PRÉFECTURE DE LA RÉGION PROVENCE-ALPES-CÔTE D’AZUR Direction régionale de l’environnement Provence-Alpes-Côte d’Azur Service Patrimoine et Territoires Unité patrimoine et impacts Aix-en-Provence, le 18 septembre 2008 Les mesures compensatoires pour la biodiversité : la stratégie de la DIREN PACA Principes de mise en œuvre, actions régionales et nouvelles perspectives La DIREN PACA est confrontée de plus en plus régulièrement à des aménagements ayant des impacts résiduels sur la biodiversité, ceci s’expliquant à la fois par la richesse de la biodiversité régionale et par les pressions toujours présentes des nombreux aménagements. Dans ce contexte, la DIREN a souhaité dresser le bilan de sa connaissance sur la thématique des mesures compensatoires pour la biodiversité, afin d’apporter les éléments méthodologiques aux acteurs de la compensation : maîtres d’ouvrage, bureaux d’études, services de l’Etat, … Ce travail fait l’objet d’un rapport en cours de finalisation : « Les mesures compensatoires pour la biodiversité : principes et projet de mise en œuvre en région PACA », en collaboration avec le CETE Méditerranée. En parallèle, la note de synthèse ci-jointe a été rédigé par Jennifer Rossetti, stagiaire vacataire à la DIREN entre mars et août 2008. Horaires d’ouverture : 8h30-12h00 / 14h00-17h00 www.developpement-durable.gouv.fr Tél. : 33 (0) 4 42.66.66.00– fax : 33 (0) 4 42.66.66.01 BP 120 – Allée Louis Philibert – Le Tholonet 13603 Aix-en-Provence cedex 1 www.paca.ecologie.gouv.fr SOMMAIRE PROPOS INTRODUCTIF : ELEMENTS DE CONTEXTE ET PORTEE DU DOCUMENT..... 3 I Les mesures compensatoires : origine, définition, mise en œuvre Les orientations de la DIREN PACA.......................................................................... 5 1.1 Les fondements théoriques de la compensation : principes et définition .............................................. 5 1.2 Le cadre réglementaire français de la compensation............................................................................ 5 1.2.1 Les principes généraux de la compensation ................................................................................. 5 1.2.2 Les règles spécifiques de compensation....................................................................................... 6 1.2.3 Les documents supports mentionnant les mesures compensatoires ............................................ 7 1.3 Un constat : une difficile mise en œuvre en l’état des mesures compensatoires.................................. 8 1.4 Les préconisations de la DIREN sur la démarche à suivre en PACA pour une pratique vertueuse de la compensation ................................................................................................................................................ 9 II De nouvelles approches en matière de compensation : les actions innovantes en région PACA........................................................................................................................ 12 2.1 Le rapport « Les mesures compensatoires pour la biodiversité. Principes et projet de mise en œuvre en région PACA » ................................................................................................................................................ 12 2.2 Le comité de suivi « Biodiversité » dans la zone de Fos/Lavéra/Port Saint Louis .................................... 12 2.3 La matrice écologique du Port Autonome de Marseille (PAM) ................................................................. 13 2.4 CDC Biodiversité et le projet d’expérimentation nationale d’un nouveau mécanisme de compensation en Crau ............................................................................................................................................................. 15 PROPOS CONCLUSIF COMPENSATION ET BIODIVERSITE : QUEL AVENIR ?.................................................. 19 ANNEXES ............................................................................................................................ 20 www.developpement-durable.gouv.fr 2- PROPOS INTRODUCTIF : ELEMENTS DE CONTEXTE ET PORTEE DU DOCUMENT Jusqu’aux années 1970, la diversité de la vie n’a cessé d’augmenter sur Terre. Cependant, l’exploitation de la nature par l’homme a contribué à inverser la tendance. Aujourd’hui, on estime qu’un tiers de la biodiversité1 a disparu depuis 1975, que 150 types d’organismes uniques s’éteignent chaque jour et que 60% des services vitaux fournis à l’homme par la biodiversité sont en baisse. Face à ce déclin sans précédent, il apparaît primordial, dans un contexte d’urbanisation, d’anthropisation des milieux et de développement économique accélérés, d’appliquer efficacement les mesures existantes en matière de protection de la biodiversité, voire de les repenser et de rechercher de nouvelles manières de concilier logiques économiques et valeurs écologiques. Pour permettre un développement respectueux de la nature, la réglementation actuelle qui repose sur la loi de 1976 sur la protection de la nature prévoit qu’ « […] il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde du patrimoine naturel dans lequel il vit. Les activités publiques ou privées d’aménagement, d’équipement et de production doivent se conformer aux mêmes exigences. […] (art. 1). Les travaux et projets d’aménagement qui sont entrepris par une collectivité publique ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d’approbation ainsi que les documents d’urbanisme doivent respecter les préoccupations d’environnement. Les études préalables à la réalisation d’aménagements ou d’ouvrages qui, par l’importance de leurs dimensions ou leurs incidences sur le milieu naturel, peuvent porter atteinte à ce dernier, doivent comporter une étude d’impact permettant d’en apprécier les conséquences. […] Le contenu de l’étude d’impact comprend au minimum une analyse de l’état initial du site et de son environnement, l’étude des modifications que le projet y engendrerait et les mesures envisagées pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables pour l’environnement. (art. 2) ». Ces principes sont par ailleurs codifiés dans le Code de l’environnement et repris dans d’autres lois, comme la Loi sur l’Eau et les Milieux Aquatiques. Toutefois, la pratique de ces mesures compensatoires souffre de nombreux handicaps qui conduisent à une faible mise en œuvre des mesures ou à une mise en œuvre peu pertinente alors que la perte de biodiversité représente aujourd’hui un problème majeur. Or, cette érosion n’est pas encore irréversible et dépend des choix politiques, économiques et sociaux à venir. La biodiversité est aujourd’hui au cœur des réflexions. Au niveau international, le sommet de la Terre de Rio de Janeiro de 1992 a marqué un tournant avec l’adoption de la Convention sur la diversité biologique qui reconnaît pour la première fois en droit international que la conservation de la diversité biologique est une préoccupation commune à l’ensemble de l’humanité et est consubstantielle au processus de développement. La 9ème conférence des signataires de cette convention s’est tenue à Bonn du 19 au 30 mai 2008 et a contribué, entre autres, à l’adoption de décisions en matière de lutte contre la biopiraterie, de protection des milieux marins, de financement de mesures inter-étatiques visant à la protection de la nature et de culture durable des plantes énergétiques. De son côté, l’Union Européenne a également pris des mesures en faveur de la biodiversité : le réseau Natura 2000 dont l’objectif est de maintenir la diversité biologique des milieux, la directive cadre dans le domaine de l’eau qui établit un cadre communautaire pour la protection et la gestion des eaux, qui fonctionne par objectifs et non plus de manière sectorielle et qui introduit la notion de « bon état écologique », ou encore la stratégie de Göteborg qui prévoit de stopper la perte de biodiversité d’ici 2010. Nationalement, la France s’est dotée d’une stratégie pour la biodiversité en 2005, qui est une déclinaison de la stratégie nationale de développement durable adoptée en 2003 et qui fait vivre le cadre et l’esprit établis par la Charte de l’environnement adossée à la Constitution en 2005 ; cette stratégie pose comme objectifs principaux l’arrêt de la perte de biodiversité d’ici 2010, la reconnaissance de sa valeur au vivant, l’amélioration de la prise en compte de la biodiversité dans les politiques publiques et le développement de la connaissance scientifique. Le Grenelle de l’environnement en 2007 a également contribué à remettre sur le devant de la scène les enjeux liés à la perte de biodiversité en proposant quatre grands axes d’actions : stopper partout la perte de 1 La biodiversité représente l’ensemble des espèces vivantes sur Terre, les communautés formées par ces espèces et les