Rapport d`observations définitives (PDF, 386,80

Le Président
N°/G/147/06-91 E
Noisiel, le 3 février 2006
N 05-0596 R
RECOMMANDE AVEC A.R.
Monsieur le Maire,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives
arrêtées par la Chambre régionale des comptes d'Ile-de-France sur la gestion de la publicité et du
mobilier urbain de la Ville de Paris.
Il est accompagné de la réponse reçue à la Chambre dans le délai prévu par l'article L. 241-11,
alinéa 4, du Code des juridictions financières.
Il vous appartient de transmettre ce rapport et la réponse jointe à l'assemblée délibérante.
Conformément à la loi, l'ensemble doit :
1. faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de la plus proche réunion de l'assemblée ;
2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ;
3. donner lieu à débat.
Dès la plus proche réunion de l'assemblée, le document final sera considéré comme un document
administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les conditions fixées
par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
Vous voudrez bien informer le greffe de la Chambre de la date à laquelle le rapport d'observations
et la réponse jointe auront été portés à la connaissance de l'assemblée délibérante.
Enfin, je vous précise qu'en application des dispositions de l'article R. 241-23 du code précité, le
rapport d'observations et la réponse jointe sont transmis au préfet et au receveur général des
finances de Paris.
Veuillez agréer, Monsieur le Maire, l'expression de ma considération distinguée.
Christian DESCHEEMAEKER
P.J. : 1.
Monsieur le Maire de Paris
Hôtel de Ville de Paris
75196 PARIS RP
*****
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES VILLE DE PARIS
Publicité et mobilier urbain
Exercices 1996 et suivants
Aux termes de l'article 3 de la loi n° 79-1150 du 29 décembre 1979 modifiée, "constitue une
publicité, à l'exclusion des enseignes (1) et des pré-enseignes (2), toute inscription, forme ou
image destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet
est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilés à des publicités". Si le
champ du contrôle pour la publicité est aisément délimité, le concept de mobilier urbain est plus
malléable. La jurisprudence administrative a une définition restreinte des contrats de mobilier
urbain en visant les seuls contrats par lesquels la rémunération du fournisseur n'est pas assurée
directement par la collectivité, mais par les recettes publicitaires tirées de l'exploitation des
panneaux qu'ils supportent. Toutefois, à côté de ce mobilier urbain à usage publicitaire
secondaire, on trouve de nombreux équipements sans finalité publicitaire. Le présent rapport
retient une définition large du mobilier urbain, qui recouvre ces deux catégories ; ce choix
correspond à la définition du mobilier urbain donnée par la Commission générale de terminologie
et de néologie créée en 1996 (3). Les conventions examinées sont listées en annexe n° 2 du
rapport.
Conformément à l'article L. 241-7 du code des juridictions financières, le rapporteur a rencontré,
dans le cadre d'un entretien préalable le 15 juillet 2003, M. CAFFET, Adjoint au Maire chargé de
l'urbanisme, et M. SAUTTER, Adjoint au Maire chargé du développement économique et des
finances. Un entretien préalable a également été proposé à M. TIBERI, ancien Maire, qui n'y a
pas donné suite.
La Chambre a formulé à titre provisoire des observations qui ont été portées à la connaissance du
Maire de Paris le 28 avril 2005. Des extraits de ces observations ont également été
communiquées à M. TIBERI et aux présidents des sociétés SOPACT, JC DECAUX Mobilier
Urbain, SOMUPI, SAAP et SEMUP.
Des éléments de réponse ont été adressés par les sociétés SOPACT, JC DECAUX Mobilier
Urbain, SOMUPI et SEMUP par lettres du 30 juin 2005. Le Maire de Paris a répondu aux
observations provisoires de la chambre par lettre du 15 juillet 2005. M. TIBERI, ancien maire, n'a
pas répondu.
Conformément à l'article L. 241-14 du code des juridictions financières, les représentants des
sociétés SOPACT, JC DECAUX Mobilier Urbain, SOMUPI et SEMUP ont été entendus à la
chambre le 18 juillet 2005.
Lors de sa séance du 19 octobre 2005, la Chambre a arrêté les observations définitives suivantes.
1.- Le cadre général de l'intervention municipale
La publicité est réglementée par le Code de l'environnement et par le règlement municipal. Le
premier règlement municipal a été adopté en 1986, puis modifié à plusieurs reprises. La dernière
modification, datant de 2001, a induit la dépose d'une cinquantaine de panneaux et a limité la
surface des panneaux à 12 ou 16 m² suivant les zones. Chaque lieu de la capitale est classé dans
l'une des diverses catégories de zones relatives à la publicité : les zones où la publicité est
interdite, les zones où la publicité peut s'implanter, les zones de "publicité élargie". Par ailleurs, la
loi n° 95-101 du 2 février 1995 exige une déclaration préalable pour "l'installation, le remplacement
ou la modification des dispositifs ou matériels qui supportent de la publicité". Un vou adopté en
décembre 2001 tend à mieux faire respecter et à renforcer la réglementation de la publicité à
Paris. Par délibération du 28 avril 2003, le Conseil de Paris a demandé à un groupe de travail sur
la publicité d'étudier la révision de la réglementation et du plan de zonage de la publicité, dans
l'objectif d'un plus grand respect de la qualité paysagère et patrimoniale, et avec pour
conséquence une rationalisation voire une réduction des dispositifs publicitaires actuellement
implantés sur le domaine public et privé. Ce projet est mené parallèlement à une révision du plan
local d'urbanisme municipal.
Dans le domaine de l'affichage publicitaire, la tendance actuelle des publicitaires consiste à
substituer à plusieurs panneaux contigus de 12m² un seul panneau à affiches défilantes d'un
format de 8 m². Les professionnels sont favorables à la dédensification qui accroît la rentabilité
des emplacements publicitaires. La renégociation des conventions a ainsi été sollicitée par les
concessionnaires, en décembre 2000 pour la convention avec DECAUX, en avril 2000 pour la
convention avec DAUPHIN.
2768 panneaux de 7 et 12m² étaient recensés par la Ville en 2002 ; 40% se trouvent implantés
dans les 17e, 18e, 19e et 20e arrondissements au nord de la capitale (v. carte en annexe n° 1).
