rapport def - CRPV-PACA

novembre 2008
Secrétariat Général aux Affaires Régionales
Région Languedoc-Roussillon
Mission d’animation autour de l’appréhension du droit
commun dans la Politique de la Ville
ESC² Associés / José Da Silva & Arinna Latz
SOMMAIRE
pages
I. DE LA DOCTRINE DE L’ETAT….. ............................................................................................................................................................................................... 5
II. ...A LA QUESTION DE LA METHODE ....................................................................................................................................................................................... 7
III. PRESENTATION DES TERRITOIRES ........................................................................................................................................................................................ 9
IV. LA CONSTRUCTION DU REFERENTIEL DE TRAVAIL ............................................................................................................................................................... 10
A. D’UNE APPROCHE STATIQUE… ................................................................................................................................................................................................... 10
1. L’INTERET DE CETTE APPROCHE : L’ELABORATION D’UN ETAT DES LIEUX PARTAGE .................................................................................................................................................. 12
2. LES LIMITES DE CETTE APPROCHE : UNE IMAGE INCOMPLETE .............................................................................................................................................................................. 12
B. … VERS UNE APPROCHE DYNAMIQUE ........................................................................................................................................................................................... 13
1. LA PERTINENCE DES ORIENTATIONS ET LEUR COHERENCE : UN DIAGNOSTIC RENOUVELE .......................................................................................................................................... 13
2. UNE APPROCHE CROISEE GLOBALE POUR POSER UN DIAGNOSTIC DYNAMIQUE ....................................................................................................................................................... 14
V. APPLICATION DE LA DEMARCHE A LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION BEZIERS MEDITERRANEE ET A LA VILLE DE VAUVERT ......................................... 17
A. À VAUVERT........................................................................................................................................................................................................................... 17
1. LA METHODE ET SES LIMITES ......................................................................................................................................................................................................................... 18
2. LA PLACE PRIMORDIALE DU DROIT COMMUN DANS LES QUARTIERS PRIORITAIRES................................................................................................................................................... 20
3. ELEMENTS DE PRECONISATIONS : L’ANIMATION DES RESEAUX D’ACTEURS ET LA COORDINATION DES MOYENS ............................................................................................................ 27
B. À LA COMMUNAUTE D’AGGLOMERATION BEZIERS MEDITERRANEE ..................................................................................................................................................... 27
1. LES RESULTATS ........................................................................................................................................................................................................................................... 28
2. PRECONISATIONS ....................................................................................................................................................................................................................................... 32
VI. CONCLUSIONS PROVISOIRES ET POURSUITE DU TRAVAIL ................................................................................................................................................... 35
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Rappel de la « commande »
La place du droit commun : comment rendre compte que les diverses politiques publiques concourent également à la lutte contre les exclusions sociales et
territoriales ou encore comment passer de la Politique de la Ville à la politique pour la ville ?
Dans ce cadre, en quoi le CUCS constitue-t-il un vecteur de sens et de méthode ?
Et à partir de là, comment formalise- t-on cela et avec qui ?
Eléments explicatifs de la genèse de cette problématique
Ces questions se posent avec force sur l'ensemble des territoires et encore plus sur les « petits territoires » où la légitimité du processus CUCS est interrogée
(surtout pour les « zonages » en catégorie 2 ou 3). Souvent la Politique de la Ville est apparue comme une manne financière permettant paradoxalement à
certains partenaires de se soustraire de financer ou soutenir des programmes ou des actions où auparavant ils étaient financeurs. Dans une phase de
développement des nouvelles politiques publiques, ce phénomène n'a été que faiblement souligné, tant la Politique de la Ville apportait par ailleurs un espace
d'innovation dans le champ des politiques territoriales. Par ailleurs, il était communément affirmé que la politique de la ville invitait à une véritable modernisation
des politiques publiques : les approches méthodologiques autour du projet, la transversalité, l’évaluation, la territorialisation sont autant de thématiques
« inventées » dans ce cadre depuis plus de trois décennies. La question de la mobilisation du droit commun est apparue rapidement, portée par les services de
l'Etat qui au nom de la solidarité et de la cohésion sociale, estimaient que les crédits de droit commun que l’Etat mobilisait, étaient importants. Inversement,
l'engagement des autres partenaires était considéré comme souvent frileux au regard des efforts que l’Etat faisait en mettant en œuvre ses propres politiques. La
démonstration de ces affirmations sur les engagements respectifs des partenaires a constitué le premier obstacle tant, il est apparu délicat de définir et identifier
les lignes budgétaires. Les travaux de la Cour des Comptes montrent la difficulté d’engager ce débat si en amont ces éléments de mise en comptabilités et donc
d’appréciation ne sont pas posés.
On va observer avec l’arrivée des CUCS une accélération de cette problématique du droit commun pour les raisons suivantes :
o La baisse des financements par pans entiers qui interroge le sens même de cette politique publique ;
3
o L'évolution du paysage institutionnel a pour conséquence de poser la place du droit commun mais cette fois-ci pour l’ensemble des partenaires.
Chacun revendiquant son droit commun. L'enjeu est alors de rendre lisible les objectifs qu'ils se proposent de poursuivre et d'identifier les
convergences/divergences. Ceci invite à mettre en lumière les logiques à l'œuvre des politiques de droit commun, leur capacité à construire une
approche partagée et à mobiliser les moyens en conséquence.
L'enjeu est de faire en sorte que cette politique publique puisse « pénétrer » au cœur des politiques de droit commun (cf. § précédent) pour repositionner l'action
en s'appuyant sur le Contrat Urbain de Cohésion Sociale. Ainsi le CUCS deviendrait l'outil de mise en cohérence et apporterait un « plus » technique et financier
permettant de construire les réponses adaptées. On verra que dans les deux territoires sur lesquels a été conduite l’expérimentation cela se vérifie. L’ingénierie
autour du CUCS porteur d’une interrogation permet de refonder l’action publique en cours. Le CUCS invite à conduire des états des lieux qui associent étroitement
connaissance des territoires et connaissance des politiques et actions de droit commun.
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I. De la doctrine de l’Etat…..
Née avec la contractualisation des politiques publiques, la notion de droit commun serait tout ce qui reste et qui ne relève pas de cette contractualisation. A cette
notion, il faut rajouter la notion de territoire où la présence ou non du droit commun se pose et où la Politique de la Ville construit sa légitimité sur la base d’un
déficit de solidarité, dessinant alors un « espace à part ». Rapidement, la Politique de la Ville a été considérée comme un lieu d’expérimentation et a permis que de
nouveaux modes opératoires soient mis en œuvre, de nouvelles réponses soient élaborées etc.… A partir de la situation socio-économique du territoire, la
Politique de la Ville a longtemps complété le droit commun ou tenté de pallier aux défaillances de celui-ci (inefficacité ou saturation). Son institutionnalisation est
aussi un rendez vous manqué car elle s’est érigée comme une politique en tant que telle, substitutive du droit commun, insuffisamment interpellatrice, et ne
faisant plus bouger « les lignes » de ces politiques.
De nombreux travaux, rapports du Sénat, de l’IGAGS, de la Cour des Comptes….ont depuis de longues années dénoncé l’invisibilité de la Politique de la Ville. Le
dernier rapport d’information (rapport Dallier 2007) rend compte de l’enquête conduite par la Cour des Comptes sur les crédits d’intervention de la Politique de
la Ville.
Cette commission tente de construire les réponses concernant les constats suivants établis par la Cour des Comptes :
- La complexité des critères qui fondent la géographie prioritaire de la Politique de la Ville et son obsolescence,
- La confusion des rôles entre les différentes administrations notamment la DIV et l’ACSE,
- Les faiblesses des outils de péréquation, dont la dotation de solidarité urbaine (DSU),
- L’incapacité actuelle de l’Etat à mesurer l’efficacité de son action pour les quartiers.
Des éléments importants sont soulignés : si les crédits d’intervention ne résument pas la Politique de la Ville, l’Etat éprouve des difficultés à fournir des
informations fiables sur les crédits de droit commun et les crédits spécifiques. La Cour des Comptes observe que « les crédits spécifiques » sont souvent
considérés comme constituant l’intégralité de la Politique de la Ville en contradiction avec le principe selon lequel, ils ne doivent intervenir qu’en complément
pour créer un effet levier par rapport à la mobilisation des politiques de droit commun.
Cette logique a conduit à un double processus d’enfermement de la Politique de la Ville : d’une part, les politiques dites classiques ont eu tendance à
« s’accaparer » ces enveloppes exceptionnelles pour compenser la chute de leur budget ; d’autre part, la Politique de la Ville s’est recroquevillée sur ses crédits
comme unique outil de mobilisation des partenaires, support privilégié des négociations avec les acteurs de terrain. Cet enfermement a donc induit une
mobilisation autour de l’expérimentation ou de la substitution, sans véritablement interroger ce que font les autres politiques publiques.
5
L’évolution du contexte général va faire « bouger » ces éléments rapidement car dans un une logique d’économie de moyens, on observe que :
-
la Politique de la Ville n’est plus le seul levier de l’innovation ;
-
des politiques de droit commun ont capitalisé des démarches et programmes qui sont devenus leur droit commun (voir les approches emplois
développées par les Régions dans le champ de l’économie sociale et solidaire) ;
-
la question de la solidarité interroge l’ensemble des acteurs car la décentralisation a développé dans leur domaine de compétence le droit commun :
exemple au niveau des Régions, la formation ou l’insertion où on observe de véritables espaces d’innovation autour de l’économie sociale et solidaire ;
-
La contractualisation impose des financements croisés qui sont à la fois le moteur des négociations mais également leur objet principal au détriment des
modalités d’intervention de chacun dans le domaine de la solidarité, notamment hors contrat (droit commun).
Du droit commun aux droits communs : politique de coopération, décentralisation, évolution des compétences des partenaires, construction de réponses
spécifiques, tous ces éléments contribuent à diversifier les politiques publiques. Ils entraînent le développement de politiques de droit commun et donc son
corolaire, à savoir des approches spécifiques pour tout le monde.
La prise en compte des droits communs constitue la pierre angulaire de la Politique de la Ville. Plus il sera possible d’identifier le droit commun (et donc l’effort
des partenaires, et l’identification des choix), plus la Politique la Ville – cohésion sociale- prendra sens….en terme d’ingénierie. Elle est née comme une nécessité,
face à des situations inédites, de construire des réponses que les politiques de droit commun, paradoxalement, n’arrivaient pas à appréhender et à résoudre ; de
construire des programmes d’intervention spécifiques, dont le caractère exceptionnel a constitué des réponses à des situations de crises ou complexes. Cette
exceptionnalité s’est installée au fil des ans, et il n’est pas anodin de poser la question du sens de « l’exceptionnalité » qui s’étend sur 10 ou 20 ans voire plus.