habitats dans lesquels elles vivent. La biodiversité renvoie donc à trois niveaux : la diversité génétique au sein des espèces, la diversité entre espèces et la diversité des écosystèmes. www.developpement-durable.gouv.fr 3- biodiversité, organiser l’action en faveur de la biodiversité, connaître et faire connaître la biodiversité (la Fondation scientifique pour la biodiversité a été présentée le 26 février 2008), et agir pour sauver la biodiversité planétaire au-delà des frontières françaises. De nouveaux concepts écologiques ont émergé de ces différentes rencontres et réflexions. Ainsi, la tendance va aujourd’hui vers une prise de conscience accrue de la valeur des services rendus par la nature à l’activité humaine et économique, puisque la nature apporte de fait les éléments nécessaires à la vie et au développement (eau, air, bois, ressources pharmaceutiques, fibres pour les vêtements, fertilité des sols , stockage de carbone…). De plus, l’amélioration des connaissances scientifiques sur les écosystèmes et les espèces a permis de formuler de nouveaux modèles de préservation de la nature qui prennent désormais en compte la « fonctionnalité des milieux » en intégrant les notions de corridors biologiques2 ou de trames écologiques vertes et bleues (réseau de corridors biologiques)3, qui constituent des outils efficaces de gestion conservatoire des écosystèmes. Ces différentes notions ont été reprises dans un rapport du Sénat du 12 décembre 2007 intitulé « La biodiversité : l’autre choc ? l’autre chance ? » qui fait par ailleurs état de propositions originales pour sauvegarder la biodiversité, telles que la rémunération des services écologiques par l’instauration du principe « pollueur-payeur », la soumission des opérations d’aménagement impactant le territoire à des critères d’éco-conditionnalité ou la mise en place d’un marché de la compensation des atteintes au milieu naturel qui s’inspirerait du fonctionnement du marché des émissions de CO2. A l’échelle locale et territoriale, la DIREN PACA, consciente des enjeux posés par le déclin de la biodiversité et porteuse de cette nouvelle dynamique de réflexion autour de la préservation de la nature, entend se donner les moyens de relever ce défi environnemental à l’échelle de son territoire, territoire particulier puisqu’il est à la fois un haut lieu de biodiversité (54% du territoire en Zones Naturelles d’Intérêt Faunistique et Floristique (ZNIEFF), 30% en zones Natura 2000) et un espace qui subit de fortes pressions en terme de développement économique et urbain. La DIREN a donc décidé de produire un document destiné à servir de manuel pratique de la compensation en PACA et à en garantir une réalisation effective et optimale. L’objet de la présente note est de formuler la stratégie territoriale de la DIREN PACA en matière de compensation et de fournir à tous les acteurs impliqués dans la mise en œuvre des mesures compensatoires (maîtres d’ouvrage, acteurs de l’environnement (associations, établissements publics, conservatoires, muséums…), préfectures, bureaux d’étude, collectivités territoriales…) une information claire et synthétisée sur la démarche à suivre. Ce document est, de fait, un outil pratique qui entend donner aux différents acteurs les éléments d’information nécessaires pour comprendre ce qu’est la compensation et choisir de manière éclairée les moyens les plus adaptés pour l’appliquer. Par ailleurs, il a pour vocation d’afficher les ambitions de la DIREN PACA, de mettre en lumière sa vision dynamique de l’environnement qui tend à s’émanciper des seuls cadres réglementaires et de présenter les initiatives portées par le territoire dans cette optique. 2 Un corridor écologique ou biologique correspond à un ou des milieux reliant fonctionnellement entre eux différents habitats vitaux pour une espèce ou un groupe d’espèces ; ces structures écopaysagères permettent de connecter ou reconnecter entre elles plusieurs sous-populations et permettent la migration d’individus et la circulation de gènes. C’est par exemple le cas des corridors rivulaires ou ripisylves (espaces situés le long des cours d’eau) qui servent à la fois d’habitats, de refuges et de couloirs de circulation à de nombreuses espèces. 3 Trame écologique : maillage écologique ou infrastructure naturelle, qui renvoie à l’idée de cohérence ou connectivité écologique. Les trames sont des outils d’aménagement du territoire qui consistent à cartographier les territoires pour repérer les zones stratégiques, les corridors et les zones tampons afin de créer une continuité territoriale. La trame verte désigne les espaces naturels terrestres, et la trame bleue désigne les cours d’eau et les masses d’eau ainsi que les bandes végétalisées qui les longent. La mise en place d’une trame verte et bleue nationale est une des propositions du Grenelle de l’Environnement. www.developpement-durable.gouv.fr 4- I Les mesures compensatoires : origine, définition, mise en œuvre Les orientations de la DIREN PACA A partir des fondements et principes légaux de la compensation, la DIREN PACA a décidé d’établir des priorités et de formaliser une démarche de mise en œuvre des mesures compensatoires, qui sont présentées dans ce chapitre. 1.1 Les fondements théoriques de la compensation : principes et définition Les mesures compensatoires sont des actions positives pour la biodiversité mises en œuvre pour contrebalancer les impacts résiduels d’un projet sur l’environnement. Elles n’interviennent qu’après les mesures d’évitement du dommage puis de réduction de l’impact et qu’après justification du projet. La compensation repose sur quatre fondements : L’objectif de « pas de perte nette » ou «No net loss» : il s’agit de viser une logique de perte zéro de biodiversité, c’est-à-dire d’atteindre une neutralité écologique des projets. L’additionnalité : les mesures compensatoires doivent aller au-delà de la non perte de biodiversité et aboutir à un gain net de biodiversité ; elles doivent générer une additionnalité écologique supérieure à la perte de biodiversité qui n’a pu être ni évitée ni réduite. Une mesure compensatoire est donc additionnelle si elle permet d’atteindre un état écologique meilleur ou supérieur à l’état écologique antérieur à la mise en œuvre de la mesure. La faisabilité technique et foncière : les mesures doivent être réalisables sur le plan technique, financier, scientifique et foncier. La pérennité : les mesures compensatoires doivent être pérennes, c’est-à-dire garantir la durabilité de la préservation et de la vocation écologique des espaces naturels qui font l’objet d’une compensation (mesures d’acquisition foncière en vue d’une protection particulière des espaces, rétrocession à un organisme de protection et de gestion des espaces naturels, mise en place d’une protection réglementaire (réserve, arrêté préfectoral de protection de biotope…)) et préciser les modalités de suivi, de gestion et d’évaluation des actions mises en œuvre. Si ces concepts sont applicables à toute sorte de mesures compensatoires et donc à tous les projets, il est important de se rappeler que les mesures compensatoires varient en fonction de la nature du projet et de ses impacts. 1.2 Le cadre réglementaire français de la compensation 1.2.1 Les principes généraux de la compensation La loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature est aux fondements du principe de la compensation, de la législation en matière de préservation de l’environnement et de l’évaluation environnementale. Elle représente un tournant dans le domaine de la protection de l’environnement, car elle dépasse la vision utilitariste de la nature et élève au rang d’intérêt général la protection des espaces naturels et des paysages, la préservation des espèces animales et végétales, le maintien des équilibres écologiques et la protection des ressources naturelles contre toute menace de dégradation. Cette loi crée l’étude d’impact qui introduit la notion de compensation : ainsi, la réalisation de certains aménagements publics ou privés doit être précédée d’une étude permettant d’évaluer les conséquences du projet sur l’environnement ; cette étude doit contenir l’analyse de l’état initial du site, l’étude des modifications que le projet y engendrerait et les mesures envisagées par le maître d’ouvrage pour supprimer, réduire et si possible compenser les conséquences dommageables pour l’environnement. www.developpement-durable.gouv.fr 5- Se profile ici un élément essentiel de la conception française de la compensation : le triptyque éviter/réduire/compenser. Le maître d’ouvrage doit impérativement éviter les impacts de son projet dans un premier temps et réduire les impacts non évités dans un second temps ; les mesures de compensation n’interviennent qu’en troisième lieu s’il subsiste un impact résiduel notable (impact qui ne peut être ni évité ni suffisamment réduit) ou un dommage accepté pour des raisons d’intérêt général. La loi de 1976 a ensuite été renforcée et complétée à plusieurs reprises : - par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, qui développe des thèmes tels que la connaissance, la protection et la gestion des espaces naturels ou la gestion des déchets et la prévention des pollutions. - par la codification législative en 2000 des textes relatifs à la protection de l’environnement : les dispositions des différentes lois sur l’environnement sont désormais intégrées dans la partie législative du code de l’environnement, ce qui permet de simplifier l’accès au droit et de constituer un ensemble législatif cohérent. - par la directive européenne du 27 juin 2001, relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, transposée en 2004 dans le code de l’environnement aux art. L122.4 à L122.11 et R122-17 à R122-24. Désormais, les plans, schémas, programmes et documents de planification sont également soumis à évaluation environnementale, au même titre que les travaux et projets d’aménagement et les documents d’urbanisme. - par la directive européenne du 21 avril 2004, sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux, transposée dans la loi du 1er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement. Il existe désormais un cadre de responsabilité environnementale fondé sur le principe du « pollueur-payeur », en vue de prévenir et de réparer les dommages environnementaux. 1.2.2 Les règles spécifiques de compensation Dans certains cas, la pratique de la compensation peut faire l’objet de règles précises : - règles spécifiques aux travaux de défrichement en milieu boisé (art. L.311-4 du code forestier) : l’autorité administrative peut subordonner une autorisation de défrichement à l’obligation d’effectuer des travaux de boisement ou de reboisement sur un autre terrain d’une surface équivalente qui peut être assortie d’un coefficient multiplicateur compris entre 2 et 5 et déterminé en fonction du rôle écologique ou social des bois visés par le défrichement. - règles spécifiques aux sites Natura 2000 (art. 6 de la Directive Habitats transposé dans les art. L414-1 à L414-7 et R414-19 à R414-24 du code de l’environnement) : les programmes ou projets d’aménagement soumis à autorisation ou à approbation administrative et dont la réalisation est de nature à affecter de façon notable un site Natura 2000 font l’objet d’une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site. A l’issue de cette étude, lorsque sont constatées des incidences non réductibles (« effets notables dommageables ») sur l’état de conservation des habitats et espèces, qu’il n’existe pas de solutions alternatives et que le projet est justifié par des raisons impératives d’intérêt public, des mesures compensatoires particulières sont prévues : elles doivent couvrir la même région biogéographique et privilégier une compensation in-situ, viser, dans des proportions comparables, les habitats et espèces subissant des effets dommageables, assurer des fonctions écologiques comparables à celles du site et définir clairement les objectifs et les modalités de gestion de manière à ce que les mesures puissent contribuer effectivement à la cohérence du réseau Natura 2000. - règles spécifiques à la dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées (arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande d’instruction des dérogations définies au 4° de l’article L4112 du code de l’environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées) : le dossier de demande de dérogation doit mentionner les mesures d’atténuation et de compensation mises en œuvre avec des conséquences bénéfiques pour les espèces concernées. La dérogation est accordée, après avis consultatif du Conseil National de Protection de la Nature (CNPN), par le Préfet de département s’il s’agit d’une dérogation définie à l’article L411-2 ou par le ministre de l’environnement pour certains cas particuliers. L’accord de dérogation n’est donné que s’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et si la www.developpement-durable.gouv.fr 6- dérogation ne nuit pas au maintien des populations des espèces concernées dans un état de conservation favorable dans leur aire de répartition naturelle. La procédure d’instruction des dossiers de demande de dérogation est spécifique et s’effectue de la manière suivante : Transmission MEEDDAT – commission CNPN Transmission DIREN Préfecture Dépôt du dossier (préfecture, copie DIREN) - 12s Transmission Préfecture MEEDDAT - 7s Instruction DIREN (avis) : avis CBN, positionnement groupe de travail CSRPN (facultatif) - 5s Décision préfet Avis CNPN - 3s 0 Instruction MEEDDAT : saisine expert délégué, puis saisine commission spécialisée le cas échéant Instruction Préfecture Autres procédures 1.2.3 Les documents supports mentionnant les mesures compensatoires En fonction de la nature des projets, les dossiers soumis à autorisation ou à approbation administrative sont différents ; ainsi, divers documents doivent faire état des mesures d’évitement, de suppression et de compensation proposées par le maître d’ouvrage et doivent démontrer en quoi le projet est justifié et représente l’option la moins nuisible pour l’environnement. Les bureaux d’études qui réalisent ces documents doivent présenter une analyse des méthodes utilisées pour évaluer les effets du projet sur l’environnement et mentionner les difficultés éventuelles de nature technique ou scientifique rencontrées pour établir cette évaluation, afin de fournir une information complète et objective à l’autorité environnementale. Ces documents sont les suivants : - Les évaluations environnementales des plans, schémas, projets et programmes de planification (art. L122.4 à L122.11 et R122-17 à R122-24). - Les études d’impact (articles L122-1 à L122-3 et R122-1 à R122-16 du code de l’environnement). Elles concernent les travaux et projets d’aménagement entrepris par une collectivité publique ou un pétitionnaire privé (dont les Installations Classées pour la Protection de l’Environnement ou les parcs éoliens). Pour les travaux de moindre importance, seule une notice d’impact est demandée, document simplifié mais qui doit également prévoir des mesures compensatoires le cas échéant. Comment savoir si un projet est soumis ou non à étude ou notice d’impact ? : www.developpement-durable.gouv.fr 7- Votre projet est-il mentionné dans la liste de l’article R122-8II du Code de l’environnement ? Si non Si oui LE COUT GLOBAL DE VOTRE AMENAGEMENT, DE VOS OUVRAGES ATTEINT-IL LE SEUIL DE 1,9 MILLIONS Si oui Le projet figure t-il dans la liste des dispenses (tableaux art. R122-5 et R122Si non Si non SI OUI Vos aménagements, travaux, ouvrages ne sont pas soumis à étude d’impact. Mais ils peuvent être soumis à notice d’impact. Sont-ils mentionnés dans la liste de l’article R122-9 ? Vos aménagements, ouvrages, travaux sont soumis à étude d’impact Si oui : notice d’impact Si non : pas de notice - Les documents d’incidences « Loi sur l’eau » (articles R214-6 et R214-32 du code de l’environnement). Instaurés par la Loi sur l’eau du 3 janvier 1992 et repris par la loi du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, les dossiers « Loi sur l’eau » permettent d’apprécier les incidences d’un projet sur les milieux aquatiques. - Les évaluations d’incidences des projets sur les sites Natura 2000 (art. L414-1 à L414-7 et R414-19 à R414-24 du code de l’environnement). - Les dossiers de demande de dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces protégées (arrêté du 19 février 2007). 