Dans le domaine du mobilier urbain publicitaire, l'implantation, le déplacement ou la suppression
du mobilier à Paris a lieu dans plusieurs cas de figure :
- changement systématique de l'ensemble des modèles en place à la suite d'une nouvelle
convention,
- intervention ponctuelle sur un ou plusieurs mobiliers, pour des motifs spécifiques à ces derniers
ou à leur secteur d'implantation,
- modifications induites par une opération d'ampleur avec incidences sur l'aménagement de
l'espace public (exemple : le réaménagement des grands boulevards).
Dans le dernier cas, ce sont les services aménageurs qui émettent des propositions aux
concessionnaires. Afin de limiter les modifications induites par des opérations d'aménagement, il
conviendrait que la direction des Finances, gestionnaire des contrats de mobiliers urbains, se
concerte avec les services aménageurs de la ville avant la conclusion des conventions ou des
avenants. Lorsque l'équilibre des conventions est remis en cause dans le cadre d'opération
d'aménagement (convention avec la société A.A.P. dans le cadre du réaménagement des grands
boulevards) ou lorsque le mobilier urbain est mal accueilli par le public (convention avec SOMUPI
concernant le mobilier d'information locale et touristique, MILT), des avenants sont passés pour
maintenir l'équilibre des comptes des concessionnaires.
Dans les deux premiers cas, ce sont les concessionnaires qui proposent des emplacements à la
Ville de Paris. Celle-ci subit les propositions des concessionnaires sans avoir sa propre politique
d'implantation des mobiliers urbains.
Une commission de mobilier urbain existe depuis 1971 ; elle concentre ses travaux sur
l'esthétique des mobiliers urbains, sans pour autant dégager une doctrine globale pour leur
gestion qui s'imposerait aux différents services municipaux concernés. Un catalogue du mobilier
urbain a certes été élaboré, mais le nombre de modèles référencés par catégorie de mobilier
demeure important au regard de la politique menée par d'autres collectivités. Un guide de l'espace
public, élaboré en 1995, vise à éviter l'encombrement des voies publiques par le mobilier urbain,
mais il mériterait une actualisation plus régulière (un schéma distinct d'accessibilité à l'espace
public a été élaboré en 2002) et un bilan précis de son application. En 2002, un vou a été adopté
afin que la "municipalité engage une réflexion portant sur le mobilier urbain, sur son évolution et
sur son intégration dans le paysage parisien, dans le respect de l'identité des différents quartiers".
En avril 2003, la commission du mobilier urbain a été réorganisée avec pour mission de dresser
un inventaire critique des mobiliers existants et de donner son avis sur tout nouveau mobilier.
2.- Les kiosques à journaux
Depuis une quinzaine d'années, le nombre de kiosques a diminué fortement. En 2005, il n'y en
avait plus que 285 alors qu'on en comptait 490 en 1989. La Ville de Paris a cherché à ralentir
cette baisse, en sauvegardant les services ainsi offerts aux Parisiens et en préservant l'activité
des kiosquiers. Un protocole d'accord sur la situation des kiosques de presse à Paris a été signé
avec les professionnels le 16 juillet 2002. Il instaure un dispositif de modulation des redevances
d'occupation du domaine public. Les redevances perçues par la ville ont été diminuées de moitié,
soit une perte de 0,3 million d'euros en année pleine, pour instituer des taux progressant en
fonction du chiffre d'affaires. En septembre 2005, la Ville de Paris a délégué à la société A.A.P.
(Administration d'Affichage et de Publicité) la gestion de l'activité des kiosquiers. Cette décision
poursuit plusieurs objectifs : la redynamisation de l'activité des kiosquiers, la recherche d'une
meilleure attractivité du métier de gérant de kiosque, l'amélioration des conditions de travail des
intéressés et la pérennisation du réseau de kiosques. Il est par ailleurs prévu que la redevance
versée à la Ville de Paris baisse de 15 % par rapport à la redevance perçue en 2004, elle
passerait ainsi de 0,254 million d'euros à 0,22 million d'euros.
3.- La gestion du mobilier urbain
La direction de la Voirie et des Déplacements (DVD) gère le mobilier urbain non publicitaire. Le
nombre de 500 000 mobiliers urbains affectés à la voirie a été dépassé en 2000, ce qui représente
une augmentation de près d'un tiers depuis 1996. Il ne s'agit là que des biens, propriété de la ville,
gérés par la Direction. La DVD dispose de plans de voirie détaillés. Au fur et à mesure des travaux
d'aménagement de l'espace public, les sections territoriales de voirie signalent les modifications
induites en termes de nombre de mobiliers et de localisation à la division des plans de voirie qui
remet à jour l'ensemble des documents graphiques dans un délai de trois mois environ.
La direction des Finances gère les mobiliers urbains à usage publicitaire secondaire ainsi que les
kiosques à journaux. Depuis le milieu des années 1990, elle dispose de deux bases de données
informatiques : l'une pour la gestion des kiosques, l'autre pour la gestion des autres mobiliers
urbains publicitaires. Cependant, contrairement à la DVD qui dispose de plans de voirie détaillés,
la direction des Finances ne dispose pas d'une carte d'implantation de tous les mobiliers urbains
publicitaires.
4.- La propriété du mobilier urbain
La Ville de Paris a la propriété du mobilier urbain à usage non publicitaire géré par la direction de
la Voirie et des Déplacements, alors qu'elle ne l'a pas pour le mobilier urbain à usage publicitaire
secondaire (excepté pour les kiosques) géré par la direction des Finances. Les premiers contrats
conclus dans les années 1970 prévoyaient, en revanche, un transfert de propriété au profit de la
Ville.
5.- Suivi de la publicité
Le maire dispose du pouvoir de police spéciale de l'affichage et doit à ce titre veiller au respect de
la réglementation tant nationale que locale. Paris est l'une des rares villes françaises à avoir un
service spécialisé dans le suivi de la publicité. Le service de la publicité et des droits de voirie de
la direction de l'Urbanisme dispose de quatre agents habilités pour opérer des contrôles sur place.
Les agents de la direction de la Protection de l'Environnement et de la Préfecture de police sont
également assermentés pour constater les infractions au Code de l'environnement. 108 panneaux
en infraction ont été recensés par les services municipaux entre 1996 et 2002.