Entre temps, les politiques de droit commun ont évolué. Elle se sont inspirées des approches innovantes que la Politique de la Ville a su initier, comme par
exemple, la territorialisation et les approches en termes de discrimination positive.
Ainsi, l’actualité de la définition des droits communs est liée à un souci de bonne gestion – identifier les redondances, rationnaliser les aides dans une période où
les politiques publiques sont fragilisées par cette approche gestionnaire, et où la performance apparait comme un sésame de l’action publique. Mais cette
approche gestionnaire interroge également les enjeux : la mise en exergue des droits communs nous invite à interroger de façon plus explicite l’engagement des
partenaires de la Politique de la Ville. En quoi l’exceptionnalité des engagements de la Politique de la Ville, cache l’engagement ou la déshérence des interventions
dans le droit commun ? Comment en rendre compte dans un dispositif où l’évaluation devient un outil de pilotage des politiques publiques ? Comment alors
identifier des indicateurs qui rendent compte et qui permettent aux partenaires d’engager un vrai débat sur les enjeux, les objectifs, les moyens des politiques
publiques engagées sur ces territoires ?
La question de la valorisation de ces droits communs prend tout son sens car : d’une part, elle met en avant la nécessité de cohérence, et d’autre part, elle invite à
construire des éléments de lisibilité (un argumentaire) pour mieux suivre les actions en cours. L’évaluation devient alors un outil du pilotage général.
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Deux notions se trouvent ainsi étroitement associées à la notion de droit commun : la cohérence d’un coté, la discrimination (positive ou négative) de l’autre. La
question centrale de notre travail est de s’interroger sur pourquoi mobiliser des crédits spécifiques si on n’a pas les éléments tangibles montrant que des moyens
ont été engagés ? Pour mesurer cela, la démarche de projet et son corollaire - l’évaluation / suivi - sont les outils méthodologiques qui permettent de rendre
compte de cet ensemble.
II. ...à la question de la méthode
La définition des droits communs est un ensemble de politiques qui ne se définissent pas par rapport à une contractualisation : cela signifie qu’il faut aller
débusquer le fonctionnement des grandes politiques « classiques », les interroger et ensuite éventuellement proposer un programme d’intervention.
On voit ainsi par cette simple définition, en quoi les droits communs constituent un levier pour développer l’ingénierie des acteurs : la question de la présence ou
non d’une politique publique ou d’un dispositif ne prend sens que si d’une part les besoins sont démontrées et si les modalités de mises en œuvre sont explicitées,
interrogeant la cohérence de l’ensemble des autres dispositifs présents sur le territoire analysé.
Au-delà de la question circonscrite de la Politique de la Ville et du droit commun qui n’agit finalement que comme un révélateur, la méthodologie développée
interroge moins les politiques publiques que les acteurs qui les mettent en œuvre. A partir des territoires prioritaires et de leurs habitants, notre démarche
interpelle les partenaires du CUCS non pas sur la notion perçue comme instable du droit commun mais sur leurs pratiques concrètes sur le terrain, les moyens
humains et financiers qu’ils y consacrent, et les raisons de leurs interventions.
Comment avons-nous cheminé ?
Nous avons pris connaissance des approches conduites ailleurs, deux ont retenu notre attention :
- celle commanditée par la Préfecture de la Loire qui propose la mise en place d’une concertation entre les services. Elle reste une approche financière mais
esquisse les enjeux d’une approche par le projet ;
- celle initiée par l’IREV, non encore démarrée, mais dont la méthodologie d’approche est similaire à celle proposée en Languedoc Roussillon. L’IREV et le Réso
villes ont en novembre 2007, autour du champ de la réussite éducative, tenté de mettre en place un groupe de travail. Des éléments méthodologiques tout à fait
intéressants ont fait l’objet d’une note. Nous nous sommes enrichis de ce travail : la différence majeure est dans l’approche. Nous sommes partie de la « base »,
alors que l’IREV et Réso villes ont pris une hypothèse descendante. Sa mise en pratique aurait pu invalider ou non cette approche qui reste à conduire.
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Nous avons opté pour une approche « terrain » en partant des réalités des chefs de projets des deux communes. Sur la base de ce temps de mise à plat des
moyens financiers, nous avons pu avancer vers une approche plus complexe de type évaluative en insistant sur la dimension de la cohérence entre les dispositifs,
notamment autour de la définition des publics cibles et donc des enjeux.
Dans une 1ère partie nous allons décrire ce qu’est une approche exhaustive en montrant son intérêt mais en soulignant ses limites. Dans la seconde, nous verrons
les apports de la méthodologie de projet et des outils d’évaluation pour construire une approche plus stratégique. Cette dernière a été « testée » sous la forme
d’une application pour nos deux communes de référence décrite dans la troisième partie. Enfin, la quatrième partie tente de définir les enjeux du porter à
connaissance de ces travaux en termes de qualification des acteurs.
Modestement, en partant de la gestion de la ville et de ses territoires, la démarche que nous souhaitons expérimenter consiste à rendre visible ces droits
communs des partenaires pour mieux resituer les besoins et préciser alors la place des engagements spécifiques.
Les étapes de la démarche
1. L’étape d’immersion et de travail avec les principaux acteurs concernés ont démarré sur les deux territoires expérimentaux
2. Le rapport n°1 a fait l’objet d’un comité de pilotage le 25 juin 2008 à Montpellier. Suite à cette rencontre, des séances de travail ont été
conduites :
-
A Vauvert où la méthodologie adoptée s’est appuyée sur une double entrée afin de couvrir l’ensemble des thématiques sur les quartiers
prioritaires de la Costière et du centre-ville. Il s’agissait de mettre lumière l’intervention du droit commun dans les champs de la gestion
urbaine (nettoyage, gestion des déchets, aménagements…) et dans ceux liés à la gestion sociale (accès à l’emploi, justice…),
-
A Béziers où les partenaires présents ont apporté des éléments de contenu. Cependant, la démarche s’est rapidement appauvrie du fait
d’une définition trop imprécise en amont pour nous permettre d’avancer,
-
Nous avons en conséquence repris, avec l’aide de Pierre Jean Andrieu (Délégation Interministérielle à la Ville), notre approche et tenté de
clarifier les différents éléments.
3. Les avancées sur les deux territoires :
i. A la CABEM : approfondissement de la démarche avec les principaux partenaires
ii. A Vauvert : rencontres avec les services de l’Etat pour les bâtir avec eux une grille de questionnements
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4. Ma mise en forme des résultats : formalisation de la démarche pour rendre compte des résultats – par définition non définitifs – puis analyse
critique de la méthode et enseignements (partie IV)
III. Présentation des territoires
Les deux territoires qui se sont proposés pour conduire cette démarche sont la Ville de Vauvert et la Communauté d’Agglomération Béziers Méditerranée
(CABEM)
Vauvert
Trois critères font de la commune de Vauvert un excellent terrain d’expérimentation :
- La commune présente une taille modeste sur le plan démographique (10258 hab. au RGP de 1999) offrant un terrain d’étude à « l’échelle humaine ». Il en
résulte un appareil administratif municipal mobilisable de façon plus efficace au regard des inerties propres aux grosses administrations. Ainsi, la Politique
de la Ville sur Vauvert ne se décline pas en une multitude de dispositifs associés (pas de classement en Zone Urbaine Sensible (ZUS), un Contrat Local de
Sécurité (CLS) (source : http://sig.ville.gouv.fr));
- Deux territoires cristallisent l’essentiel des difficultés socio-économiques : le centre-ville et la Costière (les Bosquets). Ces quartiers prioritaires aux profils
très différents tendent à éloigner la Politique de la Ville de sa logique réparatrice pour en faire un outil privilégié au service d’une stratégie de Projet de
Ville ;
- Dès la présentation de la méthode de travail, la Direction Générale des Services a fait part de son intérêt pour la démarche. Pour des petites villes comme
Vauvert, la pérennité des dispositifs d’exception comme le Contrat Urbain de Cohésion Sociale reste aujourd’hui encore très aléatoire. Dans le cas présent,
les enjeux s’attachent à la modernisation de l’administration municipale et de ses formes d’intervention (coordination) sur des territoires au caractère
rural nécessitant une forte présence des politiques publiques.
Communauté d’Agglomération Béziers Méditerranée (CABEM)
Le chef de projet a souhaité, avec le soutien de la Direction Générale adjointe que cette approche soit expérimentée sur le champ de l’emploi – insertion. Le Projet
de Rénovation Urbaine, piloté par la ville de Béziers, s’articule avec une Zone Franche Urbaine dont le portage est assuré par la Communauté d’agglomération. La
question du développement économique et de l’emploi constitue le lien opérationnel entre le PRU et le CUCS, notamment au travers du volet insertion.
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La mise en lumière des rapports entre droit commun et Politique de la Ville doit permettre d’apporter un éclairage sur un territoire où :
- Les acteurs institutionnels sont nombreux
- Les opérateurs économiques font défaut ou souffrent d’une absence de lisibilité
- Les organisations intercommunales locales et les différents périmètres qui les organisent font que les dispositifs s’appliquent de façon différenciée
- Les outils s’entrecroisent et les interventions du CUCS dans ce domaine sont insuffisantes pour faire levier dans un paysage institutionnel complexe
La démarche d’identification des droits communs des partenaires est de nature à repositionner les objectifs et les résultats attendus de la politique de l’emploi et
d’insertion et des efforts consentis par les différents partenaires. Cette démarche doit fournir les éléments destinés à bâtir une stratégie de développement.
IV. La construction du référentiel de travail
A. D’une approche statique…
Conduire l’ensemble de ces démarches reposant sur un recensement exhaustif de ce qui se fait sur les territoires représente des travaux d’Hercule. Ceci demeure
néanmoins nécessaire car cela permet de construire une approche quantitative, financière mais également qualitative qui donne sens et précise l’échelle dans
laquelle on se situe. Cette approche s’avère indispensable car on ne peut parler de politique urbaine si on ne met pas en perspective la logique d’investissement
ou de services rendus avec les pratiques des populations cibles des politiques publiques et des professionnels.