1.3 Un constat : une difficile mise en œuvre en l’état des mesures compensatoires Les mesures compensatoires, telles qu’elles sont définies et mises en œuvre aujourd’hui, présentent un certain nombre de lacunes. On constate tout d’abord que les acteurs de la compensation manquent de connaissances et d’outils pratiques pour définir correctement d’une part, puis pour mettre en œuvre, d’autre part, les mesures compensatoires prévues : méconnaissances des acteurs ressources, manque d’expertise, absence de professionnels de la compensation qui seraient à même de concilier logiques économiques et environnementales et qui sauraient proposer une démarche de compensation appropriée au projet et au territoire impacté…. Il en résulte que les mesures compensatoires proposées sont le plus souvent irréalisables : c’est le cas, par exemple, de certaines mesures d’acquisition foncière qui se heurtent à une indisponibilité des terrains pouvant servir de site de compensation, soit parce que les surfaces exigées sont introuvables soit parce qu’aucun terrain répondant aux critères écologiques demandés n’est en vente au moment du projet et de ses impacts. De fait, le système actuel de la compensation se heurte à des problèmes de veille foncière et de sécurisation du foncier, ce qui empêche toute réactivité quant aux opportunités foncières. C’est face à ces problématiques que des acteurs comme la SAFER (Société d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural) ou CDC Biodiversité (filiale de la Caisse des Dépôts et des Consignations) ont un rôle primordial à jouer : en effet, la première est à même, grâce au droit de préemption dont elle jouit sur tout fonds agricole ou terrain à vocation agricole (décret du 21 mars 2008 qui renouvelle pour 5 ans ce droit de préemption) d’assurer une veille foncière active et la seconde constitue un expert de la compensation à même de conseiller les maîtres d’ouvrage dans la définition réaliste des mesures compensatoires et de les accompagner dans leur réalisation (cf 2.4 CDC Biodiversité). Un autre problème rencontré est celui de la pérennité des mesures compensatoires : en effet, les montants affectés à la compensation sont souvent insuffisants pour assurer une gestion conservatoire à long terme des terrains. De plus, le suivi de la mise en œuvre des mesures par le maître d’ouvrage a été jusqu’à présent quasi inexistant : en effet, il n’existe pas d’audit ou de suivi régulier de la compensation. Des formules comme le Comité de suivi « Biodiversité » mis en place par la sous-préfecture d’Istres et que copilote la DIREN PACA www.developpement-durable.gouv.fr 8- sont ainsi essentielles dans cette optique (cf 2.2 Le comité de suivi Biodiversité dans la zone de Fos-LavéraPort St Louis). Par ailleurs, élément problématique supplémentaire pour une préservation efficace de la biodiversité, les politiques traditionnelles de protection de la nature reposent sur un isolement entre la nature « emblématique » et la nature « ordinaire ». Le système des espèces et espaces protégés aboutit à une prise en compte exclusive de la nature « emblématique », ce qui tend à instaurer des zones sanctuarisées d’un côté et des zones où tout est permis de l’autre et aboutit à une territorialisation des espaces et une fixation géographique alors que le monde naturel est mouvant. Enfin, un dernier problème peut être relevé concernant l’information scientifique et les modalités de sa mutualisation : les moyens manquent pour financer les études scientifiques et écologiques, les observations et inventaires scientifiques existants sont particulièrement concentrés sur certaines espèces ou habitats ce qui entraîne de fortes lacunes en terme de connaissance pour certains autres écosystèmes. Or, sans connaissance scientifique préalable, il est difficile de définir des mesures compensatoires appropriées. Par ailleurs, la méthodologie des grilles d’équivalence écologique est à peine en train de se construire et reste encore balbutiante. Enfin, même quand l’information existe, elle est le plus souvent dispersée, ce qui rend son accès difficile et empêche une analyse pertinente des données ; la DIREN PACA préconise donc une valorisation systématique des éléments de connaissance issus des nombreuses études de terrain au sein de bases de données régionales (SILENE (Système d’Information et de Localisation des Espèces Natives Envahissantes) du Conservatoire botanique national de Porquerolles, SINP (Système d’Information sur la Nature et les Paysages), Observatoire national de l’expansion des caulerpes en Méditerranée (Université de Nice)). Ainsi, le bilan de la pratique des mesures compensatoires est relativement mitigé ; or, avec 60 000 hectares artificialisés chaque année, la mise en place d’une politique efficace de la compensation s’impose. Depuis quelques années, la compensation est de mieux en mieux acceptée et appréhendée par les acteurs de l’aménagement du territoire, dynamique que la DIREN PACA souhaite entretenir et catalyser, en proposant certaines préconisations ainsi qu’une stratégie territoriale en matière de compensation. 1.4 Les préconisations de la DIREN sur la démarche à suivre en PACA pour une pratique vertueuse de la compensation Face aux problèmes décrits ci-dessus, la DIREN PACA a décidé d’instaurer une politique vertueuse de la compensation en fixant des lignes de conduite à l’échelle de la région afin de garantir une meilleure préservation de la biodiversité et des écosystèmes au travers de la compensation. En effet, puisque le bilan de la pratique des mesures compensatoires est assez nuancé, les autorités environnementales (DIREN, CNPN, Conseil Scientifique Régional du Patrimoine Naturel (CSRPN)…) durcissent leur position dans un souci de préservation réelle de l’environnement et attendent aujourd’hui du maître d’ouvrage qu’il présente des mesures compensatoires à la hauteur des impacts suscités par son projet et qui doivent être démontrées comme étant réalisables et pérennes. Ainsi, la DIREN PACA est tout d’abord attachée à un aspect primordial : la faisabilité des mesures compensatoires proposées. Il est donc important que les mesures compensatoires soient adaptées au projet, aux impacts qu’il engendre et aux solutions existantes pour la compensation. La période qui sépare le projet et la mise en œuvre des mesures compensatoires doit également être la plus courte possible. Le suivi et l’évaluation des mesures compensatoires est enfin un élément fondamental qui doit être développé. Pour prendre en compte la complexité des écosystèmes, la DIREN PACA souhaite par ailleurs que la nature dite « ordinaire » soit désormais mieux intégrée et reconnue dans la compensation. Pour cela, les notions de fonctionnalité écologique, corridors et trames biologiques (notion de « trame verte et bleue » issue du grenelle de l’environnement) doivent trouver leur place au sein des méthodologies de compensation, et notamment au travers des grilles d’équivalence et des ratios de compensation. www.developpement-durable.gouv.fr 9- Enfin, la DIREN PACA accorde une importance particulière aux mesures « d’accompagnement », qui consistent principalement en des actions financières ou de connaissance, et dont la vocation est de renforcer les mesures compensatoires en leur donnant plus d’assise et de potentialité. Au-delà de ces considérations générales, la DIREN PACA a défini une doctrine propre au territoire, afin de fixer certaines priorités et d’éclairer les acteurs de la compensation sur la démarche à suivre. Projets d’aménagement soumis à étude d’impact/document d’incidences Loi sur l’eau/évaluation d’incidences Natura 2000 … Plans et programmes de planification soumis à évaluation environnementale Projets détruisant des espèces protégées et nécessitant une dérogation Le maître d’ouvrage / le document de planification doit prévoir et proposer par ordre de priorité : Des mesures d’évitement/ de suppression du dommage Le cas échéant Des mesures de réduction de l’impact environnemental Si le projet est justifié, qu’il n’existe pas d’autre alternative mais qu’il subsiste un impact résiduel notable, le maître d’ouvrage doit définir des mesures compensatoires selon la démarche suivante : Pour une définition optimale des mesures compensatoires, il est impératif : -de consulter la ou les autorités environnementales compétentes (DIREN-DDE-DDAF) le plus tôt possible dans l’avancement du projet -de s’inscrire dans une démarche de concertation -d’identifier l’état initial du site d’implantation du projet (description du milieu, de ses fonctionnalités, repérage des niveaux de protection réglementaire et de la valeur patrimoniale) et des zones connexes -de définir l’impact environnemental à une échelle adaptée, c’est-à-dire de prévoir l’état qualitatif et quantitatif du milieu après réalisation du projet -d’établir des grilles d’équivalence écologique (entre espèces faunistiques, entre espèces floristiques, entre habitats différents) et des systèmes de cotation basés sur un inventaire scientifique complet Le respect de ces démarches permettra alors d’établir des mesures compensatoires appropriées à la spécificité des projets et aux écosystèmes et territoires impactés, à savoir : -des mesures in situ ou ex situ, sachant que la mesure in situ est celle qui est recherchée et favorisée -des mesures espèce pour espèce et habitat pour habitat, ou faute de disponibilité ou de faisabilité, des mesures reposant sur une grille d’équivalence écologique -des mesures reposant sur des ratios de compensation définis www.developpement-durable.gouv.fr 10 - Ces préalables une fois remplis, la définition des mesures compensatoires spécifiques à chaque projet peut avoir lieu. La DIREN PACA établit toutefois une priorisation des mesures compensatoires en fonction de la valeur écologique qu’elles représentent mais aussi en fonction de leur faisabilité : 11. La restauration : acquérir des terrains pour mener des opérations de restauration d’habitats pré-existants mais détruits ou dégradés 2. La préservation : mettre en place une protection réglementaire ou acquérir un terrain puis le rétrocéder à un organisme gestionnaire de protection de la nature, l’intégrer à une réserve naturelle…Il est préférable d’éviter l’acquisition de terrains faisant déjà l’objet d’une protection, afin d’anticiper des risques futurs de destruction sur des sites non protégés et de financer une protection qui n’est pas assurée par la législation. 