6.- La passation des contrats
* L'affichage extérieur et le mobilier urbain à publicité secondaire
Pour les concessions d'affichage extérieur, la Ville de Paris a conclu des contrats d'occupation du
domaine public.
Le mobilier urbain bénéficie d'avantages certains par rapport aux panneaux d'affichage de droit
commun en ce qui concerne la réglementation de la publicité. La loi du 29 décembre 1979 relative
à la publicité, aux enseignes et pré-enseignes admet la publicité sur le domaine public routier (qui
ne porte pas atteinte à la sécurité de la circulation routière) à condition qu'elle soit apposée sur du
mobilier urbain ou sur des palissades de chantier (article 15, loi). Une collectivité peut ainsi
n'autoriser la publicité que sur du mobilier urbain (C.E. 31 juillet 1996, commune de Quétigny) (4).
Pour les conventions de mobilier urbain conclues depuis les années 1970, la Ville n'a jamais eu
recours aux procédures d'appel d'offres dans la mesure où la collectivité les qualifiait de
conventions d'occupation domaniales, non soumises aux procédures de publicité et de
transparence.
Un débat juridique s'est développé sur la qualification des contrats de mobilier à usage publicitaire
secondaire. Un avis du Conseil d'Etat du 14 octobre 1980 qualifiait les contrats de mobilier urbain
de "variété de marchés publics" devant respecter un certain formalisme (obligation de mise en
concurrence, respect du code des marchés publics). Si différents jugements de tribunaux
administratifs ont rappelé cette obligation depuis (5), une partie de la doctrine continuait à critiquer
cette qualification de marchés publics, du fait de l'intervention postérieure de la "loi Sapin" (1993)
et de la redéfinition du critère de distinction entre marchés publics et délégations de service public
par le Conseil d'Etat (6). L'obligation de soumettre les contrats de mobilier urbain au code des
marchés publics a été confirmée par un arrêt de la Cour administrative d'appel de Paris du 26
mars 2002 (7) qui a annulé un avenant de reconduction d'un contrat de mobilier urbain conclu par
une commune francilienne sans mise en concurrence dans les formes prévues par le Code des
marchés publics. La Cour a considéré que, par sa nature et son objet, qui comportait la réalisation
et la fourniture de prestations de services pour le compte de la collectivité, le contrat de mobilier
urbain entrait dans le champ d'application du Code des marchés publics. Cette décision a été
confirmée le 4 novembre 2005 par le Conseil d'Etat, juge de cassation. (8)
Pour sa part, la Ville de Paris soutient que le versement de redevances prévu dans ses contrats,
contrairement à d'autres collectivités locales, lui rendrait inopposable la solution donnée par la
Cour administrative d'appel de Paris : "Certaines décisions jurisprudentielles ont analysé
l'absence de versement d'une redevance par le cocontractant comme pouvant être assimilée au
paiement d'un prix par la collectivité publique. Ce fut notamment le cas de l'arrêt rendu le 26 mars
2002 par la Cour administrative d'appel de Paris au sujet de contrats de mobiliers urbains passés
entre la société DECAUX et les communes de Clichy-sous-Bois et de Villetaneuse. Toutefois, une
telle analyse n'est pas applicable à la situation parisienne dans la mesure où, loin de verser un
prix au cocontractant, voire de lui octroyer une autorisation d'occupation gratuite du domaine
public, la collectivité parisienne perçoit au contraire de sa part une redevance d'occupation fondée
sur le montant des recettes publicitaires".
Les conventions d'occupation domaniales n'ont pas à être précédées, en principe, de procédures
de publicité et de mise en concurrence. Cependant, la collectivité doit respecter le droit de la
concurrence (9) (Conseil d'Etat, 26 mars 1999, Société EDA). De surcroît, un avis récent du
Conseil de la Concurrence (10) s'appuyant sur un arrêt de la Cour de Justice Européenne (11)
encourage l'autorité publique à organiser une publicité préalable.
Dans le domaine de l'affichage extérieur et du mobilier urbain à usage publicitaire secondaire, la
Ville de Paris a fait le choix jusqu'en 2004 de ne pas procéder à des mises en concurrence,
contrairement à d'autres collectivités locales. Elle s'est privée ainsi d'un moyen de protéger ses
intérêts financiers (maximisation du taux de la redevance), en respectant le droit de la
concurrence.
Un voeu a été adopté en juin 2004 par le Conseil de Paris exprimant le souhait que "toute
attribution ou renouvellement d'une concession d'occupation domaniale fasse l'objet d'un appel
public à candidature sauf exception dûment motivée". C'est dans le respect de cette orientation
que la Ville a procédé en 2005 au renouvellement de sa convention d'occupation domaniale sur
les colonnes Morris et mâts porte-affiches. La Ville précise qu'elle "a appliqué les principes de la
commande publique tout au long de la procédure : mise en concurrence, transparence et égalité
des candidats". Elle n'a toutefois pas estimé nécessaire de respecter le formalisme imposé par le
Code des marchés publics. Un des candidats écartés a porté l'affaire le 7 juillet 2005 devant le
juge des référés du Tribunal Administratif de Paris. Ce dernier a rendu une ordonnance le 25 juillet
2005 requalifiant la convention d'occupation domaniale en marché public, du fait de la réservation
pour la Ville de Paris de 50 mâts pour l'information sur les théâtres municipaux et 50 autres,
pendant l'été, pour la communication de la Ville. Sur cette base, le tribunal administratif de Paris
statuant en référé a jugé que la procédure de passation aurait dû respecter les prescriptions du
Code des marchés publics. La Ville s'est pourvue en cassation devant le Conseil d'Etat, dont la
décision n'a pas été rendue à la date de rédaction du présent rapport. Toutefois, la Ville de Paris
souhaitant maintenir la qualification de convention d'occupation domaniale, a procédé au retrait de
la clause litigieuse et a adopté une nouvelle délibération en septembre 2005. (12)
- Les contrats de location de mobilier urbain
Ces contrats sont soumis au Code des marchés publics. Pour deux contrats de mobiliers urbains
(panneaux d'informations touristiques et sanisettes), exécutés au cours de la période sous revue,
la Ville de Paris n'a pas eu recours à la mise en concurrence au motif que seul un fournisseur était
en mesure de répondre aux besoins de la collectivité.