Pour mener à bien ce « chantier titanesque », nous nous sommes attachés à la construction d’un référentiel qui soit simple d’usage et facile à renseigner tout en
restant précis. En compagnie des chefs de projets des territoires d’expérimentation, nous avons fait un premier travail de repérage des clefs d’entrées. Plusieurs
sont possibles :
- Celle par les responsabilités principales et les champs de compétences : la question de la compétence permet de croiser la thématique et l’acteur (chef
de file)
-
Etat
o
o
o
Sécurité
Education
Justice
Ville/ intercommunalité
o
Education primaire
o
Cantine
o
Action associative
o
Sécurité
o
Action sociale
o
Gestion
de
proximité :
nettoiement, entretien…
o
Politique du logement
-
Conseil Général
o
Politique d’insertion RMI
o
Politique sociale
-
Conseil Régional
o
Lycées
o
Formation professionnelle
o
Emplois
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-
Celle par les opérateurs associatifs ou autres : l’analyse de leur budget permet de vérifier quelles sont leurs sources financières et donc de déterminer sur
quelle délégation de service public et dans quel champ du droit commun ils se situent (subvention CG/social ; subvention CR/formation professionnelle…)
LES OUTILS
Cette approche permet de qualifier les politiques publiques en fonction de leur instigateur et de leur objet. Leur quantification (financière) évoquée plus haut se
fait en passant au tableau suivant :
Niveau 1 « basique » : crédits CUCS : DC + CS
thème
Emploi
Etat
DC
CS
Financement
des PLIE
Financement
de l’IAE
Ville
CS
DC
agglo
CS
DC
DC
PRF
Cr
CS
CG
DC
PDI
CS
DC
CAF
CS
Crédits spécifiques
Niveau 2 : crédits CUCS (DC + CS) + spécification du « DC »
DC
Champ thématique
Politiques publiques / Contrat urbain de cohésion sociale
Programme
(politiques
publiques P) ou Action
(CUCS - A)
Objectifs
Public visé
(catégorie
ou origine
territoriale)
ville
1
2
Engagement du droit commun (somme et %)
Interc
CG
CAF
Etat
CR
autres
o
1
2
1
2
1
2
1
2
1
2
1
total
ville Inte
rco
Crédits contractualisés CUCS
CG
CAF
Etat CR autres
total
Indicateurs de
réalisation et de
résultats
2
Légende : 1 « droit commun » de l’institution
2 crédits spécifiques de l’institution
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1. L’intérêt de cette approche : l’élaboration d’un état des lieux partagé
Cette approche présente de nombreux intérêts :
- Elle rend compte des engagements financiers ;
- Elle doit se conduire thème par thème et implique au final une vision globale de ce qui se fait sur le territoire ;
- Elle nécessite la participation de l’ensemble des acteurs et fait l’hypothèse que les partenaires sont en capacité de produire cette information territoire par
territoire ;
- Elle rend lisible les efforts des partenaires mais également leurs éventuelles défaillances ;
- Elle permet de valoriser les efforts des uns et des autres en y apportant des compléments justifiant l’état des lieux.
2. Les limites de cette approche : une image incomplète
Au-delà des avantages mentionnés, elle pose également des contraintes méthodologiques :
- Elle est statique : elle met à plat les éléments financiers et souligne l’implication de chaque acteur dans l’animation de ses propres politiques sur les territoires
prioritaires ;
- Les sources d’informations n’existent pas toujours au niveau territorial ; il est par exemple difficile pour une Région de pouvoir identifier les crédits qu’elle
octroie à tel ou tel territoire. Sur Béziers, les données ont pu être exploitées par l’ANPE, mais les informations restent difficiles à extraire pour le Conseil Général.
Autre exemple : la mission locale
Si on reste au niveau superficiel des logiques d’équipement, on peut avoir un très bon équipement avec des taux de fréquentation faibles du fait de sa localisation
ou du déficit de travail de communication. Il échappe alors à une partie des jeunes de la population cible concernée.
Ce dernier exemple nous conduit à l’obligation de ne pas limiter le droit commun à ses « seules » politiques au temps T0 mais implique d’appréhender celles-ci
dans leur contexte aussi bien géographique (l’équipement en lui-même) qu’institutionnel (notamment en terme de moyens dédiés à son fonctionnement). La
participation active des acteurs compétents sur ces politiques est fondamentale pour renseigner ces aspects environnementaux en dépassant la seule question
financière.
Ces informations nous éclairent sur les paramètres susceptibles de grever la stratégie générale de l’action et de conduire les politiques publiques à l’échec. La
Maison de la Justice et du Droit de Vauvert illustre cette perte d’efficacité du droit commun par l’effet combiné d’une mauvaise localisation et d’un déficit
d’animation dû au manque de moyens humains.
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Par cet exemple, on mesure la nécessité pour chaque champ thématique et chaque projet de se poser les questions inhérentes à l’utilité des politiques et des
actions (quels publics visés, pourquoi, comment…) au regard des besoins. Elles sont un préalable indispensable pour définir cette notion d’utilité et les choix
qui en découlent.
B. … vers une approche dynamique
L’approche dynamique s’inscrit dans une logique d’action qui, pour agir, doit articuler deux outils méthodologiques : la méthodologie de projet et les outils
d’évaluation. La question du droit commun renvoie à notre avis à celle de la connaissance qu’ont les protagonistes des politiques de droit commun. Il faut donc
pouvoir revisiter la question du diagnostic du territoire : diagnostic des besoins mais également diagnostic du fonctionnement des politiques publiques en tant
que telles et entre elles :
- En tant que telles : on va interroger les effets qu’elles produisent au regard des orientations, les modalités de leur application notamment en analysant
l’adaptation de ces politiques publiques (leurs évolutions pour répondre à tel ou tel enjeu / problème…). L’interrogation sur le droit commun est une autre
manière d’interroger le sens. Le CUCS vu l’accélération de la transformation de l’action publique met en avant la nécessité de mieux préciser ce que l’action est
sensée produire et donc de facto interroge le diagnostic
- Entre elles : on va interroger la cohérence de leur intervention.
1. La pertinence des orientations et leur cohérence : un diagnostic renouvelé
A quoi répond ce projet ?
Que se passe t il sur le terrain ? Qu’existe-t-il ?
Quelle est l’ampleur de la situation ? Quelles sont ou non les réponses actuelles ?
En quoi ce que l’on projette de faire va faire évoluer la situation ?
Quels sont les résultats attendus (indicateurs de suivi et de résultats) ?
Quelles sont les conditions de réussite du projet ?
Une fois cette étape de questions franchie, on peut envisager un projet qui viserait en tout état de cause à :
- A mettre en œuvre autrement le droit commun
- A mettre en relation des actions ou programmes
- A proposer des actions expérimentales…
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L’ensemble de ces questions renvoie au diagnostic conduit avec les acteurs, les associations, institutions, services de droit commun. Ce travail suppose qu’il soit
mené champ par champ, territoire par territoire et collectivement pour croiser les informations. Le Chef de Projet doit donc intervenir selon une démarche
d’ensemblier rassemblant les pièces de politiques publiques diverses et complexes intervenant déjà sur le territoire dont il a en charge le projet.
Ce n’est qu’après que le projet se dessine et que se pose la question du montage du projet. La problématique des moyens financiers et des crédits n’intervient
finalement qu’à la suite de ces différentes étapes, bien en aval de la réflexion et de la stratégie. Cette démarche renvoie en bout de chaîne à une logique de
« chasse aux subventions » fortement consommatrice d’énergie et de temps, ignorant les moyens déjà déployés sur le terrain et à coordonner.
En s’appuyant sur ce travail de clarification, il est alors possible de voir si le projet issu des besoins repérés mobilise les institutions compétentes et les
financements de droit commun qui leur correspondent. Il devient alors possible de déterminer la nécessité ou pas de lancer une approche spécifique.
2. Une approche croisée globale pour poser un diagnostic dynamique
Bien que la méthode initiale ait permis de poser un premier état des lieux, l’outil utilisé n’est pas suffisant pour appréhender le droit commun dans ses multiples
composantes. L’approche dynamique introduit donc de nouvelles matrices destinées à intégrer la question de la pertinence : après « qui, quoi, combien », il s’agit
de déterminer « pourquoi et comment ».
Comme le montrent les tableaux ci-dessous, il s’agit de mettre en exergue les moyens financiers au regard des objectifs et des publics cibles, mais aussi la
connaissance et ses outils sur lesquels reposent l’action ou la politique questionnée.
LES OUTILS
Modèle de fiche permettant d’appréhender le droit commun et d’identifier les crédits spécifiques de façon dynamique.
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Niveau 3 « moyens et modalités »
Dans ce tableau, il s’agit d’identifier qui fait quoi et comment.
l’ETAT
Estimation de l’implication
Financière
Animation
( + valorisation)
ville/intercom
Estimation de l’implication
Financière
Animation
Intervention de l’Etat
Intervention de
la ville
Actions spécifiques
Actions
spécifiques
autres
Estimation de l’implication
financière
Animation
Cette approche par acteur mettant en relief le degré d’implication de chaque institution gagne en dynamisme lorsque l’analyse réintègre la totalité des
questionnements en cherchant à développer le plus possible les réponses.
Le tableau présenté ci-dessous nourrit par chaque acteur n’est plus seulement interactif mais aussi itératif : collectivement, il permet de pointer les
dysfonctionnements du droit commun à la lumière de la réalité du terrain et de la mise en œuvre des actions pour revenir sur lui-même et induire les évolutions
utiles. L’application sur les territoires d’expérimentation montre que l’intérêt de ce cet outil réside essentiellement dans cette invitation à revisiter l’ensemble des
politiques publiques dans une recherche d’efficacité et de cohérence.
Ces éclairages conduisent à « recalibrer » l’action en fonction des moyens nécessaires (le « souhaité ») ou des moyens disponibles (le « réalisable »). Il est alors
possible de déterminer si le droit commun offre les réponses adéquates, s’il faut les réorganiser, ou si des crédits spécifiques doivent prendre le relais de l’action.
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Niveau 4 moyens modalités et finalités (de l’approche financière au questionnement du sens des politiques publiques)
INSTITUTION /
ACTEUR
COMPETENCE
Champs
d’intervention
(compétence
pleine / action
spécifique)
QUI
a la compétence
DIAGNOSTIC TERRITORIAL
CONNAISSANCE
Situation /
Existence d’outils
problème
de repérage
repéré sur le
(étude,
territoire ou
recensement
pour ses
informatique…)
habitants
POURQUOI
?
- Quels sont les
acteurs
compétents sur la
thématique ?
mettre en œuvre l’action
- Y-a-t-il un
déficit
d’interventio
n publique
- combien de
personnes
ont
connaissance
des actions
ou
équipements
qui leur sont
dédiés ?