3. La création : acquérir des terrains pour, lorsque cela est possible, créer des habitats qui n’existaient pas originellement (génie écologique) La restauration et la création sont les options les plus à même de garantir l’additionnalité écologique de la compensation. Ces mesures peuvent se cumuler, elles ne sont pas exclusives. Dans tous les cas, un plan de gestion doit être mis en place afin d’assurer la pérennité de la mesure. Les mesures compensatoires, une fois définies et proposées par le maître d’ouvrage, font l’objet d’une validation par l’autorité environnementale, le préfet, qui peut solliciter pour avis l’ensemble ou partie des acteurs suivants : DIREN, DDE, DDAF, CNPN, CSRPN, Commission Européenne (Natura 2000), Préfecture maritime La mise en œuvre des mesures compensatoires Le maître d’ouvrage dispose de nombreux instruments et peut s’appuyer sur plusieurs acteurs ressources : Bureaux d’études Conservatoire Botanique National Parc National de Port Cros Conservatoire du littoral et des rivages lacustres (convention possible CLRL – maître d’ouvrage) CEEP (Conservatoire – Etude Ecosystèmes de Provence) Associations : LPO (Ligue de Protection des Oiseaux), GCP (Groupe Chiroptères de Provence) SAFER Communauté scientifique Opérateur : CDC Biodiversité qui peut agir selon deux principes : o une approche par la demande : l’opérateur met en œuvre des opérations adaptées en réponse à une demande d’un maître d’ouvrage dont le besoin de compensation est déjà identifié et validé par les instances scientifiques et administratives. C’est le cœur de métier de CDC Biodiversité. o une approche par l’offre : cette approche fait actuellement l’objet d’une expérimentation en Crau : opération Cossure de restauration écologique de vergers en steppe pâturée. Quelles que soient les modalités de mise en œuvre choisies, le maître d’ouvrage rend compte à l’administration de l’avancement de la réalisation de ses obligations de compensation. Pour être efficientes et efficaces, les mesures compensatoires doivent être assorties de MESURES D’ACCOMPAGNEMENT telles que : - le financement de programmes d’actions locales (prévues dans les DOCOB Natura 2000, accompagnement de contrats de milieux…), nationales (plan d’actions et/ou de restauration d’espèces) et européennes (dans le cadre des projets financés par les fonds structurels, le programme Life…) - le financement de structures menant des actions de sauvegarde d’espèces - le déplacement d’espèces : déplacer des espèces animales ou transplanter des espèces floristiques sur le lieu de la compensation (en lien avec des structures compétentes comme le Conservatoire Botanique National …) - le financement de suivis écologiques et de recherches sur les espèces et habitats impactés Ces mesures d’accompagnement permettent de renforcer et optimiser les actions compensatoires menées. www.developpement-durable.gouv.fr 11 - La DIREN retient donc quatre mots d’ordre : - La faisabilité : les mesures compensatoires proposées doivent pouvoir être effectivement mises en œuvre (faisabilité technique, scientifique, financière, disponibilité des terrains et surfaces …). - L’immédiateté : les mesures compensatoires doivent être mises en œuvre le plus rapidement possible (délai de 0 à 3 ans). - La proportionnalité : la compensation doit être proportionnelle aux impacts environnementaux du projet (grilles d’équivalence, ratios de compensation, prise en compte de la fonctionnalité écologique, de la nature ordinaire…). - La durabilité : les mesures compensatoires doivent tendre vers une certaine pérennité (sécurisation du foncier, suivi, évaluation, gestion des territoires de compensation, efficacité à démontrer…). Au delà de cette doctrine, qui s’inscrit dans la réglementation et le fonctionnement actuels de la compensation, la DIREN PACA tente d’initier une politique ambitieuse en matière de compensation en se faisant porteuse de cette thématique et en soutenant des initiatives innovantes sur son territoire. II De nouvelles approches en matière de compensation : les actions innovantes en région PACA La DIREN PACA, désireuse de relever le défi de la sauvegarde de la biodiversité et de se faire force de proposition, est aujourd’hui une structure d’impulsion en matière de compensation. En effet, elle est en train de formaliser une doctrine de la compensation à l’échelle de sa région et participe par ailleurs à des projets de compensation innovants sur son territoire, ligne de conduite relativement nouvelle en France. Ces initiatives sont développées dans ce chapitre. 2.1 Le rapport « Les mesures compensatoires pour la biodiversité. Principes et projet de mise en œuvre en région PACA » La DIREN PACA a confié au Centre d’Etudes Techniques de l’Equipement (CETE) Méditerranée la rédaction d’un rapport intitulé «Les mesures compensatoires pour la biodiversité. Principes et projet de mise en œuvre en région PACA » (publication prévue à l’automne 2008), dont la présente note est la synthèse. Ce rapport vise à formaliser la stratégie de la DIREN, établir ses priorités, clarifier la démarche de la compensation et recenser les acteurs ressources en PACA. La production d’un tel document vise deux objectifs : − établir formellement une doctrine territoriale de la compensation et cadrer la démarche, afin d’instaurer en PACA une politique efficace de la compensation, − donner tous les éléments d’information nécessaires aux acteurs de la compensation pour que les mesures compensatoires proposées soient désormais le plus approprié possible aux spécificités des projets et des territoires impactés. 2.2 Le comité de suivi « Biodiversité » dans la zone de Fos/Lavéra/Port Saint Louis Le comité technique de suivi « Biodiversité » des aménagements situés dans la zone portuaire de Fos, Lavéra et Port Saint Louis du Rhône a été lancé en début d’année 2008 à l’initiative de la sous-préfecture d’Istres et de la DIREN PACA et sera officiellement créé par arrêté préfectoral d’ici la fin de l’année. Il réunit les collectivités locales du périmètre, les porteurs de projets sur la zone, ainsi que les associations, conservatoires et scientifiques intéressés par ce territoire et entend se réunir trois à quatre fois par an. www.developpement-durable.gouv.fr 12 - L’objet principal de ce comité est d’assurer le suivi et le contrôle de la mise en œuvre des mesures pour la biodiversité (mesures d’évitement, de réduction, de compensation et d’accompagnement) prévues antérieurement lors de l’instruction administrative des projets et lors de la consultation du CNPN. Il contribue donc à remplir l’exigence de pérennité des mesures compensatoires puisqu’il a vocation, d’une part, à porter à la connaissance des acteurs de la zone les procédures et autorisations liées aux projets, et à être informé, d’autre part, de l’avancement des travaux, de la mise en œuvre des mesures et de leur efficience. Par ailleurs, ce comité est également un lieu d’information et d’échanges, qui permet de promouvoir la concertation et la transparence jusqu’au niveau du CNPN devant lequel des dossiers de ce comité sont portés, de progresser sur l’état des connaissances liées aux milieux naturels et de communiquer sur la thématique « biodiversité ». Enfin, c’est une structure pédagogique d’aide et de conseil auprès des maîtres d’ouvrage concernant la biodiversité et les modalités de mise en œuvre des mesures compensatoires, grâce à la diversité des acteurs représentés qui peuvent apporter leur expertise. Il s’agit donc d’organiser un retour d’expérience sur la manière dont sont mises en œuvre les mesures et de disposer d’une vision d’ensemble de la zone en matière d’aménagement. Un tel comité permettra à terme de conférer plus de cohérence à la définition de la compensation à l’échelle de la zone en mutualisant les mesures des différents maîtres d’ouvrage. Ce comité, qui n’est pas prévu dans la réglementation, témoigne bien de l’impulsion que souhaite donner la DIREN à l’échelle de son territoire en matière de compensation et de la direction qu’elle souhaite voir prendre par tous les acteurs à l’échelle de la région. 