La position juridique défendue par la ville apparaît contestable. La Cour de Justice des
Communautés Européennes considère que les possibilités de recourir aux marchés négociés
sans publicité préalable ouvertes par les directives européennes sur les marchés publics sont
d'interprétation stricte et doivent être considérées comme exhaustives (13). La détention de droits
exclusifs par une entreprise ne justifie pas le recours à un marché négocié dès lors que la
prestation peut être réalisée par des procédés différents de ceux proposés par l'entreprise en
cause. Plus précisément dans le domaine de l'affichage, une licence d'exploitation d'un système
d'affichage à pastilles plus lisible que le système à rouleaux utilisé par les autres constructeurs
d'équipements similaires, ne suffit pas à justifier la dispense de mise en concurrence (14).
7.- Le contenu des contrats
A Paris, le groupe DECAUX, leader mondial du mobilier urbain, détient 5 des 6 contrats de
mobiliers urbains listés en annexe n° 2. Seul le contrat des kiosques à journaux n'est pas passé
avec une société du groupe. Les avis de la Commission de la concurrence des 23 février 1978 et
24 avril 1980, relatifs à la situation de la concurrence dans le secteur de la publicité sur les abribus
et le mobilier urbain, avaient entraîné des injonctions ministérielles en 1978, 1980 et 1982
demandant au groupe DECAUX de réformer certaines clauses de ses contrats pour favoriser une
saine concurrence. Des régularisations ont été constatées depuis lors, mais des problèmes
subsistent encore.
- Durée des contrats
Un contrat relatif à la fourniture et l'installation de 2000 mâts de signalisation urbaine a été conclu
en 1976 avec la société SOMUPI (filiale de la société Decaux) pour une durée de dix-huit ans. Le
contrat conclu en 1985 avec la société fermière des colonnes Morris (filiale de la société Decaux)
pour l'installation et l'exploitation de colonnes Morris et de mâts porte-affiches était d'une durée de
seize ans à compter du 1er janvier 1986. Le contrat conclu en 1994 avec la société SOPACT
(filiale de la société Decaux) pour l'installation et l'exploitation de 1830 abris pour les voyageurs de
transport public de surface (abribus) a prévu une durée initiale de quinze ans "à compter du 1er
jour du mois suivant l'installation du dernier mobilier".
Bien entendu, comme le fait valoir la Ville de Paris, la durée de tels contrats doit être fixée en
fonction du coût d'investissement supporté par le prestataire, du coût de fonctionnement des
mobiliers en cause, du montant des recettes, notamment publicitaires, à recevoir par ce dernier et
du niveau de la redevance versée à la Ville.
Il apparaît cependant, au vu notamment des avis rendus par le Conseil de la concurrence et des
recommandations émises par le ministre de l'économie et des finances, notamment dans une
lettre adressée en mai 1982 à la société Decaux, que les durées retenues dans les contrats
évoqués ci-dessus sont excessives au regard des critères pertinents.
La Ville de Paris aurait donc avantage, comme elle l'a suggéré à l'occasion d'échanges avec la
Chambre, à éviter de conclure des contrats d'une durée trop longue, comme le suggérait en 1982
le ministre de l'économie et des finances, afin de ne pas se priver des bénéfices apportés par une
mise en concurrence régulière et plus systématique.
- Dissociation de la durée du contrat et de la durée de vie des mobiliers
Dans les contrats proposés par les sociétés du groupe DECAUX, la clause relative à la durée
dissocie la durée du contrat de celle de la durée de vie des mobiliers urbains, ce qui conduit à
rallonger la durée du contrat. Ainsi, le contrat pour les sanisettes a une durée de 15 ans, mais son
article 2 conduit à proroger la durée de 8 ans : "durée de 15 ans du contrat à compter de la mise
en place ou du remplacement de chaque équipement durant les 8 premières années du contrat".
Le contrat SOPACT (abribus) de 1994, d'une durée de 15 ans, prévoit un décompte de la durée
du contrat à compter de l'installation du dernier mobilier compte tenu d'un plan de déploiement sur
3 ans. De même, l'article 2 pour les sanisettes comprend une clause de renouvellement dite en
"échelle de perroquet" ayant pour objet de prolonger indirectement la durée du contrat à l'occasion
de l'implantation d'un nouveau modèle de sanitaire.
Des décisions jurisprudentielles en matière de marchés publics et de délégations de service public
ont sanctionné des conventions ne prévoyant pas un terme précisément arrêté lors de la signature
du contrat. Dans cette logique, certaines collectivités locales ont décidé de ne plus recourir à de
telles clauses. En fixant une date d'échéance unique pour l'ensemble des mobiliers installés, ces
collectivités se mettent en situation de réaliser à chaque échéance un réexamen complet du
dossier sur des bases claires.
- "Avenants glissants"
Dans son avis du 23 février 1978, la Commission de la concurrence avait jugé abusive la clause
"prévoyant le report de la durée des contrats au fur et à mesure de la signature d'avenants pour la
fourniture de nouveaux équipements". Les avenants portent soit sur la modification des
caractéristiques techniques de la prestation fournie, soit sur la mise en place de nouveaux
équipements en remplacement ou en complément de ceux déjà installés. Souvent, comme déjà
signalé, la collectivité cocontractante n'est pas à l'origine de la demande de signature d'un
avenant, mais c'est le cocontractant qui prend l'initiative de proposer de nouveaux équipements.
Ainsi, les avenants conclus dans le cadre de la convention avec la société SOMUPI ont prévu, en
même temps que l'augmentation progressive du nombre de mobiliers d'information installés sur le
domaine de la Ville, la prolongation de la durée de la convention. Cette convention initialement
prévue pour dix-huit ans à compter du 1er janvier 1978 a été modifiée et prorogée à plusieurs
reprises par simples avenants : de 5 ans (2001), puis de 3 ans (2004). L'avenant n° 4 prévoyait de
repousser de onze ans le terme de la convention, cette durée étant ramenée à sept ans par
l'avenant n° 5, après l'intervention du Préfet de région au titre du contrôle de légalité. Ainsi, cette
convention conclue en 1976 et, qui devait initialement se terminer en 1995, a été prolongée par
avenants successifs jusqu'en 2010.