?
- Quels sont les
outils nécessaires
pour affiner la
connaissance ?
(base de données,
études, SIG…)
OBJECTIFS /FINALITE
Public cible
COHERENCE
Objectifs
opérationnels
(concrets) par
rapport au
problème
MODE D’INTERVENTION
Stratégie /
cohérence
avec outils de
planification
Logique d’intervention
Préventive / curative
Projet
Expérimentation…
CORPUS DE QUESTIONNEMENTS pour affiner la connaissance
QUOI
que cherche-t-on à faire évoluer ?
- Quels sont
les publics
prioritairemen
t visés ?
- Quelle est la
part des
publics CUCS
dans le public
cible ?
- Quels sont
les critères de
sélection (âge,
situation
sociale, …)
- Que souhaitet-on résoudre ?
- Parmi les
publics CUCS,
combien de
bénéficiaires
l’action se
propose-t-elle
de toucher ?
- Existe-t-il des
outils, plans,
schémas… ?
- Quelles sont
les grandes
orientations
sur la
thématique
posée
- S’agit-il d’une action
réparatrice pour
compenser les lacunes
d’un dispositif ?
- L’action vise-t-elle à
répondre à une
évolution sociale
(augmentation du
chômage chez les
jeunes…)
- Relève-t-elle d’un plan
national, d’une
expérimentation
locale ?
EFFECTIVITE
Coopération
Animation
(moyens
humains)
Implication
financière
COMMENT
est mise en œuvre l’action
- Existe-t-il une
concertation
avec d’autres
partenaires ?
- La coopération
est-elle interne
(entre services)
ou externe ?
?
- Quels sont
les moyens
humains mis
à disposition
de l’action ?
- Les
ressources
humaines
mobilisées
permettentelles de
mener à bien
l’action ?
- Quels est
l’enveloppe
financière
consacrée
(intégrant le
coût des
moyens
humains) ?
- Quelle est la
répartition
financière par
acteurs ?
- Quel est le
montant des
crédits CUCS ?
(pour « remplir » ce tableau, on part de la droite vers la gauche et pour le lire, on part de la droite vers la gauche) et cet exercice doit se faire autant que faire se
peut de façon collective)
16
A partir de ce tableau, il est possible de :
-
définir les éléments de diagnostic et de connaissance concernant la thématique éducation au regard du territoire prioritaire : indicateurs de contexte,
enquête/ perception des acteurs…
-
Identifier les écarts que l’on se propose de résoudre : identification du « Quoi ? » et définition des indicateurs nécessaires pour mesurer ces écarts et le cas
échant leur réduction ;
-
Identifier la cohérence entre l’action destinée à répondre à une problématique repérée sur le territoire et les autres politiques publiques en cours dont les
modalités pourraient avoir des effets contradictoires : on établit ainsi une relation entre la situation et le problème à résoudre dans la perspective de
l’ensemble des programmes existants. Cette démarche permet de construire la cohérence des dispositifs entre eux.
V.Application de la démarche à la Communauté d’agglomération Béziers Méditerranée et à la Ville de
Vauvert
A. À Vauvert
Rappel sur la Politique de la Ville à Vauvert
La Ville de Vauvert (10258 habitants) bénéficiait d’un Contrat de Ville sur la période 2000 – 2006. Le CUCS poursuit donc la logique d’intervention de la Politique de
la Ville sur les quartiers de la Costière et du centre-ville. Ces deux zones sont classées en priorité 3.
La programmation 2008 du CUCS de Vauvert regroupait 39 actions auxquelles s’ajoutent :
- 9 actions dans le cadre du Fonds Interministériel de Prévention de la Délinquance (FIPD)
- 5 actions dans le cadre des Ateliers Santé Ville (ASV)
Au total, 53 actions ont été financées en 2008 au titre de la Politique de la Ville sur Vauvert, au travers des crédits spécifiques CUCS et des dispositifs associés pour
un coût total de 1 145 541 euro dont 145 160 euro de crédits spécifiques de l’Etat et 186 300 de crédits spécifiques de Vauvert1.
1
Crédits spécifiques = crédits CUCS + FIPD
17
Conformément à la présentation de la méthode précédente, la démarche mise en place sur Vauvert s’est faite sous la forme de séances de travail collectives afin
de récolter le matériau brut de notre analyse. Nous tenons ici à remercier l’ensemble des participants pour leur réactivité et leur coopération. Néanmoins, « le
chantier » reste ouvert et demande à ce que la dynamique soit poursuivie pour compléter les résultats qui sont ici présentés.
L’exposé ci-dessous se présente en trois grandes parties : la première revient sur les limites méthodologiques rencontrées sur le terrain vauverdois ; la seconde
fait état des résultats avec une focale sur la gestion urbaine ainsi que le développement économique et l’emploi ; enfin la dernière partie s’attache à quelques
recommandations.
L’utilité de ce document est triple :
-
il est le résultat d’une démarche de mise en réseaux des acteurs jusque là peu fréquente sur les territoires ruraux. En cela, la Politique de la Ville devient
un outil de développement local ;
-
il a une vocation opérationnelle dans la construction d’une approche critique des logiques d’action à l’œuvre ;
-
il permet d’envisager ensemble les temps, les lieux et les thèmes autour desquels l’ingénierie de projet (animation / analyse) doit être consolidée.
1. La méthode et ses limites
a) La mise en place du cadre de travail : « Faire parler le territoire »
Comme il l’a été dit dans la première partie du rapport, la méthode de travail s’est organisée en 2 grands temps : une approche statique par opérateurs suivie
d’une approche dynamique fondée sur l’action et son mode opératoire. Pour chaque étape, la qualité de l’analyse et la pertinence des résultats reposent
essentiellement sur l’adhésion des partenaires selon une logique de co-production.
Les quartiers prioritaires de Vauvert ne sont pas inscrits en Zone Urbaine Sensible (ZUS). Nous avons donc dressé une liste des acteurs dont les actions prenaient
effet sur les territoires étudiés, de façon à ce que cette approche soit la plus exhaustive possible et qu’elle permette de couvrir les différentes formes d’action
publique. L’ensemble des acteurs concernés a été invité à participer à deux groupes de travail :
Les actions relevant de la gestion urbaine, tournées vers les territoires et les modalités d’entretien et de gestion de ces derniers (espaces publics, espaces
verts…),
Les actions relevant de la gestion sociale, en direction des habitants des quartiers prioritaires et réunissant l’éducation, l’insertion / l’emploi / le
développement économique, la prévention...
18
Ces deux groupes de travail se sont réunis une fois au mois de Juin. Etaient invités les services de la ville (sectoriels et financiers), de la Communauté de
communes, de l’Etat et du Conseil Général.
Chacun était invité à faire état des actions mises en œuvre, en tentant « d’isoler » la part de public prioritaire de la Politique de la Ville et d’estimer de façon
approximative l’implication financière (fonctionnement, personnel) que cette prise en charge spécifique suppose ;
L’objet de ces séances était de permettre une première mise à plat des actions financées en dehors du cadre du CUCS et de la Politique de la Ville. Dans le même
temps, l’exercice a permis de dresser un diagnostic préalable partagé sur l’action publique dans les quartiers de la Costière et du Centre-ville.
Ce travail s’est poursuivi sous la forme de réunions téléphoniques lorsque les données nécessitaient des compléments d’information, notamment pour passer de
l’approche statique à l’approche dynamique.
b) Les limites de l’exhaustivité : les moyens alloués à la délimitation du droit commun
Pour l’étude de cas de Vauvert, ce travail s’est confronté à des limites d’échelle, notamment en termes d’accès aux données rendu complexe par les contraintes
statistiques définies par la taille des « quartiers prioritaires ». Aucun d’entre eux n’est classé en ZUS, échappant ainsi au travail statistique élaboré par l’INSEE et la
DIV dans le cadre de l’Observatoire des ZUS.
Par ailleurs, le caractère exhaustif du travail s’est avéré au fil des avancées peu compatibles avec les délais fixés par la commande.
Ce double constat revient à poser la question des moyens humains alloués et au temps consacré par les institutions concernées à la définition du droit commun
dans le champ de la Politique de la Ville. Malgré la réactivité des acteurs impliqués dans la Politique de la Ville à Vauvert, la mobilisation des services de l’Etat et
des collectivités locales (Conseil Général du Gard et Conseil Régional du Languedoc-Roussillon) n’a pu se faire que tardivement.
La démarche avec les services de l’Etat n’a pas pu être mise en place dans des délais nous permettant le recueil et l’analyse des données concernant les actions
financées. La grille d’indicateurs à remplir est actuellement en cours de validation par la Préfecture du Gard. Le Conseil Général du Gard, n’étant pas signataire du
CUCS de Vauvert, n’a pas souhaité poursuivre ce travail.
Ainsi, l’approche exhaustive et innovante de co-construction de la connaissance autour du droit commun nécessite d’être poursuivie sur une durée plus longue
afin d’aller jusqu’au bout de la méthode et des outils mis en place. Les informations financières fournies selon une estimation approximative de chaque acteur
mériteraient également d’être affinées. Le pilotage doit continuer à être assuré par le Chef de Projet Politique de la Ville de Vauvert. Rappelons que celui-ci ne
dispose que d’un mi-temps sur ce poste.
19
Malgré ces facteurs limitatifs, les données recueillies sont suffisantes pour donner corps à une analyse générale sur ce qu’est le droit commun et sur la échelle de
grandeur en jeu au regard de la programmation 2008 du CUCS de Vauvert. Pour les motifs méthodologiques exposés précédemment, nous avons choisi de faire
porter l’analyse plus détaillée sur deux thématiques spécifiques : la gestion urbaine et le développement économique / emploi2.
2. La place primordiale du droit commun dans les quartiers prioritaires
En matière de gestion urbaine comme de gestion sociale, le tableau de niveau 2 sur la « spécification du droit commun » permet de dégager les points suivants
quant aux modalités d’intervention. Ces données sont à compléter avec les tableaux remplis lors des séances de travail collectives.
a) Les besoins des quartiers comme moteur de l’action publique territoriale (annexe I)
Bien qu’il ne s’agisse que d’estimations, il est possible de chiffrer a minima les interventions financières engagées dans le cadre d’actions de droit commun sur les
quartiers prioritaires du CUCS hors des crédits spécifiques. Les chiffres obtenus se déclinent de la façon suivante :
Estimation du droit Commun pour chaque partenaire dans les champs urbain et social étudiés
Ville
COMCOM
CG30
Gestion
98832 €
22953 €
68255 €
urbaine
Gestion
130000 €
23385 €
85400 €
sociale
TOTAL
228832 €
46338 €
153655 €
* données manquantes pour ces sources de financement
CR L-R
ETAT*
73891 €
UE*
25875 €
64000 € (+ ?)
