette croissant et qui était encore composé à 42 %, au 31 décembre 2013, d’emprunts structurés. Si les charges financières entre 2010 (32,9 M€) et 2013 (28,1 M€) ont affiché une baisse de plus de 22 %, c’est uniquement en raison du refus du département de régler les intérêts structurés notifiés pas les banques (voir supra). Les charges financières figurant dans les comptes du département ne traduisent donc pas la réalité des charges dues. Si le département avait versé les intérêts exigés, elles auraient été, en 2013, supérieures de 46 % et le ratio de charges financières par habitant est, en réalité après corrections, supérieur de 80 % à la moyenne des départements. S2 – 2150238/BB 61/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Tableau n° 33 : Intérêts des emprunts versés - Intérêts dus (en M€) Charges financières dont intérêts de dette Dotations aux provisions pour intérêts d’emprunt (après reprise) 2009 (pour mémoire) 2010 2011 2012 2013 32,9 36,1 36,2 29,5 28,1 25,6 29,6 29,5 27,9 26,4 0,00 0,00 5,62 10,78 12,94 32,91 36,09 41,78 40,23 40,99 dont total intérêts de la dette réels 25,56 29,60 35,14 38,73 39,33 Impact sur les charges financières (en %) 0,0 % 0,0 % 15,5 % 36,6 % 46,1 % Total charges financières réelles Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département et des données « provisions budgétées » transmises par le département Tableau n° 34 : Le ratio des charges financières corrigées 2010 2011 2012 2013 Charges financières / population (en € par hab.) 23,8 23,8 19,3 18,2 Charges financières corrigées/population (en € par hab.) 23,8 27,5 26,3 26,5 Moyenne départements de métropole (hors Paris) 12,6 13,6 14,7 nd Écart réel avec la moyenne 89% 102% 79% nd Source : CRC Île-de-France à partir des statistiques de la DGCL « les comptes administratifs des départements » pour les années 2010 à 2012 / du CA du département de la Seine-Saint-Denis : 2013 Les charges réelles de fonctionnement du département sont composées à 80 % de charges contraintes (dépenses sociales et contributions obligatoires, masse salariale). Le département dispose toutefois de leviers en matière de gestion des ressources humaines qu’il gagnerait à actionner s’il entend retrouver des marges de manœuvre et accroître sa CAF. 5.2.3. La capacité d’autofinancement (CAF) est fortement dégradée La CAF est calculée par différence entre les produits réels de fonctionnement et les charges réelles de fonctionnement. Elle traduit la capacité de la collectivité à financer, par son fonctionnement courant, ses opérations d’investissement (remboursement des dettes, dépenses d’équipement direct et subventions). Une CAF élevée suppose une forte capacité à absorber de nouvelles dépenses de fonctionnement. En revanche, une CAF réduite témoigne d’une réduction des marges de manœuvre. Entre 2010 et 2013, la CAF a connu une évolution contrastée, selon les années, mais la réduction des marges de manœuvre du département est indéniable. Par ailleurs, si l’on réintègre les intérêts que le département aurait dû verser aux banques auprès desquelles il a souscrit des emprunts structurés(88), la CAF est davantage affectée. (88) En analyse financière, les dotations aux provisions ne sont jamais intégrées dans le calcul de la CAF (voir tableau en annexe n°6 qui déduit bien des charges réelles de fonctionnement les dotations aux provisions) S2 – 2150238/BB 62/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Graphique n° 16 : L’évolution de la CAF et de la CAF corrigée CAF brute 140 CAF brute corrigé CAF nette corrigé 116,7 111,1 120 100 80 CAF nette 81,3 61,9 77,4 64,5 62,2 56,6 60 40 39,3 28,5 28,1 15,3 20 2,4 0 -20 -19,4 -30,2 -40 -60 -56,6 -80 2009 (pour mémoire) 2010 2011 2012 2013 Source : CRC Île-de-France à partir des données des comptes du département En 2012, la baisse des droits de mutation (- 24 %) et la progression des dépenses sociales ont fait chuter la CAF brute, laquelle n’était d’ailleurs plus suffisante pour rembourser le capital de la dette (CAF nette : - 19,4 M€ en 2012). En revanche, le département a redressé en 2013 sa situation financière grâce à la conjonction de plusieurs facteurs : augmentation des taux de la TFPB (+ 5,91 %), progression du produit de la CVAE et bénéfice des fonds de péréquation et d’urgence, tandis que les droits de mutations se sont stabilisés. La CAF a donc doublé en 2013. Ces résultats conjoncturels ne doivent pas dissimuler la gravité de la situation structurelle dans laquelle se trouve le département de la Seine-Saint-Denis. La CAF présente, en effet, des indicateurs très dégradés et même inquiétants. La collectivité n’est plus du tout en mesure de financer sa politique d’investissement sans accroître son endettement. Ainsi le taux d’épargne brute(89) se situe sur toute la période, en-dessous du seuil d’alerte généralement admis (7 %). Tableau n° 35 : Les indicateurs de la CAF 2010 2011 2012 2013 CAF brute (en M€) 81,3 116,7 39,3 77,4 CAF Brute corrigée (en M€) 81,3 111,1 28,5 64,5 Moyenne départements de métropole (hors Paris) 120 139 120 nd 5,0 % 6,8 % 2,3 % 4,4 % Taux d'épargne brute (en %) Taux d'épargne brute corrigé (en %) 5,0 % 6,5 % 1,7 % 3,7 % 12,8 % 14 % 12 % 11 % CAF nette / population (en € par hab.) 21 34 -9 10 Moyenne départements de métropole (hors Paris) 72 88 72 nd Moyenne départements de métropole Source : CRC Île-de-France à partir des statistiques nationales de la DGCL (89) Épargne brute ou CAF rapportée aux produits réels de fonctionnement. S2 – 2150238/BB 63/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 5.2.4. Les dépenses réelles d’investissement (hors emprunt) ont été recentrées sur des priorités retenues par le conseil général Les dépenses réelles d’investissement hors emprunt (201 M€ en 2013) ont progressé de 6,9 % depuis 2010, principalement en raison de l’évolution des dépenses d’équipement direct (173 M€ ; + 20 %). Celles-ci représentaient déjà 70 % des dépenses en 2010 mais elles ont atteint 85 % en 2013. Un pic en 2012 a d’ailleurs été constaté en faveur des politiques d’éducation(90) et des transports qui concentrent 77 % des dépenses réelles d’investissement hors emprunt. En effet, dans le cadre du contrat de projet État-région, signé le 23 mars 2007, l’État et la région se sont engagés à financer des opérations dans le département de la Seine-SaintDenis. Ainsi, un contrat particulier région-département (CPRD), signé le 11 mai 2009 entre le département de la Seine-Saint-Denis et la région Île-de-France, a engagé les deux collectivités à financer, sur la période 2008 à 2013, de nombreuses opérations dans les domaines de l’écologie urbaine, des transports et de la voirie. Tableau n° 36 : Les engagements du CPRD 2008-2013 Opérations Montant (en M€) Écologie urbaine Déplacements, transports collectif et voirie Éducation Part CG93 Part région IDF 76,10 29,61 46,48 145,45 57,47 87,98 6,00 2,40 3,60 Total HT 227,55 89,48 138,07 Total TTC 272,15 107,02 165,13 39 % Source : CPRD du 11 mai 2009 Les transports mobilisent plus de 60 % des engagements du CPRD. Mais au-delà de ces financements, le département participe aussi à des projets de transports collectifs(91) aux côtés de la région et d’autres partenaires pour un montant prévisionnel pluriannuel total HT de 200 M€. En revanche, à l’instar des subventions de fonctionnement, les subventions d’investissement ont été une variable d’ajustement du budget départemental. Le département a privilégié ses équipements en se recentrant sur ses priorités. En effet, un moratoire sur les subventions d’investissement versées aux communes et intercommunalités a été décidé par délibération du conseil général. Entre 2010 et 2013, leurs subventions ont été réduites de plus de 60 %. (90) (91) Les premières dépenses d’investissement au titre des trois contrats de partenariats sont intervenues dès 2012. La tangentielle Nord, le prolongement des lignes 12 et 13 du métro, la réalisation du programme T4 sur Clichy-Montfermeil, le prolongement du Tram’Y au sud de Saint-Denis vers Paris, le financement des études et acquisitions foncières nécessaires à la prolongation de la ligne 11 du métro, la restructuration globale du pôle gare de Saint-Denis, la désaturation de la ligne 13 par le prolongement de la ligne 14 du métro. S2 – 2150238/BB 64/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Graphique n° 17 : Dépenses d’équipement et subventions versées (en M€) Dépenses d'équipement direct Subventions d'équipement versées 200 dont subventions aux communes et EPCI 189,3 173,1 180 159,3 160 143,7 133,0 140 120 100 80 56,8 60 43,4 41,5 33,7 40 16,3 20 15,5 11,7 28,0 7,8 5,7 0 2009 (pour mémoire) 2010 2011 2012 2013 Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département Graphique n° 18 : Équipement direct : les principales politiques publiques (en M€) 120 100 100 87 93 87 72 80 61 60 40 49 37 23 22 18 20 18 0 2010 2011 Education et jeunesse 2012 Réseau routier et mobilité durable 2013 Supports internes Source : CRC Île-de-France à partir des données du département Le département a privilégié la satisfaction de ses besoins propres en équipements scolaires (le plan exceptionnel d’investissement a été adopté en 2010) et l’attractivité de son territoire (voirie et transport). Un état des lieux du cumul des autorisations de programmes à la fin de l’année 2013 confirme que trois quarts des autorisations de programmes votées et réalisées concernent ces politiques départementales. S2 – 2150238/BB 65/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Tableau n° 37 : Les AP votées par le département jusqu’au 31 décembre 2013 Autorisations de programmes (AP) et Enveloppes pluriannuels (EP) d’investissement Stock AP/EP à réaliser >N CP réalisé en N CP Prévus >N AP/EP Voté (stock) AP/EP Affecté AP/EP Engagé AP/EP Réalisé AP/EP Réalisé sur exercice < N 2010 1 747,3 1 543,1 1 508,2 1 433,5 816,5 161,5 313,8 319,3 2011 1 696,4 1 479,4 1 443,6 1 342,8 845,1 187,7 353,6 358,6 2012 1 786,1 1 534,3 1 484,5 1 374,8 1 023,8 197,4 411,3 412,5 2013 1 872,9 1 570,8 1 407,8 1 290,4 1 112,6 173,5 582,5 603,5 504,9 490,3 366,5 323,2 280,9 40,5 181,7 182,3 Budget principal (en M€) dont éducation et jeunesse dont réseau routier et mobilité Sous-Total 884,5 674,7 355,7 617,6 525,0 92,5 266,8 274,0 1 389,4 1 165,0 1 022,2 940,9 805,9 132,9 448,5 456,3 74,2 % 74,2 % 72,6 % 72,9 % 72,4 % 76,6 % 77,0 % 75,6 % Source : CRC Île-de-France à partir du suivi de la réalisation des AP EPCP 2010 à 2013 transmis par le département S’il est logique que les collèges et la voirie constituent des priorités en raison des compétences dévolues au département, en revanche, les moyens qu’il consacre aux transports en commun, alors qu’en petite couronne le STIF est l’autorité organisatrice des transports aux côtés de la RATP, illustrent les financements croisés dans ce domaine de compétence en Île-de-France. Le financement par la Seine-Saint-Denis des lignes de tramways et de métros relève d’actions volontaires. Celles-ci pèsent sur son budget et elles nécessitent des ressources, en voie de raréfaction pour assurer leur financement. Il est vrai que ces projets contribuent à l’attractivité de son territoire. 5.2.5. Les recettes réelles d’investissement (hors emprunt) reflètent une dépendance accrue aux financements régionaux Les recettes réelles d’investissement (100 M€ hors emprunt ; + 50 % entre 2010 et 2013) ont suivi l’évolution illustrée dans le graphique suivant : Graphique n° 19 : Évolution des recettes réelles d’investissement (hors emprunt) dont FCTVA dont région Recettes réelles d’investissement hors emprunts dont autres dotations et subventions dont produits de cessions 120,0 100,0 80,0 76,2 66,7 39,4 57,8 40,7 35,0 20,3 20,0 26,3 19,7 18,8 24,9 21,3 5,9 4,4 3,0 1,5 53,2 48,0 43,1 15,5 100,0 69,0 67,6 60,0 40,0 93,4 96,3 0,0 2009 (pour mémoire) 2010 2011 2012 2013 Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département S2 – 2150238/BB 66/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives L’impact des subventions versées par la région Île-de-France est essentiel dans les ressources qui alimentent la section d’investissement. Depuis 2010, leur volume a doublé (53,2 M€ en 2013, + 102 %) et elles représentaient, à la fin de l’année 2013, plus de la moitié des recettes réelles de cette section, avant emprunt et hors CAF. Les autres subventions et dotations(92) de l’État ne représentaient plus qu’à peine 10 % des ressources en 2013 contre 17 % en 2010. Quant au FCTVA(93) (24,9 M€ en 2013), il ne pesait qu’un quart des ressources en 2013, contre 30 % en 2010, en lien avec les investissements directs réalisés par le département en N-1. Enfin, s’ajoutent des produits de cessions(94), par nature exceptionnels, mais qui représentaient tout de même 20 % des ressources en 2011 (18,8 M€). Pour assurer le financement de ses opérations d’investissement, le département dépend fortement des partenariats conclus avec la région Île-de-France. Les difficultés mises en évidence dans la partie « qualité de l’information financière et comptable » du présent rapport renforcent les incertitudes sur le financement futur des projets d’investissement de la collectivité. 5.2.6. L’endettement très élevé demeure encore marqué par les emprunts « toxiques » et la stratégie de sécurisation doit se poursuivre 5.2.6.1. Des indicateurs d’endettement très dégradés C’est par l’emprunt que le département comble ses besoins de financement pour équilibrer sa section d’investissement. Durant la période examinée, le niveau annuel des emprunts souscrits est resté relativement stable, à l’exception de l’année 2011. Cette année-là a connu une progression exceptionnelle de la CAF grâce aux DMTO et le département a donc pu réduire, pour 2011, ses besoins en emprunts nouveaux. Le remboursement en capital de la dette (dépense) a connu une évolution croissante sur la période 2010-2013 compte tenu de l’évolution de l’encours. Graphique n° 20 : Les remboursements et souscriptions d’emprunt (en M€) Remboursements de dette 140 120 130,0 Emprunts souscrits 127,7 120,0 118,5 126,4 94,5 100 80 53,2 60 54,5 58,7 62,0 40 20 0 2009 2010 2011 2012 (pour mémoire) Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département 2013 (92) La dotation départementale d’équipement des collèges (8 M€) est figée depuis plusieurs années. Le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) constitue la principale aide de l’État aux collectivités territoriales en matière d’investissement. C’est une dotation versée aux collectivités territoriales et à leurs groupements destinée à assurer une compensation, à un taux forfaitaire, de la charge de TVA qu’ils supportent sur leurs dépenses réelles d’investissement et qu’ils ne peuvent pas récupérer par la voie fiscale puisqu’ils ne sont pas considérés comme des assujettis pour les activités ou opérations qu’ils accomplissent en tant qu’autorités publiques. (94) Reclassés en section d’investissement en analyse financière. (93) S2 – 2150238/BB 67/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Au 31 décembre 2013, la dette départementale s’élevait à 1,126 Md€ (1,158 Md€ avec le budget annexe) et elle avait progressé de + 18 % depuis 2010 (+ 19 % avec le budget annexe). Graphique n° 21 : Évolution de la dette départementale (en M€) 1300 1100 886 907 900 993 1 012 953 970 1 126 1 158 1 062 1 090 700 500 2009 pour mémoire 2010 Dette budget principal 2011 2012 Dette budgets principal et annexe 2013 Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département L’évolution défavorable de la CAF (cf. supra) et celle croissante de la dette départementale ont abouti à une dégradation des principaux indicateurs d’endettement du département. Leurs niveaux ont nettement dépassé les moyennes nationales et même les seuils d’alerte sur la période 2010 à 2013. Le taux d’endettement (64 % en 2013) n’a cessé de croître et la capacité de désendettement s’est fortement dégradée. En 2013, en apparence plus de 14 années de CAF étaient nécessaires pour que le département puisse rembourser sa dette (contre 4 en moyenne pour les départements de métropole(95)) et il en aurait fallu plus de 27 en 2012, année où le département de la Seine-Saint-Denis était le seul département de métropole, avec un autre plus rural, dont le ratio excédait la limite des 15 ans(96) considérée comme seuil d’alerte. En réalité, en réintégrant dans le calcul de la CAF les charges financières que le département aurait dû régler aux banques au titre des emprunts structurés contestés, la capacité de désendettement atteignait 17,5 années en 2013 et plus de 37 années en 2012. La solvabilité du département, qui mesure en analyse financière la capacité à rembourser ses dettes, était donc particulièrement fragilisée. En 2013, il ne disposait plus de marge d’autofinancement et la solution de l’endettement n’est plus soutenable. Graphique n° 22 : Évolution de la capacité de désendettement (budget principal) (en années) 40,0 37,2 30,0 20,0 27,0 14,3 14,3 10,0 11,7 11,7 4,5 3,9 17,5 14,5 8,5 8,9 4,7 4,1 3,4 0,0 2009 (pour mémoire) 2010 2011 2012 2013 Capacité de désendettement Capacité de désendettement (corrigée avec les charges financières réelles) Moyenne des départements Source : CRC Île-de-France à partir des comptes du département (95) (96) DCGL : Les finances des départements 2010 à 2012. DCGL : Les finances des départements en 2012. S2 – 2150238/BB 68/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Tableau n° 38 : Les ratios d’endettement 2011 2012 2013 Dette / population (en € par hab.) 2010 629 654 695 729 Moyenne départements de métropole (hors Paris) 469 480 488 nd Taux d'endettement (en %) 58 57 62 64 Moyenne départements de métropole (hors Paris) 51 50 51 nd Marge d’autofinancement courant (en %) (charges réelles de fonctionnement + Remboursements de dette) / produits réels de fonctionnement 98 97 101 99 Moyenne départements de métropole (hors Paris) 92 91 92 nd Source : CRC Île-de-France à partir des données des comptes administratifs et des statistiques nationales publiées par la DGCL : les comptes administratifs des départements 2010 à 2012 5.2.6.2. Une stratégie active de gestion de la dette À la suite des recommandations de la Cour des comptes(97) et pour améliorer l’information de l’assemblée délibérante et la transparence sur la dette départementale, depuis 2010, le président du conseil général présente chaque année, à son assemblée, un rapport sur l’état de la dette et la stratégie de sa gestion qui donne lieu à débat. Ainsi que le rappelle le rapport sur l’état de la dette au 31 décembre 2013 présenté au conseil général du 10 avril 2014 : « la gestion de la dette est devenue un enjeu financier majeur du Département. D’une part, parce que les ressources budgétaires se tarissent alors que les dépenses de solidarité ne cessent d’augmenter. D’autre part, parce que plusieurs banques ont vendu au Département, comme à de très nombreuses collectivités territoriales françaises et européennes, des produits financiers dont la toxicité s’est révélée à la faveur de la crise financière de 2008 et dont les intérêts pèsent lourdement sur le budget départemental. » Dans ce contexte, le département de la Seine-Saint-Denis a engagé depuis 2008 une stratégie de sécurisation de son encours et de diversification des financeurs. Ainsi, la part de l’encours de dette structurée a été divisée par deux entre le 1er janvier 2010 (84 %) et le 31 décembre 2013 (42 %), représentant encore un encours de 469 M€. Le département de la Seine-Saint-Denis demeurait encore particulièrement exposé ; près du quart de sa dette étant toujours classée « hors charte Gissler »(98), c’est-à-dire comme étant la plus risquée, contre 5,2 % pour la moyenne des départements. Graphique n° 23 : Part des emprunts structurés dans la dette départementale au 31/12 100% 84% 72% 80% 64% 51% 60% 42% 40% 20% 0% 2009 pour mémoire 2010 2011 2012 2013 Source : CRC Île-de-France à partir de la note du 19 novembre 2013 du département. (97) (98) Voir synthèse du Rapport public annuel 2009 de la Cour des comptes pages 22-23. Soit 6F dans la charte de bonne conduite adoptée par les représentants des banques et des élus locaux. S2 – 2150238/BB 69/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives En revanche, tous les nouveaux contrats d’emprunt signés par le département relèvent de la catégorie la plus sûre de la classification Gissler (1A). La chambre constate cependant que les emprunts renégociés portent dorénavant sur des durées allongées (jusqu’à 30 ans) permettant aux banques d’intégrer le coût actuariel lié à l’abandon des emprunts structurés. Par ailleurs, parmi ces emprunts, la part de ceux indexés sur le taux variable Euribor (3 ou 12 mois) est croissante. Ils représentent 30 % de l’encours contre 1 % en 2010, avec pour certains prêts des taux de marges élevés (+ 2,9 %). Les annexes du compte administratif mettent notamment en évidence, trois emprunts contractés auprès d’Arkea et de la Caisse d’épargne présentés dans le tableau ci-dessous. Tableau n° 39 : Les emprunts sur Euribor avec marge élevée Contrat Date signature Banque Durée Durée résiduelle Capital emprunté Capital restant dû au 31/12/2013 Taux (en %) Taux actuariel au 31/12/2013 Arkea 776 Arkea BEI 28/12/2012 30 ans 29 ans 60 000 000 58 000 000 Eur. 3M + 2,9 3,16 % CA 780 Crédit agricole 23/11/2012 25 ans 24,08 ans 56 000 000 56 000 000 Eur. 3M + 2,87 3,18 % CA 782 Crédit agricole 19/09/2013 30 ans 29,97 ans 70 000 000 70 000 000 Eur. 3M + 2,9 3,18 % Source : Compte administratif (CA) 2013 - Annexes État de la dette Ces emprunts dont les taux sont actuellement inférieurs aux taux fixes correspondant à la durée d’emprunt très longue ne préservent pas le département d’une hausse des taux sur longue durée. En effet, l’historique de la courbe de l’Euribor depuis 1999, consulté sur le site de la Banque de France, atteste que l’Euribor 3 mois a atteint 5,39 % en octobre 2008. Le risque n’est donc pas théorique. De plus, la courbe d’anticipation des taux d’emprunts sur Euribor 3 mois, en mars 2014, mettait en évidence que dans 6 ans, l’Euribor 3 mois serait à plus de 1 %, à 15 ans il dépasserait 2 % et à 25 ans serait à 2,425 %. Le département a indiqué, en réponse aux observations provisoires de la chambre, que la marge bancaire appliquée au contrat avec ARKEA correspondait à la marge bancaire pratiquée à l’époque sur le marché et que celles constatées pour les prêts conclus avec la Caisse d’épargne et le Crédit agricole étaient issus du réaménagement de contrats structurés dangereux. La renégociation a été faite au taux de marché en vigueur, tout en intégrant des indemnités de remboursement anticipé. La chambre appelle néanmoins l’attention du département sur la nécessité de raisonner à long terme dans le choix des index de référence des prêts qu’il souscrit. Graphique n° 24 : Évolution de la décomposition de la dette par type de taux 01/01/2010 100% 31/12/2013 84% 50% 30% 29% 42% 15% 1% 0% Taux fixe Taux variable Taux structuré Source : CRC Île-de-France à partir des rapports 2010 et 2014 sur l’état de la dette S2 – 2150238/BB 70/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives L’encours de la dette du budget principal(99) était composé au 31 décembre 2013, de 60 emprunts contractés auprès de 11 établissements bancaires mais à la fin de l’année 2013, 31 % de l’encours concernaient encore les anciens prêts de Dexia, repris en 2013 par la SFIL dont l’État détient 75 % de l’actionnariat(100), au sein de sa filiale la CAFFIL. 5.2.6.3. Dix-neuf (19) contentieux étaient engagés au 31 décembre 2013 La stratégie de réduction de son exposition aux emprunts toxiques a conduit le département à décider d’engager des contentieux, en raison des coûts de sortie très élevés demandés par les banques. À la fin de l’année 2013, 19 contentieux, avec 4 banques(101), portant sur 18 contrats (dont 12 classés « hors charte » Gissler) et un protocole transactionnel non encore signé, étaient en cours. Soit 9 assignations de plus qu’un an auparavant. En effet, durant l’année 2013, le département a accentué ses actions contentieuses(102) juste avant que la prescription quinquennale ne vienne frapper certains contrats, le 18 juin 2013. La moitié de ces jugements est attendue après l’année 2014. Au 31 décembre 2013(103), ces contrats représentaient un encours de 451 M€ (dont 77 % soit 346,5 M€ concernait la CAFFIL) pour un coût de sortie représentant 48 % de l’encours soit 218,6 M€ (dont 65 % soit 145 M€ exigés par la CAFFIL). Au total, c’est donc 670 M€ que le département devrait payer aux banques pour sortir de ces emprunts, dont 73 % à la seule CAFFIL. 5.2.6.4. Malgré quelques jugements favorables, la loi du 29 juillet 2014 a validé rétroactivement les contrats d’emprunts structurés Le 8 février 2013, le TGI de Nanterre a sanctionné l’absence de mention de TEG dans les documents précontractuels et donné raison au département sur ce seul fondement. La CAFFIL-SFIL a fait appel devant la cour d’appel de Versailles et le contentieux se poursuit. Le 25 juin 2013, le TGI de Paris a donné tort au département dans un litige qui l’opposait à une filiale du Crédit agricole (CA-CIB) sur un contrat de swap ne comportant pas de mention du TEG. Le juge a écarté les arguments du département et considéré que le département était « clairement informé des risques […] et la banque a rempli ses obligations, et qu’il ne peut lui être reproché de manquement à la bonne foi dans l’exécution de la convention. » En conséquence, le département a été condamné à verser à la CA-CIB l’échéance impayée de décembre 2010 soit la somme de 769 340,03 €, les intérêts de retard à compter du 1er décembre 2010 ainsi que les frais exposés par la banque (8 000 €). Le département a fait appel du jugement et a réglé, 6 mois après la décision du juge, par mandat n° 103646 du 31 décembre 2013, la somme de 806 907,82 € à la CA-CIB. La procédure judiciaire était toujours en cours, en juillet 2014. Enfin, le 25 mars 2014, le TGI de Paris a donné raison au département contre la banque Depfa pour le même motif que celui invoqué par le TGI de Nanterre, à savoir l’absence de mention du TEG. La sanction a été le remplacement du taux contractuel par le taux d’intérêt légal (0,04 %) et ce, de manière rétroactive à compter du 30 novembre 2006 (le taux était passé à plus de 30 % après avoir connu un pic de 55 % en 2011). (99) L’encours du budget annexe est constitué à 49 % de prêts à taux zéro de l’Agence de l’eau Seine et Normandie et à 51 % de prêts à taux variable. La dette du budget annexe est classée 1A, catégorie la plus sûre de la charte de bonne conduite dite « Gissler ». (100) Caisse des dépôts et consignations : 20 % et la Banque Postale : 5 %. (101) CAFFIL, Depfa, CA-CIB et Natixis. (102) Note du 4 juin 2013 de la direction des finances, du budget et de la commande publique adressée au DGS. (103) Source : rapport de l’état de la dette au 31 décembre 2013 présenté au conseil général le 10 avril 2014. S2 – 2150238/BB 71/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives La multiplication des décisions de justice en faveur des collectivités territoriales a conduit l’État, actionnaire à 75 % de la SFIL, à introduire une disposition, dans le projet de loi de finances initiale pour 2014, visant à valider de façon rétroactive les contrats dépourvus de TEG, qui fut déclarée non conforme à la Constitution(104). Un nouveau projet de loi relatif à la sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public qui répond aux mêmes objectifs que les dispositions censurées de la Loi de Finances Initiale (LFI) pour 2014, en tirant les enseignements de la décision du Conseil constitutionnel, a visé à valider, a posteriori, des contrats d’emprunts structurés dont le taux effectif global, le taux de période ou la durée de période mentionnés dans les contrats de prêts sont erronés ou manquants. Plus ciblé, il vise à préserver les intérêts de l’État(105). Adoptée en procédure accélérée par le Parlement, le 18 juillet 2014, déférée le même jour au Conseil constitutionnel par 61 députés et validée(106), le 24 juillet 2014, en considérant qu’ « Eu égard à l’ampleur des conséquences financières qui résultent du risque de généralisation des solutions retenues par le TGI de Nanterre, l’atteinte aux droits des personnes morales de droit public emprunteuses est justifiée par un motif impérieux d’intérêt général. », la loi n° 2014-844 du 29 juillet 2014 relative à la sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public a été promulguée le 30 juillet 2014, le législateur ayant strictement limité la portée des validations en adéquation avec l’objectif poursuivi. Cette loi valide, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée et sous certaines conditions, les stipulations d'intérêts comprises dans les contrats de prêt entre un établissement de crédit et une personne morale de droit public, en tant que la validité de ces stipulations serait contestée par le moyen tiré soit du défaut de mention du TEG, du taux de période ou de la durée de période, soit de la mention erronée d’un TEG, d’un taux de période ou d’une durée de période. Elle concerne ainsi rétroactivement tous les contrats d’emprunts structurés conclus par le département de la Seine-Saint-Denis. Par ailleurs, même si la loi ne vise pas les contrats de swap, pour ces derniers, les contentieux engagés ont déjà donné lieu à des décisions en faveur des établissements bancaires. Dans ce contexte, le département devait être contraint de régler l’intégralité des intérêts qu’il n’a pas versés aux banques depuis 2011 mais qu’il a provisionnés et auxquels s’ajouteraient des pénalités de retard. Mais au-delà du passé, les charges d’intérêts contractuels seraient aussi à payer jusqu’à l’échéance des contrats. Pour anticiper les effets d’un tel scénario, le département a renoué le dialogue avec la SFIL en février 2014. 