Par ailleurs, dans une délibération d'avril 2005, le Conseil de Paris a approuvé un avenant n° 2 à
la convention passée en 1994 avec la Société SOPACT (contrat des abribus). L'avenant prévoit le
remplacement de 100 abribus. Pour compenser les frais supplémentaires d'investissement et
d'entretien, la convention a été prolongée de 22 mois jusqu'en décembre 2013. Au vu des
changements survenus, remplacement de 100 abribus sur un parc conventionnel de 1920 abribus,
il aurait été souhaitable de conclure un nouveau contrat, après mise en concurrence.
Ces pratiques sont défavorables à l'expression et au développement de la concurrence dans un
marché où l'offre est fortement concentrée.
- Clause d'exclusivité
Dans sa décision du 7 juillet 1998, le Conseil de la Concurrence a enjoint aux sociétés du groupe
DECAUX de "ne pas proposer aux collectivités publiques souhaitant contracter avec elles,
l'insertion d'une clause reconnaissant à la société du groupe Decaux cocontractante un droit de
priorité pour l'installation de mobilier urbain supplémentaire". Cependant, la ville de Paris n'a
procédé à la distraction de cette clause que dans celles des conventions de mobiliers urbains
publicitaires devant en tout état de cause faire l'objet d'amendement pour d'autres motifs. C'est
ainsi que l'avenant passé le 1er octobre 1999 à la convention SOPACT du 7 février 1994 a
supprimé, en son article 3, les dispositions octroyant dans le contrat d'origine un droit d'exclusivité
à ladite société.
Les autres contrats de mobiliers urbains publicitaires passés par la ville de Paris antérieurement à
la décision du Conseil de la concurrence et stipulant des clauses de priorité ou d'exclusivité
condamnées par cet organisme, n'ont pas fait depuis cette date l'objet d'acte modificatif à un
quelconque titre que ce soit.
La Chambre partage l'opinion de la Ville de Paris selon laquelle la décision du Conseil de la
concurrence est applicable à ces conventions, les clauses rejetées par cette instance ne devant
avoir aucun effet juridique. Pour autant, la sécurité juridique de la Ville supposerait que ces
dispositions soient formellement retirées.
8.- Redevances
Dans le cadre des conventions d'occupation domaniales (contrats d'affichage et de mobilier
urbain), l'occupant contractuel est assujetti au paiement de redevances constituant la contrepartie
de l'occupation du domaine public. La redevance tient compte de la valeur locative de la
dépendance faisant l'objet de l'occupation contractuelle et des bénéfices que l'occupation pourrait
procurer (15).
Entre 1994 et 2001, le total des redevances perçu chaque année par la Ville de Paris est passé de
7 à 11 M euros (+ 57,75%). Cette augmentation annuelle de 8% en moyenne est surtout corrélée
à l'évolution comparable du chiffre d'affaires publicitaires des sociétés d'affichage et de mobilier
urbain sur la même période (+ 53,30%), même si les renégociations des contrats lors d'avenants
ou de renouvellement ont aussi été l'occasion d'augmenter les recettes domaniales de la Ville de
Paris (16). L'intérêt financier de la Ville de Paris est de contracter avec des sociétés collectant le
plus possible de recettes publicitaires (redevances proportionnelles aux chiffres d'affaires).
On observe un écart significatif entre les redevances versées à la Ville de Paris en application des
contrats d'affichage et celles qu'elle reçoit en exécution des contrats de mobilier urbain à usage
publicitaire secondaire.
La moitié des redevances domaniales sont payées par les seuls concessionnaires d'affichage qui
ne génèrent pourtant que le sixième des recettes publicitaires servant de base de calcul à ces
recettes communales.
En concentrant l'analyse sur les redevances domaniales tirées de chacun des contrats en
présence, les deux groupes se distinguent : les concessions d'affichage dont la ville partage à
parité avec les afficheurs les recettes publicitaires qu'ils ont collectées, et les contrats de mobilier
urbain générant proportionnellement un partage des recettes publicitaires entre la société et la
ville 2 à 10 fois moins favorable à cette dernière. Lors du renouvellement récent du contrat relatif
aux colonnes Morris le taux est passé de 8% à 41% du chiffre d'affaires, soit une redevance
estimée de 11 millions d'euros comparée au 1,8 million d'euros générés par l'ancien contrat (17).
Le recours à certaines prestations "gratuites", qui est l'une des principales caractéristiques des
contrats de mobilier urbain, rend problématique toute comparaison des avantages financiers tirés
par la ville de ses divers contrats (évaluation des biens mis à disposition, des prestations
d'entretien,...). On peut essayer de comparer les deux types de contrats (contrats d'affichage et
contrat de mobilier urbain à usage publicitaire secondaire) en calculant pour ces derniers un taux
de redevance estimé en y intégrant le coût des biens mis à disposition hors frais d'entretien et
hors prestations gratuites. Le tableau ci-dessous comprend le taux de redevance versé par les
concessionnaires de mobilier urbain au titre de l'année 1994 (colonne A) et la conversion de
l'amortissement des biens mis à disposition en taux de redevance (colonne D). La ligne
"Information municipale" du tableau ci-dessous ne prend pas en compte la valeur des panneaux
de signalisation mis gracieusement à disposition de la ville (valeur 1976 figurant au contrat : 1,9 M
euros).
Même s'il s'agit d'une estimation, il est permis de douter de l'intérêt financier des mises à
disposition "gratuites" dans la plupart des contrats de mobilier urbain en comparaison des
conditions financières des concessions d'affichage dont le taux de redevance est supérieur à 50
%. Ce système de mise à disposition "gratuite" de mobiliers urbains divers conduit logiquement la
Ville de Paris à ne pas concentrer la négociation sur le seul niveau des redevances à lui verser et
à ne pas s'assurer de la protection optimale de ses intérêts financiers.
Selon les indications qu'elle a fournies à la Chambre, la Ville de Paris "préconise progressivement
le détachement de prestations gratuites des contrats (ex : affichage associatif désormais géré
dans le cadre d'un marché et crédit affecté à la réalisation des murs peints ...) car elles rendent en
effet difficile tout chiffrage du coût réel de ces prestations déduites de manière "opaque" de la
redevance espérée par la Ville". La Chambre prend acte de cette analyse qui rejoint ses
préconisations.