25875 €
137891 € +…
27908 €
(+ ?)
27908 € + …
Bailleurs
221829 €
221829 €
Autres*
?
TOTAL
485760 €
?
671418 €
?
1157178 €
Bien que ces montants soient donnés à titre indicatif, ils permettent néanmoins d’appréhender les grands contours financiers des actions menées au titre du droit
commun. Plus de 1 150 000 euro sont donc engagés sur les territoires prioritaires.
Il faut alors distinguer l’entrée par acteur et l’entrée par thématique.
2
Le travail réalisé pour ces 2 thèmes présente un caractère déjà suffisamment abouti et ne nécessite pas d’être nourris par les services de l’Etat avec qui la démarche se poursuit.
En outre, la question du développement économique et de l’emploi fait écho au travail engagé sur le terrain d’expérimentation de la CABEM.
20
L’entrée par acteurs :
Elle met en avant le rôle majeur de la Ville de Vauvert, du Conseil Général du Gard et de l’Etat.
Rappelons que le CG 30 n’est pas signataire du CUCS et ne s’est pas inscrit dans ce travail d’analyse du droit commun. Les données recueillies le concernant ont
été fournies par les opérateurs de terrain financés par cette institution. L’absence d’un partenaire lors de la signature du CUCS ne conditionne pas l’intervention
de ce dernier sur les quartiers prioritaires. Le droit commun est aujourd’hui imprégné de la notion de solidarité, notion naturellement tournée vers les quartiers
concentrant les populations les plus en difficultés sur un plan économique et social. Dans le cas de Vauvert, ce premier constat tend à conforter l’idée que la
Politique de la Ville est avant tout une politique pour la ville.
L’entrée par la thématique :
A partir des travaux menés collectivement avec l’ensemble des partenaires institutionnels et des acteurs de terrain, il est possible de dégager les 4 grands points
suivants :
1. la logique de service public rendu aux administrés guide les actions des partenaires. Les quartiers prioritaires font l’objet d’une attention particulière, non
pas parce qu’ils concentrent des dispositifs d’exception mais parce qu’ils manifestent des besoins avérés liés à la forte concentration de population sur ces
territoires. La Politique municipale tend à adopter « naturellement » une logique d’intervention dans « l’esprit » de la Politique de la Ville. On assiste de
fait à une adaptation du service public (modification des horaires, déploiement de moyens humains et techniques en rapport avec le problème à
résoudre…) ;
2. la gestion urbaine financée par le droit commun, en particulier de la Ville (services techniques), définit les contours d’une Gestion urbaine de Proximité
(GUP) s’exerçant de fait en dehors du cadre contractuel du CUCS. Elle prend alors tout son sens en tant que démarche et non pas comme dispositif
connexe de la Politique de la Ville.
L’intervention financière massive du bailleur s’explique par d’importants investissements dans le cadre d’une opération PALULOS sur l’ensemble de son
parc de logement. Il ne s’agit donc pas d’une gestion différenciée propre aux quartiers prioritaires de Vauvert. A l’inverse, l’accompagnement social de ces
réhabilitations constitue pour la SEMIGA un effort particulier sur le quartier de la Costière, et relève donc d’une logique d’intervention différenciée. De la
même manière, le bailleur a décidé d’expérimenter sur les résidences des Bosquets 1 et 2 de la Costière un nouveau matériel d’interphones3 susceptible
d’être généralisé à l’ensemble de son parc (coût total de 56 000 euro) ;
3. les interventions à caractère social sont déterminantes dans le cadre des actions en direction des quartiers prioritaires et de leurs habitants. Elles
représentent plus de la moitié des crédits engagés au titre du droit commun ;
4. les actions de droit commun en direction des territoires prioritaires et de leurs habitants ne disposent pas d’une visibilité claire en terme d’effets et
d’impacts faute d’outils de connaissance et de mesure.
Par ailleurs, le travail initié avec les services de l’Etat a permis aux acteurs concernés de s’exprimer sur le caractère aléatoire de la notion de droit commun et
toutes les incertitudes des crédits d’Etat d’une année sur l’autre. L’analyse plus fine développée par la suite (cf. partie suivante) autour de la thématique
3
Coût total du système VIGIC et des interphones de 56000 euro.
21
« Développement économique et emploi » permet de mettre en lumière les défaillances du droit commun et l’instabilité de ces enveloppes financières. Sur
Vauvert, le rôle supplétif des crédits CUCS à cette « fragilité » des politiques publiques semble se vérifier.
b) Le droit commun et la Politique de la Ville : un « tout » à coordonner (annexe II)
La mise en perspective de la programmation du CUCS 2008 et des données recueillies dans le cadre de cette étude offre un large panorama de ce que
représentent et quelle place occupent les politiques publiques dans les quartiers prioritaires.
Pour les projets « labellisés » CUCS, le coût total s’élève à 787 708 euro dont 28 % sont assurés par les crédits contractualisés du CUCS. Pour 1 euro de crédits
CUCS engagé 2,6 euro de droit commun sont mobilisés dans ce cadre contractuel. Cependant, cet effet d’entraînement intervient différemment selon la
thématique. Le champ de la prévention de la délinquance est surinvesti tant sur un plan financier qu’en terme de nombre d’actions conduites. A l’inverse, le volet
« Habitat et cadre de vie » connaît un portage « faible » (cf. tableaux et graphes de l’annexe II). Or, l’analyse du droit commun hors CUCS sur la question de la
gestion urbaine permet de nuancer cette observation comme nous avons pu le voir dans la partie précédente. Cette situation illustre tout l’intérêt de mettre en
perspective les actions conduites dans le CUCS et celles menées par les politiques publiques de droit commun. Un pan important des politiques publiques dans
les quartiers prioritaires échappe à la Politique de la Ville. La coordination de l’ensemble de ces interventions devient un enjeu fort.
Part des financements CUCS et droit commun par partenaire (programmation CUCS 2008)
DROIT COMMUN
Crédits spécifiques
CUCS
Etat
Vauvert
CG
CR
bailleur
CAF
UE
CNASEA
Fds propres
autres
TOTAL
86 760 €
132 510 €
0€
0€
0€
0€
0€
0€
Droit Commun CUCS
6 700 €
14 224 €
243 155 €
35 075 €
4 130 €
37 290 €
28 336 €
7 629 €
0€
0€
60 414 €
131 485 €
219 270 €
568 438 €
Droit Commun étudié
(hors CUCS)
137891 €
228832 €
153655 €
25875 €
221829 €
27908 €
46338 € (COMCOM)
842328 €
(sur les 1,1 million € estimés)
22
Au regard des engagements financiers4 mis en évidence dans le tableau ci-dessus, il apparaît que :
- il est possible d’estimer à 842 328 euro l’ensemble des actions menées en direction des territoires prioritaires de Vauvert hors CUCS Près de60 % sont affectés à
la gestion sociale, tandis que 40 % sont dédiés à la gestion urbaine. Les engagements financiers sur le droit commun hors CUCS double l’enveloppe totale des
crédits affectés à la Politique de la Ville.
- la Ville de Vauvert intervient massivement dans les quartiers prioritaires avec ses propres crédits de droit commun ;
- le Conseil Général est un partenaire incontournable de la Politique de la Ville, en particulier avec ses crédits fléchés vers la Politique de la Ville (Fonds
Départemental de Solidarité – FDS). Sur les autres politiques de droit commun, sa participation reste conséquente, notamment à travers sa compétence liée à
l’insertion.
- le Conseil Régional est relativement absent de la Politique de la Ville. Son droit commun n’a pas pu être appréhendé dans le cadre de ce travail.
Ces résultats sont à compléter avec l’analyse des actions elles-mêmes. Il est essentiel d’appréhender celles-ci de façon fine, tant pour les actions repérées dans le
cadre du droit commun étudié que pour celles inscrites au CUCS.
c) Les spécificités de la gestion urbaine et du développement économique – emploi
Les limites de l’exhaustivité décrites dans la méthode nous ont conduit à resserrer l’analyse aux 2 thématiques de la Gestion urbaine et du développement
économique / emploi. Trois raisons expliquent ce choix :
- ces deux thèmes nous ont permis d’atteindre un volume d’information suffisant pour porter un regard critique le plus riche possible,
- l’un des principaux apports de l’étude menée à Vauvert repose sur la mise en valeur d’une gestion urbaine prise en charge par les politiques publiques selon une
logique différenciée des territoires. De plus, elle ne s’appuie pas sur une recherche de crédits spécifiques de la Politique de la Ville,
- la question du Développement économique et de l’emploi revêt aujourd’hui un caractère stratégique à tous les échelons de la sphère publique (Europe, Etat,
collectivités locales).
Cette partie 3 repose sur l’identification des moyens, des modalités et des finalités des actions portées par le CUCS et hors CUCS. A partir du tableau de niveau 4, il
s’agit in fine de déterminer le degré de cohérence des actions afin d’établir une relation entre la situation que l’on se propose de résoudre et on met en
perspective l’ensemble des programmes existants :
4
Ces données sont approximatives mais permettent de fournir un ordre de grandeur a minima. Dans le cadre du CUCS, le Fonds Départemental de Solidarité (FDS) du CG30 a été
comptabilisé dans son Droit commun puisqu’il n’est pas signataire du CUCS. Les Fonds propres tiennent compte de la participation des usagers et de l’autofinancement des
porteurs de projets.
Les participations retenues pour la programmation CUCS ne tiennent pas compte du dispositif connexe du FIPD qui dispose de sa propre enveloppe de crédits spécifiques hors
CUCS.
23
ACTION PUBLIQUE
DROIT COMMUN
Gestion urbaine
Insertion / emploi
CUCS
Habitat / cadre de vie
Développement économique / emploi
c.1) Le droit commun : une action publique dictée par les besoins des territoires prioritaires (annexe III)
Le volet « Gestion urbaine » :
Le travail mené avec l’ensemble des partenaires intervenant sur le territoire vauverdois a mis en évidence 9 actions relevant du droit commun en dehors du CUCS.
Le portage est assuré par la Ville de Vauvert (5 actions), la Communauté de communes (2) et la SEMIGA (2). L’ensemble des interventions est assuré par les
collectivités locales sur leurs compétences propres. Leur coût total est estimé à 145 000 euro. A l’exception des réhabilitations PALULOS du bailleur, les fonds
mobilisés mettent en avant l’importance de l’animation et la présence des agents sur le terrain.