5.2.6.5. Un accord conclu avec la SFIL à la fin de l’année 2014 a permis de réduire sensiblement le risque financier Au début du mois de juin 2014, le cadre général d’un possible dispositif d’accord a pu être défini entre le département et la SFIL. Il a abouti, en décembre 2014, à un accord global sur l’ensemble du périmètre des prêts structurés de la SFIL soit huit contrats totalisant 331 M€ d’encours. Dans sa séance du 4 décembre 2014, la commission permanente du conseil général a autorisé le président à signer le protocole. (104) Le Conseil constitutionnel a en effet considéré qu’elle n’était pas en adéquation avec l’objectif poursuivi et que cette validation revêtait une portée trop large et portait une atteinte injustifiée aux droits des personnes morales ayant souscrit de tels emprunts. (105) Exposé des motifs du projet de loi : « compte tenu du risque considérable pesant sur la SFIL et sur Dexia, dont l’État est respectivement actionnaire à 75 % et 44 %, la sécurisation des contrats de prêts demeure indispensable et répond à un motif impérieux d’intérêt général.» (106) Décision n° 2014-695 dialogue compétitif du 24 juillet 2014. S2 – 2150238/BB 72/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Selon les informations communiquées à la chambre par le département, cet accord se traduit par la conclusion de nouveaux contrats de prêt qui permettent au département : - de sortir de la quasi-totalité des emprunts toxiques. Le stock d'emprunts structurés est ainsi passé à 12 % à la fin de l’année 2014 ; - de diminuer l'exposition au risque de l'encours de sa dette. La part des produits les plus dangereux, classés 6F dans la charte Gissler, est passé ainsi de 22 % début 2014 à 10 % au 31 décembre 2014 ; - de récupérer les provisions constituées à hauteur de 20,5 M€ et d'abaisser ainsi le recours (prévisionnel) à l'emprunt pour 2015 à 83 M€ (contre 147 M€ en 2014 et 126 M€ en 2013) ; - de réduire les taux d'intérêt pour l'année à venir et le remboursement de la dette en capital d'un montant total de prêt de 9 M€ au BP 2015. Par cet accord, la banque renonce à la créance correspondant aux intérêts et pénalités de retard sur les sommes non versées depuis 2011 au titre des échéances d'intérêts des contrats faisant l’objet de contentieux. Le département doit conserver ainsi la totalité des sommes provisionnées au titre des emprunts toxiques de la SFIL. En contrepartie, le département se désiste des procédures litigieuses en cours devant le tribunal de grande instance de Nanterre et devant la cour d’appel de Versailles. Cet accord, heureusement intervenu avant le changement de parité du franc suisse par rapport à l’euro en janvier 2015, a été facilité par le dispositif mis en place par l’État pour aider les collectivités locales à sortir des emprunts à risques et par la volonté des deux parties de parvenir à un accord. La chambre prend acte de cette issue favorable. 5.2.6.6. Deux fonds de soutien successifs ont été créés pour soutenir les collectivités ayant souscrit des emprunts structurés L’aide apportée par le fonds de soutien éphémère créé par la loi de finances rectificative (LFR) pour 2012 malgré l’avis défavorable de la chambre régionale des comptes L’article 4 de la LFR pour 2012 du 29 décembre 2012 avait prévu la création d’un fonds de soutien de 50 M€ au bénéfice des collectivités dont l’encours de dette comporterait de façon importante des emprunts structurés. La date limite fixée par les textes pour déposer une demande auprès du représentant de l’État dans le département était fixée au 30 septembre 2013. Conformément à la procédure prévue par la loi, le préfet a saisi la chambre, par courrier du 10 octobre 2013 afin qu’elle puisse évaluer la capacité du département à prendre en charge financièrement le refinancement de ces trois contrats. Dans un avis rendu le 6 novembre 2013 et sans méconnaître la situation financière difficile du département la chambre a donné un avis défavorable à la demande formulée par le département pour deux motifs. Tout d’abord, la loi avait prévu que l’attribution de l’aide devait être conditionnée à la négociation avec la banque d’un coût de refinancement des contrats. Or, aucune négociation n’avait pu aboutir avec Natixis, le coût de refinancement avait été estimé en faisant la différence entre le total des intérêts à payer par le département et celui des intérêts à recevoir par elle au titre de l’échange des swaps sur la durée de ceux-ci. S2 – 2150238/BB 73/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Ensuite, le département avait demandé au TGI de Paris de prononcer l’annulation desdits contrats, par trois assignations le 13 mars 2012, le 1er août 2012 et le 18 juin 2013. Cette démarche contentieuse était donc de nature à compromettre d’éventuelles négociations et l’intervention du fonds était dès lors prématurée. Dans un courrier du 21 novembre 2013, le préfet de la Seine-Saint-Denis a transmis au directeur général des collectivités locales le dossier du département accompagné de l’avis défavorable de la chambre. Il précisait toutefois que « nonobstant l’avis rendu […], sensible aux arguments présentés par le conseil général », il transmettait « l’ensemble du dossier […] assorti d’un avis favorable. » La loi prévoyait qu’il appartenait au ministre de l’intérieur, au ministre chargé des collectivités territoriales et au ministre délégué au budget de fixer par arrêté conjoint le montant de l’aide octroyée, l’avis de la chambre régionale n’étant que consultatif. Un arrêté du 27 décembre 2013 a porté attribution d’une aide d’un montant de 4 485 000 € au bénéfice du département de la Seine-Saint-Denis et une convention signée le 30 décembre 2013, entre le préfet et le président du conseil général, est venue concrétiser la démarche du département, avant la date du 31 décembre prévue par la loi. Sans cette convention, le versement ne pouvait intervenir. Le ministère des finances a, in fine, retenu le principe de ne couvrir qu’un tiers du montant demandé mais il avait signalé que la subvention ne pouvait pas couvrir les contrats de swap. C’est pourquoi, alors que la demande formulée par le président concernait des contrats de swap, la convention signée avec le préfet porte sur deux contrats d’emprunt (CAFFIL n° MPH257185 EUR et Depfa Bank n° 245445DS). Aux articles 5 et 6 de la convention, le département s’est engagé à maintenir l’équilibre de son budget et à réaménager les prêts référencés par le biais d’un remboursement anticipé total ou partiel ou de tout autre moyen permettant de les transformer en produits classés 1A dans la charte de bonne conduite. Il s’est aussi engagé, lorsque les conditions du réaménagement seront acquises, à se désister des procédures civiles concernant chacun des emprunts concernés. En juillet 2014, les négociations n’avaient toujours pas abouti. Depfa Bank a finalement refusé la négociation, tandis que le contrat CAFFIL a été incorporé à l’accord possible suspendu à la décision évoquée précédemment. La subvention exceptionnelle allouée fin 2013, attendue en 2014 par le département, n’est donc pas encore sur le point de lui être versée. Le fonds créé par la LFR pour 2012 a depuis été supprimé et remplacé par un dispositif plus ambitieux, mis en place par la LFI pour 2014, auquel les chambres régionales des comptes ne sont plus associées. Le nouveau fonds de soutien créé en LFI pour 2014 En contrepartie de la validation législative rétroactive des contrats d’emprunts, l’État avait aussi prévu, à l’article 92 de la LFI pour 2014, un dispositif d’accompagnement financier qui n’a pas été censuré par le Conseil constitutionnel. Ainsi, un fonds de soutien destiné notamment aux collectivités territoriales et à leurs groupements vise à leur accorder une aide financière pour permettre le remboursement anticipé des emprunts structurés ou la prise en charge des intérêts, sous réserve d’un projet de transaction conclu avec la banque. S2 – 2150238/BB 74/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Ce fonds de soutien a été doté de 100 M€ par an, pour une durée maximale de 15 ans, soit 1,5 Md€ au total, mais il sera porté à 3 Md€ dans une prochaine loi de finances rectificative, à la suite de la hausse du franc suisse par rapport à l’euro intervenue depuis janvier 2015. Un décret du 29 avril 2014 a fixé les modalités d’application du fonds. Ainsi sont éligibles au fonds les contrats les plus sensibles, c’est-à-dire ceux classés « hors charte », 3E ou 4E ou 5E. Le montant de l’aide limité à 45 % du montant de l’indemnité de remboursement anticipé ou à 45 % du coût de résiliation du contrat financier, sera porté à 75 % lorsque la loi « NOTRe » aura été adoptée par le Parlement. L’aide est versée par fraction annuelle, mais une dérogation pour les organismes dont la situation apparaît particulièrement dégradée, au regard des critères(107) pris en compte pour le calcul du montant de l’aide, pourront bénéficier d’un versement total de l’aide au plus tard le 1er juin 2015, si la demande est déposée avant le 31 décembre 2014, sinon la demande est à déposer le 30 avril 2015. Le profil de la dette du département remplit les critères pour obtenir une aide substantielle. Dans un courrier du ministre des finances et des comptes publics du 26 novembre 2014, le département a reçu l’engagement de percevoir une aide du fonds de soutien dont 13 M€ maximum pourrait être versés en une seule fois en 2015. Selon les informations communiquées par le directeur général des collectivités locales, le département a déposé son dossier de demande d’aide, le 15 décembre 2014. En effet, en concluant son accord avec la SFIL, le département s’est engagé à effectuer une demande d’aide au fonds de soutien créé par la loi de finances initiale pour 2014 et devait régler au plus tard le 15 janvier 2015 une somme de plus de 5 M€, correspondant au solde des sommes dues au titre des contrats de prêt réaménagés. Ce montant sera financé par le recours aux fonds de soutien créés par l’État pour contribuer à la sortie des emprunts toxiques. Cette aide de 26 M€ implique le versement dès 2015 d'un montant maximum de 13 M€ (sous-réserve de la disponibilité des crédits du fonds) et de 13 M€ versés sur 14 ans (20152029). Mais la procédure impose d’abord la signature d’une transaction avec la banque détentrice des emprunts structurés ainsi que la signature d’une convention avec le préfet permettant le versement de l’aide. 5.2.6.6.1. Le service en charge de la gestion de la dette récemment renforcé en compétences a bénéficié de l’appui du cabinet Finance active sans contrat durant neuf ans Lors du dernier examen de la gestion, la chambre avait relevé l’absence de politique de formation du personnel affecté à la gestion de la dette, les agents concernés ayant plutôt accumulé une expérience pratique, établie à mesure des souscriptions par le département des différents types d’emprunt. La direction financière ne bénéficiait alors pas non plus des prestations d’un cabinet de conseil. Le niveau de risque élevé représenté par les emprunts structurés devait inciter le département à conforter, en termes de pérennité des compétences, les ressources humaines dédiées au suivi de la dette. Depuis le dernier contrôle, la fonction de gestion de la dette, dorénavant rattachée au service des finances, a été restructurée et nettement renforcée en compétences. Par ailleurs, le département bénéficie, depuis peu, des conseils du cabinet Finance active. En effet, si dans le contrat initial signé en 2004, aucune prestation de conseil n’était assurée, dans celui signé en décembre 2013, les prestations comprennent, notamment un accompagnement permanent d’un consultant dédié, des informations législatives et règlementaires, deux visites annuelles, un audit et des écrits systématiques. (107) La dette de l’organisme, sa capacité de désendettement, son potentiel financier et la part de l’encours structuré éligible au fonds dans son encours de dette total. S2 – 2150238/BB 75/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Cependant, depuis 2005, les prestations du cabinet ont été assurées sans contrat. En effet, le contrat signé le 14 octobre 2004 a été considéré comme tacitement reconductible et c’’est seulement le 16 décembre 2013, que le département a régularisé la situation pour l’avenir, en signant un nouveau contrat pour trois ans. Par conséquent, durant neuf ans, les factures ont été payées en l’absence de tout fondement juridique. Durant la période examinée, l’état des paiements sans fondement contractuel est retracé dans le tableau ci-après. Aucun paiement n’a été retrouvé par la chambre en 2012. Tableau n° 40 : Les paiements sans contrat au cabinet Finance Active 2010 Paiement Finance Active N° Mandat 2011 2012 2013 12 512 € 12 744,31 € nd 13 578,49 € n° 93119 décembre 2010 n° 107311 décembre 2011 nd n° 34628 n° 93124 décembre 2013 Source : CRC Île-de-France à partir des données d’exécution transmises par le département 5.3. L’année 2014 5.3.1. Le contexte inédit du pacte de confiance et de responsabilité La préparation du budget primitif 2014 s’est inscrite dans le contexte inédit du pacte de confiance et de responsabilité conclu, le 16 juillet 2013, entre le Gouvernement et les associations d’élus locaux. Ce pacte a précisé les modalités de répartition des efforts d’économie demandés aux collectivités locales (1,5 Md€ de diminution des concours financiers de l’État en 2014 et en 2015) et confirmé la poursuite de la péréquation entre collectivités. Pour les départements, face aux difficultés financières qu’ils rencontrent depuis plusieurs années et en raison de l’écart croissant entre l’évolution des trois allocations individuelles de solidarité (le RSA, l’APA et la PCH) et les ressources transférées pour les financer, l’État a décidé de renforcer son soutien financier. Ainsi, un fonds de compensation de 830 M€ a été mis en place en 2014 par transfert des frais de gestion de la TFPB perçus par l’État, et les départements ont été autorisés, pour une durée de deux ans (2014 et 2015), à relever le taux des DMTO à hauteur maximale de 4,5 % au lieu de 3,8 %. En ce qui concerne leur participation à l’effort de redressement des finances publiques, la répartition proportionnelle aux poids des recettes réelles de fonctionnement des trois catégories de collectivités territoriales a abouti à prélever 476 M€ (soit un tiers du total) sur la DGF des départements et la répartition entre les départements a été effectuée de manière péréquée. Ces mesures ont trouvé leur traduction dans les dispositions adoptées par le Parlement dans la loi de finances pour 2014 que le département de la Seine-Saint-Denis a intégrées dans ses prévisions budgétaires. 5.3.2. Les orientations du budget primitif 2014 adopté en avril 2014 Les travaux de prospective budgétaire 2014-2016 ont abouti au choix d’un scénario « intermédiaire », arbitré lors d’une réunion du bureau du conseil général le 4 juillet 2013. Il vise à maîtriser les dépenses de fonctionnement, tout en maintenant l’effort d’investissement garantissant le financement des projets structurants et limitant la dégradation de la situation financière. S2 – 2150238/BB 76/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Le directeur général des services, dans les lettres de cadrage du 24 juillet 2013 adressées aux directeurs généraux adjoints reconnaissait que : « Sans pour autant améliorer les ratios financiers du département, la restauration des indicateurs suppose un effort substantiel qui ne pourra être réalisé que par étapes. Il apparaît pourtant indispensable de tendre vers un tel redressement, seule condition permettant de maîtriser nos charges d’intérêt, aujourd’hui trop élevées, et de continuer à trouver des financements pérennes pour nos investissements. » Ce contexte justifiait, en fonctionnement, une quasi-stabilité des dépenses sectorielles 2014 par rapport au budget primitif 2013 et, en investissement, hors impact du plan exceptionnel d’investissement prévu pour les collèges (+ 106 M€), une stabilité des dépenses d’équipement, permettant de répondre aux engagements d’ores et déjà pris. Les propositions des services devaient donc intégrer toutes les pistes d’économie envisageables et en investissement respecter le moratoire sur les subventions décidé le 26 janvier 2012 et maîtriser les programmes récurrents. Lors du débat d’orientations budgétaires, le 13 février 2014(108), le président du conseil général a reconnu les « avancées très significatives obtenues dans le pacte de confiance et de responsabilité » qui vont modifier l’équation budgétaire du département, à court terme, mais qui ne suffiront pas à elles seules. En effet, le département va bénéficier de 90 M€ de ressources nouvelles, en 2014. Pour 2014, quatre orientations principales ont été données au budget départemental : - concrétiser l’effort d’investissement considérable dans le cadre du plan exceptionnel d’investissement en faveur des collèges ; - assumer les engagements du département pour les transports en commun dans le cadre du contrat de plan département-région 2014-2020 et le Grand Paris ; - poursuivre la mobilisation pour obtenir la compensation des dépenses sociales ; - limiter autant que possible l’augmentation de l’encours de la dette départementale et les frais financiers. Le rapport de présentation du BP 2014, adopté le 10 avril 2014 par le conseil général, présentait quatre objectifs : - renforcer les capacités d’investissement pour faire face aux besoins croissants du département (les collèges et les transports demeurent les deux priorités) ; - poursuivre le développement de la politique de soutien à l’emploi (les emplois d’avenir) ; - assumer les obligations en matière sociale qui continuent de progresser fortement ; - poursuivre les efforts de gestion pour maîtriser les dépenses de fonctionnement afin de continuer à contenir l’évolution de la dette et ne pas augmenter la fiscalité des habitants et des entreprises. 5.3.3. Les constats et perspectives à la clôture des comptes 2014 La chambre avait réalisé, dans son rapport d’observations provisoires, une prospective financière pour les années 2014 à 2016 qui a été contestée par le département. En lieu et place de cette dernière, la chambre présente les principaux résultats de l’année 2014, reconstitués à partir de la balance définitive du compte de gestion 2014 du payeur départemental, pour les comparer à ceux constatés pour 2013 (cf. supra). (108) Voir procès-verbal de la séance du conseil général du 10 février 2014. S2 – 2150238/BB 77/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives La chambre dresse le constat suivant. Les nouvelles ressources obtenues en 2014 par le département, dans le cadre national du pacte de confiance et de solidarité (fonds de solidarité des départements d’Ile-de-France, fonds de péréquation DMTO et les frais de gestion de la TFPB) et l’accroissement des recettes de DMTO (avec le relèvement du taux) ont permis au département d’améliorer sa situation financière. Mais les dépenses de solidarité ont poursuivi leur forte progression (RSA + 9,1 %, APA + 5,5 %, allocations pour personnes handicapées + 3,2 %) et les charges financières générées par la renégociation des emprunts structurés avec la SFIL ont pesé sur le budget départemental, tandis que les charges de personnel et les achats de biens et services ont progressé respectivement de 1,7 % et 1,6 % par rapport au compte administratif 2013. Les dépenses d’équipement ont été fortement accrues, de plus de 30 %, traduisant l’impact du plan exceptionnel d’investissement en faveur des collèges tandis que les subventions d’investissement versées ont continué de décroître (- 20 %). Parallèlement les recettes d’investissement ont connu une diminution de 7 % conduisant le département à recourir à de nouveaux emprunts. Au terme de la gestion 2014, la CAF constatée (avant retraitement) progresse, en apparence, de 42 % (109,8 M€ contre 77,4 M€ en 2013) et l’encours de dette atteint 1 449 M€ après intégration de la dette liée aux contrats de partenariat (+ 29 %). La capacité de désendettement ne s’améliore donc que très légèrement (13,2 années contre 14,5(109) en 2013) et demeure préoccupante. Pour 2015, la chambre prend acte de la volonté affichée par le président, lors du vote du budget primitif en décembre 2014, non seulement de confirmer et d’amplifier la maîtrise des dépenses de fonctionnement, mais aussi de désendetter le département. Cependant, le maintien d’une politique d’investissement ambitieuse nécessite de retrouver de réelles marges de manœuvre. En effet les ressources dégagées, en 2014, par la section de fonctionnement pour financer les investissements sont encore très insuffisantes pour atteindre le bon niveau des ratios financiers de santé financière. Tableau n° 41 : Les indicateurs de solvabilité financière Taux d'épargne brute Capacité de désendettement Ratio cible Moyenne des départements de métropole Département Seine-Saint-Denis en 2014 12 % Inférieur à 12 ans 11 % 4,7 ans 6% 13,2 ans Source : CRC Ile-de-France - * Statistiques nationales DGCL - Balance du compte de gestion 2014 En effet, pour atteindre une capacité de désendettement inférieure au seuil de 12 ans avec un encours de dette constaté au 31 décembre 2014 de 1,449 Md€, il aurait fallu que le département dégage une CAF supérieure à 120 M€. De surcroît, au regard des opérations non intégrées dans les comptes de charges et de produits en 2014, en l’absence d’émission des mandats et des titres correspondants (voir § 4.2.5), il en ressort que le département a reporté sur le budget 2015 la régularisation de ces opérations (dont 36,4 M€ de versements à la CAF liés au RSA). Celles-ci auraient dû être imputées sur l’exercice 2014. (109) Avant correction des intérêts qui n’avaient pas été réglés par le département en 2013 (voir supra). S2 – 2150238/BB 78/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives En réintégrant, dans les charges et les produits 2014 les opérations non régularisées avant la clôture de l’exercice (cf. partie 4.2.5), la CAF atteindrait en réalité un niveau plus dégradé que celui constaté et la capacité de désendettement franchirait le seuil d’alerte de 15 ans. Tableau n° 42 : La CAF et capacité de désendettement corrigée pour 2014 (en M€) 2014 CAF brute constatée en 2014 109,8 Dépenses en attente de régularisation à déduire* 42,6 Recettes en attente de régularisation à ajouter* 14,8 CAF corrigée 82,0 Capacité de désendettement corrigée (en années) 17,7 Source : Balance définitive du compte de gestion 2014 Par conséquent, il convient de trouver de nouvelles marges de manœuvre. Un effort de réduction de la masse salariale semble incontournable et la politique d’avancement et de promotions ainsi que le régime du temps de travail dérogatoire pourraient être réexaminés. La suppression de nouvelles dépenses non obligatoires doit aussi être engagée. Mais la question nationale du financement des allocations individuelles de solidarité, à laquelle l’État a apporté une première réponse pour le département de Seine-Saint-Denis en 2014, demeure centrale. L’écart est croissant entre des dépenses sociales telles qu’elles ont été transférées depuis l’acte II de la décentralisation, très dynamiques, et des ressources pour les financer, volatiles ou atones depuis la réforme de la fiscalité locale. Dans le contexte de forte réduction des dotations de l’État jusqu’en 2017, seules une reprise de la croissance économique et une nouvelle embellie du marché immobilier permettraient au département d’une part, de réduire ses dépenses sociales et notamment le montant des allocations au titre du RSA, et, d’autre part, de retrouver des ressources fiscales dynamiques. La situation financière du département devrait conduire son président à mobiliser tous les leviers possibles. Les efforts de gestion engagés doivent être poursuivis et accentués. Une revue de l’ensemble des politiques publiques départementales pourrait identifier les dépenses les moins utiles à réduire ou à supprimer et préparer les choix à arbitrer sur la poursuite ou l’abandon des projets d’investissement envisagés. Recommandation n° 5 : Poursuivre, davantage encore, les efforts engagés pour réduire les dépenses de fonctionnement de l’administration départementale et identifier celles qui ne sont pas obligatoires et auxquelles il est possible de renoncer. Recommandation n° 6 : Réduire la masse salariale en utilisant tous les leviers d’ajustement existants. Recommandation n° 7 : Réviser à la baisse les dépenses d’investissement envisagées pour réduire l’endettement du département. S2 – 2150238/BB 79/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 6. GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 6.1. Le régime de temps de travail des agents départementaux conserve des avantages antérieurs à la loi de 2001 L’article 21 de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu’au temps de travail dans la fonction publique territoriale dispose que « les régimes de travail mis en place antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 (…) peuvent être maintenus par décision expresse de l’organe délibérant de la collectivité (…), sauf s’ils comportent des dispositions contraires aux garanties minimales applicables en matière de durée et d’aménagement du temps de travail. ». Cela signifie que les collectivités territoriales peuvent, soit conserver leur régime antérieur, soit appliquer le régime des 35 heures, sans pouvoir cumuler les deux. Ainsi que la chambre l’avait déjà constaté, lors de son précédent contrôle, une délibération du 3 décembre 2001 a confirmé la durée hebdomadaire du travail mise en place par délibérations du 24 octobre 2000 et du 18 décembre 2001 pour les agents départementaux. Ces délibérations ont maintenu une durée annuelle de travail très inférieure aux 1 607 heures requises depuis la mise en œuvre de loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 dans la fonction publique. Même s’il s’agit d’acquis sociaux, ce choix a un coût pour le département. 6.2. Le coût élevé du régime annuel du temps de travail À la demande de la chambre, le département a effectué une évaluation de ce surcoût(110). Ce dernier, estimant le coût moyen d’un agent en équivalent temps plein (ETP) à 3 860 €/mois, évalue le coût annuel des heures non travaillées à 16,815 M€, correspondant à 363 emplois. Comme les bilans sociaux font état du régime de congés des agents selon leur métier, la chambre a réalisé un chiffrage plus précis, calculé en fonction du coût moyen par catégorie d’agents répartis selon leur régime de temps de travail présenté dans ces bilans sociaux. Le coût théorique pour le département atteindrait, en réalité, 22 M€ et il correspondrait à l’équivalent de 514 emplois. En effet, l’article 1.1 du protocole d’accord portant sur la réduction du temps de travail dans les services départementaux de la Seine-Saint-Denis, signé le 29 septembre 2000, estimait à 500 le niveau de création d’emplois à terme, ce que confirme la méthode appliquée et décomposée dans le tableau suivant : Tableau n° 43 : Le coût de la durée annuelle de travail en 2014 selon le régime de congés des agents Nombre de jours de congés Nombre d’heures travaillées par an Nombre d’heures non travaillées par agent Nombre d’agents en ETP au 31/12/2013 Nombre total d’heures non travaillées Nombre d’emplois correspondants Coût moyen salarial annuel Coût total annuel pour le département en 2014 Assistants sociaux 45 1 463 144 594 85 493 53 46 900 2 495 109 Éducateurs 50 1 428 179 171 30 591 19 44 683 850 596 Agents des collèges 51 1 421 186 1 346 250 263 156 33 700 5 248 179 Autres agents 37 1 519 88 5 221 459 404 286 46 755 13 366 032 Total 7 331 825 751 514 21 959 916 Source : CRC Île-de-France à partir du bilan social 2013 et des données transmises par le département (110) Note du pôle personnel et relations sociales (PPRS) du 19 mai 2014. S2 – 2150238/BB 80/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Ainsi, selon la chambre, le coût du maintien du régime du temps de travail antérieur à la loi du 3 janvier 2001 atteindrait 22 M€ par an en 2014, soit l’équivalent de 6 points de fiscalité(111). Au regard de la situation financière préoccupante du département, la collectivité gagnerait à intégrer ce sujet dans la stratégie de redressement des finances départementales (voir supra). 