9.- Coûts
Les sanisettes
La location des sanisettes entraîne des dépenses non négligeables pour la ville, qu'il conviendrait
de comparer aux coûts d'entretien des sanitaires gérés directement par la direction des Parcs,
Jardins et Espaces Verts (18). Le coût unitaire de location, environ 9 479 euros par an en 1991,
est à rapprocher du coût unitaire d'achat estimé à 45 700 euros HT en 1992 par le Conseil de la
concurrence, en sachant que l'avantage affiché de ces appareils est leur nettoyage automatique
(maintenance supposée limitée) ; l'investissement est rentabilisé en moins de 5 ans. Si les
dépenses versées au groupe par la ville sont restées assez stables sur la période contrôlée, la
fréquentation (19) des sanisettes par le public a souffert de leur fermeture temporaire décidée
dans le cadre du plan VIGIPIRATE en 2001 et 2002. Ce manque à gagner a été compensé
financièrement par la ville, conformément au contrat : le coût unitaire pour la ville, inférieur à 2
euros jusqu'en 2000 est ainsi passé à plus de 4 euros en 2002 (20). La Ville de Paris s'est fixé
pour objectif de généraliser en 2006 la gratuité de l'accès aux sanisettes, limitée depuis août 2002
à une dizaine d'entre elles. Dans un souci de cohérence, ce choix de gratuité a été étendu aux
toilettes publiques gérées par la direction des Parcs, Jardins et Espaces Verts, par arrêté du 22
mai 2003.
Le Conseil de Paris a approuvé en avril 2005 le lancement d'un appel d'offres européen pour la
fourniture, la location et la gestion d'un nouveau modèle de sanitaires, à accès gratuit, accessibles
aux personnes handicapées.
Le mobilier distributeur de plan
Le contrat d'exploitation commerciale des mobiliers d'information historique signé en 1995 pour
une durée de 12 ans avec la société Direct Info-Municipale, ultérieurement devenue la société
SEMUP, soulève également des interrogations concernant ses clauses financières. Le chiffre
d'affaires annuel déclaré par cette société (vente de mini-plans touristiques) est particulièrement
faible. On peut tout d'abord s'interroger sur l'utilité réelle de ces mobiliers pour la ville, compte
tenu du nombre limité de ventes de plans et de la diminution de ce nombre depuis 1999. En 2002,
seulement deux plans ont été vendus en moyenne par chacun des 151 mobiliers en service, soit
une recette moyenne mensuelle d'environ 2,5 euros. Cette activité est à rapprocher du coût
forfaitaire de location supporté par la ville, soit 838 000 euros HT chaque année, sans compter les
frais de raccordement des mobiliers à charge de la ville (1 677 euros HT x 156 MUPI montés =
261 000 euros HT). L'écart est considérable.
Mais plus que le contrat de location peut être, c'est la convention distincte d'exploitation de ces
MUPI-Forum conclue avec la même société qui comporte le plus de risques financiers pour la ville
de Paris. Elle prévoit l'exploitation publicitaire de "bandeaux" sur ces mobiliers, mais cette
possibilité n'est plus mise en ouvre dans la pratique par la SEMUP depuis l'année 2000 ; le
concessionnaire est dispensé de toute redevance si ses recettes sont inférieures à 228 000 euros,
ce qui a toujours été le cas depuis la signature du contrat. La ville de Paris n'a touché aucune
redevance pour cette convention, à l'exception de la fourniture, chaque année de 750 000 miniplans d'information historique et touristique. Elle est cependant redevable d'indemnités en cas de
résiliation du contrat évaluées à 1,5 M euros. Ainsi, le groupe DECAUX se trouve protégé d'une
résiliation unilatérale de la collectivité.
10.- Taxe sur la publicité
Les dispositions des articles L. 2333-6 et suivants du CGCT permettent aux communes d'établir
une taxe sur la publicité dans les limites de leur territoire. Cette taxe, facultative, est peu appliquée
par les communes du fait de sa complexité. La ville de Paris l'a établie depuis 1951.
La collectivité a fait le choix d'une taxe sur la publicité assise sur les affiches, réclames et
enseignes lumineuses, plutôt qu'une taxe sur les emplacements publicitaires fixes (21). Ces deux
taxes sont exclusives l'une de l'autre et sont librement instituées par les collectivités locales.
L'article L.2333-25 du Code général des collectivités territoriales précise, par ailleurs, que
l'institution d'une taxe "sur un emplacement publicitaire fixe exclut la perception de tout droit de
voirie ou redevance d'occupation du domaine public". En faisant le choix d'établir la taxe sur les
affiches, la ville de Paris peut donc percevoir des droits de voirie ou des redevances d'occupation
domaniale.
L'autre avantage de ce choix est de traiter sur un pied d'égalité les cocontractants de mobilier
urbain et les concessionnaires d'affichage publicitaire à l'égard du paiement de cette taxe locale.
Les affiches publicitaires supportées par du mobilier urbain sont taxées en vertu des dispositions
de l'alinéa 4 de l'article L. 2333-7 et de l'alinéa 4 de l'article L. 2333-10 du CGCT.
Ce choix d'une taxe sur les affiches n'est, toutefois, pas sans conséquence sur les tâches de
contrôle à assumer par les services municipaux pour le paiement de cet impôt déclaratif. Depuis
les années 1980, les déclarations mensuelles des affiches apposées se sont substituées aux
timbres mobiles pour les deux premières catégories (5 catégories sont définies à l'article L. 2333-7
du CGCT). La taxe s'applique à chaque affiche.
Pour les dispositifs publicitaires appartenant aux catégories 3, 4 et 5, les sociétés de publicité font,
en début de chaque année, une déclaration de leurs dispositifs publicitaires respectifs qui étaient
implantés sur le territoire parisien au cours de l'année précédente. Ces derniers sont taxés au titre
de la taxe communale sur la publicité par période annuelle. La taxation est donc établie en
fonction des données contenues dans les déclarations transmises par chaque société à la
direction de l'Urbanisme. Les agents introduisent les données dans le système informatique de
taxation commun aux droits de voirie et à la taxe communale de publicité. Ce dispositif dérogeait à
l'article L. 2333-11 CGCT (22) qui précisait que la taxe communale sur la publicité frappant les
dispositifs appartenant aux catégories 1 et 2 de supports publicitaires devait être acquittée par
voie d'apposition de timbres mobiles et que la taxe applicable à toutes les autres affiches était
payable d'avance.