2.3 La matrice écologique du Port Autonome de Marseille (PAM) Le PAM a initié, à la demande du CNPN, une démarche d’évaluation globale des enjeux faunistiques et floristiques à l’échelle de la zone industrielle et portuaire (ZIP) destinée à instaurer une stratégie de compensation des atteintes aux espèces et habitats d’espèces protégés qui ne réponde plus à une logique du coup par coup mais qui permette d’avoir une politique d’aménagement et de compensation cohérente et d’ensemble à l’échelle de la ZIP. Cette étude complète le Plan d’Aménagement et de Développement Durable (PADD), qui pose des principes de développement durable auxquels tout projet doit se conformer, et le Plan de Gestion des Espaces Naturels (PGEN) adopté en 2007, qui vise à développer une politique de gestion et de mise en valeur des espaces naturels de la ZIP. La loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire précise d’ailleurs que « Dans les limites de sa circonscription, le grand port maritime veille à l’intégration des enjeux de développement durable dans le respect des règles de concurrence et est chargé, selon les modalités qu’il détermine, des missions suivantes : […] 3° La gestion et la valorisation du domaine dont il est propriétaire ou qui lui est affecté ; 4° La gestion et la préservation du domaine public naturel et des espaces naturels dont il est propriétaire ou qui lui sont affectés ; il consulte le conseil scientifique d’estuaire, lorsqu’il existe, sur ses programmes d’aménagement affectant les espaces naturels (art.101-3) ». L’évaluation globale, suivie par la DIREN PACA qui fait partie du comité de pilotage, va permettre d’établir une méthodologie compensatoire qui s’appliquera à tous les porteurs de projets sur la zone du PAM, d’éviter la fragmentation de ce territoire, et surtout de donner une vision d’ensemble à même de favoriser des mesures compensatoires plus efficaces et un aménagement plus respectueux des fonctionnalités écologiques. Ce projet de matrice écologique a pour objectif l’identification et la cartographie des espèces faunistiques et floristiques protégées afin de définir des enjeux de conservation et une hiérarchisation des zones qui permette de comparer ce qui est perdu lors d’un projet par rapport à ce qui est conservé, protégé et mis en valeur grâce à des mesures de compensation. Il s’agit de construire une méthodologie globale de compensation reposant sur un système scientifique clair d’équivalence. En effet, vu la multiplicité des projets qui font l’objet de demandes d’autorisation sur la ZIP, une analyse globale des enjeux de conservation du patrimoine faunistique et floristique s’avérait indispensable pour mieux appréhender et anticiper les impacts cumulatifs des futurs aménagements de la ZIP et pour proposer une politique compensatoire efficace, qui www.developpement-durable.gouv.fr 13 - reposerait sur une grille d’équivalence permettant de prédéfinir les mesures compensatoires adaptées aux impacts et aux niveaux d’enjeux pressentis. L’inventaire, réalisé au cours de l’année 2008, a permis de poser, sur la base d’une grille d’équivalence et de cotation, des zones à enjeux hiérarchisés, auxquelles correspondent des mesures compensatoires et des ratios de compensation déterminés, mais qui ne sont pour l’instant pas définitifs et ne constituent qu’une ligne directrice. L’évaluation des niveaux d’enjeux a été établie grâce à une grille de cotation qui intègre des critères liés : - aux espèces et habitats naturels recensés dans les aires étudiées (intérêt patrimonial de l’espèce, de l’habitat naturel, des peuplements…) - à la distribution et au fonctionnement de ces espèces (part de la parcelle prospectée par rapport à la ZIP, état de conservation de la population ou de l’habitat, typicité, capacité de reconquête…) - à la qualité des milieux qui les accueillent (état de conservation, capacité d’accueil) Le croisement des critères de ces trois échelons a ensuite permis de renseigner une matrice de correspondance présentant les combinaisons des différents niveaux d’enjeux (cotation de 1 à 4). Cette cotation ainsi que la distribution des espèces patrimoniales dans l’ensemble de la ZIP ont permis d’établir une typologie territoriale comprenant cinq niveaux d’enjeux de conservation4 : Niveaux d’enjeux de conservation Zones à enjeux Espèces en présence Mesures compensatoires et ratios prévus Cumulables et non définitifs Enjeux de conservation incompatibles avec des projets d’aménagements. rédhibitoires Solutions alternatives à rechercher. -Maîtrise foncière : acquisition avec ratio de 1/10 ; acquisition puis restauration ou recréation d’habitats favorables avec ratio Zones à enjeux majeurs Espèces à enjeu majeur en effectifs de 1/5 élevés et dans des habitats typiques -Déplacement des espèces impactées -Engagement sur trente ans -Financement de programmes de recherche -Maîtrise foncière : acquisition avec ratio de 1/5 ; acquisition puis restauration ou recréation avec ratio de 1/3 ; acquisition de Espèces à enjeu fort ou présence terrains à niveau d’enjeu majeur avec ratio Zones à enjeux forts sporadique d’espèces à enjeu majeur de 1/3 -Déplacement des espèces impactées -Engagement sur trente ans -Financement de programmes de recherche Sites très altérés dans lesquels la -Maîtrise foncière : acquisition avec ratio de présence d’espèces patrimoniales 1/3 ; acquisition puis restauration ou est possible recréation avec ratio de 1/1 ; acquisition de Zones à enjeux moyens Sites dépourvus d’espèces terrains à niveau d’enjeu majeur avec ratio patrimoniales mais jouant un rôle de 1/1 dans la conservation d’espèces -Déplacement des espèces impactées présentes sur des territoires contigus -Engagement sur trente ans Espaces totalement artificialisés sans Zones à enjeux nuls rôle fonctionnel et absence d’espèces patrimoniales 4 Populations d’espèces à enjeu majeur, particulièrement sensibles aux impacts Cf annexe 1 : Développement de la typologie des zones à enjeux dans la Zone Industrialo-Portuaire de Fos produite par le PAM. www.developpement-durable.gouv.fr 14 - La délimitation de ces zones, qui a l’avantage de donner du sens au territoire, n’exclut toutefois pas la réalisation systématique d’études d’impacts par le maître d’ouvrage dans le cadre d’un projet spécifique. En effet, il est important de noter qu’il peut y avoir des zones à enjeux nuls dans les zones à enjeux forts ou moyens, qu’il peut y avoir des zones à enjeux moyens dans les zones à enjeux forts ou majeurs, et qu’il peut y avoir des zones à enjeux forts dans les zones à enjeux majeurs. Seules les études préalables pourront permettre une appréciation fine et exacte des enjeux ; la matrice écologique propose un cadrage général qui permet d’apprécier les impacts globaux, à l’échelle de la ZIP, d’un projet spécifique, mais ne dispense pas le maître d’ouvrage de ses obligations, à savoir les études préalables nécessaires, la définition de mesures d’évitement et de réduction visant à maintenir les fonctionnalités écologiques, et enfin la proposition de mesures compensatoires, qui devront désormais s’inspirer de la méthodologie du PAM. Ce projet de matrice écologique, qui doit encore être complété, représente un tournant dans l’approche environnementale des projets portée jusqu’alors par les maîtres d’ouvrage et est fortement encouragée par la DIREN PACA, car elle propose pour la première fois une méthodologie de compensation, basée sur une grille d’équivalence, à l’échelle d’un périmètre déterminé. 2.4 CDC Biodiversité et le projet d’expérimentation nationale d’un nouveau mécanisme de compensation en Crau Dans un contexte de réflexion nationale et internationale sur la sauvegarde de la biodiversité, dans le cadre de ses missions d’appui aux pouvoirs publics et forte de son expérience sur les instruments économiques pour l’environnement au travers de sa mission Climat5, la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) a commencé à s’interroger en 2004 sur sa légitimité à intervenir sur le sujet de la biodiversité. Elle s’est entourée d’un comité de pilotage composé de représentants du Conseil National du Développement Durable, de l’Institut Français de la Biodiversité et du Ministère en charge de l’environnement. Après une enquête auprès d’associations, d’entreprises, de collectivités et des administrations, son spectre d’analyse s’est resserré sur la thématique de la compensation. La CDC a alors mené des entretiens auprès des services de 16 DIREN de France, qui ont fait ressortir que la pratique actuelle de la compensation n’était pas à la hauteur et qu’il restait de grands progrès à accomplir ; elle s’est également intéressée aux mécanismes de compensation existant à l’étranger. Après cette étude préliminaire qui a conclu que la pratique de la compensation en France pouvait être améliorée, une « Mission Biodiversité » a été lancée en 2006 afin d’étudier comment la CDC pourrait intervenir sur le sujet. Durant deux ans, la Mission Biodiversité s’est intéressée à la faisabilité et aux modalités d’intervention d’un « opérateur de la compensation » qui prendrait en charge, pour le compte des maîtres d’ouvrage, la réalisation complète des mesures compensatoires. Ces travaux ont permis d’identifier deux approches possibles d’intervention pour l’opérateur : − Une approche classique dite « par la demande » : l’opérateur met en œuvre des actions adaptées en réponse à une demande d’un maître d’ouvrage dont le besoin de compensation a déjà été identifié et validé par les instances scientifiques et administratives. L’opérateur se charge ici de trouver les solutions techniques les mieux adaptées aux nécessités de compensation du projet et représente un interface entre le maître d’ouvrage et les acteurs de la protection de l’environnement. Ainsi, l’opérateur peut être mandaté pour identifier et sécuriser le foncier, puis pour piloter l’ingénierie de l’action de compensation, sa mise en œuvre, sa gestion conservatoire sur le long terme et le reporting aux autorités administratives et au maître d’ouvrage. 