6.3. L’effectif réel des collaborateurs du cabinet de la présidence dépasse le plafond légal 6.3.1. Rappel de la réglementation L’article 110 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que « l’autorité territoriale peut, pour former son cabinet, librement recruter ses collaborateurs et mettre fin à leurs fonctions ». Cette liberté est conditionnée au vote, par l’assemblée délibérante, des crédits budgétaires correspondant à ces recrutements. L’effectif maximum des collaborateurs est fixé en fonction du nombre d’habitants de la collectivité selon les dispositions prévues par le décret du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales(112). Les emplois sont créés par l’assemblée délibérante(113). Ces emplois peuvent être pourvus par des fonctionnaires, des agents non titulaires ou des personnes extérieures à la fonction publique. Dans tous les cas, ces personnels ont la qualité d’agents non titulaires(114). Les collaborateurs ne peuvent pas, durant leur engagement être en parallèle affectés à un emploi permanent d’une collectivité. Un arrêt du Conseil d’État du 26 janvier 2011 a jugé que : « les fonctions d’exécution telles que celles de maître d’hôtel, secrétaire (autre que de direction), sténodactylo, standardiste, cuisinier, agent de sécurité, chauffeur, planton, personnel de service, hôtesse, aide-cuisinier ou serveur, qui correspondent à des fonctions administratives ou de service à caractère permanent dont l’exercice ne requiert pas nécessairement d’engagement personnel déclaré au service des principes et objectifs guidant leur action politique, ni de relation de confiance personnelle d’une nature différente de celle résultant de la subordination hiérarchique du fonctionnaire à l’égard de son supérieur, ne constituaient pas des emplois de cabinet. Seuls pouvaient être soumis au régime des emplois de cabinet, les agents exerçant auprès du président de l’assemblée des fonctions impliquant une participation directe ou indirecte à son activité politique, exigeant un rapport de confiance, particulièrement étroit. » Ce jugement avait confirmé celui rendu par la cour administrative d’appel de Paris du 30 mars 2009 qui avait considéré comme des emplois de cabinet, les fonctions suivantes : « directeur de cabinet, conseiller spécial, directeur adjoint de cabinet, chef de cabinet, conseiller technique, chef de secrétariat particulier, chargé de mission, attaché de presse, attaché de cabinet, chef adjoint de cabinet, chef de secrétariat particulier adjoint, interprète et secrétaire de direction ». Le département comptant plus de 1,5 million d’habitants, le nombre de collaborateurs ne doit pas dépasser un effectif de 11(115). (111) 1 point de taxe foncière sur les propriétés bâties = 3,46 M€. Articles 10 à 13-1. (113) Articles 34 et 110 de la loi du 26 janvier 1984. (114) Article 1er du décret n° 88-145 du 15 février 1988. (115) Pour les départements : 9 collaborateurs pour une population jusqu’à 1 million d’habitants, auxquels on ajoute 1 collaborateur par tranche supplémentaire de 1 à 500 000 habitants, soit 11 pour le département de la Seine-Saint-Denis. (112) S2 – 2150238/BB 81/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 6.3.2. L’effectif réel des collaborateurs du cabinet de la présidence L’état annexe du personnel, contenu dans les documents budgétaires, fait mention du nombre d’emplois de cabinet créé par l’assemblée délibérante. Le tableau ci-après récapitule les informations qui y figurent durant la période examinée. Tableau n° 44 : État des lieux des emplois de collaborateurs de cabinet 2010 2011 2012 2013 2014 BP Délibération CG du 12/06/2014 BP CA BP CA BP CA BP CA Délibération CG du 11/07/2103 Collaborateurs de cabinet 10 10 10 11 11 11 7 nc 11 nc 11 Effectifs déclarés pourvus 5 10 10 10 10 10 7 nc 9 nc 9 Emplois budgétaires Effectifs apparents payés au 31/12 10 Effectifs identifiés par la chambre 10 6 10 14 nd 13 Source : Annexe « État du personnel départemental »– Xémélios - Organigramme du cabinet Il s’en déduit qu’au 31 décembre 2012, la présidence du conseil général disposait, selon la chambre, effectivement de 14 collaborateurs de cabinet alors que le nombre de postes créés, à cette date, au tableau des emplois était de 11, soit le plafond légal. En 2013 et 2014, 13 collaborateurs de cabinet ont été effectivement identifiés, pour 9 déclarés pourvus. Pour parvenir à cette identification de l’effectif réel, l’historique des recrutements des intéressés a été effectué et plusieurs sources croisées : les fichiers de paie, l’organigramme du cabinet de la présidence sur l’intranet de la collectivité et les dossiers individuels des agents concernés. Parmi les collaborateurs identifiés au service du cabinet, quatre sont affectés administrativement dans des services placés auprès de la direction générale. Selon le département, « Si certains agents ont pu être identifiés par la chambre comme appartenant au cabinet à partir de l'intranet du département, c’est en raison des relations étroites que ces agents sont appelés à assurer avec les collaborateurs de cabinet au titre de l’activité institutionnelle. Cette identification dans l’intranet pouvait être source de confusion et des corrections ont été apportées à l’intranet en août 2014 afin de clarifier le positionnement de ces agents au sein de l’administration. » Or, à la lumière de la jurisprudence du Conseil d’État qui confirmait celle de la CAA de Paris, et bien que le département le conteste fortement, il apparaît que les quatre emplois de chef du secrétariat particulier du président, d’adjoint à cet emploi, d’attaché de presse et de chef du protocole et des relations publiques sont bien à la disposition de la présidence du conseil général. Ces collaborateurs participent directement ou indirectement à son activité politique et ils exigent un rapport de confiance particulièrement étroit. De plus, ces agents figuraient dans l’organigramme du cabinet de la présidence, avant sa modification en août 2014 à la suite des constats de la chambre. Toutes les personnes qui occupent ces emplois ont vu leur recrutement décidé et leur niveau de rémunération fixé directement par le président ou son directeur de cabinet. En définitive, l’application des dispositions des articles 3-2 et 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 pour recruter ces collaborateurs s’est écarté de la procédure et de la contrainte du nombre de collaborateurs de cabinet fixé par la loi. 6.4. Le cas particulier d’un ancien vice-président du conseil général Monsieur S., conseiller municipal de Pantin, titulaire d’un Bac, fut vice-président du conseil général entre 2001 et 2008. Il a été recruté par le département en qualité de chargé de mission au cabinet de la présidence du 1er avril 2008 au 1er décembre 2008. S2 – 2150238/BB 82/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Jusqu’en 2012, l’intéressé a conseillé le président de Seine-Saint-Denis Avenir, organisme satellite du département, dont les activités ont été reprises par la collectivité après sa fermeture en 2012. Une solution de reclassement au sein des services de la collectivité lui a été proposée. Le département l’a recruté en qualité de chargé de projet à la direction de la culture, du patrimoine du sport et des loisirs. Le département a précisé que ce collaborateur était âgé de 59 ans au moment de la reprise d’activité et qu’une attention particulière avait été apportée à son réemploi et à la reprise des clauses substantielles de son contrat de droit privé, en prenant en compte la diversité de son parcours et de son expérience professionnelle. Le président du conseil général a signé sa lettre de mission en août 2012 et par contrat du 21 août 2012, il a été recruté sur un emploi de catégorie A sur le fondement de l’article 3-3(116) de la loi du 26 janvier 1984, pour une durée de trois ans pour exercer les fonctions de chargé de mission à la direction de la culture, du patrimoine, du sport et des loisirs, à compter du 1er septembre 2012. Sa rémunération a été fixée par référence au 8ème échelon du grade d’administrateur (IB 901) avec régime indemnitaire. Si la lettre de mission de ce collaborateur le chargeait de « contribuer à redonner à la SeineSaint-Denis une place dans l’histoire métropolitaine et valoriser particulièrement son passé industriel et ouvrier » par l’édition « d’un ouvrage historique faisant référence sur le sujet », à la fin de l’année 2014, soit plus de deux ans après son recrutement, aucun ouvrage de cette nature n’avait encore été publié. En réponse aux observations provisoires, le département a indiqué que la rédaction de cet ouvrage était en cours en lui communiquant le plan. Le département a transmis à l’appui de son contrat, un tableau récapitulatif des vacances de d’emploi déclarées au CIG. Celle supposée correspondre à cet emploi avait été déclarée le 10 août 2011, soit un an plus tôt, tendant à montrer l’écart entre les déclarations de vacance d’emploi et la réalité des besoins du département. Le recrutement de ce collaborateur a été effectué précipitamment au cours de l’été 2012, sans que les besoins du département soient explicites. De surcroît le niveau de diplôme de l’intéressé ne correspondait pas à celui requis pour le recrutement d’un administrateur territorial. Par ailleurs, à l’occasion de la campagne de notation 2013, l’intéressé n’a pas jugé utile de se soumettre à l’entretien de notation obligatoire avec son supérieur hiérarchique, le directeur de la culture, du patrimoine, du sport et des loisirs, pourtant proposé sous forme d’entretien téléphonique, le 24 octobre 2013, et qu’il avait accepté la veille par courriel. Sa fiche de notation 2013, vierge de tout commentaire, a été signée, le 24 février 2014, par le seul directeur général adjoint chargé du pôle personnel et relations sociales, l’intéressé n’ayant manifestement pas répondu à l’envoi du courrier lui notifiant sa notation annuelle pour signature. Ce collaborateur se présente, il est vrai, comme « chargé de mission auprès du président » et ses cartes de visites professionnelles mentionnent également cette qualité, ce que le président du conseil général conteste. En réponse à la chambre, le département a indiqué que l’intéressé est bien un agent de la direction de la culture, du patrimoine, des sports et des loisirs dont la mission d'archéologie industrielle a été placée sous l'autorité du directeur général adjoint en charge du pôle société et citoyenneté. Quoiqu’il en soit, le contenu de l’emploi de l’intéressé, s’il n’est ni collaborateur de cabinet, ni agent de la direction de la culture, semble très peu défini et une incertitude existe sur la réalité de son service au sein de cette direction. (116) Les besoins des services et la nature des fonctions le justifient et aucun fonctionnaire n’a pu être recruté. S2 – 2150238/BB 83/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 6.5. Les recrutements nombreux et peu réguliers des contractuels de catégorie A/A+ 6.5.1. Rappel des textes et de la jurisprudence Le recrutement d’agents contractuels de catégorie A, pour une durée de trois ans, doit être justifié par la nature des fonctions ou les besoins du service, conformément à l’article 3-3 alinéa 2 de la loi du 26 janvier 1984 et, depuis la loi du 12 mars 2012, il est précisé « et sous réserve qu’aucun fonctionnaire n’ait pu être recruté dans les conditions fixées par la loi. » Une jurisprudence de la cour administrative d’appel de Nancy du 16 novembre 2006 a précisé que si le recrutement d’un personnel contractuel est motivé par la nature des fonctions exercées, les missions doivent présenter des spécificités ou nécessiter une technicité particulière. Par ailleurs, la cour administrative d’appel de Marseille, dans un jugement du 15 juin 2010, a considéré que le recrutement pour les besoins du service nécessite que le recours à un contractuel doive dans ce cas comporter un avantage déterminant par rapport à un candidat titulaire, lié aux qualifications et à l’expérience de l’intéressé. En dehors de ces cas, le recrutement de personnels contractuels de catégorie A ne peut intervenir que sur la base de l’article 3-2 de la loi susvisée, pour faire face à une vacance temporaire d’emploi dans l’attente du recrutement d’un fonctionnaire, pour une durée d’un an. Enfin, le recrutement d’un contractuel est destiné à combler une vacance d’emploi dans l’attente que le processus normal de recrutement d’un titulaire ait abouti : « Toute autre solution aboutirait à permettre l’occupation d’emplois de titulaires d’un certain niveau par des agents ne remplissant pas les conditions et à un détournement des règles de la fonction publique » avait déjà conclu le commissaire du Gouvernement(117), dans l’arrêt du Conseil d’État « commune d’Igny » du 8 juillet 1991. 6.5.2. Une part majeure d’agents non titulaires de catégorie A concentrée sur deux grades Le département employait, au 31 décembre 2013, selon le bilan social, 819 agents contractuels sur 7 460 agents permanents(118) soit 11 % des postes. Depuis 2010, les effets des plans de titularisation ont contribué à réduire les effectifs d’agents non titulaires. La part des agents titulaires, sur les principaux grades de catégorie A, montre une prépondérance concentrée sur deux d’entre eux : ceux d’administrateur territorial et d’attaché principal. Tableau n° 45 : Effectifs payés en décembre 2013 Effectifs dont non titulaires Part des non titulaires % Administrateurs territoriaux (hors emplois fonctionnels(119)) 49 Attachés principaux 168 Directeurs territoriaux Ingénieur principal 84 129 Ingénieur en chef classe normal 41 13 25 4 5 1 26,5 % 14,9 % 4,8 % 3,9 2,4 % Source : Xémélios paie de décembre 2013 (117) Marcel Pochard fut directeur général de l’administration et de la fonction publique de 1993 à 1998. Hors assistants familiaux, contrats d’accompagnement dans l’emploi, emplois d’avenir et vacataires. (119) En effet, la loi de 1984 relative à la fonction publique territoriale autorise le recrutement direct de contractuels sur les emplois fonctionnels. (118) S2 – 2150238/BB 84/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 6.5.2.1. Plus d’un quart des administrateurs territoriaux étaient des collaborateurs non titulaires au 31 décembre 2013 Les emplois figurant dans l’état du personnel soulignent la progression du nombre de postes d’administrateurs territoriaux (hors emplois fonctionnels) depuis 2010. Tableau n° 46 : Les emplois budgétaires d’administrateurs depuis 2010 Emplois budgétaires Administrateurs territoriaux Effectifs payés au 31/12 2010 2011 2012 2013 BP CA BP CA BP CA BP CA Délibération CG du 11/07/2103 22 49 49 53 53 52 46 50 56 47 52 47 49 2014 BP Délibération CG du 12/06/2014 50 57 49 nd Source : Annexe « État du personnel départemental » des documents budgétaires - budget principal et budget annexe Le dossier de chacun des 13(120) administrateurs territoriaux non titulaires, en 2013, a été examiné et l’historique précis de leur recrutement a été reconstitué. Outre le fait que certains d’entre eux sont d’anciens élus locaux (2), d’anciens collaborateurs de la présidence (4) ou de la direction générale des services (2), de nombreuses anomalies ont été relevées : - les vacances d’emploi ne précisent et ne comportent pas toujours une description du poste à pourvoir et elles se contentent souvent de la mention générique « emploi d’administrateur » ; - le cadre d’emploi de recrutement effectif n’est pas toujours celui publié ; - les délais de publicité sont parfois insuffisants pour permettre aux fonctionnaires de se porter candidats ; - les contrats ne précisent pas toujours les fonctions exercées ; - le fondement juridique n’est pas toujours justifié car des recrutements sont effectués, dans la plupart des cas, sans qu’aucun moyen n’ait été mis en œuvre pour recruter un agent titulaire, hormis la publicité obligatoire auprès du CIG ; - les contrats sont très souvent transmis au contrôle de légalité après leur date d’entrée en vigueur ; - le département recrute, pour un an, les intéressés en laissant penser qu’il entend recruter un agent titulaire, mais il transforme systématiquement, pour une durée de trois ans, leur contrat sur le fondement de l’article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 alors que cela n’est pas justifié dans la plupart des cas. Dans la mesure où « pour les agents de catégorie A, l’exécutif s’étant prononcé pour un renouvellement de 3 ans à la suite d’un contrat d’un an, sous réserve de l’appréciation de la manière de servir », les dispositions de la loi du 26 janvier 1984 modifiée ne sont pas les critères retenus pour le renouvellement des contrats desdits agents. Or, les emplois permanents de la fonction publique territoriale ne peuvent être occupés par des agents contractuels que lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes(121). En l’espèce tous les postes concernés pourraient être occupés par des administrateurs territoriaux titulaires, à l’exception, peut-être, des postes de directeur de l’audit et de « coach ». (120) (121) Dont le dossier précédemment évoqué. TA de Paris 8 février 1990 Préfet du Val de Marne c/ syndicat intercommunal du centre informatique d’Orly. S2 – 2150238/BB 85/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives En Île-de-France, il n’existe au demeurant aucune difficulté pour recruter des administrateurs territoriaux titulaires, lesquels ont vocation à exercer, en vertu de leur statut(122), toutes les fonctions pour lesquelles le département a choisi de recruter des agents non titulaires. L’absence d’autres moyens mis en œuvre pour recruter des administrateurs territoriaux titulaires, autre que la déclaration obligatoire des vacances d’emplois au CIG, ne traduit pas la volonté du département de pourvoir ces postes par des agents titulaires. Si la mise en place des commissions de recrutement, en 2012, est une bonne pratique introduite par le directeur général des services, il n’y est pas recouru de façon systématique et jamais à l’occasion du renouvellement des contrats. La chambre invite la collectivité à mettre un terme à ces pratiques de recrutement qui s’écartent du droit de la fonction publique et elle prend acte des engagements pris par le président de veiller à la publication systématique des avis de vacances de postes, au respect des délais de publicité et de tenir une commission de recrutement avant tout renouvellement de contrat. 6.5.2.2. Les agents contractuels attachés principaux Lors de l’examen des dossiers de tous les agents contractuels attachés principaux, les anomalies suivantes ont été relevées : - la conclusion de nombreux contrats successifs, souvent de courte durée (1 an ou moins), a été pratiquée, plaçant ainsi les agents en situation de précarité ; - la mention de la vacance d’emploi n’apparaît pas toujours dans les dossiers, alors que cette procédure est obligatoire(123) (sauf pour les cas de remplacements) ; - le délai entre le recrutement et la déclaration de vacance est parfois insuffisant ; - le principe de non rétroactivité des actes n’est pas toujours observé car la date d’effet des contrats est souvent antérieure à celle de la signature et de transmission au contrôle de légalité ; - le principe selon lequel les agents non titulaires doivent être rémunérés sur la base d’un indice de la fonction publique n’a pas toujours été respecté en début de recrutement ; - le principe d’égalité de traitement entre agents publics n’est pas respecté : • des premiers recrutements sont effectués sur des indices terminaux ; • le recrutement sur un grade d’avancement est dérogatoire, ainsi que l’a rappelé le DGA chargé du pôle personnel et relations sociales, en août 2013 ; • le département organise un déroulement de carrière systématique pour les personnels contractuels, avec revalorisation tous les trois ans, (en dehors d’un contrat à durée indéterminée (CDI). À ce titre, ils bénéficient d’avancements d’échelons réguliers ainsi que d’avancements de grade, alors que ces modalités d’avancement ne concernent que les fonctionnaires, en référence à la loi du 26 janvier 1984 modifiée. Il en résulte que ces agents non titulaires, ainsi avantagés, ont un déroulement de carrière plus rapide que les fonctionnaires, sans que ces situations ne donnent lieu à observations du contrôle de légalité. Pourtant, le Conseil d’État a posé l’interdiction pour une collectivité locale d’organiser sur une longue période et de manière systématique un système de carrière pour les agents contractuels(124). (122) Article 2 du décret n° 87-1087 du 30 décembre 1987 portant statut particulier des administrateurs territoriaux. Réponse ministérielle n° 12391, Journal Officiel, Sénat du 17 juin 1999. (124) CE 30 juin 1993 « Préfet de la région Martinique ». (123) S2 – 2150238/BB 86/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives La chambre estime que le fait que la part des agents non titulaires du département ne soit pas une exception au plan national et serait « conforme à une tendance qui s’observe dans l’ensemble de la fonction publique territoriale » selon le département, ne saurait justifier les pratiques constatées. Elle prend cependant acte de la politique de la dé-précarisation mise en place pour les non titulaires. 7. LA CONSTRUCTION ET LA RÉNOVATION DE 21 COLLÈGES 7.1. L’adoption d’un PPI puis d’un PEI : « construire 21 collèges pour le 21eme siècle » Lors de son précédent contrôle(125), la chambre avait formulé plusieurs observations concernant la gestion des collèges par le conseil général et les deux plans pluriannuels d’investissement (PPI) (en 2007, puis en 2009 pour la période 2009-2017, non adopté) ainsi que le plan exceptionnel d’investissement (PEI) pour 2010-2015. L’analyse des perspectives démographiques et de l’état du parc immobilier avait conduit la chambre à estimer, sur 10 ans, le besoin de financement à plus de 70 M€ par an, soit 14 M€ de plus que ce qui avait été dépensé annuellement depuis 2004, alors même que la situation financière de la collectivité se tendait. Tout chantier de construction ou de rénovation lourde se déroulant sur plusieurs années, le risque que les collèges à construire ou à rénover soient livrés trop tardivement avait déjà été mis en relief. Le PPI non adopté de 2009 concernait la période 2009-2017 et il a connu des mises en œuvre avant la mi-2012(126). De fait, toutes les opérations envisagées par le PEI du 17 octobre 2010, à l’exception d’une(127), étaient effectivement prévues depuis 2009, 2007 voire depuis beaucoup plus longtemps (certaines opérations datent du début des années 2000, comme la rénovation du collège P. de Ronsard à Tremblay-en-France) : la rénovation des collèges Maurice Thorez à Stains et Gustave Courbet à Pierrefitte ; la reconstruction du collège Jean Renoir à Bondy ; la construction du 5e collège au Blanc-Mesnil et du 7e collège à Aulnay-sous-Bois ; la rénovation du collège Jacques Prévert à Noisy le Sec ; la reconstruction du collège Didier Daurat au Bourget et du collège Jean Jaurès à Villepinte ; la rénovation du collège Jean Jaurès à Saint Ouen et du collège Jean Baptiste Corot au Raincy ; la reconstruction du collège Jean Moulin à Aubervilliers et du collège Louise Michel à Clichy-sous-Bois ; la rénovation-extension du collège Pierre Curie à Bondy ; la reconstruction du collège Anatole France aux Pavillons-sous-Bois et du collège Jean Lolive à Pantin ; la reconstruction du collège Jean Lurçat à Saint-Denis et du collège Pierre de Ronsard à Tremblay ; (125) Rapport d’observations définitives (Rod) Département de la Seine-Saint-Denis exercices 2004 et suivants délibéré le 17 novembre 2010 notifié le 17 mai 2011. (126) On rappellera que ce PPI de 2009 avait fait l’objet d’une critique dans le précédent Rod au sujet du « défaut d’information de l’assemblée délibérante » - partie 7.1 du présent rapport. (127) La construction d’un nouveau collège à Montreuil. S2 – 2150238/BB 87/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives la construction d’un collège Saint-Denis/Saint-Ouen ; la construction d’un collège La Courneuve – Aubervilliers ; la construction d’un collège international à Noisy-le-Grand. Certaines opérations semblent avoir été abandonnées : la rénovation lourde du collège Descartes au Blanc Mesnil (PPI 2007) ; la construction du collège Jean Jaurès à Montreuil (PPI 2007) ; la rénovation du collège G. Braque à Neuilly-sur-Marne, et la création d’un internat de 40 places (PPI 2009 pour la partie rénovation du collège et PPI 2007 pour la création de l’internat) ; la construction du collège sur le secteur Bobigny/Drancy (PPI 2007) ; la rénovation du collège H. de Balzac à Neuilly-sur-Marne (PPI 2009) ; la rénovation/partition du collège Le Parc à Aulnay-sous-Bois. En réalité, le PEI du 17 octobre 2010 se contentait de reprendre des opérations projetées par les précédents plans d’investissement et son champ, en nombre d’opérations, a été largement réduit par comparaison au PPI de 2009. Ce dernier comportait au total 32 opérations de reconstruction sur/hors site, rénovation, construction nouvelle, dont plus de la moitié étaient antérieures à 2009 (y compris celles initialement prévues par le PPI de 2007). Les volumes budgétaires dans le PEI représentent cependant 141 M€ d’investissements annuels prévus, pour 80,5 M€ au titre du PPI. Les cinq opérations de restructuration ou reconstruction engagées sous forme de maîtrise d’ouvrage publique, avant l’adoption du plan exceptionnel d’investissement (collège J. Prévert à Noisy-le-Sec, J. Lurçat à Saint-Denis, P. de Ronsard à Tremblay, D. Daurat au Bourget et J. Jaurès à Saint-Ouen) et reprises par ce dernier, avaient débuté pour les plus anciennes déjà en 2005-2006. S’agissant de la dimension démographique, le plan pluriannuel d’investissement de 2009 comportait une « analyse prospective de l’évolution des effectifs des collèges de la Seine-SaintDenis entre 2008 et 2013 ». Par comparaison avec le nombre de collégiens annoncés pour la rentrée 2013 au plan 2009 (66 000 collégiens soit + 6,5 % par rapport à 2008(128)) avec celui constaté effectivement - dans le cadre du suivi du PEI - à la rentrée 2013 (67 930 collégiens(129)), les prévisions réalisées en 2009 étaient inférieures aux effectifs des collèges à la rentrée 2013 (- 1 930). À partir de la méthode utilisée en 2009 par le département, c'est-à-dire en effectuant des prévisions uniquement pour les élèves de l'enseignement ordinaire, les prévisions réalisées en 2009 étaient inférieures de 707 élèves aux effectifs constatés à la rentrée 2013 (soit 66 707 élèves). Le décalage n’est donc que de 0,1 %. 7.1.1. L’adoption d’un « Plan Exceptionnel d’Investissement » en faveur des collèges (PEI) lors de la séance du 17 octobre 2010 L’objectif de ce plan était d’amplifier l’investissement départemental en direction des collèges, à raison de 141 M€ en moyenne annuelle(130), pour répondre à la croissance de la population collégienne. Le département prévoyait donc à échéance de 2015 la construction de cinq nouveaux collèges. (128) 63 839 collégiens à la rentrée 2008 en Seine-Saint-Denis – source : « Analyse de l’évolution des effectifs des collèges et des besoins en équipement sur le département de Seine-Saint-Denis » – DEJ-PDPS – février 2014. (129) Chiffre issu du document intitulé « Analyse de l’évolution des effectifs des collèges et des besoins en équipement sur le département de Seine-Saint-Denis » – DEJ-PDPS – février 2014. (130) Page 1 du PEI. S2 – 2150238/BB 88/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Ce plan correspondait à 21 opérations lourdes comprenant 17 collèges neufs (dont la construction de 6 nouveaux collèges, et 11 reconstructions sur ou hors site) et 4 opérations de rénovations et de réhabilitations et il les décrivait par type d’opération (construction nouvelle, reconstruction ou réhabilitation), par collège et par ville. Le programme comportait également des constructions annexes et nécessaires, à savoir 3 internats (1 à dominante sportive, 1 à dominante linguistiques et 1 d’une capacité importante pour le collège international de Noisy-le-Grand), 9 cuisines centrales et 12 gymnases. Le plan précisait aussi que compte tenu de l’ampleur du programme proposé et afin de « respecter la règle des cinq ans », il était décidé de partager les opérations qui pourraient être conduites en maîtrise d’ouvrage publique et celles qui pourraient faire l’objet d’un contrat de partenariat. Sur le plan financier, ce plan exceptionnel d’investissement a été doté de 703 M€ pour répondre aux défis du département sur la période 2010-2015. L’enveloppe financière dédiée à la passation de trois contrats de partenariat s’élevait à 324 M€, soit 46 % du PEI soit environ 100 M€ par lot contractuel, celle pour les opérations à conduire en maîtrise d’ouvrage publique (directe ou déléguée) à 380 M€. Ainsi, dès l’adoption du plan exceptionnel d’investissement, la programmation des investissements et des modes de financement, en partie en contrat de partenariat et en partie en maîtrise d’ouvrage publique, constituait une hypothèse sérieuse. Le recours aux contrats de partenariat conduisait, il est vrai en 2010, à ne pas peser sur les marges de manœuvre budgétaires et financières du département. Dans les opérations à conduire en maîtrise d’ouvrage publique, le plan identifiait 145 M€ destinés au programme de travaux de modernisation et de grosses réparations (TMGR), 29 M€ pour le « volet numérique »(131) (les équipements numériques des collèges) et 200,1 M€(132) pour les neuf constructions, reconstructions et réhabilitation de collèges. L’enveloppe dédiée à la reconstruction de la cité mixte Renoir, ultérieurement abandonnée, était de 22 M€. Pour ce faire, plusieurs sources de financement devaient être mobilisées pour réaliser le PEI. - 1) la CDC via son financement dédié aux établissements en zone sensible ; - 2) un pool bancaire composé de la Caisse d’épargne, Banque commerciale pour le marché de l’entreprise (BCME) pour 250 M€ ; - 3) de l’autofinancement estimé à 30 M€ par an devra être assuré pendant cinq ans (dont droits de mutation + CET à partir de 2012). - 4) une subvention de plus de 2 M€ allouée par l’État pour la construction d’un 7ème collège à Aulnay-sous-Bois ; - 5) 3,6 M€ du CPRD pour le câblage et les espace numérique de travail (ENT) dans les collèges ; - 6) une participation de l’État par l’intermédiaire des financements du « Plan Espoir Banlieue » et du Grand emprunt (reconstruction du collège Maurice Thorez à Stains) et du Grand emprunt (internats d'excellence des collèges Lurçat de Saint-Denis, Courbet de Pierrefitte, et du collège international de Noisy-le-Grand). (131) « dans le but de poursuivre l’effort d’informatisation des collèges, avec la mise en place notamment d’ENT (Espace numérique de Travail) », rapport au CG du 14 octobre 2010. (132) L’addition des montants individuels des neuf opérations mentionnés dans le tableau récapitulatif du PEI du 14 octobre 2010 équivaut en réalité à 201 M€ (reproduit ci-après). S2 – 2150238/BB 89/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 7.1.2. L’actualisation du PEI initial en février 2011 Le document intitulé « rapport d’évaluation préalable à la passation de trois contrats de partenariat pour la réalisation de 12 collèges », adopté en séance du 10 février 2011, a actualisé le PEI initial. Il a apporté des modifications notamment de l’enveloppe financière dédiée aux « 21 opérations lourdes », celle-ci est passée de 529 à 546 M€, portant le montant total du PEI à 723 M€(133). Ce rapport a établi