Les règles légales d'assiette et de recouvrement de cet impôt local semblent inadaptées aux
évolutions des techniques d'affichage entraînant par là même des lourdeurs de gestion pour les
services municipaux. Un décret adopté le 24 décembre 2002 a assoupli ces dispositions :
désormais l'emploi du timbre mobile n'est plus obligatoire pour les catégories 1 et 2 (23).
Aujourd'hui, la Ville de Paris, déroge encore au principe de paiement par avance ; la mise en
place d'une téléprocédure est envisagée à l'horizon 2005. De plus, des contraintes informatiques
retardent l'émission des demandes de paiement (ordre de priorité d'émission par direction dans un
calendrier imposé ne correspondant pas aux échéances juridiques avec notamment d'importants
retards constatés fin 2002) alors que le service a peu, pour ne pas dire pas, d'informations sur le
recouvrement effectif de ces titres. La Ville de Paris précise que "le paiement par avance de la
taxe communale de publicité... nécessiterait de modifier de façon notoire la chaîne d'émission des
avis d'échéances". Les concessionnaires bénéficient donc d'un effet de trésorerie aux dépens du
budget communal.
La taxe sur la publicité a rapporté 7 millions d'euros au titre de l'année 2004.
11.- Taxe sur les véhicules publicitaires
Par délibération du 30 mai 1983 (24), le Conseil de Paris a institué une taxe sur les véhicules
publicitaires. L'article L. 2333-19 du Code général des collectivités territoriales dispose que le
paiement de la taxe communale sur la publicité doit être acquitté par voie d'apposition de
vignettes sur le véhicule. Pour des raisons pratiques, la ville de Paris n'utilise pas ces vignettes.
Les sociétés exploitant publicitairement des véhicules sont tenues de faire une déclaration
préalable à chaque campagne de publicité. Le défaut d'utilisation de la vignette prévue par la loi
rend pratiquement impossible tout contrôle sur la voirie de tels véhicules.
12.- Droits de voirie
La ville de Paris perçoit des droits annuels de voirie sur les propriétaires d'objets placés sur la
voirie communale. La tarification est basée sur un classement des voies de Paris en six
catégories, adopté par le Conseil de Paris le 7 juillet 1986 et plusieurs fois modifié dans les
mêmes formes depuis. Elle est aussi fonction de la surface ou de la longueur des objets en cause
et distingue les "droits de premier établissement" (l'année de l'installation de l'objet), des "droits
annuels" (les années suivantes). La Ville applique des barèmes différents de droits de voirie entre
les parcs et jardins et la voie publique, qu'elle explique par le fait que "la finalité et l'usage des
occupations taxées par la direction des parcs, jardins et espaces verts ne sont pas
nécessairement identiques à celles assujetties aux droits de voirie".
13.- L'affichage d'opinion ou associatif
L'article L. 581-13 du Code de l'environnement impose aux communes de dégager sur le domaine
public et privé communal des emplacements destinés à l'affichage d'opinion et à la publicité
relative aux associations sans but lucratif. La surface minimale d'affichage concernée est fonction
de la population communale conformément au décret n° 82-220 du 25 février 1982. Pour Paris,
cette surface devrait être d'au moins 1070 m², mais les 230 panneaux mis en place par la ville
n'en couvrent que la moitié.
La municipalité a lancé une réflexion à ce sujet à partir de 2002. Jusque là, cette charge était
assumée dans le cadre de la convention passée par la ville avec la société DAUPHIN pour
l'affichage publicitaire sur les propriétés communales, qui faisait notamment obligation au
concessionnaire de mettre en place et de gérer sur le territoire parisien un ensemble de panneaux
permettant l'affichage non commercial réservé aux associations sans but lucratif. Lors du
renouvellement de la concession avec la société DAUPHIN, cette obligation a été retirée. En
2003, pour la gestion et l'entretien de cette prestation, un marché public de trois ans a été notifié
d'un montant supérieur à 200 000 euros HT.
Selon les informations communiquées à la Chambre, "un marché expérimental, portant sur les
3ème, 13ème, 14ème, 19ème et 20ème arrondissements a permis l'acquisition - en 2004/2005 de 70 nouveaux panneaux d'affichage. Cette acquisition a porté la surface d'affichage associatif
de 460m² à 610m², dont 60 m² en accès libre. La gestion de ces panneaux est effectuée en mairie
d'arrondissement. Un marché sur appel d'offres ouvert est en cours d'élaboration pour l'acquisition
du solde".
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(1) L'enseigne, apposée sur un immeuble, est relative à une activité qui s'y exerce.
(2) La pré-enseigne indique la proximité d'un immeuble où s'exerce une activité déterminée.
(3) Mobilier urbain : "Ensemble des équipements de l'espace public liés à la circulation, à
l'éclairage, à la propreté, au confort, à la publicité".
(4) "L'article 10 de la loi du 29 décembre 1979 confère, aux autorités locales compétentes un large
pouvoir de réglementation de l'affichage en leur permettant notamment de déterminer dans
quelles conditions et sur quels emplacements la publicité est seulement admise".
(5) T.A. Nice, 2 juin 1992, Préfet des Alpes-maritimes ; T.A. Montpellier, 7 février 1996, Sociétés
Giraudy et Avenir c/ Ville de Nîmes ; T.A. Paris, 8 juillet 1997, Préfet de la Seine-Saint-Denis.
(6) C.E. 15 avril 1996 Préfet des Bouches-du-Rhône.
(7) C.A.A. Paris 26 mars 2002 Société J-C Decaux.
(8) C.E. 4 novembre 2005, n° 247298, Société Jean-Claude Decaux.
(9) "Il lui incombe en outre lorsque, conformément à l'affectation de ces dépendances, celles-ci
sont le siège d'activités de production, de distribution, de prendre en considération les diverses
règles, telle le principe de la liberté du commerce et de l'industrie ou l'ordonnance du 1er
décembre 1986, dans le cadre desquelles s'exercent ces activités".
(10) Avis n° 04-A-19 du 21 octobre 2004 relatif à l'occupation du domaine public pour la
distribution de journaux gratuits : "Pour atteindre les objectifs ainsi fixés par la jurisprudence,
Connex-Bordeaux,..., devrait organiser une publicité préalable".