Les contraintes budgétaires auxquelles ces petites collectivités locales sont soumises conduisent à une double logique d’intervention :
- fonctionner autant que possible à budget et moyens constants
- valoriser l’existant, et notamment les moyens humains disponibles, en réorganisant les missions en fonction des besoins repérés sur le territoire (adaptation des
horaires, affectation des agents d’entretien de la ville au quartier de la Costière…) ;
Cette double approche induit la mise en place d’actions de gestion urbaine hiérarchisées en fonction des besoins du territoire. L’existence d’un dispositif de la
Politique de la Ville ne dicte pas les choix de la collectivité. Cette dernière s’appuie sur les réalités objectives des quartiers prioritaires : la forte concentration de
population et la configuration des lieux entraînent en toute logique des besoins accrus en termes d’entretien. L’action publique est guidée par le bon sens et par
une proximité avec le terrain qui permet aux agents de réaliser des diagnostics « nez au vent » fiable malgré l’absence d’outils de mesure. Un tel mode de
fonctionnement ne peut être adapté à des communes et/ou sur des territoires prioritaires plus étendus.
Cette remarque nous conduit tout de même à soulever un certain nombre de limites à une action publique plus efficace dans les quartiers :
- le déficit d’outils de diagnostic et une connaissance partielle des problèmes que l’on cherche à résoudre
- une veille se faisant au coup par coup et reposant sur des objectifs concrets centré sur « un aspect propre » subjectif
- une absence « d’espaces d’échanges » entre acteurs de terrain.
La coordination des moyens et des acteurs qui les mettent en œuvre doit encore permettre d’optimiser ces actions. La demande de partenariat et d’échanges s’est
exprimée au cours des séances de travail collectif. L’animation de ce réseau d’acteurs pourrait s’appuyer sur la construction d’un diagnostic partagé et d’outils de
suivi des effets et des résultats de chacun. Il peut initier une dynamique allant dans ce sens.
24
Le volet « Insertion / emploi » :
Parmi l’ensemble des actions révélées lors du groupe de travail « gestion sociale », 6 actions s’attachent au développement économique et de l’emploi. Leur coût
total peut être estimé à plus de 446 000 euro. Plus de 20 % de ces financements proviennent du Conseil Général du Gard au titre de l’insertion des publics RMI, ce
qui conditionne largement la catégorie des publics cibles.
Autour de ces actions, on constate l’importance des dispositifs nationaux et leur poids au niveau local (MLJ, PLIE, APP). Il y a une forte convergence entre les
bénéficiaires de ces structures et « les publics » de la Politique de la Ville. Cette observation qui s’apparente à une tautologie confirme la concentration des
populations économiquement fragiles dans les quartiers prioritaires de Vauvert.
Cet état des lieux sur la polarisation territoriale de la pauvreté à Vauvert se retrouve au travers de la proportion de résidents de la Costière parmi les bénéficiaires
vauverdois du PLIE, de la MLI et des APP. On estime à deux tiers le nombre de vauverdois suivis par ces organismes intercommunaux et habitant les quartiers
prioritaires. Ce chiffre est conforté par les données du CCAS quant au suivi des RMIstes : 95 % sont issus des territoires de la Politique de la Ville. L’action
Insertion Femmes et le chantier d’insertion « Maison Blanc » se déroulant à Vauvert comptent entre 95 % et 100 % (entre 10 et 12 personnes) de bénéficiaires
habitant les quartiers CUCS.
Ces dispositifs nationaux disposent d’outils informatiques fiables alimentant une connaissance qui est à la fois le support du diagnostic mais aussi l’outil de
pilotage de l’action. Pourtant, il règne une certaine confusion sur le « qui fait quoi » et « pour quel public cible ? ». Ces ambiguïtés laissent présager d’une
déperdition d’énergie et de moyens autour d’actions dont les objectifs trop vagues ou trop ambitieux se chevauchent. Dans cette « désorganisation » généralisée,
il devient difficile pour chacun de définir des finalités précises délinées en objectifs concrets à atteindre.
Les modalités d’intervention dans le champ économique doivent être redéfinies et coordonnées en terme de publics visés et d’objectifs. La fiabilité des outils de
connaissance peut servir de support à cette redistribution des tâches qui doit se faire dans un cadre de travail collectif réunissant opérateurs de terrain et
financeurs.
c.2) Le CUCS entre innovation et palliatif des défaillances du droit commun (annexe IV)
Le volet « Habitat et cadre de vie » du CUCS :
Deux projets ont été financés pour un coût total de 100 162 euro dont 10 000 euro de crédits CUCS - ACSé (15 000 euro demandés) et 8 000 euro de crédit CUCS
Ville (11 000 euro demandés). Le droit commun mobilisé dans le cadre du Contrat urbain de cohésion sociale sur cette thématique s’élève à 74 162 euro. Elles
portent sur un chantier d’auto réhabilitation accompagnée (Compagnons bâtisseurs) et sur la mise en place d’un Fonds de participation des habitants (Ville de
Vauvert).
Ces 2 actions relèvent soit de compétences croisées mobilisant plusieurs partenaires (bailleur pour le volet réhabilitation et le CG30 pour le volet RMI), soit de
champ ne relevant d’aucune prérogative pré-établie par la Décentralisation (exemple de la participation des habitants). Il en résulte un poids relativement
25
conséquent des crédits spécifiques. La participation des habitants portée par la Ville de Vauvert est financée à près d’un tiers par le CUCS qui devient dès lors un
outil de démocratie participative.
Dans un cas comme dans l’autre, le CUCS peut être appréhendé comme vecteur d’innovation et d’expérimentation bien que complexe lorsqu’il s’agit de
compétences croisées. Il se positionne ici dans les interstices des politiques de droit commun « classiques ». Pour les actions où les prérogatives se croisent, il est
important que les objectifs opérationnels et les indicateurs de suivi portent sur la thématique de rattachement de l’action afin d’obtenir des mesures des effets et
des impacts efficaces.
Une analyse détaillée de ces 2 actions met en lumière :
- une grande difficulté à définir un nombre de bénéficiaires de l’action (combien de personnes se propose-t-on de toucher ?)
- une imprécision quant aux objectifs opérationnels qui restent flous et parfois trop nombreux.
Le volet « Développement économique et emploi » du CUCS :
Quatre projets ont été financés pour un coût total de 220 296 euro, dont 6 760 euro au titre des fonds CUCS – ACSé (12 760 euro demandés) et 5 260 € de CUCS
Ville (7 260 euro sollicités). Le droit commun mobilisé sur cette thématique s’élève à plus de 145 000 euro (31% du CG30 et 19% de FSE). Les crédits spécifiques
représentent moins de 6 % du coût total de ces projets que sont :
- les référents de parcours PLIE (portage : Communauté de communes Petite Camargue)
- l’appartement relais (portage : MLJ)
- l’aide à la mobilité (portage : Centre socioculturel Calade)
- le chargé des relations entreprises (portage : AFIJ SUD)
Dans le champ économique, les compétences sont clairement définies par la Loi. Cependant, les dispositifs d’aide au retour à l’emploi se sont multiplié ces
dernières années jetant une grande confusion dans le « qui fait quoi et pour qui ? ». La définition et la délimitation précise des publics cibles demeurent un
problème fondamental pour la coordination des actions des différentes structures impliquées.
L’analyse révèle que :
- 3 actions sur 4 sont de la compétence directe de ma MLJ. Le « retrait » du droit commun a justifié un report sur les crédits CUCS qui deviennent ainsi
substitutifs. Un partenariat associatif plus souple dans ses modes de gestion, mais aussi plus précaire, prend alors le relais.
- malgré des outils de mesure performants, les diagnostics et les publics cibles sont rarement posés.
26
3. Eléments de préconisations : l’animation des réseaux d’acteurs et la coordination des moyens
L’identification du droit commun dans le giron de la Politique de la Ville, et du CUCS en particuliers, a mis en évidence à partir du cas de Vauvert le poids des
politiques publiques locales s’appliquant aux zones prioritaires. Il faut cependant distinguer les interventions sur les territoires eux-mêmes de celles qui portent
sur les populations résidant dans ces lieux. La question de la coordination des actions CUCS et des interventions hors CUCS apparaît comme un enjeu central de
la Politique de la Ville. Il s’agit non seulement d’articuler les acteurs mais aussi de mutualiser les moyens autour de finalités partagées par chaque partenaire.
Ce leitmotiv trouve un écho singulier dans la perspective de la prochaine génération de CUCS qui s’annonce sous les hospices des réductions budgétaires.
Ainsi, nos recommandations portent sur 5 points pour réorganiser une Politique de la Ville autour d’un chef de projet « chef d’orchestre » :
1. la nécessité de travailler par thématique et en séance collective des diagnostics qui soient une véritable mise en commun et le partage des données
disponibles ;
2. l’animation des différents réseaux d’acteurs lors de temps d’échanges et de coordination ;
3. la définition claire des publics cibles visés par les opérateurs au travers des actions qu’ils portent ;
4. la diffusion des méthodes de pilotage et d’évaluation issues de la Politique de la Ville auprès de l’ensemble des partenaires impliqués dans la prise en
charge des quartiers prioritaires ;
5. le renforcement de l’ingénierie de projet autour du chef de projet garant de la méthode et du dispositif d’animation
En période d’incertitude, l’heure est sans doute venue pour la Politique de la Ville de sortir de sa logique réparatrice pour « influencer » l’ensemble des politiques
publiques qu’elle côtoie. A Vauvert, le droit commun révèle les capacités de la Politique de la Ville à devenir un outil de développement local.
B. À la Communauté d’agglomération Béziers Méditerranée
La recherche appliquée qui s’est déroulée sur le territoire de la CABEM a répondu à un double objectif :
-
Celui de pouvoir explorer la question du droit commun à l’échelle d’un territoire d’une certaine importance où les politiques publiques sont présentes de
façon significative ;
-
Celui de rendre compte des résultats sur une thématique donnée des engagements des uns et des autres pour installer un débat entre les enjeux, les
objectifs et les moyens. Les responsables du CUCS ont estimé que la problématique de l’emploi insertion était complexe, portée par de multiples acteurs
et la place du CUCS dans ce paysage n’était pas posée.
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C’est pourquoi, la thématique emploi/ insertion a été étudiée.