également la répartition définitive entre les opérations réalisées en contrat de partenariat (12) et celles réalisées en maîtrise d’ouvrage publique (9). Le coût estimé des opérations en maîtrise d’ouvrage publique est de 196 M€ auquel il convient d'ajouter à terme le coût du 5ème gymnase Saint-Denis/Saint-Ouen dont le coût précis dépendra du terrain et de la configuration choisie. Concernant les 12 opérations réalisées en contrats de partenariat, le coût d’investissement est estimé à 350 M€ (ce montant englobe les coûts de réalisation du collège international de Noisy-le-Grand, des 5 gymnases, des 6 cuisines centrales, du relogement de 2 centre d’information et d’orientation (CIO) et 1 internat). Au total, la nouvelle configuration du PEI comprenait pour un montant de 546 M€ : • la construction de 21 collèges ; • 10 gymnases (dont 1 qui dépend de la disponibilité foncière accordée par les communes de Saint-Denis et Saint Ouen dans le quartier Pleyel) ; • 2 équipements sportifs spécialisés ; • 10 cuisines centrales ; • 3 internats ; • 2 CIO. Le département a fait entrer dans le périmètre des différents contrats de partenariat les opérations de conception, de financement, de « grosse réparation/entretien », la maintenance de niveau 2 à 5. L’activité de grosse réparation/entretien et de maintenance était, précédemment, assurée par des prestataires privés par le biais de marchés publics. Le choix a toutefois été fait par le département de conserver l’exploitation des collèges et le niveau 1 de la maintenance (entretien général et technique de premier niveau, accueil, restauration, hébergement). Ces missions seront donc assurées par le personnel du département ou par le recours à des prestataires, malgré l’existence des contrats de partenariat. La commission consultative des services publics locaux a été réunie le 27 janvier 2011 et les représentants du personnel ont été consultés sur les « conséquences de ce dispositif sur l’organisation et les conditions générales de fonctionnement des services » lors du comité technique paritaire du 28 janvier 2011(134). Le département a par ailleurs décidé de recourir à une pluralité d’architectes pour conduire les opérations de construction ou de reconstruction des différents collèges. Les candidats doivent donc faire appel à un architecte différent pour chaque collège, soit 4 architectes par contrat de partenariat, et 12 architectes différents au total. Le conseil général justifie ce choix par sa volonté de « favoriser la qualité architecturale et de garantir la diversité des approches, tout en favorisant l’accès à la commande publique pour les jeunes architectes ou des agences de petite taille »(135). (133) NDLR : le chiffre inscrit par le CG dans son actualisation du PEI le 10 février 2011 semble approximatif ; le calcul de la différence entre 546 et 529 traduirait plutôt une augmentation de 17 M€ et non 20. (134) Rapport d’évaluation préalable à la passation de trois contrats de partenariat pour la réalisation de 12 collèges – séance du 10 février 2011 (p.5). (135) Rapport d’évaluation préalable à la passation de trois contrats de partenariat pour la réalisation de 12 collèges – séance du 10 février 2011 (p.5). S2 – 2150238/BB 90/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives L’accent a été également mis sur la qualité environnementale des bâtiments dans le cadre du schéma départemental pour une construction durable. Les travaux réalisés devaient faciliter la maîtrise des coûts énergétiques en répondant aux exigences du « plan énergie climat » adopté le 25 juin 2010. Le département a rappelé l’attention portée à la qualité environnementale qui s'est traduite par la rédaction d'un programme environnemental type en 2011. Ce programme a précisé les niveaux de performance que devaient atteindre les nouveaux collèges. De plus, un diagnostic environnemental par site a été réalisé. Enfin, dans chacun des trois contrats de partenariat un collège est de niveau « énergie zéro », les autres étant de niveau « bâtiment de basse consommation (BBC) ». S’agissant de la procédure de passation des contrats de partenariat, le département a décidé de retenir la forme du dialogue compétitif en mettant en avant qu’il existerait une « complexité réelle du projet », le recours à cette procédure n’étant possible qu’en cas de projets complexes. L’objectif était d’optimiser le coût global dans la recherche d’une conception technique alliant les meilleurs coûts en matière de construction et de maintenance, mais aussi d’optimiser le montage financier avec l’apport de subventions et de fonds publics en complément du financement privé. Le département devait apporter ainsi 175 M€ de subventions et de fonds publics directement, soit 50 % du montant total d’investissement global. Le regroupement à raison de quatre opérations de collège par contrat de masse financière équivalente devait également permettre « au département de susciter une motivation identique sur chaque contrat de la part des opérateurs et constructeurs ». Le choix de passer trois contrats devait susciter la concurrence entre les entreprises et permettre de mieux maîtriser les offres des entreprises partenaires. Le niveau financier de chacun des contrats devait autoriser l’accès de candidatures diverses(136) (voir infra). Le plan exceptionnel d’investissement pour la construction, reconstruction, rénovation de 21 collèges retenait donc en 2011 une enveloppe totale de 546 M€ répartis entre les opérations réalisées en contrat de partenariat (350 M€), et celles réalisées en maîtrise d’ouvrage publique (196 M€).L’enveloppe d’origine de 529 M€ a été portée à 546 M€. 7.2. Le choix de construire neuf collèges en maîtrise d’ouvrage publique 7.2.1. Un partage équilibré entre maîtrise d’ouvrage publique et contrats de partenariat Compte tenu de l’ampleur du programme et des délais contraints (arrivée prévisible de 3 000 collégiens supplémentaires entre 2010 et 2015(137)), le président du CG(138) avait précisé qu’il « convient de partager les opérations entre ce qui pourra être conduit en maîtrise d’ouvrage interne et la part du programme qui pourra faire l’objet d’un contrat de partenariat ». (136) Rapport d’évaluation préalable à la passation de trois contrats de partenariat pour la réalisation de 12 collèges – séance du 10 février 2011 (p.6) : on relèvera toutefois que la concurrence suscitée par les trois CP n’a pas été tout à fait égalitaire puisque le CP1 a suscité plus de candidature que les autres. (137) Page 9 du relevé de la séance du 14 octobre 2010. (138) Chapitre 5 (page 8) du relevé de la séance du 14 octobre 2010. S2 – 2150238/BB 91/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Dans les faits, ce choix s’est traduit par un découpage relativement équilibré entre les 2 procédures. Neuf collèges ont été programmés en maîtrise d’ouvrage publique sur les 21 opérations du PEI dont 3 opérations réalisées en maîtrise d’ouvrage déléguée à la société d’économie mixte Séquano Aménagement(139). Il s’agit de 3 reconstructions, le collège Pierrede-Ronsard à Tremblay, livré depuis septembre 2013 ; le collège Jean-Jaurès à Saint-Ouen dont la mise en service est prévue en 2 phases, en 2015 et 2016, et le collège Jean-Lolive à Pantin dont la mise en service est prévue en janvier 2018. Ces neuf opérations concernent aussi bien des restructurations ou reconstructions de collèges que la construction de deux nouveaux collèges. Cependant, l’opération de construction du collège Jean-Renoir à Bondy a été annulée temporairement. Ce projet de cité mixte (collège-lycée) dépend étroitement du financement de la région Île-de-France qui n’a pas inscrit cette opération dans son propre plan pluriannuel d’investissement. Des travaux seront cependant menés sur le collège Jean Renoir dans le cadre du « plan ambition collège 2020 » (voir infra). En définitive, huit collèges (au lieu des neuf prévus) seront réalisés en maîtrise d’ouvrage publique. Les constructions en maîtrise d’ouvrage directe ou déléguée portent elles aussi le plus souvent sur un ensemble de plusieurs bâtiments (collège, gymnase ou pôle sportif, cuisine centrale ou office de réchauffage, etc.), ce qui a permis de comparer les délais de réalisation entre contrats de partenariat et MOP (voir infra). Par ailleurs, le département(140) a dû revoir l’implantation de deux collègues sur MontreuilBagnolet et sur La Courneuve-Aubervilliers. Ils étaient initialement prévus comme projets intercommunaux lors de l’élaboration du PEI de 2010 mais, pour des raisons de non disponibilité de terrain pour la Courneuve et d’inadaptation des terrains pour Montreuil, ils sont redevenus des projets communaux pour les villes de Montreuil et d’Aubervilliers. Néanmoins, la nouvelle sectorisation permettra un découpage de la carte scolaire pour donner la possibilité aux élèves habitant en limite des communes de Bagnolet et de La Courneuve de pouvoir s’inscrire dans ces nouveaux établissements. L’un de ces deux collèges prévus initialement en maîtrise d’ouvrage publique (Montreuil) a été finalement intégré dans le périmètre du deuxième contrat de partenariat et a été inauguré sous le nom de collège Césaria Evora à la rentrée 2014. Le nouveau collège d'Aubervilliers, localisé au sud-ouest de la commune, devrait, quant à lui être livré en 2017. La nouvelle sectorisation sera construite avec l'ensemble des partenaires en 2016. Enfin, le calendrier des constructions des opérations en maîtrise d’ouvrage publique du département(141) montre que les délais de réalisation sont à des niveaux d’avancement très différents selon que les opérations ont été lancées avant ou après l’adoption d’un programme fonctionnel type. 7.2.2. La difficulté de réduire les délais de réalisation des opérations Le plan exceptionnel d’investissement avait aussi pour objectif, au-delà des moyens financiers mobilisés, d’accélérer la réalisation d’opération de restructuration ou de reconstruction déjà engagées en MOP. (139) Séquano Aménagement a été fondée en 2009 de la fusion de deux sociétés d’économie mixte départementales de la Seine-Saint-Denis, la Sidec et la Sodédat 93. (140) Échanges du 27 juin 2014 avec le responsable du bureau de la maîtrise d’ouvrage MOP de la DEJ. (141) Tableaux des opérations MOP : calendriers recalés_4 opérations MOP au 30 juin 2014. S2 – 2150238/BB 92/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Pour réduire la durée de réalisation d’un collège, jugée trop longue car supérieure à cinq ou six ans, le département a cherché des pistes d’amélioration. L’un des leviers les plus opérants a été l’élaboration d’un « programme type », regroupant un programme fonctionnel, un programme technique et un programme environnemental, tous trois complémentaires, devenu depuis le socle commun de conception de tous les collèges. Ce programme type doit être mis à jour dans le cadre du plan ambition collège 2020. Pour cela, il s’est fait accompagner d’un programmiste qui, dans le cadre d’un marché à procédure adaptée(142) d’une durée de 2 ans, a élaboré un « programme fonctionnel type ». Puis, un cabinet a été retenu pour décliner des « programmes fonctionnels détaillés » pour toutes les futures reconstructions ou rénovations-restructurations des collèges du département. Ce programme type a été élaboré en lien avec la communauté éducative, les communes concernées et les élus(143). Avec ce dispositif, le département a pu gagner du temps sur la partie amont en partant d’un programme socle, devant éviter les modifications de programme en cours de procédures génératrices de délais supplémentaires. Après sa mise en œuvre, les effets réels n’ont été mesurables que pour les procédures de construction engagées en 2012. Une solution a tout de même été trouvée pour réduire le nombre des candidatures soumises à chaque jury : un architecte et un bureau d’études ne peuvent désormais soumissionner qu’au sein d’un seul groupement. Cette méthode a permis de réduire le nombre de groupements. Auparavant, un même bureau d’études associé à différents architectes pouvait apparaître dans une dizaine de groupement candidats. Le département précise que cette solution conçue dans un contexte d’urgence ne constitue en rien un principe général qui aurait vocation à être pérennisé. Une analyse de la durée des opérations conduites en maîtrise d’ouvrage publique a été menée par la chambre à partir des dossiers de consultation et des calendriers du département(144) de façon à obtenir le chaînage complet, des études de faisabilité et de programmation jusqu’à la mise en service des collèges. Une distinction a été faite entre les collèges dont la construction a commencé avant ou après la mise en place du programme fonctionnel type. Pour les deux collèges, encore en cours de réalisation mais dont les procédures ont débuté avant 2011 (Didier-Daurat au Bourget et Jean-Jaurès à Saint-Ouen), les délais n’ont été que très légèrement réduits par rapport aux moyennes constatées antérieurement. Pour des raisons multiples (retard dans la programmation, extension de la capacité du collège, dépôt de bilan d’une entreprise, etc.), les délais se sont allongés pour les trois collèges livrés en 2012 et 2013 (Jacques-Prévert à Noisy-Le-Sec, Jean-Lurçat à Saint-Denis et Pierre-deRonsard à Tremblay). En mai 2010(145), les durées moyennes étaient estimées par le département à 77 mois (74 mois pour un nouveau collège et 80 mois pour une reconstruction ou rénovation) soit 6 ans 5 mois. Ces 5 collèges se situent à quelques mois près dans cette durée (82 mois pour le collège Jean-Jaurès et 71 mois pour le collège Didier-Daurat). En revanche, les délais de construction des collèges en maîtrise d’ouvrage publique dont la programmation a démarré fin 2012 ou début 2013 sur la base du programme type et même s‘ils ne sont encore que prévisionnels (les collèges ne sont pas encore livrés), se sont considérablement améliorés. Ainsi, pour les 3 collèges concernés (6ème collège d’Aubervilliers, Courbet à Pierrefitte et Lolive à Pantin), la durée serait en moyenne de 56 mois (4 ans 8 mois) soit une amélioration de 21 mois. (142) Marché 2010 930000294 notifié le 23 novembre 2010, sur lequel il a été mandaté 106 712 €. Page 5/16 des rapports au conseil général du 15 mars 2012 sur l’approbation des contrats de partenariat et page 5/12 du rapport annuel 2013 de la CCSPL. (144) Rapports d’analyse des candidatures des 6 collèges MOP et calendriers communiqués par le département. (145) Note sur le déroulé d’une opération de construction, reconstruction rénovation d’un collège (PPI) du 22 avril 2010. (143) S2 – 2150238/BB 93/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Malgré cette capacité à conduire ces opérations en moins de cinq ans, aucun des cinq collèges en maîtrise d’ouvrage publique n’a été mis en service à la rentrée scolaire de septembre 2014, leur livraison étant échelonnée entre la rentrée 2015 et le 1er janvier 2018. 7.2.2.1. Les trois opérations livrées en maîtrise d’ouvrage publique Le département a transmis le détail des calendriers pour les trois opérations réalisées en maîtrise d’ouvrage publique et entièrement achevées(146). S’agissant de la rénovation lourde avec extension du collège Jacques-Prévert à Noisy-leSec, la mise en service a été achevée en avril 2012 ; elle l’a été en février 2013 pour la reconstruction du collège Jean-Lurçat à Saint-Denis et en juin 2013 pour la rénovation lourde avec extension du collège Ronsard à Tremblay. Si ces opérations ont reçu l’approbation de l’assemblée départementale entre 2000 et 2002 pour être inscrites dans le premier PPI, l’accord du conseil général n’a été donné aux programmes de restructuration des collèges concernés qu’en 2006 pour Jean Lurçat à SaintDenis, 2005, pour Ronsard à Tremblay et 2007 pour le collège Jacques Prévert à Noisy-le-Sec (soit cinq ans entre les deux décisions). Compte tenu des aléas rencontrés par le département (extension de la capacité du collège, dépôt de bilan d’une entreprise, avenant lié à des changements de programme, caractère infructueux de certains lots, etc.), les durées de réalisation ont été plus longues et elles ont dépassé les six années jusqu’à la livraison effective des collèges. Entre l’approbation du projet et la livraison de l’établissement, plus de dix ans se seront écoulés. Le retard lié à la faillite de l’entreprise principale de construction du collège Jean-Lurçat pose la question des choix du département lors de la passation du contrat. En effet, en interne, les services avaient été informés de la faiblesse de l’entreprise soumissionnaire et d’un risque d’offre anormalement basse. La désignation d’une entreprise de gros-œuvre pour se substituer à la société défaillante a contribué aux dérapages des délais comme des coûts. 7.2.2.2. Les sept opérations en maîtrise d’ouvrage publique restant à livrer (cinq collèges et deux installations sportives) Après l’adoption du plan exceptionnel d’investissement 2010-2015, le département, par l’intermédiaire de la direction de l’éducation et de la jeunesse, a procédé à la réalisation des études techniques et de faisabilité des opérations. Il est également entré en négociation foncière avec les différentes villes concernées en vue d’obtenir les terrains nécessaires. Ces travaux ont conduit, dans plusieurs cas, à modifier le périmètre des opérations à réaliser hors maîtrise d’ouvrage publique, préalable à la conclusion des contrats de partenariat (fixée en mars 2012) à savoir, l’obligation de transférer aux titulaires des contrats les prérogatives de maître d’ouvrage sur le foncier des opérations. Des raisons techniques et des difficultés à définir une localisation adéquate ont retardé la négociation de plusieurs terrains, ne permettant plus leur acquisition au début du premier trimestre 2012. (146) Trois tableaux transmis le 1er août 2014 par le CG 93 : Calendriers de réalisation mis à jour par la direction de l’éducation et de la jeunesse (DEJ) au 29 juillet 2014, accompagnant la note explicative du directeur de la DEJ du 1er août 2014. S2 – 2150238/BB 94/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Ce fut le cas pour deux opérations. S’agissant de la création d’un nouveau collège intercommunal à Aubervilliers / La Courneuve, plusieurs terrains ont été proposés par la ville d’Aubervilliers (aucun par la ville de La Courneuve) et l’acquisition du terrain retenu est en cours. S’agissant de la reconstruction sur un nouveau site du collège Jean-Lolive à Pantin, l’acquisition des parcelles (actuellement propriété de Réseau ferré de France (RFF)) par l’opérateur de la ville de Pantin est en cours et leur cession au département est prévue en 2015. Ces deux opérations, initialement prévues en contrats de partenariat, ont été réorientées vers la conduite en maîtrise d’ouvrage publique. La mise en service du sixième collège d’Aubervilliers est prévue en septembre 2017 et celle du collège Jean-Lolive, une fois reconstruit, en janvier 2018. Par ailleurs les projets des trois autres collèges ont subi des aléas entraînant des décalages dans leur mise en service(147). La reconstruction du collège Didier-Daurat au Bourget, sur un nouveau terrain situé rue des Jardins, était une opération inscrite initialement au PPI du département en 2002, dont le programme et le budget ont été approuvés par la commission permanente en février 2008 en prévision d’une réalisation en procédure MOP. Le concours de maîtrise d’œuvre a été lancé en mars 2009 (publication de l’avis d’appel public à la concurrence (AAPC)) et l’approbation du choix du maître d’œuvre est intervenue en août 2010. Le retard au démarrage des travaux est également dû à des procédures d'appel d'offres nécessaires au lancement des travaux qui ont dû être relancées parce qu’elles s’étaient avérées infructueuses. Les montants des offres proposées se sont en effet révélés pour certains lots trop élevés au vu de l'enveloppe budgétaire de la maîtrise d'ouvrage. Par conséquent, les procédures ont été relancées, entraînant quelques délais au démarrage des travaux. Après la réalisation des études de conception, à la fin du premier semestre 2011, des contraintes budgétaires ont conduit l’exécutif à retarder le lancement de l’appel d’offres pour les travaux d’environ 18 mois. La passation des marchés de travaux est intervenue, pour l’essentiel, au cours du premier semestre 2013, ce qui a permis un commencement des travaux au 1er juillet 2013, en prévision d’une mise en service en février 2015. La modification du programme et l’augmentation de la capacité (de 700 à 850 élèves) décidées en janvier 2014, conduisent aujourd’hui le département à retarder la livraison de 6 mois, avec une mise en service du collège reconstruit en septembre 2015. La rénovation du collège Jean-Jaurès de Saint-Ouen a été inscrite au PPI en juin 2001, puis intégrée au PEI – opérations MOP – en octobre 2010. Un mandat de maîtrise d’ouvrage a été conclu avec la société Séquano Aménagement au cours du premier semestre 2010 et le concours de maîtrise d’œuvre lancé en juin 2010, notifié au lauréat (équipe Louis Soria architectes) en août 2011 et les études de conception ont été exécutées de septembre 2011 à mai 2012. Après un appel d’offres, lancé au cours du premier semestre 2012, partiellement fructueux, nécessitant une reprise du dossier de consultation des entreprises, les nouvelles procédures lancées (négociations ou nouvelles consultations en appels d’offres ouverts, selon les lots) se sont achevées au premier trimestre 2014. Un collège provisoire, installé de juillet à août 2013 a été mis en service en septembre 2013 afin de libérer la moitié des locaux existants à rénover. Ces travaux de rénovation ont débuté au premier semestre 2014, après différents aléas (notamment, présence de plomb dans les peintures) et l’objectif de livraison finale est désormais le mois d’octobre 2016. (147) Source : CG du 14-07-2014_Calendriers recalés des opérations MOP en cours. S2 – 2150238/BB 95/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives La rénovation lourde avec extension du collège Gustave-Courbet de Pierrefitte-sur-Seine, opération inscrite initialement en 2002 au PPI, puis intégrée en octobre 2010 au PEI, a donné lieu, après approbation du programme et du budget de l’opération par la commission permanente le 26 septembre 2013, à un concours de maîtrise d’œuvre lancé en septembre 2013, le jury (prévu initialement fin juin 2014, puis reporté une première fois en septembre 2014 par le service de la commande publique (SCP)) se réunissant finalement en octobre 2014 pour le choix du lauréat. L’objectif de mise en service finale de l’opération en septembre 2018 devient donc difficile à tenir. Enfin certaines installations en complément du programme des collèges, ont été réalisées en maîtrise d’ouvrage publique, soit parce qu’elles ne pouvaient pas être rattachées aux contrats de partenariat (CP) correspondants, soit parce que la procédure d’acquisition du terrain était en cours à la date de signature du contrat (cas du pôle sportif des communes Saint-Denis/Saint-Ouen), soit parce que la construction du collège prévoyait déjà sur son site une salle d’éducation physique et/ou un plateau sportif extérieur (cas du gymnase Maurice Thorez sur la commune de Stains). Le département a souhaité préciser pour ces deux cas que la raison du recours à la maîtrise d'ouvrage publique a été le retard d'acquisition du foncier. Ces deux constructions ont donc fait l’objet de marchés distincts en maîtrise d’ouvrage publique. La livraison est prévue pour l’été 2015 pour le pôle sportif de Saint-Denis/SaintOuen(148) et pour septembre 2016 pour le gymnase de Stains(149) et leur coût HT est estimé respectivement à 6 M€ et 5,8 M€. Ces constructions ont aussi subi les conséquences de la difficulté à mener de front de multiples opérations. Ainsi le pôle sportif de Saint-Denis-Saint-Ouen a été déjà reporté deux fois. D’abord prévu en septembre 2014 lors de la signature des contrats de partenariats, il a été décalé au 1er février 2015 puis à l’été 2015 après la mise à jour du planning de la direction de l’éducation et de la Jeunesse (DEJ) sur le suivi des opérations en MOP au 30 juin 2014(150). En conclusion, si par le passé, le département a eu beaucoup de difficultés à tenir une durée de construction de ses collèges compatible avec la forte augmentation de la population collégienne, les longs délais pris pour construire ou reconstruire les collèges en Seine-SaintDenis ne sont pas exclusivement liés à la procédure de maîtrise d’ouvrage publique directe ou déléguée. Si les aléas de la commande publique, des défaillances d’entreprises ou la difficulté de gérer de multiples intervenants ont pesé sur les délais, un ensemble d’autres éléments explique l’ampleur des retards cumulés de réalisation (décisions d’inscription du budget longtemps différées, report fréquent de programmation, difficulté d’obtenir l’accord de l’assemblée délibérante aux programme de restructuration/réhabilitation des collèges, décalage du vote des autorisations de programme correspondantes, etc.). Ces retards sont sans doute aussi en grande partie liés à des disponibilités budgétaires insuffisantes et aux faiblesses dans la gestion et le suivi des plans pluriannuels d’investissement. En lançant dès 2008, 2009 ou 2010 davantage d’opérations de construction ou reconstruction, le recours aux contrats de partenariat pour l’agrandissement et l’amélioration du parc de collèges obtenus à la rentrée 2014 auraient pu être en partie évité au profit d’une maîtrise d’ouvrage publique (directe ou déléguée). (148) Rapport d’analyse des candidatures du 4 décembre 12-2012 pour le concours de maitrise d’œuvre pour la construction du pôle sportif de Saint-Denis/Saint-Ouen. (149) Rapport d’analyse des candidatures du 9 avril 2012 pour le concours de maitrise d’œuvre pour la construction du gymnase Maurice-Thorez à Stains. (150) Source : CG du 14-07-2014_Calendriers recalés des opérations MOP en cours. S2 – 2150238/BB 96/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Ainsi, à partir de l’année 2012, lorsque les conditions ont été réunies (programmation fonctionnelle type, accord de l’assemblée délibérante sur les projets en cours, équipe dédiée de chargés d’opération), le département a su conduire des programmes de collèges, réalisés en maîtrise d’ouvrage publique, en 56 ou 58 mois(151). Il est à relever que des constructions en maîtrise d’ouvrage publique ont déjà dû être reprogrammées, avec un décalage de leur livraison de 6 mois (et pouvant entraîner parfois la perte d’une rentrée scolaire), en partie en raison de la gestion simultanée des constructions en contrats de partenariat et en maîtrise d’ouvrage publique, excédant la charge maximale de travail des chargés d’opération. Dans sa réponse, le département a mis en exergue la multiplicité des procédures (4 jurys pour 4 opérations, chaque jury devant se réunir deux fois avant de désigner un maître d'œuvre ; les contraintes techniques comme les difficultés techniques liées au sol dans le cas du pôle sportif de Saint Denis / Saint Ouen, et celles liées aux prescriptions urbanistiques dans le cas du pôle sportif de Stains. Il souligne ces raisons d’autant plus qu’elles constituent à ses yeux des contraintes qui auraient pu être transférées aux entreprises dans le cas de contrats de partenariat. 7.3. La préparation des contrats de partenariat Après la consultation de la commission consultative des services publics locaux le 27 janvier 2011, du comité technique paritaire le 28 janvier 2011, et l’avis favorable de la Mission d’appui aux partenariats public-privé (MAPPP) le 8 février 2011, l’assemblée départementale a approuvé, le 10 février 2011, le rapport d’évaluation préalable et retenu la procédure de dialogue compétitif pour la passation des contrats de partenariat conformément aux articles L. 1414-1 et suivants du CGCT. 7.3.1. La réalisation de l’évaluation préalable au recours au contrat de partenariat Les trois rapports d’évaluation préalable réalisés pour chacun des contrats de partenariat envisagés présentent un contenu quasiment identique. Conformément aux dispositions de l’article L. 1414-2 du CGCT : « I.- Les contrats de partenariat donnent lieu à une évaluation préalable précisant les motifs de caractère économique, financier, juridique et administratif qui conduisent la personne publique à engager la procédure de passation d’un tel contrat. Cette évaluation comporte une analyse comparative de différentes options, notamment en termes de coût global hors taxes, de partage des risques et de performance, ainsi qu’au regard des préoccupations de développement durable. Lorsqu’il s’agit de faire face à une situation imprévisible, cette évaluation peut être succincte. Cette évaluation est menée selon une méthodologie définie par le ministre chargé de l’économie. Elle est présentée à l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou à l’organe délibérant de l’établissement public, qui se prononce sur le principe du recours à un contrat de partenariat. II.- Les contrats de partenariat ne peuvent être conclus que si, au regard de l’évaluation, il s’avère : 1° que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n’est pas objectivement en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet ; (151) Sixième collège d’Aubervilliers ou le collège Jean-Lolive à Pantin. S2 – 2150238/BB 97/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 2° ou bien que le projet présente un caractère d’urgence, lorsqu’il s’agit de rattraper un retard préjudiciable à l’intérêt général affectant la réalisation d’équipements collectifs ou l’exercice d’une mission de service public, ou de faire face à une situation imprévisible ; 3° ou bien encore que, compte tenu soit des caractéristiques du projet, soit des exigences du service public dont la personne publique est chargée, soit des insuffisances et difficultés observées dans la réalisation de projets comparables, le recours à un tel contrat présente un bilan entre les avantages et les inconvénients plus favorable que ceux d’autres contrats de la commande publique. Le critère du paiement différé ne saurait à lui seul constituer un avantage. » 1) S’agissant de la réalisation des différents rapports d’évaluation préalable, le département a fait appel à un cabinet d’avocats, prestataire juridique du département via un marché public de conseil et d’assistance juridique(152). 