5 La mission Climat a été lancée en 2002 en prévision de la mise en application du protocole de Kyoto. Il s’agit d’un centre d’expertise sur l’économie du changement climatique. Son objectif est de contribuer à promouvoir le développement d’instruments économiques novateurs permettant de réduire de façon opérationnelle les émissions de gaz à effet de serre. Cette mission a eu deux aboutissements majeurs : le développement d’un registre de quotas de carbone, adopté par la France et d’autres pays européens, et la création du fonds d’investissement European Carbon Fund. www.developpement-durable.gouv.fr 15 - − Une approche dite « par l’offre » : cette démarche consiste à anticiper des demandes potentielles de compensation en procédant à la restauration/réhabilitation/création écologique de sites préalablement acquis par l’opérateur et qui constitueront à terme des sites d’accueil pour des mesures compensatoires. L’opérateur se charge ici de financer à l’avance des opérations positives pour la biodiversité qui pourront servir aux besoins actuels et futurs des maîtres d’ouvrage en matière de compensation, après validation par les autorités administratives et scientifiques. Cette approche, innovante et inspirée de mécanismes existant à l’étranger, demande à être expérimentée en France. Les travaux de la Mission Biodiversité ont abouti, le 19 février 2008, au lancement par conférence de presse de CDC Biodiversité, nouvelle filiale de premier rang de la CDC. Dotée d’un capital de 15 millions d’euros, CDC Biodiversité est dédiée aux enjeux de biodiversité ; être un opérateur de la compensation représente donc son premier domaine d’activités. Pour cela, elle dispose d’antennes régionales et d’une équipe composée de chefs de projet ayant une longue expérience en matière de gestion d’espaces naturels. Ainsi, CDC Biodiversité devient un professionnel de la compensation à même de piloter toutes les phases de mise en oeuvre des mesures compensatoires. Elle aspire à intervenir selon les deux approches présentées ci-dessus. De fait, elle est d’ores et déjà opérationnelle dans le cadre de l’approche par la demande, qui constitue son cœur de métier ; différents projets, qui concernent des problématiques écologiques multiples, sont en cours de lancement ou à l’étude dans plusieurs régions. Parallèlement, un projet d’expérimentation de l’approche par l’offre, en partenariat avec le Ministère en charge de l’environnement, est actuellement en cours de lancement en région PACA. Intitulée « Opération Cossure », du nom du site concerné, l’expérimentation repose sur un projet de réhabilitation écologique de vergers industriels en plaine de Crau. La mise en liquidation en 2006 de parcelles de vergers appartenant au domaine de Cossure en Crau a été un élément déclencheur. En effet, les travaux d’un comité de pilotage mis en place et animé par la DRDAF (Direction Régionale et Départementale de l’Agriculture et des Forêts) en mai 2006 avec la participation de la DIREN PACA, ont permis de fédérer l’ensemble des acteurs locaux concernés (collectivités locales, Chambre d’agriculture, profession agricole et représentants socio-économiques, partenaires techniques et scientifiques, SAFER) autour d’un objectif commun ambitieux de restauration éco-pastorale du site. De fait, procéder à une réhabilitation de ces parcelles de vergers est apparu particulièrement pertinent du fait de leur position stratégique au cœur de la réserve naturelle des coussouls de Crau. A ce titre, l’affectation de ces parcelles à des activités agri-environnementales traditionnelles permettait de renforcer la cohérence écologique de la réserve naturelle et d’augmenter la connectivité entre la Crau et la Camargue. Face aux difficultés que rencontraient les acteurs locaux pour trouver les moyens de financer totalement ce projet, CDC Biodiversité a examiné la possibilité d’intervenir dans le cadre d’une expérimentation de l’approche par l’offre, c’est-à-dire de financer la totalité de l’action de réhabilitation et, après validation par les autorités administratives et scientifiques, de valoriser l’action au titre de la compensation. Les caractéristiques du projet sont aujourd’hui les suivantes : − Acquérir 358 ha de vergers en bordure immédiate de la réserve naturelle nationale de Crau et au cœur de la Crau sèche (le domaine est en cours d’acquisition par CDC Biodiversité via la SAFER) ; − Reconvertir ces vergers en parcours extensifs à fort enjeu environnemental, mis à la disposition d’éleveurs ovins à la recherche de pâturages de printemps (pour cette tâche, CDC Biodiversité a passé une convention avec le CEEP, la Chambre d’agriculture des Bouches-du-Rhône et l’université d’Avignon) ; par là même, ce projet territorial prévoit un usage futur de l’espace qui s’inscrit dans la continuité des activités agro-pastorales de la Crau et permet de concilier environnement et agriculture. Le montage financier de la restauration écologique et agronomique des terres pour la mise en place de surfaces à vocation pastorale et le choix des protocoles scientifiques qui guideront l’état initial et la démarche de restauration écologique sont en cours ; − Mettre en place, pour une durée de trente ans, une gestion de ces pâturages favorable à la faune patrimoniale des coussouls de Crau et compatible avec une gestion pastorale extensive, dont la Chambre d’agriculture des Bouches-du-Rhône sera en charge. www.developpement-durable.gouv.fr 16 - − Garantir la pérennité de la vocation écologique des terrains au delà des trente ans d’engagement de CDC Biodiversité, suivant des modalités qui restent à déterminer (rétrocession au Conservatoire du Littoral, intégration à la RNN des Coussouls de Crau…). En 2006, ce projet s’inscrivait parfaitement dans le cadre des réflexions nationales sur la compensation engagées en 2004, et c’est pourquoi la DIREN PACA l’a porté afin de le rendre éligible comme expérimentation nationale de la compensation par l’offre. Après montage du dossier de présentation par CDC Biodiversité en étroite collaboration avec la DIREN et le comité de pilotage, le préfet de région PACA a adressé un courrier au Ministère en charge de l’environnement en août 2007 pour soumettre à son agrément le projet Cossure. En septembre 2007, le Ministère, reconnaissant que cette opération présentait un intérêt écologique et patrimonial indéniable, a indiqué qu’il était favorable au lancement de l’opération en tant qu’opération pilote pour une expérimentation de l’approche par l’offre, prévue sur une durée de trois ans ; l’opération Cossure est pour l’instant le seul projet en France à avoir reçu cet accord de principe. Toutefois, avant que le Ministère ne valide l’opération Cossure comme expérimentation nationale, CDC Biodiversité doit démontrer la faisabilité scientifique de la restauration écologique des vergers en steppe pâturée, grâce à la construction d’une méthodologie d’évaluation et d’indicateurs de suivi, et doit également construire, en partenariat avec le ministère en charge de l’environnement, une méthodologie solide relative au mécanisme de valorisation de l’opération au titre de la compensation (échange d’ « unités de biodiversité »6, définition de l’unité, modalités d’échange, système d’équivalence). La DIREN PACA accompagne CDC Biodiversité dans le montage de cette opération en vue d’une élection comme expérimentation, est un relais du ministère pour les questions techniques et de gouvernance et organise la plateforme d’acteurs et de réunions propres à l’opération7. De son côté, CDC Biodiversité doit mener à bien ses opérations de restauration éco-pastorale afin de pouvoir proposer à terme ce site comme site d’accueil de mesures compensatoires : le site sera divisé en unités de biodiversité (définies selon une méthodologie approuvée scientifiquement) et les maîtres d’ouvrages dont les projets impacteront