La mise en œuvre de la démarche n’a pas été aisée car comme toute étude-action, l’expertise des partenaires est sollicitée, mais les résultats restent incertains.
Tout le monde cherche en même temps sans pour autant être assuré d’un résultat. Cela ne rend pas la situation confortable.
Dans une première phase nous avons construit les différents tableaux, puis organisé des temps de travail pour produire un premier niveau d’une analyse partagée.
Suivant ainsi la démarche d’élaboration, une 1ère partie présente les différents tableaux, la seconde est plus analytique. Une dernière réunion le 18 novembre a
permis de rendre compte des résultats et élaborer des orientations et les conditions pour poursuivre le travail.
La réunion a permis de montrer l’intérêt d’une telle approche en termes de bilan/évaluation, de la nécessité de produire des connaissances et des enjeux. Mais
avant tout, elle a montré l’urgence de faire évoluer les modes de coopération pour rendre efficient les politiques publiques.
En conséquence ce document peut-être utile à double titre :
- il permet de rendre compte des éléments collectés pour vérifier la pertinence de la démarche initiale qui consistait à construire les outils méthodologiques
permettant d’apprécier la mobilisation des droits communs,
- il a une fonction opérationnelle car il permet aux acteurs du territoire de construire une approche critique des logiques à l’œuvre et de s’en saisir pour
s’engager dans un travail commun, coopératif, où les principaux acteurs impliqués dans cette problématique sont partis prenantes des enjeux.
1. Les résultats
a) Des données à croiser et organiser : une connaissance à partager et à affiner
-
-
• Quelles sources ?
Au niveau de la ZUS et/ou des territoires en CUCS : des éléments de connaissance des populations de la zone, niveau de qualification, niveau d’emploi ;
La Maison de l’Emploi a mis en place un tableau de bord qui rend compte de la situation de l’emploi et plus largement de la dynamique économique :
caractéristique de l’emploi dans la zone ;
Par ailleurs la Maison de l’emploi a engagé des études qualitatives autour des thématiques de la connaissance des territoires, de la finalisation de la reprise
d’entreprise par les salariés, sur la pyramide des âges en entreprise dans le secteur du commerce. (Remarque : ces données concernent l’ensemble du
territoire de la Maison de l’Emploi) ;
La DRT a produit une note d’information sur l’évolution du marché du travail dans les ZUS de la région Languedoc Roussillon.
Le Conseil Général a sur le RMI conduit en 2005 un PLI qui donne un nombre important d’indication sur la population relevant du RMI. Des tableaux actualisés
ont été également fournis
…
28
• Quelles informations ?
On se reportera au site de la Maison de l’emploi.
o Le tableau de bord de la Maison de l’Emploi :
Les métiers porteurs dans les services (enquête 2006) ASSEDIC : 16 métiers les plus recherchés par les employeurs regroupent 72.3% des
intentions d’embauche ;
Les données 2007 : montrent une amélioration globale du marché de l’emploi sur le bassin de la MDE, mais cette amélioration est moins
rapide pour les femmes et chez les moins de 25 ans ;
La tendance du chômage des jeunes :
• 2056 demandeurs d’emplois de moins de 25 ans dont 77,2% de catégorie 1 et 49,6% de femmes,
• 63,4% ont un niveau de formation, V, V bis ou VI, 31,3% sont de niveau IV et 12,4% sont de niveau I , II ou III,
• De décembre 2006 à octobre 2007, 5046 jeunes ont été suivis en MLI (52% de femmes), soit une évolution de 1,6% en un an. 81,5%
d’entre eux sont à la recherche d’un emploi,
• Une baisse moins rapide des jeunes de catégorie 1 : -3.9% contre -7.5% (population globale),
• Le nombre de jeunes non qualifiés (ouvriers ou employés) a augmenté là où il diminue dans les autres tranches d’âge, et ce surtout chez
les femmes. <25 ans 25/49 ans ≥ 50 ans Evolution 06/07 (%) -12,5 -23,1 -18,8.
Sources : DDTE-FP (Corinthe, ANPE - 3e trimestre 2007)
Une régression moins rapide des jeunes chômeurs de longue durée (7,3% des DELD).
Etc….
o
o Le « tableau de bord demandeurs d’emploi en ZUS » indique que si la population représente environ ¼ de la population de la ville, les autres
indicateurs montrent que le territoire de la ZUS n’accuse pas des différences notoires car les indicateurs oscillent entre 20 et 25%. On observe
cependant une structuration du chômage différente car «75.5% des demandeurs d’emploi en ZUS ont un niveau de formation V ou VI contre
64.8% de la population globale des demandeurs d’emploi. De même en ZUS la part des sans diplôme sortis du système scolaire avant le 3ème
atteint les 25% contre 16.8% de la population globale des demandeurs d’emplois de Béziers
……..
Le public RMI en s’appuyant sur le PLI et les bilans d’activités
L’observatoire des données de la MDE semble faiblement exploité par les différents acteurs en charge des questions de l’emploi insertion. Or l’examen des
données, une exploitation des informations tant à un niveau diachronique que comparatif avec d’autres territoires sont des éléments qu’un observatoire peut
produire…sous réserve que ces utilisateurs lui en passent commande. Les bilans et actions financées doivent être mis en perspective avec l’évolution de la
demande sociale. Les données du Conseil Général doivent également faire l’objet d’une analyse ( vu les délais de reception des données nous n’avons pu
malheureusement pas les exploités)
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Le travail de lisibilité des interventions a montré que la MLI a également une mission d’observation sur les territoires. L’objectif n°4 de la MLI porte sur
« l’expertise et l’observation active du territoire » par rapport aux publics visés. Indépendamment des données produites, il serait utile de les confronter avec les
données produites par l’observatoire de la MDE.
Peut-être pourrait –on imaginer que ces données viennent utilement compléter les travaux de l’observatoire de la MDE.
L’exploitation des données de l’observatoire est une première étape pour entreprendre le travail de coopération en vue de produire une connaissance partagée.
Les acteurs principaux, ANPE, Conseil Général et Conseil Régional ont à ce titre un rôle majeur pour faire vivre cet outil d’aide à la décision.
Les données de l’observatoire pourraient faire l’objet d’une information commentée régulière au bureau des agglomérations partenaires.
b) Produire de l’information sur les droits communs pour la partager
Le remplissage des tableaux sur les programmes d’intervention a montré plusieurs obstacles :
La question des périmètres d’intervention est une question récurrente car elle interdit de fait de conduire une approche dit « scientifique » : le territoire de la CLI
n’est pas celui de l’ANPE qui n’est pas celui du CUCS. Mais cela nous autorise à construire des approches globales (notamment en raisonnant par ratio) permettant
ensuite de conduire des démarches et ou études plus approfondies en fonction des enjeux repérés.
En l’absence d’une approche commune sur les enjeux, les principaux opérateurs se réfèrent aux documents cadres qui président à la création du dispositif ou de la
politique publique. Ces catégorisations sont nécessaires mais insuffisantes pour agir de façon opérationnelle sur le territoire.
c) Des difficultés pour construire une information financière partagée
Les données financières ne sont pas toujours évidentes à mettre en avant : l’ANPE par exemple peut estimer l’engagement financier des différentes mesures que
les destinataires mobilisent mais ne peut aller au-delà en termes de valorisation.
Le Conseil Général pourra dans le futur construire cette information. Aujourd’hui, il s’agit de bâtir une démarche de suivi auprès des publics en les localisant sur le
territoire. Le Conseil Général peut ainsi fournir des données sur la population des RMIstes sur le territoire de la CLI. Une connaissance des contrats d’insertions.
Les 1ères informations fournies montrent une population isolée sans enfant et éloignées de l’emploi. Cette donnée brute mérite d’être croisée avec les autres
sources d’information à collecter dans le cadre d’un diagnostic approfondi.
Les différents tableaux rendent compte des programmes d’intervention mais ne donnent qu’une idée partielle des moyens financiers engagés.
Aucun élément du Conseil Régional n’a pu être obtenu.
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Programme (politiques
publiques - P) ou Action
(CUCS - A)
Etat
autres
total
162 867,00 €
244 335,00 €
344 600,00 €
806 261,00 €
Politiques Publiques MDE
138 262,00 €
325 353,00 €
75 000,00 €
538 615,00 €
MLI
177 214 €
dont pour
EEI 5000 €
576 518 €
164 863 €
1 045 345,00 €
autre programme dont
PES
15 000 €
Politiques Publiques PLIE
Ville
CABEM
54 459,00 €
CG
24 995 €
CR
101 755 €
15 000,00 €
Conseil Général PDI
-
CUCS
52 568 €
70 500 €
23 930 €
490 217 €
28 912 €
666 127,00 €
Total par partenaire
54 459,00 €
545 911,00 €
95 495,00 €
125 685,00
€
1 636 423,00 €
613 375,00 €
3 071 348,00 €
%
2%
18%
3%
4%
53%
20%
100%
Les engagements financiers représentent pour la CABEM près de 20% des budgets, ce qui est relativement important.
d) Un public cible peu formalisé
Les tableaux montrent que la définition des publics cible est vague : il s’agit souvent de catégorisations utilisées pour bâtir un premier niveau de connaissance (les
indicateurs de contexte) qui permette une comparaison avec d’autres territoires (par exemple le nombre de RMIstes, ou de chômeurs de longue durée…. Ces
données cadrent le territoire mais deviennent insuffisantes pour définir un programme d’actions. Ainsi qu’il s’agisse des données de la MLI (les jeunes de – de 26
ans) ou du Conseil Général (le public allocataire du RMI), on perçoit bien la pauvreté de ces données pour lancer une action : la connaissance précise des publics
cibles pour des actions dont on aurait défini des objectifs opérationnels devient une nécessité pour pouvoir justifier de l’intérêt de l’action et du dispositif.
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e) Le CUCS ne finance que des actions de droit commun dans le champ de l’insertion – emploi
Le travail accompli par l’équipe CUCS a révélé que 100% des actions que finance le CUCS relèvent du droit commun. Ainsi le CUCS n’a qu’une fonction substitutive
du droit commun. Plus préoccupant, lorsqu’il a fallut définir la finalité, l’équipe CUCS n’avait aucun élément lui permettant de justifier de l’intérêt ou non de
l’action financée
De ce constat découlent plusieurs éléments à débattre :
Le CUCS n’est qu’une enveloppe substitutive du droit commun et vient compléter une politique décidée ailleurs. Quelle est cette politique ? Et pourquoi alors ne
pas simplifier les procédures de décisions et octroyer directement les moyens financiers aux opérateurs. Questionner ainsi le CUCS le ramène à une fonction de
guichet dont la justification est à interroger.