2) Les différentes évaluations préalables ont ensuite été soumises à l’assemblée délibérante qui s’est effectivement prononcée « sur le principe du recours au contrat de partenariat » en séance du 10 février 2011(153). 3) L’article 1er de l’arrêté du 2 mars 2009 « relatif à la méthodologie applicable à l'évaluation préalable à la mise en œuvre d'une procédure de passation d’un contrat de partenariat » dispose que : « L'évaluation préalable mentionnée à l’article 2 de l'ordonnance du 17 juin 2004 susvisée et à l’article L. 1414-2 du code général des collectivités territoriales comporte les éléments suivants : I. - Présentation générale : a) du projet, notamment son objet, l’historique, le contexte et ses enjeux ; b) de la personne porteuse du projet, notamment ses compétences et son statut. II. - Partie juridique démontrant l’urgence, la complexité ou l’efficience du projet et présentant les schémas juridiques envisageables. III. - Analyse comparant les divers schémas juridiques retenus, comprenant : a) un cadrage, notamment les périmètres, les procédures, les calendriers et la durée totale du contrat distinguant la durée des travaux et la durée d’exploitation ; b) un chiffrage en coût complet, comprenant notamment les coûts de programmation, de conception, de réalisation, de financement, de fonctionnement du projet pour la personne publique et pour le partenaire privé avec leur évolution dans le temps, une estimation des recettes annexes éventuelles ainsi que le traitement comptable et fiscal retenu ; c) une actualisation, comprenant notamment la période et le taux retenu, et une estimation des coûts en valeur actuelle des flux nets de décaissement dans chacun des schémas pour la personne porteuse du projet ; d) une prise en compte du risque, des performances et du dédit, présentant notamment la répartition des risques entre les acteurs public et privé, leur valorisation monétaire, les calculs des valeurs de basculement des principaux paramètres et les tests de sensibilité sur les principaux postes de coûts ; e) la prise en compte du développement durable. » (152) (153) Ce cabinet représente par ailleurs le département dans le cadre de ses contentieux relatifs aux emprunts structurés. Rapport au conseil général du 10 février 2011 ayant pour objet les rapports d’évaluation préalable à la passation des trois contrats de partenariat. S2 – 2150238/BB 98/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Au regard des dispositions précitées et de cette méthodologie applicable à l’évaluation préalable, les rapports d’évaluation préalable, tels qu’ils ont été rédigés, présentent sur la forme l’ensemble des rubriques fondamentales listées par l’arrêté. Le département a suivi la présentation de l’article 1er de l’arrêté du 2 mars 2009 pour rédiger ses rapports d’évaluation préalable(154), et ce jusque dans les intitulés des rapports. Sur le fond, certaines réserves sont à formuler. 7.3.1.1. Présentation générale du projet Après avoir fait un rappel des textes pertinents, les rapports ont présenté le département, sur le plan budgétaire, démographique, social, sociologique, puis le projet à destination des collèges. Ont été soulignés leur vétusté, le retard pris pour les rénover via les plans pluriannuels d’investissement, ainsi que l’augmentation croissante des effectifs, rendant impératives la construction de nouveaux établissements. Le département a présenté son plan exceptionnel d’investissement du 17 octobre 2010 pour les collèges, ainsi que son choix de recourir à différents contrats de partenariat pour mener à bien ses opérations de construction, reconstruction, rénovation d’établissements scolaires. La volonté de réaliser 12 opérations sur 21 dans le cadre de trois contrats de partenariat et non pas un seul est justifiée par trois raisons différentes avancées par le département : • la crainte d’un « rapport de force très délicat » en phase de construction et d’exploitation ; • le risque de monotypie des constructions ; • la « rigidité » du dialogue et le risque « d’asphyxie des services » du département lors des phases d’analyse des propositions et des auditions des candidats. La première et la dernière de ces justifications peuvent paraître cohérentes, puisque la perspective de confier 12 opérations de construction à un même opérateur peut susciter des craintes quant à un « rapport de force très délicat » avec le partenaire privé, ainsi qu’une rigidité du dialogue. En pratique, toutefois, la société Eiffage a été désignée attributaire de 2 lots sur 3, soit 8 opérations sur 12. Seul le contrat de partenariat n° 2 a donné lieu à une attribution différente (le groupement Fayat, important groupe du bâtiment et des travaux publics (BTP) également). Cette configuration, à l’issue de la mise en concurrence, s’explique sans doute par le montant relativement élevé de chaque lot, en conséquence peu susceptible d’entraîner un grand nombre de candidatures. Pourtant, les rapports d’évaluation préalable mettaient en avant que le découpage des opérations en trois lots autoriserait « des candidatures d’entreprises de diverse taille ». Dans les faits, seuls de grands groupes ont véritablement candidaté(155) compte tenu d’un coût d’entrée pour candidater à l’attribution de chacun des lots contractuels très important. Le montant de chacun des contrats (plus de 100 M€) pouvait difficilement susciter une concurrence plus ouverte, même si le principe du découpage en trois lots semblait se justifier. Ainsi s’explique la désignation de deux groupes importants du BTP comme titulaire des trois lots. Ce dernier constat peut par ailleurs être renforcé par une remise en cause de l’argument tiré du risque de « monotypie des constructions ». En effet, dans la mesure où le département a imposé la présence de 4 architectes différents par contrat, soit 12 architectes pour les 3 lots, cette obligation aurait pu se retrouver dans le cadre d’un lot unique. (154) (155) Cf. p. 7 des trois rapports d’EP. La candidature aux trois lots de l’entreprise Semiic Promotion ayant été systématiquement écartée « faute de démontrer des capacités économiques et financières, ainsi que des capacités professionnelles et techniques appropriées pour prendre en charge l’ensemble des prestations du contrat » - rapports au CG du 15 mars 2012 portant approbation des contrats de partenariat. S2 – 2150238/BB 99/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Dans une note du 27 octobre 2010, le cabinet assistance à projets, patrimoine et partenariats (A3P), assistant à la personne publique, a soumis au département une réflexion sur la question du découpage en plusieurs lots contractuels. Le choix du département s’est porté sur le « scénario dit pragmatique », qui consistait à proposer trois lots financièrement équilibrés, des lots qui sont également fonction des dates de mise à disposition des emprises foncières. Ces justifications pragmatiques qui prenaient en compte notamment le risque d’indisponibilité des emprises foncières pour la construction, étaient en cohérence avec la décision du département de recourir à trois contrats différents, aux fins notamment de réduire ce risque. On relèvera toutefois que sur les quatre scénarios proposés dans la note du cabinet A3P, le scénario n° 4, qui a emporté la conviction du département, est le seul pour lequel le cabinet n’a pas mis en lumière les inconvénients éventuels, alors que la présentation des trois autres scénarii a été faite selon une présentation avantages/inconvénients. 7.3.1.2. L’étude juridique Conformément aux dispositions de l’article L. 1414-2-II° du CGCT : « II.- Les contrats de partenariat ne peuvent être conclus que si, au regard de l’évaluation, il s’avère : 1° que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n’est pas objectivement en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet ; 2° ou bien que le projet présente un caractère d’urgence, lorsqu’il s’agit de rattraper un retard préjudiciable à l’intérêt général affectant la réalisation d’équipements collectifs ou l’exercice d’une mission de service public, ou de faire face à une situation imprévisible ; 3° ou bien encore que, compte tenu soit des caractéristiques du projet, soit des exigences du service public dont la personne publique est chargée, soit des insuffisances et difficultés observées dans la réalisation de projets comparables, le recours à un tel contrat présente un bilan entre les avantages et les inconvénients plus favorable que ceux d’autres contrats de la commande publique. Le critère du paiement différé ne saurait à lui seul constituer un avantage. » Les trois rapports d’évaluation préalable concluaient à la réunion des trois conditions alternatives permettant de recourir au contrat de partenariat et à l’utilisation de la procédure du dialogue compétitif. Il est vrai que le principe du recours à ce cadre contractuel avait déjà été acté lors de l’adoption du PEI en octobre 2010. 1) Le critère de l’urgence A l’appui de l’article L. 1414-2 du CGCT et de l’arrêt du Conseil d’État du 23 juillet 2010 relatif au collège de Villemandeur(156), le département a conclu au travers de ces trois rapports d’évaluation préalable, que la réalisation des 12 collèges répond « à la nécessité de rattraper un retard particulièrement grave, préjudiciable à l’intérêt général et affectant le bon fonctionnement du service public de l’éducation ». Cette formulation est proche de celle du Conseil d’État, qui considère que le critère de l’urgence peut être rempli quelle que soit la cause du retard et même si celui-ci est imputable à la collectivité(157). De l’avis de l’ensemble de la doctrine, ainsi que de la MAPPP, il s’agit d’une « vision élargie » de la notion d’urgence consacrée par le juge administratif. (156) (157) Conseil d’État, 23 juillet 2010, Syndicat national des entreprises du second œuvre du bâtiment, n° 326544. Conseil d’État, 23 juillet 2010, Syndicat national des entreprises du second œuvre du bâtiment, n° 326544. S2 – 2150238/BB 100/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Pour conclure à l’urgence du projet, le département a souligné la poussée démographique et sa conséquence : l’augmentation du nombre de collégiens et l’incapacité des collèges existants d’absorber l’intégralité de ces nouveaux effectifs. Ce constat rendait impératif, selon l’analyse du département, la construction, reconstruction, rénovation de collèges. Le département a souligné par ailleurs que cette augmentation serait de l’ordre de 4 000 collégiens entre 2010 et 2015, ce qui porterait à 70 000 le nombre d’élèves en fin de période. En outre, l’urgence était mise en avant car le département entendait mettre un terme à l’accumulation du retard pris en matière de collèges. La quasi-totalité des opérations prévues par le PEI constituaient des engagements pris lors de l’adoption des précédents plans pluriannuels d’investissement qui n’avaient pas été exécutés. 2) Le critère de la complexité Après avoir rappelé la définition de la notion de complexité, les rapports d’évaluation préalable ont apprécié la complexité du projet du département. L’évaluation préalable a été rédigée de manière à réunir tous les éléments de la complexité. A priori, un projet de construction, reconstruction rénovation de collèges n’est pas complexe, dans la mesure où il s’agit de constructions d’infrastructures simples et régulièrement mise en œuvre par un département (collèges, gymnases, cuisines centrales, etc.). Ainsi, chaque lot contractuel pris isolément, qui comportait quatre opérations même réparties sur des sites différents, ne permettait pas de rendre le projet éligible au montage du contrat de partenariat, au seul titre de la complexité. C’est l’inscription de ces quatre opérations, dans le contexte plus global du PEI (avec en particulier l’objectif d’une livraison de 12 collèges pour la rentrée 2014), qui a fait apparaître une forme de complexité dans la démonstration de l’étude préalable. Le département relevait lui-même que « le projet s’inscrit dans une opération plus globale de construction de 21 collèges qui doivent être réalisés simultanément ». A contrario, lorsque le département a affirmé que le projet était complexe sur le plan technique et opérationnel, et qu’il impliquerait en conséquence la mobilisation de ressources humaines trop importante au regard de sa capacité, la pratique a montré que compte tenu de la forte mobilisation des services de la DEJ, tant sur le plan matériel qu’en termes de personnels, le département aurait eu la capacité d’assumer le suivi des opérations. Plus encore, dans le procès-verbal d’analyse des candidatures relatif au contrat de partenariat n° 1, il a été souligné que « le conseil général bénéficie d’une grande expérience en matière de construction de collèges » et que « les seuls impondérables sont liés à la disponibilité rapide des terrains et à l’archéologie ». En outre, l’argument relatif à la multiplicité des acteurs ne justifiait pas la complexité du projet. Toute opération de construction suscite par définition le recours à plusieurs corps de métiers différents (maître d’œuvre, entreprise de travaux) et une nécessaire coordination de tous ces intervenants. Quant aux contraintes liées au calendrier (les collèges devaient être réalisés dans un temps particulièrement restreint, pour être opérationnel en septembre 2014), aux « exigences du collège du 3e millénaire », ou à la question des opérations de construction, reconstruction sur des sites déjà occupés, ce sont des éléments courants dans ce type d’opérations. En tout état de cause, le critère de complexité permettait le recours au dialogue compétitif, même si l’évaluation préalable n’apportait pas la démonstration que la construction d’un ou de plusieurs collèges fût une opération en elle-même complexe. S2 – 2150238/BB 101/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Le Conseil d’État a confirmé le caractère exceptionnel des conditions qui fondent la complexité comme critère de recours aux contrats de partenariat dans son arrêt Conseil d’État n° 363007 du 30 juillet 2014, commune de Biarritz et pour le réaménagement du Musée de la mer. 3) L’efficience Les rapports d’évaluation préalable et l’ordre des éléments à l’appui de l’efficience traduisent les préoccupations premières du département. L’argument des délais est mis en avant pour disqualifier le recours à la maîtrise d’ouvrage publique et défendre le recours aux contrats de partenariat. Les observations précédemment faites montrent les limites de cet argument. 7.3.1.3. L’analyse comparative Bien que le département recoure à la réalisation de neuf opérations (sur 21) en maîtrise d’ouvrage publique, l’analyse comparative a procédé à une critique sévère de ce type de montage dans les rapports d’évaluation préalable. Dans ces rapports, le calendrier pour la passation et l’exécution des marchés publics nécessaires au projet dans le cadre d’une opération en maîtrise d’ouvrage publique directe a été estimé en moyenne de 58 mois, de la phase de faisabilité à la date de livraison des collèges, alors qu’il a été en moyenne estimé à 40 mois, de la faisabilité à la date de livraison, dans le cadre d’un contrat de partenariat. Selon cette analyse, la réalisation en contrat de partenariat devait permettre de gagner 18 mois par rapport à un schéma de réalisation en maîtrise d’ouvrage publique. Cette présentation et cet argument relatif au gain socio-économique en contrat de partenariat par rapport à un montage en maîtrise d’ouvrage publique sont à relativiser. En effet, dans la pratique, la livraison des 12 collèges en contrat de partenariat n’a jamais été fixée de manière impérative pour la rentrée 2014. Les rapports d’évaluation préalable, tout comme la note du cabinet A3P indiquaient une fourchette 2014 ou 2015 au plus tard. L’analyse – par la chambre - des délais respectifs à prendre en compte pour comparer le schéma en maîtrise d’ouvrage publique et le schéma en contrat de partenariat fait apparaître que l’évaluation préalable a minimisé le temps des études préliminaires à chaque construction dans le schéma en contrat de partenariat. En effet, alors que l’adoption du programme fonctionnel a considérablement réduit les délais, la phase dite « (1) avant dialogue » a été comptabilisée à hauteur de 4 mois dans le schéma en contrat de partenariat et la phase dite « (1) avant études » à hauteur de 16 mois dans le schéma en maîtrise d’ouvrage publique. Dans les faits, la phase avant dialogue des contrats ne semble pas avoir pris en compte les études de faisabilité qui ont pourtant été réalisées dans le 2ème semestre 2010 par le cabinet d’études pluridisciplinaire et conseils (EPDC), assistant du département. À l’inverse, dans la solution en maîtrise d’ouvrage publique, les délais de 16 mois « avant études » globalisaient les études préalables et le concours de maîtrise d’œuvre. De l’analyse faite par la chambre de ces délais, à partir des exemples réels des collègues en cours de réalisation en maîtrise d’ouvrage publique avec l’intégration d’un délai moyen de 6 mois pour les études de faisabilité pour les collèges en contrat de partenariat comme en maîtrise d’ouvrage publique, il ressort que l’écart entre la réalisation d’un collège selon les deux schémas n’est pas de 18 mais de 9 mois. Il en résulte donc un délai moyen de 47 mois pour les collèges en contrat de partenariat et de 56 mois pour les collèges en maîtrise d’ouvrage publique. Dans ce schéma, le gain en temps n’était plus que d’une rentrée au lieu de deux. S2 – 2150238/BB 102/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 7.3.2. L’appréciation favorable de l’évaluation préalable par la MAPPP Les trois avis de la MAPPP (avis n° 2011–4 ; 2011–5 ; 2011–6) rendus les 4 et 8 février 2011 au sujet des trois contrats de partenariat passés pour la construction – reconstruction sur site d’origine, sur site nouveau – rénovation de 12 collèges ont été favorables à ce mode contractuel et leur contenu identique, à quelques exceptions près (les chiffres renseignés, ainsi que les opérations concernées). 7.3.3. La décision de l’assemblée délibérante de recourir aux contrats de partenariat Les trois rapports au conseil général du 15 mars 2012 ayant pour objet l’approbation des différents contrats de partenariat (conception, une partie du financement, la construction et le gros entretien-renouvellement et la maintenance des 12 collèges) sont relativement identiques sur la forme comme sur le fond (montant total des loyers(158) tout comme leur décomposition, le montant du financement public(159)). Les différences étaient marginales et ne concernaient que les prestations de construction, le nombre de groupements candidats(160) par contrat et leur composition (notamment les architectes impliqués ainsi que certains des organismes prêteurs). Aussi, l’analyse présentée ci-après se concentrera-t-elle sur l’exemple du deuxième contrat de partenariat, tout en mentionnant par ailleurs, de manière incidente, des éléments de descriptions spécifiques aux deux autres lots. 7.4. Une administration de ces opérations en mode projet 7.4.1. Un directeur de projet et une équipe projet La DEJ qui compte 1 520 agents dont 176 dans les services centraux et 1 340 personnels techniques répartis dans les 120 collèges, s’est organisée en mode de conduite de projet. La conduite opérationnelle du PEI a été confiée à titre principal au service des politiques et ressources techniques de la direction, avec à sa tête un chef de service, directeur du PEI. Le choix d’un format d’organisation interne resserré a été crucial dans la méthode de travail. La réunion de huit chargés d’affaires et de quatre personnes en soutien a doté le département de la structure administrative adéquate qui a participé à la réussite de la conduite des contrats de partenariat jusqu’aux livraisons de l’été 2014. (158) Rapports au CG du 15 mars 2012 – approbation des contrats de partenariat : montant total des loyers CP1 : 6,8 M€ HT par an ; montant total des loyers CP2 : 6,6 M€ HT par an ; montant total des loyers CP3 : 7,0 M€ HT par an. (159) Rapports au CG du 15 mars 2012 – approbation des contrats de partenariat : financement public CP1 : 39,5 M€ HT ; financement public CP2 : 36,9 M€ HT ; financement public CP3 : 38,2 M€ HT. (160) Cinq candidats pour le CP1, Trois candidats pour le CP2 et Trois candidats pour le CP3. S2 – 2150238/BB 103/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Graphique n° 25 : Organisation des assistances : marchés d’APP et rôles des services internes au CG Le schéma des acteurs, associant plusieurs prestataires en assistance, pour la réalisation de l’évaluation préalable, était le suivant : CG 93 APP PILOTAGE Assistance Financière APP JURIDIQUE D SEBAN APP TECHNIQUE EPDC CG / DAF Celui des acteurs pour la passation des contrats était : CONSEIL GENERAL APP PILOTAGE APP TECHNIQUE APP JURIDIQUE APP FINANCIERE Programme Type APP MAINTENANCE ATELIER 21 APP TECHNIQUE Dialogue Le département a également bénéficié de l'appui gratuit du conseil d’architecture, d’aménagement, d’urbanisme et d’environnement de Seine-Saint-Denis (CAUE 93) pour les questions d'ingénierie urbanistique, et ce tout au long des phases du dialogue compétitif. S2 – 2150238/BB 104/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 7.5. Le coût de l’accompagnement n’a pas été totalement établi D’après les éléments communiqués par le département, les dépenses engagées autour des contrats de partenariat s’articulaient autour de trois types de dépenses : • l’accompagnement de la personne publique (APP) par des cabinets spécialisés : 2 M€ ; • l’indemnisation à verser aux candidats non retenus : 1,3 M€ ; • le coût d’une équipe dédiée de 12 personnes(161) sur une durée d’un an : 0,75 M€. La chambre a examiné(162) le coût de l’équipe projet chiffré par le département et le montant des indemnisations versées(163) qui sont apparus conformes aux prévisions. Elle formule plusieurs observations sur l’accompagnement de la personne publique. 7.5.1. Le recours important à des assistants à la personne publique (APP) Compte tenu des enjeux du projet, le département a eu recours à plusieurs prestataires pour l’accompagner lors de la conduite des différentes phases des contrats de partenariats (préparation, passation, conception-réalisation) en fonction de leur domaine de compétences (financiers, juridiques, architecturaux, fonctionnels, environnementaux et de maintenance). En faisant appel à des prestataires spécialisés, le département a voulu disposer de toutes les compétences nécessaires. Le coût de cet accompagnement par 8 prestataires a été évalué par le département en mars 2012 à 2 M€ TTC jusqu’à la livraison des 12 collèges. Certains de ces prestataires ont été sollicités sur toute la durée de la prestation y compris jusqu’à la levée des réserves. Or, dans les faits, 12 assistants (y compris les sous-traitants) ont accompagné le département, si l’on reprend toutes les prestations ayant un lien avec les différentes phases des contrats de partenariat et qui ont fait l’objet de marchés. Après retraitement des données de l’application financière « Grand-Angle » du département, les dépenses réalisées au titre des missions d’assistance s’élèveraient, non à 2 ME, mais à 2,9 M€ et projetées fin 2014 à 3,7 M€ en tenant compte des montants maximum des marchés dédiés et des quoteparts de marchés partagés, y compris les prestations liées au contrôle de la livraison des collèges jusqu’à la levée des réserves (d’août à décembre 2014) et qui n’étaient pas encore engagées en juin. Selon le tableau récapitulatif de ces dépenses(164), l’écart de 1,517 M €(165) entre les montants projetés par le département (2,164 M€) et ceux chiffrés par la chambre (3,681 M€) met en lumière l’importance du recours aux assistants à la personne publique. (161) 1 directeur de l’éducation, 1 directeur de projet et son adjoint, un chef de service SPRT, un chef de bureau MO, 5 ingénieurs chargés d’opération, 1 ingénieur maintenance et 1 chef du bureau de la commande publique. (162) Le calcul réalisé par la chambre à partir des fiches de paie de décembre 2013 s’élève à près de 900 000 €. (163) Chiffrage conforme à l’Indemnité de 65 000 € par collège soit 65 000 € X 4 x 5 candidats. (164) Voir annexe : tableau récapitulatif du chiffrage des dépenses des APP. (165) L’équipe de contrôle a transmis le tableau récapitulatif pour vérification et amendements de l’équipe de la DEJ, la charge de travail de cette dernière n’a pas permis d’obtenir la validation des données. S2 – 2150238/BB 105/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 7.5.2. Le cabinet, retenu pour l’assistance générale, a accompagné le conseil général depuis 2010 Le département a eu recours à un cabinet, pour l’accompagner durant toute sa conduite de projet jusqu’à la notification des contrats de partenariat. Il a d’abord confié à ce cabinet une mission d’assistance lors de la phase d’évaluation en amont des contrats de partenariat dans le cadre du plan exceptionnel d’investissement 2010-2015. Un marché passé en procédure adaptée à bons de commande n° 2010-93000074 lui a été notifié le 18 octobre 2010, sur lequel 135 895 € (TTC) ont été réglés. Deux livrables ont été remis au département au cours du dernier trimestre 2010 : - un rapport du 27 octobre 2010 relatif aux éléments de réflexion pour la définition des contrats de partenariat applicables au PEI ; - un rapport du 23 décembre 2010 sur l’organisation de la maintenance pour le projet de construction de collèges en contrat de partenariat (PEI 2010-2015). Ensuite, une demande d’assistance générale pour la construction, reconstruction et rénovation lourde des collèges de Seine-Saint-Denis en partenariat public-privé a fait l’objet d’un appel d’offres ouvert en décembre 2010. Trente-sept entreprises ont retiré un dossier de candidatures et cinq entreprises ont déposé une offre dans le délai imparti (24 janvier 2011). Celles-ci ont été analysées par la commission d’appel d’offres du 22 février 2011 selon les critères d’attribution répartis entre la valeur technique (60 %) et le prix (40 %). Le marché a été attribué à la société précitée, qui, au titre de ces deux marchés successifs, a reçu près de 500 000 € en règlement de ses prestations. 7.5.3. Le prestataire pour les études préliminaires a été candidat au sein du groupement emmené par Eiffage, titulaire des contrats de partenariat 1 et 3 Le département a également fait appel à l’un de ses prestataires réguliers ; un cabinet avec lequel il a conclu plusieurs marchés de maîtrise d’œuvre technique depuis 10 ans(166). Ce cabinet, groupé avec un autre prestataire, a réalisé des études de faisabilité, de pré-programmation, des propositions de scénarii et des analyses techniques en construction environnementale concernant les collèges à construire ou à reconstruire dans le cadre du PEI et plus particulièrement pour les collèges objet des futurs contrats de partenariat. Le département a utilisé un marché à bons de commande, notifié en mai 2009 au groupement, d’une durée de quatre ans et dont l’objet est relatif à des prestations intellectuelles nécessaires à l’exécution de missions d’études et d’assistance technique pour la réalisation de travaux tous corps d’états en vue de l’entretien, de la maintenance et de grosses réparations ponctuelles dans les bâtiments départementaux. Certaines de ces prestations concernaient des études pour les collèges construits en contrat de partenariat. Leur objet consistait notamment à l’analyse des caractéristiques du terrain, de l’environnement, des contraintes d’urbanisme du diagnostic des bâtiments existants, ce qui constituait en tant que tel une source d’informations non négligeable sur ces projets de collèges. Entre juin 2010 et janvier 2011, plusieurs études ont été menées par le cabinet pour le collège Jean-Moulin à Aubervilliers et le septième collège d’Aulnay-sous-Bois (CP1), le collège PierreMarie-Curie à Bondy et cinquième collège du Blanc-Mesnil (CP3) mais aussi des études pour le nouveau collège de Montreuil et le collège Jean-Jaurès à Villepinte (CP2). (166) Neuf marchés conclus entre 2004 et 2014 sur lesquels il a été engagé 13,6 M€ et liquidé 8,8 M€ en juin 2014 , source : Grand-Angle. S2 – 2150238/BB 106/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Le cabinet s’est retiré des deux groupements pilotés par Eiffage et en a informé le département le 27 mai 2011. 7.6. La passation des contrats de partenariat 7.6.1. Le lancement de la procédure de passation des contrats de partenariat Le rapport d’évaluation préalable s’est appuyé sur les trois critères alternatifs (urgence, complexité et efficience) pour justifier le recours aux contrats de partenariat, et plus particulièrement sur la complexité pour fonder la mise en œuvre d’un dialogue compétitif. Au cas d’espèce, le département a justifié la complexité de son projet (voir supra) par l’envergure des opérations, la mise en service simultanée de 12 collèges à livrer au plus tard pour la rentrée scolaire 2014 (calendrier très contraint), la diversité des sites concernés ou encore la multiplicité des acteurs. Les trois contrats de partenariat du département ont été passés selon la procédure prévue à L’article L. 1414-5(167) du CGCT. Le lancement de cette procédure a été formalisé par une délibération du conseil général du 10 février 2011(168) prise après avis de la commission consultative des services publics du 27 janvier 2011 et avis du comité technique paritaire du 28 janvier 2011. Cette délibération, prise pour les trois contrats, a approuvé les rapports d’évaluation préalable de chaque contrat, décidé de passer des contrats de partenariat et de retenir la procédure du dialogue compétitif en applications des articles L. 1414 du CGCT. Les différentes étapes(169) se sont déroulées en 12 mois, entre le 24 mars 2011 (lancement de l’AAPC) et le 5 avril 2012 (notification des CP). 