(11) Cour de Justice Européenne, Telekom Austria, 7 décembre 2000 : "Les entités adjudicatrices
sont tenues de respecter les règles fondamentales du traité en général et le principe de nondiscrimination en raison de la nationalité en particulier, ce qui implique, notamment, une obligation
de transparence qui permet au pouvoir adjudicateur de s'assurer que ledit principe est respecté.
Cette obligation de transparence qui incombe au pouvoir adjudicateur consiste à garantir, en
faveur de tout soumissionnaire potentiel, un degré de publicité adéquat permettant une ouverture
des marchés des services à la concurrence ainsi que le contrôle de l'impartialité des procédures
d'adjudication".
(12) 2005 DF 63 - Autorisation à M. Maire de Paris de signer une convention d'occupation
domaniale des espaces publics parisiens pour l'exploitation des colonnes et des mâts porteaffiches.
(13) Cf. CJCE 17 novembre 1993 Commission c/ Espagne, aff.C-71/92 : le recours aux marchés
négociés sans mise en concurrence préalable n'est autorisé que lorsque le brevet d'invention, la
licence ou les droits exclusifs nécessaires à la satisfaction des besoins de l'administration ne sont
détenus que par un seul entrepreneur ou un seul fournisseur. CJCE, 3 mai 1994 Commission c/
Espagne, aff.C-328/92 : il ne suffit pas que le produit, objet du marché, soit protégé par des droits
d'exclusivité, il faut encore qu'il ne puisse être fabriqué ou livré que par un fournisseur déterminé.
(14) T.A. Strasbourg 7 juillet 1987 Mme Bloch / Ville de Strasbourg.
(15) C.E. 3 février 1933, Syndicat du Tréport (le montant de la redevance est fixé en tenant
compte de la valeur de la parcelle occupée et aussi des bénéfices que le titulaire du droit
d'occupation peut réaliser).
(16) "Ainsi, dès 2000 le taux de la redevance de la Société Clear Channel (ex Dauphin) est
désormais égal à 55 % de ses recettes publicitaires quel que soit le type de support des dispositifs
alors qu'il était précédemment de 50 % pour les emplacements dits fixes et de 45% pour les
recettes des panneaux apposés sur les palissades des chantiers publics; la redevance annuelle
minimale indexée est pour sa part passée de 1.372.041 euros à 3.048.980 euros.
De même Avenir verse désormais en sus d'une redevance annuelle fixe forfaitaire de 76 225
euros, 55% de ses recettes pour les dispositifs installés sur les palissades de chantiers privés en
saillie sur la voie publique et 35 % de ses recettes pour les autres types de panneaux, alors que
les taux de la précédente convention s'élevaient respectivement à 52 % et 30%. Quant à la
redevance minimale, elle est passée de 1.219592 euros à 2.744.083 euros." Réponse de la Ville à
la lettre d'observations provisoires.
(17) Exposé des motifs délibération DF 2005-52.
(18) v. Réponse QOC 2001-14 du 29 janvier 2001 : "La Ville de Paris dispose de 415 sanisettes
dont 20 à l'usage exclusif des personnes handicapées. Dans les parcs, jardins et espaces verts
municipaux, 71 sites disposent de toilettes accessibles au public et il est prévu en 2001 de réaliser
4 nouveaux équipements et d'en rénover entièrement deux autres. Un programme triennal
prévoyant la création de 45 toilettes publiques nouvelles ainsi que la rénovation et la mise aux
normes de 43 toilettes existantes a été élaboré par la Direction des Parcs, Jardins et Espaces
verts, dont l'inscription sera proposée au budget d'investissement 2002. Enfin, il existe 24
lavatories dont 12 situés dans les stations du métropolitain. [...] La Ville consacre chaque année
plus de 43 millions de francs à leur entretien et à leur maintenance [soit 6,5 M euros]".
(19) La fréquentation est passée de 3,2 millions de visiteurs par an de 1995 à 2000 à 1,8 millions
de visiteurs de 2001 à 2002.
(20) "Globalement, trois types de solutions se présentent [...]. Le plus simple est d'intégrer les
toilettes aux équipements publics existants afin d'en maîtriser l'accès et le nettoyage. [...] La
deuxième solution : des toilettes autonomes accessibles en permanence sur la voie publique.
C'est la solution la plus difficile à gérer [...]. La troisième solution est celle des toilettes publiques
autonomes avec un accès payant. Cette alternative permet de limiter les fréquentations parasites
et les dégradations, mais elle présente un coût important. Ce n'est donc pas la quête de recette
qui prime, mais bien la régulation de l'accès. Une étude de la fréquentation et de la localisation
précise est donc essentielle à la pérennisation de l'équipement" (v. "Installer et gérer des toilettes
publiques", La Gazette des communes, 14 juillet 2003).
(21) Articles L. 2333-21 et suivants du CGCT.
(22) Pour les affiches, réclames et enseignes de 1ère voire de 2ème catégories, la taxe est
acquittée par timbres mobiles achetés auprès du receveur municipal. Pour celles de 3ème, 4ème
et 5ème catégories, la taxe doit être acquittée préalablement à leur apposition ou leur
modification.
(23) v. article D. 2333-21 CGCT.
(24) Extrait de l'exposé des motifs : "Dans l'état actuel des choses, la mesure que je vous propose
de prendre concerne une centaine de véhicules publicitaires exploités principalement par 4
sociétés qui, jusqu'à présent, échappent à la taxe communale à laquelle, depuis plus de 30 ans,
est assujettie la profession traditionnelle. C'est dire que l'institution de la vignette sur les véhicules
publicitaires obéirait à une règle élémentaire d'équité fiscale, beaucoup plus qu'à un souci de
rentabilité, laquelle au demeurant ne peut qu'être modeste".
********
Annexe n° 1
SITUATION DE L'AFFICHAGE PUBLICITAIRE par arrondissements (données 2002)
La répartition par arrondissement des 2 768 panneaux de 7 et 12 m² recensés par les services
municipaux en 2002 est donnée ci-après. Près de 4 panneaux sur 10 sont implantés dans les 17e,
18e, 19e et 20e arrondissements au nord de la capitale.
Annexe n° 2
DUREE DES CONTRATS DE PUBLICITE ET DE MOBILIER URBAIN
**********
REPONSE DE L'ORDONNATEUR :
IFO03020601.pdf