Le CUCS se doit d’intervenir de façon innovante dans des domaines où l’expérimentation permet de proposer de nouveaux outils permettant de mieux lutter
contre les processus d’exclusion sociale et économique. Pour atteindre cet objectif de quels outils a besoin le CUCS ? Comment détermine-t-il ses orientations,
quelles sont les données qui président à une proposition d’intervention ? C’est ici que les enjeux du territoire et les modes de coopération entre les différents
partenaires prennent tout leur sens.
2. Préconisations
L’approche financière trouve sa limite si on n’interroge pas « le pourquoi du comment » : les enjeux. En effet, le travail conduit s’inscrit dans une période où les
politiques publiques étant interrogées, on observe deux types de réactions :
o
La 1ère consiste à préserver les « acquis » et se mettre en résistance.
o
La 2nde consiste à reformuler les objectifs pour pouvoir, en fonction du contexte, agir dans l’intérêt général.
C’est surtout le 1er type de réaction qui est observé dans un premier temps et qui rend l’analyse complexe et sensible. Sur le territoire de la CABEM, il s’agit
d’accompagner les acteurs de la 1ère étape vers la seconde pour les aider à se construire une nouvelle légitimité de sens.
Dans le champ de l’emploi et de l’insertion, depuis presque 30 ans on observe un développement d’outils qui font qu’un territoire est doté inévitablement d’un
arsenal de dispositifs souvent complets. Le territoire national est ainsi couvert de la même façon. Leurs installations répondent à un besoin plus ou moins identifié
et qui au fil des ans s’institutionnalisent et deviennent des enjeux en soit. Par exemple : nous avons pu noter dans notre mission un échange entre responsables où
si les financements du CUCS « ne venaient pas » compléter le tour de table financier, la structure allait devoir licencier une personne, sans que l’intérêt de l’action
soit posé comme un questionnement légitime au regard du contexte. Ainsi on observe que les logiques institutionnelles prennent le pas sur les logiques d’actions.
Ce phénomène est un grand classique de l’évolution des organisations publiques mais dans un contexte de pénurie financière et de transformation du paysage des
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politiques publiques, cela devient un chantier de travail que l’on se propose d’ouvrir avec l’ensemble des partenaires concernés. Le propos est de montrer que les
déplacements de sources financières des dispositifs s’accompagnent d’un éventuel repositionnement des démarches entreprises. Si la labellisation des outils n’est
pas interrogée, il est logique que les objectifs soient revisités pour correspondre aux demandes des décideurs politiques locaux.
Le schéma suivant montre que les techniciens « se cantonnent » dans le périmètre d’intervention et ont tendance à oublier les enjeux : la décision politique et
l’intérêt général. Pour aborder de façon satisfaisante la question de l’emploi et de l’insertion sociale, il s’agit bien tout à la fois de conduire un programme tout à
l’interrogeant à l’aune des évolutions rapides du contexte.
ENJEUX
Objectifs
IMPACT
cohérence
Efficacité
Efficacité
EFFETS
Moyens
Résultats
Efficience
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Les Préconisations :
-
Poursuivre le travail engagé pour affiner la connaissance et conduire un diagnostic stratégique: il est urgent que les acteurs conduisent un diagnostic
approfondi sur la connaissance des publics et en définissent les caractéristiques pour bâtir une approche plus stratégique avec des orientations précises
permettant de rendre compte des résultats des actions par rapport aux objectifs ;
-
Positionner le CUCS comme un espace d’exploration, expérimentation : le CUCS, jusqu’à présent, ne finance que du droit commun. Il n’a pas vocation à
être substitutif du droit commun : cela invite d’un côté à interroger les actions financées par le CUCS et voir en quoi, les moyens financiers sont
incontournables aux actions et à quels objectifs ils répondent.
D’un autre côté, cela invite le CUCS, à partir d’une vision des enjeux, de proposer des programmes d’intervention en relation avec les partenaires et dont
les résultats pourraient concourir de façon déterminante à une meilleure politique de l’emploi/ insertion sur le territoire du CUCS ;
-
Construire une convention cadre avec les opérateurs et organiser un suivi : cette approche permet de mieux préciser les attendus des projets, de rendre
transparente la mobilisation des crédits et notamment ceux des droits communs. Et enfin, la définition d’objectifs opérationnels permet la détermination
des indicateurs de suivi et d’impacts ;
-
Un dispositif d’animation commun : le Groupe Solidarité Emploi (GSE) ? Dispositif partenarial, il est animé par le Maison de l’Emploi. Dans le cadre de
notre travail, il nous semble qu’il faut s’interroger si le GSE est le bon outil puisqu’il a été crée pour répondre à un problème de pilotage des initiatives
dans les ZUS. Il s’agit dans le cadre de la CABEM de construire une approche plus large. Aujourd’hui l’animation du GSE est confiée à la Maison de l’Emploi
qui gère par ailleurs le PLIE. La fonction d’animation croisée avec celle de la mise en œuvre de dispositif tel que le PLIE ne risque-t-elle pas de mettre les
partenaires en porte-à-faux. Enfin l’espace de travail que nous appelons à construire aurait pour finalité de définir les spécificités territoriales, proposer les
enjeux et les objectifs, définir les moyens et les décliner sur le territoire en tenant compte des réalités locales.
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VI. Conclusions provisoires et poursuite du travail
Pour aborder la question de l’identification des droits communs, nous avions en introduction, formuler trois questions :
• comment rendre compte que les diverses politiques publiques concourent également à la lutte contre les exclusions sociales et territoriales ou encore
comment passer de la Politique de la Ville à la politique pour la ville ?
• Dans ce cadre, en quoi le CUCS constitue-t-il un vecteur de sens et de méthode ?
• Et à partir de là, comment formalise-t-on cela et avec qui ?
•
comment rendre compte que les diverses politiques publiques concourent également à la lutte contre les exclusions sociales et territoriales ou encore
comment passer de la Politique de la Ville à la politique pour la ville ?
Aussi bien sur Vauvert que sur la CABEM, il ressort que tant que les dispositifs de l’action publique ne font pas le travail d’adéquation avec les enjeux, donc les
caractéristiques du territoire, et les réponses techniques, ceux-ci ne peuvent produire les résultats attendus. Qui plus est, plus les dispositifs sont reconduits de
façon « automatique », plus ils ont tendance à ne plus être en adéquation avec les évolutions des territoires : l’écart entre les réalités du territoire et les réponses
ont tendance alors à se creuser.
Comment préciser les résultats attendus ? C’est l’écart entre les objectifs généraux et les objectifs opérationnels. En l’absence d’une connaissance fine des
territoires, les responsables des politiques publiques sont réduits à définir des programmations sur des objectifs généraux, trop larges, pour permettre une analyse
de la mesure des résultats. L’enjeu du territoire est bien, à partir de la connaissance des territoires, de proposer des actions et des programmes, selon des
approches ascendantes qui rencontrent alors éventuellement, si nécessaire, les politiques descendantes mises en œuvre par l’Etat, la Région, et le Conseil Général.
• Dans ce cadre, en quoi le CUCS constitue-t-il un vecteur de sens et de méthode ?
A Vauvert, on observe que seul le CUCS a capacité de porter une démarche de projet questionnant le territoire, posant des enjeux et des objectifs à atteindre.
L’ingénierie de projet sur Vauvert est entièrement affectée à la politique urbaine et sociale de la ville.
A la CABEM, le CUCS, de façon identique, a créé les conditions pour qu’un appareil critique soit développé pour faire bouger les périmètres d’intervention de
l’ensemble des acteurs qui depuis de longues années agissent sur le territoire en les invitant à revisiter les fondements de leur action.
Le cadre méthodologique que nous avons bâti s’applique de la même façon sur les deux territoires.
• Et à partir de là, comment formalise-t-on cela et avec qui ?
En définitive, au terme de ce périple, l’approche conduite montre que les prochains CUCS ne pourront pas faire l’économie de cette démarche. L’identification de
ces droits communs est bien d’arriver à formuler collectivement les enjeux des politiques publiques plutôt que de traiter la question des droits communs comme
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une quête lancinante qui revient comme un refrain. La recherche de ce trésor méconnu, renfermant le sésame ouvrant vers une Politique de la Ville enfin efficace
pour une mutation durable des quartiers en difficulté, ne peut être le dessein idéal des agents des politiques publiques. Il s’agit désormais d’aborder les territoires
par la définition et la formulation des enjeux, puis de rechercher les différents moyens mobilisés jusqu’alors pour ensuite, dans une étape de construction de
connaissance, proposer une stratégie déclinée en objectifs et en moyens.
On rappellera que les protagonistes de la Politique de la Ville ont construit un savoir autour des manques. Sans véritablement interroger ces manques (le droit
commun), ils ont élaboré des réponses qui ont été le creuset de la Politique de la Ville et des crédits spécifiques. Il aura fallu la diminution des crédits et
l’interpellation des rapports de l’IGAS et de la Cour des Comptes pour qu’enfin cette politique sorte de son exception et interroge sa singularité au regard des
autres politiques publiques.
Dans cette perspective, la logique des opérateurs est éclairante car pendant de longues années, ils ont eu plus tendance à développer des approches spécifiques
sans interroger ce qui se conduisait par ailleurs. Les budgets présentés étaient souvent obscurs et vagues, ne permettant pas aux responsables de la Politique de la
Ville de savoir comment le droit commun intervenait.
Aujourd’hui cette période est achevée et la mue doit s’opérer
Il s’agit donc de renouveler les méthodes en terme de diagnostic et surtout le système d’animation pour que les opérateurs cheminent de concert et construisent
des approches communes, définissent des indicateurs communs et bâtissent ainsi des démarches qui concilient performance, et efficacité sans sacrifier leur utilité
sociale.
Le passage du diagnostic au projet suit les étapes « classiques ». Mais notre approche voudrait insister sur la nécessité de réhabiliter les démarches de production
de connaissance des territoires : repérer ce qui fonctionne ou non, déterminer les modalités d’organisation de la vie locale, se donner les moyens de savoir en quoi
les politiques publiques en place atteignent ou pas les publics cibles… et si ceux-ci sont connus voire reconnus. Naturellement, la question des droits communs
s’inscrit comme une étape nécessaire de la connaissance à produire et donc à associer ensuite à la démarche de projet.
Le développement de l’approche dynamique des droits communs dans le cadre de cette mission repositionne l’ingénierie au cœur de la qualification des
acteurs. Elle permet de changer le regard et donc les modes de faire.
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