7.6.1. La publication des avis d’appel public à la concurrence Le département a publié trois avis au Bulletin officiel des annonces de marchés publics (BOAMP) et au Journal officiel de l’union européenne (et les dates de remise des candidatures fixées au 6 mai 2011. Conformément aux dispositions des articles L. 1414-6 et L. 1414-7 du CGCT, le délai entre la date d'envoi de l’avis et la date limite de réception des candidatures a été respecté (42 jours). Ces avis indiquaient que le nombre de candidats admis à concourir était de trois au minimum et de quatre au maximum. Il était indiqué aussi que la collectivité avait choisi de recourir à la procédure de dialogue compétitif se déroulant en phases successives afin de réduire progressivement le nombre des solutions à discuter ou des offres à négocier. Le règlement de consultation apportait des précisions sur le contenu du dialogue. Celui-ci s’est déroulé dans les faits en une phase unique, mais avec une organisation de type « conduite de projet » composée de plusieurs séances thématiques (architecture, construction, maintenance, garanties financières et juridiques, etc.) avec chacun des candidats. (167) Si, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique est objectivement dans l’impossibilité de définir les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet, elle indique dans l’avis d’appel public à la concurrence qu’il sera recouru à une phase de dialogue dans les conditions prévues à l’article L. 1414-7. (168) Délibération n° 2011 II-01 du 10 février 2011. (169) Voir annexe tableau du déroulement des différentes étapes de la procédure de passation. S2 – 2150238/BB 107/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 7.6.2. La sélection des candidatures La commission départementale des contrats de partenariat, composée conformément aux dispositions de l’article L. 1411-5 du CGCT, s’est réunie le 24 mai 2011 et elle a retenu six candidats sur sept pour participer au dialogue. Un candidat n’a pas été retenu, faute de démontrer des capacités économiques et financières, professionnelles et techniques appropriées pour prendre en charge l’ensemble des prestations du contrat telles qu’elles étaient précisées dans la consultation. Les autres candidats étaient des groupements emmenés par des grands groupes du BTP (Eiffage, Fayat, Bouygues et Vinci), Vinci étant représenté par une de ses filiales (Sicra Île-de-France, CBC et Bateg). Tableau n° 47 : récapitulatif des candidatures déposées par lot contractuel candidat ayant déposé une candidature pour le lot groupe Bouygues groupe Eiffage groupe Fayat groupe Semiic, non retenu à l'issu de l'analyse des candidatures groupe Vinci (CBC) groupe Vinci (Sicra) groupe Vinci (Bateg) lot 1 X X X X X lot 2 lot 3 X X X X X X Source : CRC à partir des données de la procédure de passation des contrats Dans l’AAPC, la définition et la pondération des trois critères de sélection des candidatures étaient exprimées ainsi : - capacités économiques et financières à prendre en charge les prestations globales objets du contrat : 35 % ; - capacités professionnelles et techniques à prendre en charge les prestations globales objets du contrat, y compris la capacité à gérer l'exécution de contrats globaux : 40 % ; - capacités professionnelles et techniques des équipes de maîtrise d'œuvre à prendre en charge les prestations de conception de bâtiments et d'équipements répondant à des exigences élevées en termes de qualité architecturale et environnementale, en particulier des établissements d'enseignement : 25 %. L’analyse du procès-verbal de la commission du 24 mai 2011(170) soulève deux observations. Le candidat, d’ailleurs le seul à avoir déposé un dossier pour chaque contrat, qui n’a pas été retenu, conformément aux critères indiqués, n’avait pas la taille critique (financière, professionnelles et techniques appropriées) lui permettant d’être un soumissionnaire « sérieux » pour le projet du département. Cependant, cette décision contredit les affirmations contenues dans le rapport au conseil général du 10 février 2011(171) qui indiquait - au point 2.3 Procédure - que « le choix de passer trois contrats vise à susciter la concurrence entre entreprises et a ainsi mieux maîtriser les offres des entreprises partenaires. Le niveau financier de chacun des contrats(172) autorise l’accès de candidatures diverses ». Or, le fait que ce candidat ait été écarté dès la première étape de la procédure, laisse penser que le découpage en trois lots de quatre collèges a constitué une barrière à l’entrée pour les petites et moyennes entreprises (PME) ou les groupes d’importance moyenne. (170) Procès-verbal de la commission départementale des CP sur la sélection des candidats du 24 mai 2011. Rapport du 10 février 2011 ayant pour objet sur les rapports d’évaluation préalable à la passation de 3 contrats de partenariat pour la réalisation de 12 collèges. (172) Pour rappel, chaque contrat correspond à une enveloppe de 100 M€. (171) S2 – 2150238/BB 108/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives La seconde observation tient au nombre de candidats retenus pour l’analyse des offres pour chaque contrat. En effet, l’AAPC précisait que trois candidats au minimum et quatre candidats au maximum seraient retenus par contrat. Dans les faits, avec l’exclusion du candidat précité, il y a bien eu quatre candidats retenus pour le contrat de partenariat n° 1, mais seulement deux pour les contrats de partenariat n° 2 et 3. Selon l’analyse du département, le candidat précité n’aurait pas pu faire face à l’ampleur du projet. Il n’en demeure pas moins que la concurrence s’en est trouvée encore limitée. Lors du dialogue compétitif, le département a dû choisir pour deux de ces contrats de partenariat entre deux propositions seulement d’importants groupes du BTP (Fayat pour le contrat de partenariat n° 2 et Eiffage pour le contrat de partenariat n° 3). 7.6.3. Organisation et déroulement du dialogue compétitif Le département a recouru au dialogue compétitif(173). Le département a précisé avoir opté pour le dialogue compétitif en raison de la complexité du projet, de la difficulté pour la collectivité de définir seule et à l'avance les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins et de la complexité à établir le montage financier et juridique du projet (rapport au conseil du 10 février 2011). La rapidité du dialogue compétitif et la gestion efficace de la conduite des opérations en mode projet sont les deux points saillants relevés par la chambre. La procédure de dialogue compétitif organisée par le département dans des délais contraints, en un tour, a fortement contribué à ce que soit tenu l’engagement de livrer les 12 collèges pour la rentrée 2014. Les services du département se sont mis en ordre de marche. Une équipe projet de 12 personnes a été constituée sous la direction du DGS et des missions d’APP sont venues compléter les compétences. Ces assistants à maîtrise d’ouvrage ont été présents sur l’ensemble de la procédure du dialogue compétitif jusqu’à la signature des contrats et pour certains jusqu’à la levée de réserves après la livraison des collèges. Concrètement, ces cabinets ont assisté le département lors des séances thématiques du dialogue, chacun pour leur partie (finances, construction et architecture, fonctionnalité, technique et environnementale, entretien, maintenance). Associés à l’équipe projet, ils ont aussi rédigé des synthèses intermédiaires sur l’avancement des étapes de dialogue et sur les offres finales pour éclairer le département lors du classement de ces offres. Pour mener de front les trois procédures, le département a espacé d’un mois la tenue des séances de dialogues pour chaque contrat pour se concentrer sur les problématiques des quatre collèges concernés (du 8 septembre au 6 octobre 2011 pour le contrat de partenariat n° 1, du 24 octobre au 7 novembre 2011 pour le contrat de partenariat n° 2 et du 22 novembre au 2 décembre 2011 pour le contrat de partenariat n° 3). Aucun élu du département n’a pris part au comité de pilotage. Cependant, tous les élus ont été rencontrés, aucun collège ne pouvant être construit sans leur accord. En outre, dans le cadre de la procédure de dialogue compétitif, les candidats ont rencontré, une fois, le maire et le conseiller général associés à l'opération concernée. (173) Article L. 1414-5 : les contrats de partenariat peuvent être passés selon les procédures du dialogue compétitif, de l’appel d’offres ou selon une procédure négociée. S2 – 2150238/BB 109/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives La procédure de dialogue a été conduite avec les moyens et la diligence nécessaires de façon à optimiser les échanges et favoriser la remise d’offre la plus adaptée possible au projet du département. Les enjeux décrits dans la charte du dialogue compétitif(174) et les principes qui caractérisent cette procédure ont été respectés même si, dans certains cas, les restitutions et formats documentaires caractérisent avant tout la conduite de projet et ne relève pas stricto sensu d’un formalisme administratif classique de procès-verbal. La charte du dialogue compétitif recommande de « conduire une procédure traçable et transparente en respectant l'égalité de traitement entre les candidats ». Sur ce point, même s’il n’y a pas eu formellement de procès-verbaux ou de relevés de décisions des sept séances de dialogue, les échanges relatifs aux questions réponses qui se sont déroulés (sur quatre mois) entre chaque candidat et le département ont été consignés dans des tableaux qui attestent du suivi des questions et de la rapidité des réponses du département. Le nombre important de questions posées donne également une illustration de la richesse des échanges. La charte préconise également de « s’assurer que le pilotage et la capacité à décider rapidement sont bien organisés pour permettre un dialogue responsable, fructueux et sans délais excessifs. » Cette préconisation a été mise en œuvre par le département. Le dialogue s’est déroulé sur une courte durée (sept mois), alors que le délai est en général bien supérieur à celui d’une procédure par appel d’offres (six mois). Il s’est décomposé, sur cinq mois, en une partie d’échanges, une fois transmis le cahier des charges (questions réponses, séance de dialogue, offres initiales et invitation à remettre une offre finale), et ensuite, sur un à deux mois selon les contrats, en une phase de clarifications à la suite de la remise des offres et de mise au point des contrats. L’objectif calendaire qui faisait de la rentrée scolaire 2014 la borne de mise service des 12 collèges a rétroagi sur toute la conduite des étapes. Les ouvrages ont été livrés en août 2014(175). Pour tenir les délais de livraison, quel que soient les résultats du dialogue sur la qualité des offres, il fallait conclure les contrats sans déborder sur le planning de construction incompressible. 7.6.4. L’analyse des offres : les offres initiales et finales Pour remettre ses propositions prévisionnelles détaillées (PPD), chaque candidat a utilisé le guide de rédaction transmis avec la lettre d’invitation pour l’aider à concevoir son offre initiale selon les critères définis par le département en termes de projet architectural et fonctionnel, d’environnement, d’aspects juridiques et financiers et d’entretien et de maintenance des équipements. 7.6.4.1. L’examen des offres initiales Lors de l’analyse des projets de collèges proposés, les assistants du département comme les équipes internes ont considéré que les projets étaient assez inégaux en termes de conception architecturale, voire seulement passables, et cela pour les trois contrats. De même les qualités fonctionnelles ont été commentées et critiquées et, dans certains cas, la question posée de savoir si le projet était amendable (cf. collège de Villepinte sur le contrat de partenariat n° 2 pour le candidat Fayat). (174) (175) Charte du dialogue compétitif : Annexe n° 7 du guide méthodologique de la MAPPP (version du 25 mars 2011) qui relève 10 principes qui déterminent les règles de bonnes gestions du dialogue compétitif. Sauf pour la reconstruction du collège J-B Corot pour le contrat de partenariat n° 1 dont la date de la mise en service a été reportée au 13 octobre 2014. S2 – 2150238/BB 110/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Les candidats ont disposé de trois mois pour déposer une offre initiale (dite proposition prévisionnelle détaillée - PPD) à partir de l’invitation à concourir, et de deux mois ensuite pour remettre une offre finale (le délai initial n’était que d’un mois pour cette dernière). L’examen des propositions prévisionnelles détaillées des différents candidats a mis en exergue que, pour chaque contrat, la qualité architecture initiale était décevante pour de nombreux collèges. Par exemple, pour un candidat, trois projets de collèges sur quatre ont été jugés trop monolithiques, l’architecture décevante pour le collège d’Aubervilliers proposé par un autre candidat, ou les façades du Raincy, datées pour un troisième (contrat de partenariat n° 1) ; les projets étaient décevants pour les collèges de Villepinte, Stains et Pavillons-sous-Bois pour le contrat de partenariat n° 2) et le même constat était fait pour un autre candidat (contrat de partenariat n° 3) pour le collège de Bondy (architecture décevante) et à Noisy-leGrand (architecture massive). Par ailleurs, le volet environnement a retenu l’attention du département puisque les projets de collèges devaient intégrer une technologie permettant de les livrer « basse consommation » et pour quelques-uns d’entre eux « à énergie zéro ». Il est apparu que les candidats n’avaient pas immédiatement compris les attentes à prendre en compte pour réussir à concevoir des collèges. Les candidats ont fait des efforts importants entre les propositions prévisionnelles détaillées et les offres finales qu’ils ont remises. Deux autres sujets étaient majeurs pour le département : la dimension des prix et le volet de la maintenance et du gros entretiens et renouvellement (GER). Pour le volet financier, il a été demandé aux candidats d’améliorer leurs offres financières. Après analyse, les marges bancaires sont apparues élevées pour tous les candidats ; les calculs des loyers L2, L3 et L4 « à expliquer » ou encore trop élevés et les coûts de construction élevés pour un candidat (contrat de partenariat n° 1) au regard de l’évaluation préalable. L’offre en matière de maintenance et de GER a pu être jugée imprécise, présentant des incohérences, traitée comme une gestion de moyens et non de résultats (contrat de partenariat n° 1) ou encore avec un coût particulièrement élevé. À ce stade, les candidats manquaient encore d’une claire compréhension des attentes du département. 7.6.4.2. L’examen des offres finales Pour apprécier l’offre économiquement la plus avantageuse, les cinq critères pondérés suivants ont été retenus de manière identique dans les règlements de la consultation de chacun des contrats de partenariat : 1) Coût global de l’offre, c’est-à-dire la somme des coûts actualisés générés par contrat (30 %) ; 2) Qualité globale et objectifs de performance, en particulier en matière de développement durable (50 %), dont : 2.1) Objectifs de performance en termes de qualité architecturale, fonctionnelle et urbanistique des ouvrages et équipements (20 %) ; 2.2) Objectifs de performance en termes de qualité de la construction et de développement durable (15 %) ; 2.3) Objectifs de performance en termes de qualité d’entretien et de maintenance (15 %). S2 – 2150238/BB 111/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 3) Garanties financières et contractuelles et niveau de prise en charge des risques par le partenaire (10 %) ; 4) Délai de mise en service et qualité du phasage (7 %) ; 5) Part d’exécution du contrat confié à des petites et moyennes entreprises et à des artisans (3 %). Après analyse des offres, effectuée avec l’appui des analyses détaillées sectorielles apportées par les assistants du département, un classement a été dressé pour chaque contrat de partenariat selon les critères définis dans le dossier de consultation. À l’issue de ces analyses, le choix des lauréats a été le suivant : - pour le contrat de partenariat n° 1 : Eiffage avec une notation de 80/100 ; - pour le contrat de partenariat n° 2 : Fayat avec une notation de79,5/100 ; - pour le contrat de partenariat n° 3 : Eiffage avec une notation de 81/100. À l’examen des rapports d’analyse, la chambre observe que : Le critère prix (30 points) a eu un poids conséquent dans le classement des offres pour les trois contrats. Les titulaires du contrat de partenariat n° 2 (Fayat) et du contrat de partenariat n° 3 (Eiffage) ont obtenu la note maximale. Pour le contrat de partenariat n° 1, le titulaire Eiffage (29,5 points) est à quasi-égalité avec un autre candidat (30 points) classé 3ème. La qualité globale et les objectifs de performance ont été notés sur 50 points. Les meilleurs candidats ont obtenu 37,5 points. Pour les deux autres contrats de partenariat, les notes descendent de plusieurs points (35,5 points pour un candidat et 34 points pour un autre pour le contrat de partenariat n° 2 et seulement 31,5 points pour un candidat et 33 points pour un autre pour le contrat de partenariat n° 3). Le classement pour le contrat de partenariat n° 1 a été très serré entre les deux candidats, pour leur prix et la qualité globale ainsi que les objectifs de performance mais les critères 3 et 4 présentaient des écarts significatifs. Pour le critère 3, « garanties financières et contractuelles et niveau de prise en charge des risques par le partenaire » un candidat a été noté 8/10 contre 4,5/10 pour l’autre candidat. 7.6.4.3. Une faible évolution financière entre les offres initiales et les offres finales Les observations du département lors de la dernière séance de dialogue ont mis en lumière que les candidats n’avaient pas su complètement « entendre son message » sur la qualité globale du projet, mais aussi sur le prix. Par ailleurs, le volet maintenance, enjeu majeur de la phase d’exploitation, objet des loyers L2 et L3, n’a pas évolué de manière significatives entre les deux tours, alors qu’il avait fait l’objet de mention particulière à l’attention des candidats. Enfin, la comparaison des offres finales avec l’évaluation préalable initiale a montré que le montant de ces contrats restait au-dessus des prévisions du département(176). (176) Voir annexe : tableau détaillant l’évolution des offres des candidats retenus pour les trois contrats. S2 – 2150238/BB 112/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 7.6.5. La mise au point et la conclusion des contrats Le dialogue compétitif resserré a permis d’arriver à la conclusion des trois contrats dans des délais compatibles avec des livraisons à la rentrée 2014. Certaines attentes n’ont pas pu être prises en compte totalement par les candidats (le coût de la maintenance ou du projet global de la construction), ce qu’une durée plus longue de dialogue aurait peut-être permis. Mais alors la durée de construction aurait été décalée et la mise à disposition des collèges n’auraient pas pu avoir lieu pour la rentrée de septembre 2014. La mise au point des contrats a commencé le 9 janvier 2012 pour le contrat de partenariat n° 1, le 23 janvier 2012 pour le contrat de partenariat n° 2 et le 6 février 2012 pour le contrat de partenariat n° 3 avec l’aide d’un cabinet d’avocats. Le conseil général a délibéré le 15 mars et les contrats ont été signés le 4 avril 2012. Le tableau ci-dessous récapitule les offres financières des candidats établies sur la base de la valeur actualisée nette TTC en euros courants (valeurs actualisées nettes (VAN)). À la conclusion des contrats de partenariat, on observe que les VAN des offres finales des candidats retenus pour les deux premiers contrats se situent un peu en dessous de l’évaluation préalable actualisée (respectivement de – 4 % et – 6 %), alors que la VAN d’Eiffage pour le contrat de partenariat n° 3 se situe légèrement au-dessus de l’évaluation (+ 2 %). Tableau n° 48 : évolution de la VAN TTC (*), des candidats retenus CP 1 EP initiale EP actualisée (1) offre finale (2) écart (2-1) Eiffage 149 707 924 158 630 187 152 038 124 - 6 592 063 CBC (filiale groupe Vinci) 149 707 924 158 630 187 204 152 519 45 522 332 Bouygues 149 707 924 158 630 187 149 753 981 - 8 876 206 Fayat 149 707 924 158 630 187 157 718 919 - 911 268 CP 2 Groupement SICRA (Vinci) Fayat EP initiale 151 000 810 151 000 810 CP 3 EP initiale EP actualisée (1) 155 808 377 155 808 377 EP actualisée (1) offre finale (2) 184 992 730 145 134 019 offre finale (2) écart (2-1) 29 184 353 - 10 674 358 écart (2-1) Eiffage 139 674 765 151 715 418 155 123 745 3 408 327 Bateg (groupe Vinci) 139 674 765 151 715 418 161 664 939 9 949 521 Source : CG 93 évaluation préalable et offres définitives des candidats (DOF) (*) Exprimée en euros courant 7.7. Le montage contractuel a été conforme à la logique des contrats de partenariat Le département a fait en sorte, avec l’aide du cabinet Seban, de prévoir des documents contractuels, rédigés conformément à la norme (clauses essentielles telles que prévues par l’article L. 1414-12 du CGCT) et au plus près des recommandations des organismes experts (le clausier-type et le guide méthodologique relatif au contrat de partenariat de la MAPPP dans sa version du 25 mars 2011). Si les clauses ont été rédigées dans l’intérêt du département, certaines clauses n’étaient pas dénuées de risque. Ainsi en est-il des demandes de poursuite des travaux même en cas de recours contre le permis de construire. Cette clause qui avait pour but évident de préserver les délais de livraison, était risquée si les constructions ne pouvaient aboutir ou si le contrat devait être résilié. S2 – 2150238/BB 113/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 7.7.1. Les principales caractéristiques de chaque contrat de partenariat Chaque contrat est constitué d’un « contrat de tête » et d’annexes classées selon les matières qu’elles régissent. Comme déjà évoqué largement, le département a retenu le principe d’un contrat global afin que son périmètre comprenne, pour les trois lots de quatre collèges : - la conception ; - les travaux ; - une partie du financement ; - le gros entretien et renouvellement ; - et la maintenance. Le département a tout de même fait le choix, pour chaque lot contractuel, de conserver l’exercice quotidien des missions de restauration, d’accueil, d’entretien courant et technique ainsi que d’une partie des grosses réparations (parachèvement des sols, murs et plafonds). La phase d’exploitation, pour le titulaire du contrat, contient le GER, ainsi que la maintenance des équipements. L’entretien général et technique de 1er niveau (accueil, restauration, hébergement) reste réalisé par des agents du département. Le niveau 2 de la maintenance sera partagé entre le titulaire et la collectivité. 7.7.1.1. La durée des contrats et la rémunération du cocontractant La durée de chaque contrat comprend la phase de conception/construction et la phase d’exploitation. Le département a décidé que cette durée serait de 20 ans à compter de la date contractuelle d’acceptation des ouvrages (c’est-à-dire concrètement à compter de la date de prise de possession des bâtiments par le département, telle que fixée dans le contrat), soit le 18 août 2014. Chaque contrat sera éteint au 17 août 2034. La rémunération du cocontractant fait l’objet d’un paiement de la part du département d’un loyer global couvrant : • les coûts d'investissement, lesquels comprennent notamment les coûts d'étude et de conception, les coûts de construction et ses coûts annexes ; • les coûts de financement ; • les coûts liés à la maintenance (GER et maintenance courante) de l’ouvrage correspondant. Le paiement du loyer s’effectue à compter de la date effective d’acceptation des ouvrages, c'est-à-dire à compter de la prise de possession effective, et jusqu’à la fin du contrat. La rémunération est liée à des objectifs de performance assignés au cocontractant et négociés pendant la phase de dialogue. Le loyer se décompose par objet : − le loyer L1 couvre le principal (L1p) et les intérêts (L1i) des dettes bancaires et des fonds propres. Le loyer L1 correspond au coût d’Investissement et de financement ; − le loyer L2 correspond à la provision destinée à couvrir les dépenses de GER ; − le loyer L3 couvre les dépenses de maintenance courante (hors fluide) ; − le loyer L4 couvre les coûts de gestion du titulaire, les assurances ; − la rémunération du titulaire du contrat est assurée par le département sur son budget propre sur la base du loyer versé. S2 – 2150238/BB 114/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives À compter de la date effective d’acceptation des ouvrages, le département paiera un loyer aux trois titulaires. La somme de ces loyers annuels sera de l’ordre de 24 M€ TTC, répartis entre fonctionnement (frais financiers à long terme, loyer maintenance et gestion, une partie du loyer GER) et investissement (pour la partie remboursement du capital et éventuellement une partie des opérations de gros entretien/renouvellement). En début de contrat, la répartition des trois loyers devrait être plutôt de 30 % en investissement pour 70 % en fonctionnement avant de voir les proportions s’inverser en fin de contrats. Cette structure s’explique par le loyer financier L1 composé essentiellement d’intérêts en début de période d’exploitation (annuité constante)(177). Dans sa réponse aux observations provisoires le département indique une évolution, la répartition des loyers sera en 2016 de 40 % en investissement et 60 % en fonctionnement. En 2034, date de la fin du contrat elle sera la suivante : 80 % en investissement et 20 % en fonctionnement. En définitive, le loyer annuel total pour les 3 contrats versé après livraison des 12 collèges et de leurs ouvrages annexes, ne représentera que 1,42 %(178) des recettes de fonctionnement du département, ce qui permettra de préserver les grands équilibres financiers de la collectivité. 7.7.1.2. Les prêteurs Les projets portés par Eiffage (lots nos 1 et 3) sont financés par deux prêteurs : la Société Générale, partenaire bancaire du candidat dès le début de la procédure, et la Caisse des dépôts et consignations (direction des fonds d’épargne). Le projet porté par Fayat est financé par deux prêteurs : Arkea et CIC, partenaires bancaires du candidat dès le début de la procédure, et la Caisse des dépôts et consignations (direction des fonds d’épargne). La Caisse des dépôts et consignations peut apporter son financement à certains projets publics quand ils entrent dans une de ses orientations stratégiques. En l’espèce, la Caisse a accepté de participer au financement de deux collèges (Clichy-sous-Bois et Aubervilliers) du contrat de partenariat n° 1, de deux collèges (Villepinte et Stains) du contrat de partenariat n° 2 et de deux collèges (Bondy et Saint-Denis/Saint-Ouen) du contrat de partenariat n° 3, car ils sont situés dans des territoires prioritaires de la politique de la ville. Pour ces collèges, la participation de la Caisse des dépôts et consignations couvre jusqu’à 75 % des besoins en financement bancaire. La Caisse des dépôts et consignations a formulé une offre de financement ouverte à tous les candidats, reposant sur un taux bonifié (taux du livret A variable). Ce prêt qui permet globalement de financer 41 % du montant à financer net du projet (en valeur 1er décembre 2011), repose sur une cession de créance spécifique (la Caisse des dépôts et consignations n’a pas le droit de prêter des fonds dont le remboursement est à risque). L’intervention de la Caisse des dépôts et consignations a permis de limiter largement l’impact négatif de l’augmentation actuelle des marges bancaires. (177) (178) Rapport à la commission consultative des services publics locaux le 24 juillet 2014 par exemple. Calcul restitué par le département dans le rapport annuel à la CCSPL. S2 – 2150238/BB 115/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 7.7.1.3. Le coût global des contrats Le département a participé au financement des investissements initiaux en versant une participation au titulaire du contrat, à hauteur de 40 % du coût d’investissement. Sur cette part de l’investissement, le département ne supportera aucun frais financier. Cette participation financière intègre les subventions que le département pourrait percevoir d'organismes extérieurs (État, Centre national de développement du sport, Fonds européen de développement régional). Le calendrier de versement de la participation a été fixé en fonction des capacités budgétaires du département et du calendrier d’exécution des travaux : • 15 % au début des travaux ; • 25 % à la mise hors d’eau des ouvrages ; • 60 % à la mise à disposition des ouvrages. - pour le CP1, la participation est de 39,5 M€ HT ; - pour le CP2, la participation est de 36,9 M€ HT ; - pour le CP3, la participation est de 38,2 M€ HT. Par ailleurs, chaque contrat prévoit que le département versera certains pré-loyers au titulaire en phase de construction lorsque celui-ci aura remis certains ouvrages et que ces derniers auront été acceptés par le département, avant que la tranche d’investissement à laquelle ces ouvrages appartiennent ne soit achevée dans son ensemble. Le montant net à financer comprend la somme des coûts d’investissement, des provisions pour mobilier, équipements informatiques et 1 % artistique et de l’ensemble des frais de préfinancement dont sont déduits la participation du département et les pré-loyers. Pour le contrat de partenariat n° 1, le montant net à financer de 69,6 M€ HT sur 20 ans (valeur 1er décembre 2011). Pour le contrat de partenariat n° 2, le montant net à financer de 65,6 M€ HT sur 20 ans (valeur 1er janvier 2012). Pour le contrat de partenariat n° 3, le montant net à financer de 67,9 M€ HT sur 20 ans (valeur 16 janvier 2012). 7.7.1.4. Les cessions de créances et les accords directs Plusieurs actes de cession de créance sont prévus : une part des loyers « L1 » (correspondant à 80 % de ceux-ci hors impôt sur les sociétés et pré loyers, soit un montant prévisionnel de 82,7 M€ HT (contrat de partenariat n° 1), de 83,9 M€ HT (contrat de partenariat n° 2), et de 84,8 M€ HT (contrat de partenariat n° 3) valeur 1er janvier 2012) fera l’objet d’une cession de créance notifiée et acceptée, au bénéfice des établissements prêteurs (Caisse des dépôts et consignations et les banques commerciales participant au financement long terme de l’opération). Les actes d’acceptation de chacune des cessions de créances entreront en vigueur au jour de la décision d’acceptation de chaque collège, c’est-à-dire une fois les travaux terminés et dès lors que le département aura constaté que les investissements ont été réalisés conformément aux stipulations contractuelles. À compter de l’entrée en vigueur des actes d’acceptation, les créances seront définitivement acquises aux cessionnaires. S2 – 2150238/BB 116/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Des accords directs (ou accords directs autonomes) ont été conclus par le département avec les titulaires des contrats de partenariat et chacun des prêteurs (Arkea, CIC, Société Générale, Caisse des dépôts et consignations) pour préciser les modalités de paiement des créances cédées et acceptées en cas de fin anticipée des contrats de partenariat. 7.8. L’exécution du contrat de partenariat en phase de conception-réalisation 7.8.1. Le suivi opérationnel Le suivi opérationnel de la phase de conception-réalisation a bénéficié d’une importante organisation permettant un pilotage très fin à travers des instances et des outils de reporting très détaillés. Conformément à l’ambition d’évoluer en mode projet et en application des clauses contractuelles, deux instruments ont été dédiés à la phase de chantier : - les comités de coordination ; - les rapports bimestriels d’activité rédigés pour le contrat de partenariat 2 (Fayat) - et les rapports mensuels d'activités réalisés pour les contrats de partenariat 1 et 3 (Eiffage). Les comités de coordination ont eu pour objet d’informer le département sur le déroulement des études et des travaux et d’échanger toute information sur les éventuels travaux extérieurs au contrat et susceptibles d’avoir une incidence sur les prestations du titulaire. Pour des raisons de simplification de la tenue des instances auxquelles participent les équipes d’Eiffage, les comités de coordination d’Eifficol-1 et Eifficol-3 ont été regroupés. L’article 14-3 prévoit une information du département par le titulaire tous les deux mois : - un état détaillé d’avancement des travaux ; - un calendrier prévisionnel actualisé, afin de lui permettre d’apprécier le bon déroulement des travaux, notamment par rapport à la date contractuelle de mise à disposition des ouvrages ; - une synthèse des principaux événements ayant marqué le déroulement de l’opération ; - une liste récapitulative des modifications apportées au projet depuis le début de l’opération. La tenue régulière des comptes rendus et rapports bimestriels donne une information précise et détaillée de ces deux dernières années d’activité. Le processus d’information de la part des titulaires et de prise de décision de la part du département en tant que de besoin a bien fonctionné. La lecture de ces différents documents permet de mettre en exergue certaines des préoccupations réciproques, notamment : - la question de la comptabilisation des retards pris lors de l’obtention de certains permis de construire et les renoncements qu’ils ont pu créer ; - la question des modifications à apporter aux ouvrages et l’approbation de « fiches modificatives » ; - la question de la prise en compte de « causes exonératoires légitimes », telles les intempéries dans la comptabilisation des délais. Ces sujets pourraient emporter des conséquences financières importantes sur le coût global des projets, même si le département indique avoir organisé la prise de décision en la matière de sorte que les modifications soient « neutres » financièrement. S2 – 2150238/BB 117/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Dans le cadre de la neutralisation de l’impact du retard « non imputable au titulaire contrat », les retards pris à l’origine du fait d’un recours contre le permis de construire collège de Montreuil a eu pour conséquence l’acceptation par le département renoncement à l’installation de panneaux photovoltaïques, même si ces derniers avaient impact sur la performance globale énergétique. du du du un En juillet 2014, les avenants nécessaires pour entériner les centaines de « fiches modificatives », d’impact et d’importance très variables n’avaient pas encore été pris. Il semble que les titulaires auraient souhaité voir ces fiches prises en considération dans le cadre d’un avenant au contrat de partenariat avant mars 2014 mais qu’il ne soit pas possible de faire adopter un tel avenant par le conseil général. Concernant le contrat de partenariat n° 2 avec Sepia, les fiches ont été approuvées par avenant n° 1 lors de la commission permanente du 25 septembre 2014. Le département n’apportait en décembre 2014 aucune information relative à l’intervention d’avenants concernant les contrats de partenariat n° 1 et n° 3 avec Eifficol-1 et Eifficol-3. Ainsi se pose la question du suivi de ces contrats par les élus, même si, pour l’heure, des protocoles transactionnels sont signés par les services avec les titulaires des contrats de partenariat. Si le protocole passé avec Sepia est précis sur l’accord existant entre le département et le titulaire à propos des renoncements, les protocoles signés avec Eifficol-1 et Eifficol-3 le sont bien moins, et mettent surtout mis en exergue le « désaccord sur la valorisation financière de certaines fiches modificatives ». Le département a précisé que les protocoles signés avec Eifficol 1 et Eifficol 3 répondaient au désaccord sur la valorisation financière de certaines fiches puisqu'ils font état d'un accord global. Tout le bénéfice attendu de ces protocoles repose sur les arbitrages finaux qui devront être réalisés avant la signature des avenants. Si une transaction devait être faite, il semble que son montant n’excède pas 0,5 M€. 7.8.2. Le suivi par les élus Si avant la conclusion des contrats, de nombreuses informations ont été données aux élus, il semble aujourd’hui difficile de dégager, au sein du conseil général, une majorité pour adopter les avenants demandés par les titulaires des contrats de partenariat en janvier 2014. Toutefois, selon les termes des contrats, des rapports annuels doivent être soumis à la commission consultative des services publics locaux (CCSPL), sans que soit prévu, contrairement aux dispositions du CGCT, de présentation(179) à l’assemblée délibérante. Le département a indiqué dans ses réponses aux observations provisoires que les prescriptions du CGCT seraient désormais suivies. Il a été prévu que le président du conseil général présente en même temps à l’assemblée délibérante les deux rapports 2012 et 2013 afin que l’assemblée dispose de données plus approfondies sur le suivi de l’exécution du contrat. Ainsi, les deux rapports devaient présentés à la commission permanente du conseil général se réunissant le 18 décembre 2014. (179) Article L. 1414-14 « Un rapport annuel, établi par le cocontractant, est présenté par l’exécutif de la collectivité territoriale ou de l’établissement public, avec ses observations éventuelles, à l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou l’organe délibérant de l’établissement public, afin de permettre le suivi de l’exécution du contrat. A l’occasion de la présentation du rapport, un débat est organisé sur l’exécution du contrat de partenariat. Le contenu de ce rapport annuel est fixé par un décret pris après avis du Conseil d’État ». S2 – 2150238/BB 118/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Des approximations de la part des titulaires ont commencé à être tolérées (cf. comptes 2013 de Eifficol-1 transmis et entériné par la CCSPL en juin 2014, malgré la mention « comptes non audités »). Ces faiblesses traduisent une certaine difficulté pour le département à se mettre en capacité de contrôler sur le long terme l’activité des titulaires des contrats de partenariat. 7.9. Les enjeux d’avenir 7.9.1. Le renouvellement de l’équipe dédié au PEI 1 Le premier enjeu est de remplacer les membres de l’équipe projet, qui ont quitté le département et des recrutements ont été effectué pour assurer le suivi quotidien du PEI. Le département a indiqué que l’adoption d’un rapport par le comité technique paritaire le 17 octobre 2014, a permis de renforcer l’équipe par le recrutement d’un ingénieur thermicien qui devait prendre ses fonctions au cours du mois de janvier 2015. Par ailleurs, le poste d’ingénieur maintenance a été transféré au service des relations avec les collèges (SRC) pour assurer la phase de suivi de ces contrats. En parallèle, la cellule maintenance a été renforcée. 7.9.2. Le suivi financier à long terme La question de la cristallisation des taux à la livraison des ouvrages et la tenue des tableaux de loyers selon le modèle financier sont peu suivies au sein des équipes et la compétence des assistants du département est mobilisée. Le tableau des loyers et les impacts des modifications sont, il est vrai, peu compréhensibles pour un non initié. Il importe que le département s’assure de disposer des compétences pour maîtriser le modèle financier (tenu sous Excel) et d’assurer dans le temps un suivi financier contrôlé de l’exécution des contrats de partenariat. Recommandation n° 8 : Développer le suivi financier et le pilotage à long terme des contrats de partenariat. 7.9.3. Le financement du « train de vie » à long terme des 12 collèges construits en contrat de partenariat La partie exploitation et maintenance, après la livraison des nouveaux collèges constitue un enjeu financier important pour le département. La collectivité devra s’engager à supporter également les coûts de maintien en bon état de fonctionnement des bâtiments des nouveaux collèges et équipements associés qui ne sont pas financés par les loyers L2 et L3 des contrats de partenariat. S2 – 2150238/BB 119/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 7.9.3.1. L’évaluation du besoin en dotations de fonctionnement et subventions de premier équipement Le département attribue à chaque collège des moyens financiers pour son fonctionnement. Dans le rapport au conseil général du 17 octobre 2013(180), il était indiqué que « la priorité donnée à la réussite pour tous trouve sa traduction dans différents types d’intervention sur le fonctionnement des collèges : - la dotation de fonctionnement des collèges ; - la maintenance et l’entretien courant financés directement par le département ; - le soutien aux actions éducatives ; - des aides aux familles : aide à la demi-pension et dispositifs de gratuité ; - le financement des personnels techniques des collèges (adjoints techniques territoriaux des établissements d’enseignement (ATTEE)). Le département finance également des investissements qui participent directement à la qualité de la vie scolaire : TMGR, plan numérique et mise en œuvre des constructions prévues dans le PEI ». Un des éléments essentiel du « train de vie » d’un collège est donc la dotation de fonctionnement annuelle, à laquelle s’ajoute la subvention de premier équipement lors de la mise en service d’un nouvel établissement. Dans le fascicule des questions réponses destinés aux conseillers généraux du 9 mars 2012, le département en s’appuyant sur les coûts de fonctionnement des collèges existants et les charges pour l’année 2012 avaient identifié des économies qui seraient réalisées avec les nouveaux collèges. D’une part, sur le coût de fonctionnement des collèges : - des économies substantielles étaient attendues sur les postes énergétiques (coût de viabilisation), qui représentaient 38,9 % des dotations de fonctionnement ; - par ailleurs, pour les 12 opérations réalisées en contrat de partenariat, la grande majorité des dépenses d’entretien (12,5 % des dotations de fonctionnement) et aujourd’hui déjà réalisées par des prestataires privés, seraient intégrées dans la prestation due par le titulaire en phase d’exploitation ; - resterait à la charge du collège les prestations d’entretien de niveau 1, qui serait donc sensiblement réduit pour ces 12 collèges au sein de la dotation de fonctionnement, et apparaitra dans le coût des contrats de partenariat. D’autre part, sur les subventions de premiers équipements. - cette subvention avait été estimée, en moyenne à environ 420 000 € par le département. Pour les 12 collèges en contrat de partenariat, la fourniture de mobilier, d’équipements Segpa et de matériel informatique était intégrée dans le plan de financement. Aussi, il indiquait que pour ces 12 collèges, il n’y aurait pas (ou très faible) de dotation de premier équipement. (180) Rapport au conseil général du 17 octobre 2013, dotations de fonctionnement aux collèges de Seine-Saint-Denis au titre de l’année 2014. S2 – 2150238/BB 120/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 7.9.3.2. Les dotations de fonctionnement 2014 Pour leur fonctionnement courant, il a été attribué aux 12 collèges en contrats de partenariat une dotation adaptée à leur situation dès 2014. Le rapport au conseil général du 17 octobre 2013 sur les dotations aux collèges au titre de l’année 2014 fixe les dotations initiales attribuées aux collèges du parc à hauteur de 17 269 954 €(181) et prévoit une provision de 730 046 € pour les dotations complémentaires de fonctionnement, comprenant 250 000 € pour les 5 nouveaux collèges ouverts à la rentrée 2014. Ainsi, les 7 collèges reconstruits ont reçu 1 061 328 €. À l’approche de l’échéance, le conseil général a affiné son estimation des besoins liés à la livraison des 12 collèges et attribué les dotations initiales de fonctionnement 2014 aux 5 collèges neufs pour un montant total de 161 811 €(182). L’appréciation de 2013 qui consistait à provisionner 50 000 € par nouveau collège a donc été révisée à la baisse à environ 32 362 € pour couvrir les 4 mois de 2014. 7.9.3.3. Les subventions de premier équipement 2014 Comme pour les établissements déjà inclus dans le parc du département, les collèges construits en contrats de partenariat bénéficient d’une dotation de premier équipement mais ajustée pour tenir compte du fait notamment que les meubles et équipements informatiques de chaque établissement ont été prévus dans le financement des contrats de partenariat. Selon le rapport du conseil général du 10 avril 2014, un montant global de subvention de premier équipement de 1,026 M€ a été calculée pour les cinq nouveaux collèges et de 0,817 M€ pour les sept collèges existants(183). Pour les collèges existants un abattement de 40 % a été appliqué (réutilisation de matériels déjà existants et que l’établissement peut conserver). Ces subventions sont destinées à l’acquisition des matériels et mobiliers entrant dans les catégories suivantes : - matériels de l’agent de maintenance ; outillage, matériels horticole ; - équipement de l’infirmerie ; - fonds documentaire du Centre de documentation et d’information ; - matériel pédagogique ; - équipement du gymnase ou de la salle de sport ; - matériels pour les services généraux (matériels d’entretien et de restauration, véhicule de service). La subvention de premier équipement des cinq collèges neufs, de 200 000 € en moyenne, financée en dehors des loyers des contrats de partenariat correspond donc à la moitié de la référence d’attribution de 420 000 € tel que le département le pratique lors de la mise en service d’un collège réalisé en MOP. (181) Rapport au conseil général du 17 octobre 2013 sur les dotations aux collèges au titre de l’année 2014. Rapport au conseil général du 14 avril 2014 sur les dotations diverses aux 12 collèges, nouveaux et reconstruits ouverts en septembre 2014. (183) Voir tableau détaillé de répartition des subventions départementales de premier équipement pour les 12 collèges nouveaux et reconstruits (voir annexe n° 13). (182) S2 – 2150238/BB 121/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 7.9.3.4. Les dotations de fonctionnement pour 2015 Pour déterminer les dotations de fonctionnement 2015(184), le mode de calcul retenu est celui qui a été utilisé pour les autres collèges, avec quelques ajustements pour ces établissements nouveaux ou reconstruits. Les dotations initiales de fonctionnement des collèges en contrats de partenariat sont estimées par la direction de l’éducation et de la jeunesse à 1,18 M€(185). Le rapport au Conseil général du 16 octobre 2014 a fixé les dotations initiales de fonctionnement des 12 collèges à 1,219 M€. Cet écart s’explique par la revalorisation pour l’ensemble des établissements de Seine-Saint-Denis de la part de la dotation pour le financement des charges générales. Le rapport au conseil général du 16 octobre 2014 prévoit des provisions pour dotations complémentaires d’un montant de 651 802 € avec 100 000 € de provisions pour les 12 nouveaux collèges. 7.9.3.5. Le « train de vie » des nouveaux collèges en contrat de partenariat Pour le calcul des coûts des 12 collèges PPP, c’est l’année 2015 et non l’année 2014, trop particulière, qui a servi de référence(186). Le montant des loyers L2 et L3 a d’abord été identifié avant d’y ajouter le montant de la dotation 2015. Tableau n° 49 : coûts 2015 des 12 collèges PPP Quote part des12 collèges en PPP Dotation de fonctionnement part entretien courant (dans budget DEJ) Loyer L2 et L3 : prévision 2015 moyenne/collège 1 177 261 nc 98 105 nc 3 769 445 314 120 dont loyers GER L2a et L2b 1 579 920 131 660 dont loyers maintenance courante L3 (L3a+L3b) 2 189 525 182 460 4 946 706 412 225 Total (en €) Source : dotations, rapports au conseil général du 17 octobre 2013, 10 avril 2014, note du 21 juillet 2014 et son tableau sur la dotation 2015 et prospective budgétaire 2013/2018 et Annexe Fin5 des contrats de partenariat pour le montant des loyers. NC : la quote-part du budget général d'entretien courant des collèges n’a pas été identifiée dans la prospective budgétaire transmise par la DEJ. Ainsi, la moyenne du « train de vie » d’un collège en contrat de partenariat peut être estimée pour l’année 2015, première année de plein exercice, à un peu plus de 490 000 €. Tout l’enjeu des prochaines années consistera à pouvoir prendre en charge, en plus des coûts déjà individualisés, les coûts des missions conservées (notamment entretien courant, une partie des grosses réparations) avec un risque d’image à mesurer si le budget général ne permettait pas d’assumer les réparations du quotidien. (184) Estimation au 21 juillet 2014 des dotations 2015 des 12 collèges PPP nouveaux et reconstruits. Voir annexe tableau détaillé des dotations des 12 collèges produit par la direction de l’éducation et de la jeunesse. (186) Voir annexe tableau détaillé des loyers L2 et L3 par contrat de partenariat. (185) S2 – 2150238/BB 122/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives 7.9.4. Réussir le PEI 2 : le plan « Ambition collèges 2015-2020 » L’ambition du département est désormais d’assumer les opérations pour les 90 collèges qui ont besoin de rénovations lourdes et de préparer le programme pluriannuel des investissements (PPI) pour les collèges (ou PEI2). Le rapport au bureau du conseil général du 19 juin 2014 a posé des jalons. Le conseil général a adopté le 27 novembre 2014 une délibération relative au plan « ambition collèges 2015-2020 ». L’objectif du plan est de garantir à tous les collèges de Seine-Saint-Denis un référentiel commun en termes de sécurité, de fonctionnalité et de performance énergétique. Ce plan se décline de la manière suivante, comme l’illustrent les extraits du rapport ici cités : - « Un plan global de rénovation-modernisation de 80 collèges. En fonction de l’état des bâtiments et des besoins spécifiques de chaque établissement, un diagnostic mené par les services de la direction de l’éducation et de la jeunesse (DEJ), appuyés par deux cabinets spécialisés, a permis de classer les collèges existants selon des niveaux d’intervention. 9 collèges feront l’objet d’une rénovation globale. 16 collèges feront l’objet d’une rénovation fonctionnelle et énergétique. 55 collèges seront réhabilités et remis à niveau. - un programme de constructions neuves. 6 établissements et deux internats seront créés ; ces 6 nouveaux collèges seront accessibles à toutes les formes de handicap. - un programme de reconstruction : 4 collèges seront totalement reconstruits. - la poursuite du déploiement du plan numérique permettant de poursuivre à l’échelle de tous les établissements l’ambition du PEI voté en 2010. - la création ou l’aménagement d’équipements sportifs à usage scolaire et extra scolaire. - indépendamment des travaux qui seront engagés, il est proposé de maintenir une enveloppe pour les interventions d’urgence et la réalisation des travaux de maintenance sur les collèges les plus récents. » En juillet 2014, un audit complet des collèges départementaux était en cours de réalisation de façon à définir, de manière précise, un programme de rénovation lourde pour les quelque 90 collèges concernés en insistant sur les aspects environnementaux. Ensuite, un schéma directeur devait être établi à partir du diagnostic réalisé, définissant la liste des collèges concernés par le plan d’investissement pour les collèges et, pour chaque site, les travaux nécessaires ainsi que les budgets, stratégies opérationnelles et phasages associés. Les études techniques étaient également en cours d’élaboration pour une présentation d’un programme détaillé et chiffré à l’automne 2014. Une première évaluation financière au regard des opérations envisagées avait été établie : Tableau n° 50 : Montages juridiques et financiers envisagés Éléments de programme Budget préliminaire (en M€) Création de 7 nouveaux collèges 175 Travaux de modernisation et de grosse rénovation de 92 collèges (y compris volet numérique) 330 Collège expérimental 20 Équipements sportifs & gymnases 36 Pôle Grand Projet Image 13 Total S2 – 2150238/BB 574 123/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Il était évoqué que les procédures juridiques et les montages contractuels soient variés et que la Banque de développement du conseil de l’Europe soit le principal bailleur financier. Le plan « ambition collèges 2015-2020 » adopté le 27 novembre 2014 a rehaussé le budget préliminaire de 574 à 613 M€(187). L’enveloppe n° 1 est de 237 M€ pour la rénovation-modernisation de 80 collèges. Elle se décompose en 78 M€ pour les 9 collèges en rénovation globale, 76 M€ pour les 16 collèges en rénovation fonctionnelle et énergétique, ainsi que 83 M€ pour 55 collèges en réhabilitation, et 40 établissements construits après 2000 en maintenance préventive. L’enveloppe n° 2 est de 260 M€ dans la construction ou reconstruction de 10 collèges et 2 internats (4 collèges neufs en 2018, 2 collèges neufs en 2020, 4 reconstructions sans date cible). L’enveloppe n° 3 est de 35 M€ pour la poursuite de l’équipement numérique. L’enveloppe n° 4 est de 36 M€ pour la construction de nouveaux d’équipements sportifs. L’enveloppe n° 5 est de 45 M€ pour les interventions d’urgence et la réalisation de maintenance sur les collèges les plus récents. Cette dernière enveloppe donne une information sur le poids de la dépense annuelle que compte réserver le département aux derniers collèges livrés (les 12 en contrat de partenariat de la rentrée 2014 et les 3 en maîtrise d’ouvrage publique des années 2012-2013 tels que cités au troisième paragraphe du plan 2015-2020). Cela signifie qu’en moyenne 9 M€ sur 5 ans seront réservés, soit 0,5 M€ par collège. (187) Dans son plan adopté le 27 novembre 2014, le département a mentionné un total de 610 M€ ; l’addition des 5 enveloppes porte en fait ce total à 613 M€. S2 – 2150238/BB 124/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives ANNEXES Annexe n° 1 : Les dépenses d’hébergement en établissements PAPH reconstituées en M€ Frais de séjour en établissements pour adultes handicapés Dépenses de l'année N mandatées en N (DPAPH) Dépenses mandatées sur rattachements votés en n+1 au titre de l'année N dépenses mandatées au titre de l'année N sur exercices postérieurs hors rattachements Reconstitution des dépenses de l'année N en mai 2014 (DPAPH) Ecart Rattachements en N Excédent(+) ou Insuffisance (-) de rattachements Frais de séjour en établissements pour personnes âgées Dépenses de l'année N mandatées en N (source DPAPH) Dépenses mandatées sur rattachements votés en n+1 au titre de l'année N dépenses mandatées au titre de l'année N sur exercices postérieurs hors rattachements Reconstitution des dépenses de l'année N en mai 2014 par la DPAPH Ecart Rattachements en N Excédent(+) ou Insuffisance (-) de rattachements Source : Comptes administratifs et Département Seine-Saint-Denis DPAPH S2 – 2150238/BB 2010 2011 2012 86,6 42,8 41,4 94,2 2013 52,6 34,0 110,1 71,7 24,4 101,5 71,0 19,1 10,5 8,8 0,5 0,3 94,7 51,9 47,6 (4,3) 95,4 42,8 37,0 (5,8) 96,6 24,9 26,7 1,8 90,4 19,4 30,9 11,5 65,8 48,9 13,7 69,1 47,3 15,1 76,7 48,8 17,4 70,9 44,5 10,7 4,7 4,3 0,3 0,0 67,4 18,5 14,8 (3,6) 66,6 19,4 16,9 (2,4) 66,5 17,7 24,0 6,3 55,2 10,7 31,4 20,7 -7,9 2012 et 2013 : Non encore -8,2 reconstitués intégralement 125/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Annexe n° 2 : Versement du RSA par la Caf et de remboursement par le département 2013 2012 2011 2010 Mois de versement du RSA Total versé par la CAF Total notifié au département pour paiement f évr-10 26 076 656,73 € 25 560 173,62 € mars-10 26 836 539,84 € 26 076 656,73 € avr-10 27 467 515,10 € 26 836 539,84 € mai-10 27 006 594,34 € 27 467 515,10 € juin-10 26 966 202,52 € 27 006 594,34 € juil-10 26 726 206,57 € 26 966 202,52 € août-10 26 307 118,48 € 26 726 206,57 € sept-10 26 403 618,88 € 26 307 118,48 € oct-10 27 020 439,74 € 26 403 618,88 € nov-10 27 406 564,73 € 27 020 439,74 € déc-10 27 240 256,63 € 27 406 564,73 € janv-11 28 090 423,64 € 27 240 256,63 € f évr-11 27 971 253,40 € 28 090 423,64 € mars-11 27 033 110,96 € 27 971 253,40 € avr-11 28 313 455,91 € 27 033 110,96 € mai-11 27 767 755,13 € 28 313 455,91 € juin-11 28 211 611,64 € 27 767 755,13 € juil-11 28 008 173,79 € 28 211 611,64 € août-11 28 191 739,88 € 28 008 173,79 € sept-11 28 318 951,98 € 28 191 739,88 € oct-11 28 290 655,24 € 28 318 951,98 € nov-11 28 989 765,91 € 28 290 655,24 € déc-11 29 087 768,43 € 28 989 765,91 € janv-12 28 040 116,02 € 29 087 768,43 € f évr-12 29 505 095,17 € 28 040 116,02 € mars-12 29 538 959,41 € 29 505 095,17 € avr-12 29 835 451,68 € 29 538 959,41 € mai-12 29 326 674,56 € 29 835 451,68 € juin-12 30 307 947,06 € 29 326 674,56 € juil-12 29 777 685,00 € 30 307 947,06 € août-12 30 208 034,73 € 29 777 685,00 € sept-12 29 854 197,66 € 30 208 034,73 € oct-12 30 320 338,80 € 29 854 197,66 € nov-12 31 827 465,65 € 30 320 338,80 € déc-12 30 934 043,63 € 31 827 465,65 € janv-13 30 761 309,61 € 30 934 043,63 € f évr-13 32 661 681,69 € 30 761 309,61 € mars-13 31 976 778,21 € 32 661 681,69 € avr-13 31 475 102,74 € 31 976 778,21 € mai-13 32 656 468,24 € 31 475 102,74 € juin-13 32 911 500,06 € 32 656 468,24 € juil-13 31 409 750,46 € 32 911 500,06 € août-13 32 552 969,03 € 31 409 750,46 € sept-13 32 242 526,23 € 32 552 969,03 € oct-13 33 842 122,46 € 32 242 526,23 € nov-13 34 938 030,43 € 33 842 122,46 € déc-13 34 755 721,90 € 34 938 030,43 € janv-14 33 604 107,29 € 34 755 721,90 € Source : Département – Direction de la prévention et de l’action sociale S2 – 2150238/BB 126/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Annexe n° 3 : L’état des lieux des dotations et des provisions 2010-2013 Flux Dotations aux provisions pour risques et charges de fonctionnement dont risque financier garanties d'emprunt SEQUANO dont contentieux contrats de prêts et swap dont risques de perte DMTO et hausse AIS et abondement FSL dont risques FDMTO et dépenses sociales compte 686 - dont dotations aux provisions charges financières Comptes 786 Reprises sur provisions dont reprises de provisions sur contrats de prêts et swap dont Reprises de provisions sur FDMTO et dépenses sociales dont Reprises de provisions perte DMTO, hausse AIS Solde provision au 31/12/2009 2010 2011 2012 Cumul au 2013 31/12/2013 4,15 0,00 33,99 10,78 44,94 93,86 4,15 - 0,00 0,00 0,00 15,39 0,00 10,78 0,00 12,94 4,15 39,11 - 0,00 0,00 32,00 32,00 - 0,00 18,60 -12,60 0,00 0,00 0,00 0,00 4,61 12,60 4,61 0,00 0,00 32,00 6,00 0,00 49,21 4,61 - 12,60 32,00 32,00 compte 6815 Dotations aux provisions pour risques et charges de fonctionnement nettes des reprises Vérification Solde Provisions pour risques et charges comptes 15 dont compte 151 - dont provisions pour litiges et contentieux dont provisions sur emprunts et swap dont provisions risques FDMTO et dépenses sociales dont compte 152 - dont provisions pour risques et charges sur emprunts dont compte 158 - dont autres provisions pour risques et charges 0,00 - 12,60 4,15 0,00 29,39 -1,82 12,94 44,65 4,15 0,00 29,39 -1,82 12,94 44,65 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 29,39 10,79 18,60 0,00 -1,82 10,78 -12,60 0,00 12,94 12,94 0,00 0,00 40,51 34,51 6,00 0,00 4,15 0,00 0,00 0,00 0,00 4,15 Source : CRC Île-de-France à partir des données du département et des comptes de gestion S2 – 2150238/BB 127/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Annexe n° 4 : Les restes à recouvrer au 30 juin 2014 par année d’ancienneté et par catégorie de personnes RAR au 30/06/2010 RAR au 30/06/2011 RAR au 30/06/2012 RAR au 30/06/2013 RAR au 30/06/2014 < 1993 - 53 481,60 - 53 481,60 - 53 481,60 - - 1994 314 525,59 312 165,23 309 770,88 307 034,17 304 736,80 1996 7 507,56 5 553,78 3 109,81 1 300,93 1997 24 213,48 21 253,23 18 285,34 12 038,14 1998 16 142,83 2 259,66 2 259,66 2 259,66 1999 957 728,40 954 190,37 915 798,47 909 976,04 908 480,19 2000 190 392,47 163 881,95 158 418,74 127 125,45 109 903,43 2001 184 271,68 151 090,83 108 355,28 91 640,76 83 562,43 2002 374 675,15 339 601,77 292 314,27 288 075,16 283 658,12 2003 394 084,29 343 194,54 288 128,36 275 512,86 266 930,21 2004 392 897,52 322 071,82 257 557,56 242 282,12 221 407,05 2005 831 967,55 685 319,86 592 294,51 565 508,70 531 221,85 2006 2 807 690,23 2 543 329,71 2 295 218,74 2 090 694,98 1 911 475,10 2007 4 384 450,31 3 798 301,02 3 385 039,73 3 095 173,07 2 901 614,72 2008 8 117 418,47 6 962 486,82 6 313 892,59 5 867 193,83 5 420 321,65 2009 12 561 122,79 9 316 040,29 7 234 227,43 6 239 373,89 5 815 313,63 2010 - 10 734 928,55 6 590 456,77 5 072 598,73 4 501 839,30 2011 - - 19 545 836,31 9 410 238,57 5 778 478,62 2012 - - - 18 343 606,75 9 535 923,32 2013 - - - - 71 799 505,52 31 505 606,72 36 602 187,83 48 257 482,85 52 941 633,81 110 376 822,69 T 2 450,75 Source : Paierie départementale Exercice 1994 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total général Personne morale Personne morale Personne de droit privé de droit public physique 304 736,80 2 450,75 830 449,41 78 030,78 23 685,32 78 681,54 7 536,57 14 079,24 39 489,52 29 993,67 5 379,07 264 090,72 14 188,33 44 983,35 173 170,36 48 776,50 7 038,22 114 888,90 99 479,93 70 848,29 286 486,71 173 886,85 7 424,96 443 522,85 1 460 527,29 1 439,71 212 889,25 2 687 285,76 384 156,43 409 589,24 4 626 575,98 47 809,73 606 631,52 5 160 872,38 509 552,13 855 962,50 3 136 324,67 210 716,16 1 235 892,61 4 331 869,85 287 539,59 5 089 757,86 4 158 625,87 848 190,92 65 645 077,05 5 306 237,55 2 462 843,12 76 286 580,04 31 627 399,53 2% 69% 29% Total général 304 736,80 2 450,75 908 480,19 109 903,43 83 562,43 283 658,12 266 930,21 221 407,05 531 221,85 1 911 475,10 2 901 614,72 5 420 321,65 5 815 313,63 4 501 839,30 5 778 478,62 9 535 923,32 71 799 505,52 110 376 822,69 Source : CRC Île-de-France à partir des données transmises par la paierie départementale S2 – 2150238/BB 128/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Annexe n° 5 : Tableau synoptique des comptes administratifs 2010– 2013 retraités DEPARTEMENT DE LA SEINE-SAINT-DENIS - Budget principal (en M€) Dépenses réelles totales Recettes réelles totales Charges réelles de fonctionnement Charges de fonctionnement hors intérêts de dette (1) • achats de biens et service • charges de personnel et assimilées dont assistants familiaux ASE • dépenses d’intervention (hors subventions) - dont aides à la personne allocations famille et enfance PCH-ACTP APA RSA-RMI - dont frais de séjour et d'hébergement frais d'hébergement en établissement Accueil familial (hors salaires ass.fam.) - dont contributions obligatoires dont dotation de fonctionnement des collèges dont contribution BSPP et PP dont FSL, FAJ et FSE - dont STIF • subventions dont aux communes et EPCI dont aux associations • autres dépenses de fonctionnement • Charges financières dont intérêts de dette Produits réels de fonctionnement • impots et taxes 2009 (pour 2010 mémoire) 2011 2012 2013 Evol % 20102011 Evol % 20112012 Evol % 20122013 Evol % Evol% moyenne 2010annuelle 2013 2010-2013 1 808,8 1 791,6 1 860,0 1 937,1 1 768,5 1 818,4 1 912,1 1 915,9 1 500,4 1 550,4 1 604,6 1 655,4 1 947,1 1 987,8 1 684,0 3,8% 5,2% 3,5% 4,1% 0,2% 3,2% 0,5% 3,8% 1,7% 8,7% 9,3% 8,6% 2,8% 3,0% 2,8% 1 474,8 1 520,8 1 575,1 1 627,5 1 657,6 3,6% 3,3% 1,9% 9,0% 2,9% 133,8 359,2 38,0 1 092,9 563,3 12,5 52,1 100,9 388,4 352,8 -1,1% 1,5% 0,8% 5,6% 3,9% 0,0% 4,8% 5,6% 4,5% 9,7% -9,5% 2,3% 3,3% 6,6% 6,2% -8,6% 14,3% 4,7% 6,6% 10,0% -4,3% 2,8% 1,9% 2,2% 6,5% -3,7% 6,1% 2,4% 8,3% -3,5% -14,4% 6,7% 6,0% 15,0% 17,5% -12,0% 27,1% 13,2% 20,7% 16,5% -5,1% 2,2% 2,0% 4,8% 5,5% -4,2% 8,3% 4,2% 6,5% 5,2% 344,5 332,0 9,1% 10,0% -3,6% 15,6% 5,0% 12,8 12,9 16,6 16,5 75,2 76,8 77,6 77,8 30,4 31,4 31,0 31,5 31,7 33,3 34,6 34,5 13,0 12,1 12,1 11,7 41,4 42,5 43,6 44,4 66,4 66,2 64,3 62,0 13,6 13,5 12,8 13,1 50,2 49,6 49,5 46,6 13,3 11,3 11,4 6,8 32,9 36,1 36,2 29,5 25,6 29,6 29,5 27,9 1 562,3 1 631,7 1 721,3 1 694,7 1 074,2 1 133,2 1 191,4 1 140,3 17,3 79,9 33,5 34,8 11,6 45,3 64,6 13,1 49,2 7,1 28,1 26,4 1 761,4 1 193,7 29,4% 1,1% -1,3% 3,8% -0,3% 2,7% -2,8% -5,2% -0,2% 1,3% 0,2% -0,2% 5,5% 5,1% -0,9% 0,2% 1,6% 0,0% -2,7% 1,8% -3,7% 2,3% -5,8% -40,6% -18,5% -5,3% -1,5% -4,3% 5,0% 2,8% 6,4% 0,8% -1,3% 1,9% 4,2% 0,3% 5,7% 5,0% -4,8% -5,6% 3,9% 4,7% 34,6% 4,1% 6,8% 4,6% -4,3% 6,5% -2,4% -2,8% -0,7% -36,8% -22,3% -10,8% 8,0% 5,3% 10,4% 1,3% 2,2% 1,5% -1,4% 2,1% -0,8% -0,9% -0,2% -14,2% -8,1% -3,8% 2,6% 1,7% -3,3% 161,7 329,8 35,6 903,7 450,2 14,0 32,2 86,2 290,7 291,9 156,4 154,7 139,9 336,7 341,7 349,5 35,9 36,2 37,3 950,2 1 002,9 1 069,4 479,4 498,1 529,1 14,2 14,2 13,0 41,0 43,0 49,1 89,1 94,1 98,6 321,9 336,5 358,8 302,9 332,4 365,6 277,1 287,1 313,3 - dont fiscalité directe (yc FNGIR et fonds CVAE) 650,2 670,8 563,1 557,6 605,8 -16,1% -1,0% 8,6% -9,7% dont TFB dont CVAE yc Fonds péréquation dont IFER - dont fiscalité indirecte (yc péréquation) dont droits de mutation (FDMTO inclus) dont TICPE dont TSCA • concours financiers de l’État dont DGF dont péréquation et compensations fiscales (yc DCRTP) • dotations CNSA • dotations FMDI • autres recettes de fonctionnement 0,0 0,0 0,0 424,0 123,0 225,2 57,3 312,2 287,9 0,0 0,0 0,0 462,4 147,1 240,5 59,9 313,4 289,3 0,0 0,0 0,0 628,3 186,4 250,0 174,3 351,0 291,6 322,2 197,3 1,0 582,6 142,4 247,4 171,9 365,7 291,0 349,1 214,8 1,0 587,9 145,6 248,1 174,0 361,2 289,9 35,9% 26,7% 4,0% 190,8% 12,0% 0,8% -7,3% -23,6% -1,0% -1,4% 4,2% -0,2% 8,3% 8,8% 4,2% 0,9% 2,2% 0,3% 1,2% -1,2% -0,4% 27,1% -1,1% 3,2% 190,4% 15,3% 0,2% 8,3% -0,4% 1,1% 42,7% 4,8% 0,1% 17,4 17,2 52,6 67,9 64,5 205,0% 29,2% -5,0% 274,3% 55,3% 34,6 28,8 112,5 29,2 25,2 130,7 32,0 22,5 124,4 32,5 22,8 133,4 35,0 23,9 147,5 9,5% -10,5% -4,8% 1,8% 1,3% 7,3% 7,6% 4,8% 10,6% 19,9% -5,0% 12,9% 6,2% -1,7% 4,1% 87,5 61,9 -56,6 110,9 81,3 28,1 146,2 116,7 62,2 67,2 39,3 -19,4 103,8 77,4 15,3 31,8% -54,0% 54,3% 43,5% -66,3% 97,0% 121,1% -131,1% -179,2% -6,4% -4,8% -45,5% Epargne Épargne de gestion CAF brute CAF nette S2 – 2150238/BB - 129/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives (suite Annexe n° 5) DEPARTEMENT DE LA SEINE-SAINT-DENIS - Budget principal (en M€) Dépenses réelles d'investissem ent Dépenses réelles d’investissem ent hors em prunt Dépenses d'équipement direct dont PPP collèges Subventions d'équipement versées dont subventions aux communes et EPCI Autres dépenses réelles d'investissement (hors emprunt) Remboursements de dette 2009 (pour m ém oire) 2010 2011 2012 2013 Evol % 20102011 Evol % 20112012 Evol % 20122013 Evol% 2010-2013 308,4 241,2 255,4 281,7 263,1 5,9% 10,3% -6,6% 9,1% 189,9 188,0 200,9 223,0 201,1 6,8% 11,0% -9,8% 6,9% 133,0 143,7 159,3 18,8% 43,4 15,5 41,5 11,7 173,1 33,9 28,0 5,7 10,9% 56,8 16,3 189,3 13,9 33,7 7,8 -4,5% -24,5% -18,9% -33,6% -8,6% 143,8% -17,0% -26,7% 20,5% -35,6% -63,2% 0,1 0,9 0,0 0,0 0,0 -95,3% -52,5% 83,6% -95,9% 118,5 53,2 54,5 58,7 62,0 2,5% 7,7% 5,8% 16,7% 206,2 186,7 190,8 221,1 226,4 2,2% 15,9% 2,4% 21,3% 76,2 66,7 96,3 93,4 100,0 44,4% -3,0% 7,1% 50,0% 39,4 35,0 1,5 0,2 130,0 20,3 43,1 3,0 0,3 120,0 19,7 57,8 18,8 0,0 94,5 21,3 67,6 4,4 0,1 127,7 24,9 69,0 5,9 0,2 126,4 -2,8% 34,1% 535,0% -95,5% -21,2% 8,0% 17,0% -76,5% 606,0% 35,1% 16,8% 2,1% 32,7% 108,3% -1,0% 22,6% 60,2% 98,4% -34,5% 5,3% Trésorerie nette en nombre de jours de charges courantes 40,6 10,0 93,9 22,3 166,3 38,1 120,6 26,7 185,6 40,3 77,1% 71,0% -27,5% -30,1% 53,9% 51,2% 97,6% 80,7% DETTE 886 953 993 1 062 1 126 4,2% 7,0% 6,0% 18,2% 4,0 5,0 6,8 2,3 4,4% 14,3 11,7 8,5 27,0 14,5 56,7% 58,4% 57,7% 62,7% 63,9% 103,6 98,3 96,4 101,1 99,1 Recettes réelles d'investissem ent Recettes réelles d’investissem ent hors em prunts FCTVA autres dotations et subventions produits de cessions autres recettes réelles d'investissement Em prunts souscrits Taux d'épargne brute % CAF brute / Produits réels de fonctionnement Capacité de désendettement Dette / CAF brute en année Taux d'endettement % Dette/ Produits réels de fonctionnement Marge d'autofinancement courant % (Charges réelles de fct + Remboursements de dette ) / produits réels de fonctionnement Charges réelles de fct : classe 6 hors comptes 675, 676 et 68 / Produits réels de fct : classe 7 hors comptes 775, 776,777 et 78 / DRI : yc compte 775 Source : CRC Ile de France à partir des comptes administratifs et des balances des comptes de gestion S2 – 2150238/BB 130/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Annexe n° 6 : Tableau de passage du CA 2013 aux données retraitées de l’analyse financière EXERCICE 2013 Mandats émis rattachements Charges réelles de fonctionnement 1 582 427 501 Total DRF CA 2013 151 164 011 1 733 591 512 dont rattachements => A déduire A déduire Chap 014 Chap 013 Atténuation de produits Atténuation de charges 3 512 400 Produits réels de fonctionnement Dépenses réelles d'investissement 1 791 337 443 Total RRF CA 2013 12 571 948 1 803 909 391 A déduire Chap 014 Chap 013 Atténuation de produits Atténuation de charges cpte 78 opérations réelles 3 512 400 0,7% Mandats émis Ctrl synthèse Ecart Reste à réaliser 0 0 263 132 655 44 942 902 A déduire dont rattachements => 263 132 656 1 144 878 1 144 878 32 000 000 A ajouter Titres émis Recettes réelles d'investissement S2 – 2150238/BB 220 560 999 Cptes 775 5 869 027 A déduire cptes 675 et 676 opérations DRF retraitées Ctrl synthèse Ecart réelles 0 1 683 991 332 1 683 991 332 0 8,7% A déduire Titres émis rattachements A déduire cpte 68 opérations réelles RRI retraitées Ctrl synthèse 226 430 026 226 430 026 Ecart Reste à réaliser 0 0 131/141 A déduire cptes 775,776,777 opérations réelles RRF retraitées Ctrl synthèse Ecart 5 869 027 1 761 383 085 1 761 383 085 0 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Annexe n° 7 : Décomposition intégrale de la fiscalité départementale CA 2010 IMPOTS ET TAXES BRUTS CA 2011 CA 2012 CA 2013 Évolution 2010-2013 (ou sur la période) 1 170,5 1 198,5 1 154,9 1 197,2 2,3 % Fiscalité directe 706,8 563,1 557,6 605,8 - 14,3 % Contributions directes 365,6 519,7 520,5 564,9 54,5 % Taxe foncière sur les propriétés bâties 322,2 349,1 8,3 % Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises 197,3 214,8 8,8 % 1,0 1,0 4,2 % Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux Fiscalité reversée 37,1 37,1 40,9 10,4 % FNGIR 37,1 37,1 37,3 0,5 % 3,7 - Fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises Autres impôts locaux ou assimilés 341,3 6,3 0,0 0,0 - 100,0 % FISCALITE INDIRECTE 463,6 635,4 597,2 591,5 27,6 % Taxe départementale de publicité foncière et droit départemental d'enregistrement 144,1 189,0 154,6 139,1 - 3,4 % Taxe départementale additionnelle à certains droits d'enregistrement 3,1 2,1 2,0 1,5 - 51,5 % Taxe départementale sur les espaces naturels sensibles 5,4 8,3 9,1 9,1 66,8 % Taxe destinée au financement des dépenses des conseils d'architecture, d'urbanisme et d'environnement 0,8 1,3 1,8 0,8 1,6 % 0,0 7,2 - Fonds de péréquation des DMTO Taxe sur les conventions d'assurances 59,9 174,3 171,9 174,0 190,4 % 9,9 10,4 10,4 11,6 18,0 % 240,5 250,0 247,4 248,1 3,2 % 37,2 7,1 14,6 3,5 - 90,6 % 1,2 7,1 14,6 3,5 197,8 % Reversements et restitutions sur impôts locaux et assimilés 4,7 14,1 2,2 - 52,3 % Reversement sur fonds de péréquation des DMTO 4,7 14,1 2,2 - 52,3 % Taxe sur l'électricité Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) IMPOTS ET TAXES REVERSES Reversement et restitution sur impôts et taxes dégrèvement au titre du plafonnement de la taxe professionnelle sur la valeur ajoutée Autres reversements 36,1 - 100,0 % 1,2 2,4 0,5 1,3 8,0 % 1 133,2 1 191,4 1 140,3 1 193,7 5,3 % Dont fiscalité directe nettes des reversements 706,8 563,1 557,6 605,8 - 14,3 % Dont fiscalité indirecte nette des reversements 426,4 628,3 582,6 587,9 37,9 % IMPOTS ET TAXES NETS DES REVERSEMENTS Source : CRC Île-de-France à partir des données extraites du progiciel Grand Angle S2 – 2150238/BB 132/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Annexe n° 8 : « La facture » des allocations individuelles de solidarité Compétences transférées RMI / RS A Décalage entre dépenses nettes directes et recettes de l'Etat ADPA Décalage entre dépenses nettes directes et recettes de l'Etat Charge nette PCH SS total charges nettes prestations de solidarité nationale 2004 57,128 Total cumulé 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 46,392 40,425 43,658 43,880 51,050 69,356 77,229 101,785 130,219 603,994 53,156 59,342 59,486 64,410 66,518 68,483 72,773 71,753 71,354 644,403 -11,691 -8,951 -2,329 4,731 13,790 15,120 22,543 27,242 60,455 57,128 99,548 88,076 94,192 105,962 122,299 151,629 165,121 196,081 228,816 1 308,853 Source : Département de la Seine-Saint-Denis Annexe n° 9 : Les déterminants de l'évolution de la masse salariale Impact annuel (en M€) (effet report en année pleine en N+1 inclus) Déterminants de l'évolution de la masse salariale (en M€) 2010 2011 2012 Part relative dans les charges de personnel 2010 2011 2012 2013 2013 -2,42 3,01 2,00 -0,90 3,23 0,57 7,92 -1,08 6,96 336,7 -0,7% 0,9% 341,7 -0,3% 0,9% 349,5 0,2% 2,3% 359,2 * -0,3% 2,0% 1,87 3,89 8,29 0,6% 0,5% 1,1% 2,4% dont augmentation du point d'indice 0,69 0,00 0,00 0,00 dont primes d'installation 0,45 0,46 0,38 0,34 0,2% 0,1% 0,0% 0,1% 0,0% 0,1% 0,0% 0,1% dont revalorisation catégorie B 0,07 0,30 0,54 1,43 dont GIPA 0,17 0,32 0,75 0,54 0,0% 0,0% 0,1% 0,1% 0,2% 0,2% 0,4% 0,2% dont augmentation cotisations CNRACL, IRCANTEC, CNFPT… 0,09 0,13 0,10 3,62 0,0% 0,0% 0,0% 1,0% dont indemnité de vie chère 0,02 0,0% 0,0% 0,1% 0,5% 0,1% 0,0% 0,1% 0,5% 0,1% 0,4% 0,1% 1,0% 0,1% 0,0% 0,0% 1,8% 0,3% 0,0% 0,1% 0,3% 2,2% 2,3% 2,4% 2,4% 1,4% 0,7% 0,8% 0,3% 0,0% 0,0% 1,5% 0,7% 0,7% 0,3% 0,2% 0,0% 1,6% 0,6% 0,8% 0,3% 0,2% 0,0% 1,4% 0,6% 1,0% 0,3% 0,2% 0,2% 0,4% 4,1% 0,3% 4,3% 0,3% 6,9% 0,2% 7,7% Variation des effectifs GVT Mesures statutaires imposées 0,27 0,23 0,24 0,20 1,70 0,21 1,68 1,23 0,23 3,47 0,11 0,16 6,43 Mesures départementales (augmentations des régimes indemnitaire) 1,05 0,16 0,49 1,06 Moyens dédiés aux directions 7,505 7,771 8,412 8,388 dont renforts/ remplacements 4,611 4,989 5,559 4,793 dont enveloppe vacataires Autres dépenses de masse salariale dont allocation chômage dont personnel extérieur Conventions de mises à disposition dont rémunérations et charges hors paie Total de l'ensemble des variables 2,357 2,66 0,99 0,091 0,071 2,421 2,473 0,883 0,531 0,049 2,213 2,694 0,921 0,54 1,985 3,348 0,988 0,633 0,802 1,248 0,899 0,962 0,623 13,81 Structure -18% 22% 14% 14,60 23,97 26,96 dont SMIC dont action sociale sous-total Variation des effectifs -6% 2% -4% GVT 22% 33% 26% Mesures statutaires imposées 13% 16% 31% Mesures départementales (augmentations rémunérations) 8% 1% 2% 4% Moyens dédiés aux directions 54% 53% 35% 31% Autres dépenses de masse salariale 19% 17% 11% 12% Total de l'ensemble des variables 100% 100% 100% 100% * charges de personnel en M€ du b udget principal seulement, assistants familiaux inclus Source : CRC Île-de-France à partir des données du département de la Seine-Saint-Denis S2 – 2150238/BB 133/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Annexe n° 10 : Chiffrages des dépenses d’APP Numéro 20099300000057-00 20099300000121-00 20109300000274-00 20109300000294-00 20109300000280-00 20119300000076-00 20119300000077-00 20119300000075-00 20119300000275-00 20119300000274-00 20119300000378-00 20129300000708-00 20129300000707-00 20129300000591-00 20129300000706-00 20149302001057-00 Montant TTC du marché Libellé Marchés de missions d'ETUDES et d'ASSISTANCE technique pour des opérations dans les bâtiments départ LOT N° 2 CONSEIL ET REPRESENTATION DU DEPT93 AU COURS DE PROCEDURES CONTENTIEUSES MAPA/Marché à bons de cdes/contrat de partenariat et d'assistance au pilotage MAPA/ELABORATION DU PROGRAMME TYPE CONSTRUCTION RECONSTRUCTION OU RENOVATION MAPA/Élaboration du programme de reconstruction du collège P Curie à Bondy Assistance générale pour la construct., reconstruct. et rénovat. lourde des cges de la SSD en PPP Assistance, maintenance pour la construct., reconstruct., et rénovat. lourde des collèges de SSD en PPP Assistance technique pour la construction des collèges de SSD en partenariat public-privé ASSISTANCE TECHNIQUE EN CONSTRUCTION ENVIRONNEMENTALE ASSISTANCE TECHNIQUE EN CONSTRUCTION ENVIRONNEMENTALE POUR DES OPERATIONS DE RENOVATION CONSTRUCTION ASSISTANCE À MAITRISE D'OUVRAGE Marché subséquent n° 8 pour l'assistance technique en construction environnementale Marché subséquent n°8 pour l'assistance technique en construction environnementale Assistance technique en construction environnementale pour des opérations de rénovation, construction Marché subséquent n° 8 pour l'assistance technique en construction environnementale Lot n° 2 Marché de services juridiques pour le conseil, l'assistance et la représentation en justice total Montant réalisé du marché Date de fin d'exécution 1 200 000,00 1 010 461,96 21/04/2014 1 550 000,00 653 673,80 21/02/2014 Chiffrage grand Angle réalisé 2 juin 2014 Chiffrage grand Angle projeté à fin 2014 274 309,54 274 309,54 170 000,00 367 889,60 367 889,60 155 000,00 277 890,60 277 890,60 139 932,00 135 895,50 140 000,00 Chiffrage projeté par le CG 140 000,00 135 895,50 18/10/2011 119 600,00 87 696,70 22/11/2012 87 696,70 119 600,00 23 082,80 19 016,40 29/10/2012 19 016,40 23 082,80 358 800,00 358 182,06 22/03/2013 358 800,00 358 182,06 358 800,00 478 400,00 178 443,20 27/03/2017 478 400,00 178 443,20 478 400,00 1 080 000,00 776 466,65 22/04/2019 717 600,00 776 466,65 1 080 000,00 60 996,00 54 298,40 10/05/2012 54 298,40 60 996,00 68 172,00 65 349,44 09/05/2012 65 349,44 68 172,00 720 000,00 183 177,81 07/08/2015 134 431,45 134 431,45 79 982,50 44 341,70 25/08/2014 44 341,70 79 982,50 79 982,50 42 906,50 25/08/2014 42 906,50 79 982,50 59 800,00 55 494,40 04/09/2012 50 000,00 55 494,40 59 800,00 77 740,00 39 468,00 25/08/2014 55 000,00 39 468,00 77 740,00 0,00 12/02/2018 2 164 732,00 2 912 080,14 3 681 076,99 3 704 872,52 40 000,00 Source : Grand Angle retraité par la CRC S2 – 2150238/BB 134/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Annexe n° 11 : Tableau du déroulement de la procédure de passation Date Étape CP1 CP2 CP3 Publication des avis d’appel public à la concurrence (AAPC) 24 mars 2011 24 mars 2011 24 mars 2011 Rectificatif à l’AAPC initial (+19 jours) 13 avril 2011 13 avril 2011 13 avril 2011 6 mai 2011 6 mai 2011 6 mai 2011 24 mai 2011 24 mai 2011 24 mai 2011 29 juin 2011 29 juin 2011 29 juin 2011 27 mai 2011 30 juin 2011 21 juillet 2011 24 juin au 18 novembre 2011 25 juillet 2011 au 23 décembre 2011 10 août au 1er janvier 2012 19 août 2011 27 septembre 2011 28 octobre 2011 8 septembre au 6 octobre 2011 24 octobre au 7 novembre 2011 22 novembre au 2 décembre 2011 12 octobre 2011 16 novembre 2011 9 décembre 2011 21 octobre 2011 24 novembre 2011 12 décembre 2011 Date limite de remise des offres finales 29 novembre 2011 28 décembre 2011 16 janvier 2012 Courriers aux candidats différant la date limite de remise 27 décembre 2011 4 janvier 2014 19 janvier 2012 7 février 2012 9 janvier 2012 23 janvier 2012 10 février 2012 15 mars 2012 15 mars 2012 15 mars 2012 20 mars 2012 20 mars 2012 20 mars 2012 5 avril 2012 5 avril 2012 5 avril 2012 Réception et ouverture des candidatures : 42 jours après AAPC initial- délai de 40 j respectés Sélection des candidats par la commission départementale des contrats de partenariat des admis à participer au dialogue compétitif Courrier adressé au candidat SEMIIC candidature non retenu Invitation des candidats admis à participer au dialogue compétitif et transmission d’un « cahier des charges » pour remise du Proposition Prévisionnelle Détaillée (PPD) + guide de rédaction Les questions réponses entre le CG et les candidats durant toute la période du dialogue compétitif date limite de remise des offres initiales : PPD (3 mois de délais) Courriers aux candidats différant la date limite de remise des PPD (suite modifications du RC) Convocation des candidats à plusieurs séances de dialogue par collège puis par thème selon une phase unique décomposée comme suit : -6 Séances de dialogues avec les candidats (4 pour le CP1, 2 pour le CP2 et 2 pour le CP 3) d’une demi-journée par candidat -Séance de synthèse en présence du Directeur général des services (1 h 30 pour le CP1, 1h 15 pour CP 2 et 1 h 15 pour le CP 3) Lettre d’invitation à remettre une offre finale avec DDOF Rapport d’analyse des offres finales Mise au point des contrats engagée avec chaque candidat retenu à partir du : conformément à l’article L. 1414-10 du CGCT, délibération du conseil général et rapport aux conseiller généraux pour approbation des trois contrat de partenariat ( un par CP) des termes du contrat, les actes de cessions et autorisation du Président du CG à signer les contrats Information des autres candidats du rejet de leurs offres Notification du contrat à chaque titulaire : Eifficol 1, Fayat et Eifficol 3 23 septembre 2011 Source : informations CG93 consolidées CRC S2 – 2150238/BB 135/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Annexe n° 12 : Évolution des offres des candidats retenus CP 1 Eiffage Montant des travaux (€ HT) Montant à financer (€ HT) loyers HT annuels L1, L2, L3 et L4 dont Loyers HT annuels, L2, L3 CP 2 Fayat Montant des travaux (€ HT) Montant à financer (€ HT) loyers HT annuels L1, L2, L3 et L4 dont Loyers HT annuels, L2, L3 CP 3 Eiffage Montant des travaux (€ HT) Montant à financer (€ HT) loyers HT annuels L1, L2, L3 et L4 dont Loyers annuels HT, L2, L3 EP initiale EP actualisée (1) PPD (offre initiale) (2) DOF (offre finale) (3) Écart (3-2) écart avec EP (3-1) 71 040 818,00 78 800 898,00 82 269 305,00 82 166 739,00 -102 566,00 3 365 841,00 89 190 433,00 105 693 100,93 109 894 956,00 109 175 862,80 -719 093,20 3 482 761,87 5 520 271,00 7 306 414,99 7 544 065,00 6 762 363,88 -781 701,12 -544 051,11 1 253 682,00 1 278 755,58 1 299 486,00 1 205 435,83 -94 050,17 -73 319,75 PPD (offre initiale) (2) DOF (offre finale) (3) Écart (3-2) EP initiale EP actualisée (1) écart avec EP (3-1) 71 277 269,00 79 595 587,07 89 716 239,00 74 336 280,42 -15 379 958,58 -5 259 306,65 89 469 921,38 103 046 168,41 117 138 359,00 101 499 466,06 -15 638 892,94 -1 546 702,35 6 022 805,77 7 237 283,98 7 831 246,96 6 622 716,01 -1 208 530,95 -614 567,96 1 318 776,30 1 318 776,30 1 014 078,00 1 017 271,00 3 193,00 -301 505,30 PPD (offre initiale) (2) DOF (offre finale) (3) EP initiale EP actualisée (1) Écart (3-2) écart avec EP (3-1) 71 713 619,00 77 521 527,57 76 499 622,00 80 643 361,71 4 143 739,71 3 121 834,14 89 982 670,23 100 818 071,00 104 704 884,31 106 306 286,64 1 601 402,32 5 488 215,64 5 934 867,43 7 000 709,47 7 222 646,99 6 946 869,19 -275 777,80 -53 840,28 1 270 600,74 1 270 600,74 1 574 341,21 1 296 584,45 -277 756,76 25 983,71 Source : Source : CG 93, évaluation préalable et procès-verbal des offres des candidats (PPD, DOF) L'EP pour le CP1 ne comprenait pas (piscine, équipement informatique et mobilier, 1 % artistique. L’EP pour le CP 2 ne prenait pas en compte la passerelle (collège de Pavillons sous-bois), le programme environnemental et le bâtiment énergie 0, les mobiliers et les équipements. S2 – 2150238/BB 136/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Annexe n° 13 : Répartition des subventions départementales de premier équipement pour les 12 collèges nouveaux et reconstruits S2 – 2150238/BB 137/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Annexe n° 14 : Dotations de fonctionnement pour 2015 des 12 collèges livrés en 2014 rappel 2014 COMMUNES COLLEGES toutes communes parc des 120 collèges existants Aubervilliers Jean Moulin Aulnay-sousBois Simone Veil (neuf) AP 2015 ALO viab. 2015 ALO entretien 2015 ALO admin. 2015 Dotation 2015 (NB pour les collèges neufs chiffrage = estimations sur 12 mois) ? 17 269 954 variation 2015/2014 42 980 50 472 1 806 30 991 126 249 161 227 -21,69% 21 120 34 532 1 398 20 166 77 216 102 879 -24,94% Blanc-Mesnil Jacqueline de Romilly (neuf) 24 900 46 131 1 949 17 024 90 004 86 437 4,13% Bondy Pierre Curie 23 100 34 083 2 140 20 326 79 649 85 737 -7,10% Clichy-sous-Bois Louise Michel 52 810 58 611 1 726 25 221 138 368 193 531 -28,50% 25 780 31 871 1 542 20 997 80 190 171 303 -53,19% 52 305 29 716 1 943 19 508 103 473 120 960 -14,46% 19 920 48 227 2 070 16 907 87 124 86 717 0,47% 15 000 43 961 2 239 10 697 71 897 58 758 22,36% 26 160 40 566 1 524 14 970 83 220 82 952 0,32% Le Raincy Les Pavillonssous-Bois Montreuil-sousBois Jean-Baptiste Corot Anatole France SaintDenis/Saint-Ouen Cesaria Evora (neuf) Collège international (neuf) Intercommunal Dora Maar (neuf) Stains Maurice Thorez 27 280 49 237 1 598 21 540 99 655 137 737 -27,65% Villepinte Jean Jaurès 63 355 50 150 2 125 24 586 140 216 190 833 -26,52% total dotation initiale 2015 : 394 710 517 557 22 060 242 933 1 177 261 1 479 071 -20,41% sous total 2015 reconstruits 287 610 285 092 12 880 163 169 748 751 rappel 2014 collèges reconstruits (hors réfactions, trop-perçus et effet tunnel) avec estimations sur 12 mois pour collèges neufs 292 260 532 097 108 607 151 855 -1,59% -46,42% -88,14% 7,45% sous total 2015 nouveaux 107 100 213 417 9 180 79 764 rappel 2014 nouveaux (hors réfactions, trop-perçus et effet tunnel) avec estimations sur 12 mois pour collèges neufs 111 000 198 415 27 536 80 792 -3,51% 7,56% -66,66% -1,27% Noisy-le-Grand variation 2015/2014 reconstruits variation 2015/2014 nouveaux 409 461 Source : tableau de calcul des dotations 2015 des collèges PPP et rappel des dotations 2014 du parc existant S2 – 2150238/BB 138/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives Annexe n° 15 : Tableau des loyers L2 et L3 prévisionnels des contrats de partenariat contrats de partenariat 2014 (année partielle) loyers 2015 CP1 L2 a L2 b L3 Gros Entretien Renouvellement performantiel Gros Entretien Renouvellement non performantiel Exploitation technique Maintenance courante S/total 195 281 520 750 11 406 30 417 269 558 747 022 476 245 1 298 189 172 974 420 397 2 053 4 990 230 778 559 454 25 589 62 033 431 394 1 046 874 242 806 582 735 8 596 20 631 328 259 821 016 579 661 1 424 382 1 487 300 3 769 445 CP2 L2 a L2 b L3 a L3 b Gros Entretien Renouvellement performantiel Gros Entretien Renouvellement non performantiel Exploitation technique Maintenance courante Programme pédagogique de sensibilisation S/total CP3 L2 a L2 b L3 S/total total Gros Entretien Renouvellement performantiel Gros Entretien Renouvellement non performantiel Exploitation technique Maintenance courante Source : annexe FIN 5 des contrats de partenariat - Loyer L2 : provision pour les dépenses de GER (gros entretien renouvellement) - Loyer L3 : dépenses de maintenance courante (hors fluide) NDLR : Les contrats 1 et 3. S2 – 2150238/BB 139/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives GLOSSAIRE DES SIGLES A3P Assistance à projets, patrimoine et partenariats AAPC Avis d’appel public à la concurrence ACTP Allocation compensatrice tierce personne APA Allocation personnalisée d’autonomie APP Assistants à la personne publique BP Budget primitif BTP Bâtiment et des travaux publics Caf Caisse d’allocations familiales CAF Capacité d’autofinancement CAFFIL Caisse française de financement locale CCSPL Commission consultative des services publics locaux CDC Caisse des dépôts et consignations CET Comptes épargne temps CGCT Code général des collectivités territoriales CNOCP Conseil de normalisation des comptes publics CNSA Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie CPRD Contrat particulier région-département CP Contrats de partenariat CVAE Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises DBFCP Direction du budget, des finances et de la commande publique DCRTP Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle DEJ Direction de l’éducation et de la Jeunesse DGCL Direction générale des collectivités locales DGF Dotation globale de fonctionnement DGFip Direction générale des finances publiques DMTO Droits de mutation à titre onéreux S2 – 2150238/BB 140/141 Département de la Seine-Saint-Denis – Exercices 2010 et suivants– Observations définitives EPDC Études pluridisciplinaire et conseils FCTVA Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée FMDI Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion FNGIR Fonds national de garantie individuelle des ressources GER Gros entretiens et renouvellement IDF Île-de-France LFI Loi de Finances Initiale LFR Loi de finances rectificative LOLF Loi organique sur les lois de finances MAPPP Mission d’appui aux partenariats public-privé MAPTAM Modernisation de l’action publique territoriale et l’affirmation des métropoles MDPH Maison départementale du handicap MOP Maîtrise d’ouvrage publique ODAS Observatoire national de l’action sociale décentralisée PCH Prestation de compensation du handicap PEI Plan exceptionnel d’investissement PPD Propositions prévisionnelles détaillées PPI Plan pluriannuel d’investissement PPP Partenariat public-privé RSA Revenu de solidarité active SFIL Société de financement local STIF Syndicat des transports d’Île-de-France TFPB Taxe foncière sur les propriétés bâties TGI Tribunal de grande instance TICPE Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques TMGR Travaux de modernisation et de grosses réparations S2 – 2150238/BB 141/141