des espèces et des milieux équivalents au site restauré pourront s’acquitter de leur devoir de compensation en achetant des unités de biodiversité, dont le nombre sera fixé par les autorités environnementales. Cette opération de restauration écologique correspond donc au modèle de l’approche par l’offre dans lequel un opérateur financier mène par anticipation des actions positives pour la biodiversité afin de les valoriser plus tard au titre de la compensation ; de fait, l’action proposée correspond bien aux attentes d’une mesure compensatoire : il s’agit d’une action positive pour la biodiversité, qui génère une additionnalité écologique mesurable et qui repose sur un engagement à long terme. Il est donc primordial de comprendre que l’achat de ces unités de biodiversité par un maître d’ouvrage correspondra à une mesure compensatoire et qu’elle devra donc être validée en tant que telle par les autorités environnementales compétentes. De fait, ce nouveau mécanisme de compensation s’inscrit dans les procédures d’autorisation et dans la démarche de compensation habituelles et ne vient pas se superposer au système existant : ainsi, le maître d’ouvrage est toujours tenu de réaliser des études d’impact, de suivre une logique d’évitement, de réduction puis finalement de compensation, et d’obtenir les autorisations administratives nécessaires. Le système de l’approche par l’offre n’exclut en rien les autorités environnementales, dont le rôle est justement de confirmer ou d’infirmer la validité et la pertinence d’une telle mesure compensatoire au cas par cas. Ainsi, CDC Biodiversité n’interviendra ni en amont dans l’agrément des actions de terrain susceptibles de servir de compensation, ni en aval dans l’obtention de l’autorisation du projet : il ne s’agit donc pas de faciliter ou d’inciter à détruire la nature. Quoi qu’il en soit, les objectifs de l’expérimentation sont ciblés et visent à garantir la préservation effective de la biodiversité. Il s’agit en effet : − de garantir qu’au moment de l’impact, la mesure compensatoire soit déjà effective, puisque l’approche par l’offre repose sur l’anticipation : les actions positives pour la biodiversité précèdent le devoir de compensation de l’aménageur ; 6 Les unités de biodiversité sont au fondement d’un système d’échange de crédits et de débits en terme de fonctionnalité ; leur prix est essentiellement guidé par le coût de restauration ou recréation de ces fonctionnalités. 7 Cf annexe 2 : Plateforme d’acteurs relative à l’opération Cossure. www.developpement-durable.gouv.fr 17 - − d’assurer la pérennité de la compensation, tant foncière que financière, puisque l’opérateur s’engage sur le long terme de manière contractuelle avec le maître d’ouvrage pour la mise en œuvre des mesures et la gestion des espaces ; − d’éviter des actions au coup par coup et de mutualiser le financement de plusieurs mesures compensatoires qui viseraient le même habitat pour conduire des actions de plus grande envergure et de plus grande cohérence pour l’environnement ; − de permettre au financement privé de devenir un moyen complémentaire venant s’ajouter aux politiques publiques de préservation et de gestion de l’environnement ; − de renforcer la professionnalisation des acteurs de terrain menant des actions en faveur des milieux naturels. www.developpement-durable.gouv.fr 18 - PROPOS CONCLUSIF COMPENSATION ET BIODIVERSITE : QUEL AVENIR ? Quel avenir peut-on envisager pour le couple « compensation – biodiversité » ? La première peut-elle sauver la seconde ? La réponse est oui si, dans un premier temps, les séquences d’évitement et de réduction de l’impact sont au préalables respectées et, dans un second temps, si tous les moyens sont mis en œuvre pour rendre la pratique de la compensation la plus efficiente possible et pour progresser vers de nouveaux schémas de préservation de la nature. Au travers de ce document, la DIREN PACA a souhaité s’engager sur cette voie en réalisant un diagnostic de la pratique de la compensation sur son territoire, afin d’en tirer les leçons nécessaires pour mettre en œuvre dès à présent une politique qui soit à même de relever le défi urgent de la sauvegarde de la biodiversité. De plus, cette note permet de construire une culture commune de la compensation, indispensable pour que tous les acteurs impliqués dans l’aménagement du territoire et de la préservation de l’environnement suivent les mêmes objectifs. La DIREN aspire donc aujourd’hui à ce que cette démarche de bilan et d’audit sur la pratique des mesures compensatoires se généralise à l’ensemble du territoire français et soit portée par le niveau national, afin de garantir une plus grande cohérence des actions mises en œuvre localement. Pour ce, l’application des orientations du Grenelle de l’environnement lui semble indispensable. Par ailleurs, face aux moyens financiers que demande une politique vertueuse de la compensation, il est essentiel de repenser les modalités de la compensation et les partenariats, en s’ouvrant à de nouveaux acteurs qui pourront venir compléter les moyens publics consacrés à la protection de l’environnement. C’est précisément ce qu’a initié la DIREN PACA en participant aux projets novateurs présentés en amont. De fait, il convient aujourd’hui de dépasser les seuls cadres réglementaires et de promouvoir une vision dynamique de la nature et par là même de la compensation. Il apparaît donc que seules des mesures en faveur de la biodiversité (mesures d’évitement, de réduction, de compensation, et d’accompagnement) dépoussiérées et repensées seront à même de garantir une sauvegarde effective de la biodiversité. www.developpement-durable.gouv.fr 19 - ANNEXES Annexe 1 : Développement de la typologie des zones à enjeux dans la Zone Industrialo-Portuaire de Fos produite par le PAM. Les zones à enjeux rédhibitoires : elles correspondent aux sites d’accueil des populations d’espèces à enjeu majeur (déterminées par la grille de cotation et les échelles ordinales établies), particulièrement sensibles aux impacts (faible résilience des espèces, capacité de reconstitution des habitats très longue). Les possibilités de mesures d’évitement et de réduction des impacts sont limitées, en raison de l’absence de zones de repli ou de la présence de stations ou de densités uniques de populations. Au sein de ces zones (zone littorale du Gloria, secteur du Tonkin et bordure des zones humides du Tonkin), la responsabilité du PAM en terme de conservation est majeure. Dans ces zones, les enjeux de conservation ne sont pas compatibles avec des projets d’aménagement et des solutions alternatives doivent donc être recherchées. Les zones à enjeux majeurs : elles correspondent aux sites de présence des espèces à enjeu majeur présentes en effectifs élevés dans des habitats typiques pour l’espèce. Les mesures compensatoires, cumulables et non définitives, prévues pour ces zones sont les suivantes : maîtrise foncière (acquisition de terrains équivalents pour les espèces et les habitats avec un ratio de 1/10 ou acquisition et restauration ou recréation d’habitats favorables aux espèces impactées avec un ratio de 1/5) ; déplacement des espèces impactées dans les zones de compensation ; engagement sur trente ans ; financement de programmes de recherche portant sur les espèces impactées. Les zones à enjeux forts : elles correspondent aux sites de présence des espèces à enjeu fort ou de présence sporadique d’espèces à enjeu majeur. Les mesures compensatoires, cumulables et non définitives, prévues pour ces zones sont les suivantes : maîtrise foncière (acquisition de terrains équivalents avec un ratio de 1/5 ou acquisition et restauration ou recréation d’habitats favorables avec un ratio de 1/3 ou acquisition de terrains à niveau d’enjeu majeur avec un ratio de 1/3) ; déplacement des espèces impactées dans les zones de compensation ; engagement sur trente ans ; financement de programmes de recherche portant sur les espèces impactées. Les zones à enjeux moyens : elles correspondent à des sites dépourvus d’espèces patrimoniales, mais qui jouent un rôle dans la conservation d’espèces présentes sur des territoires contigus, et à des sites très altérés dans lesquels la présence d’espèces patrimoniales est possible, mais avec des effectifs faibles. Les mesures compensatoires, cumulables et non définitives, prévues pour ces zones sont les suivantes : maîtrise foncière (acquisition de terrains équivalents avec un ratio de 1/3 ou acquisition et restauration ou recréation d’habitats favorables avec un ratio de 1/1 ou acquisition de terrains à niveau d’enjeu majeur avec un ratio de 1/1) ; déplacement des espèces impactées dans les zones de compensation ; engagement sur trente ans. Les zones à enjeux nuls : elles correspondent aux espaces totalement artificialisés, sur lesquels on ne relève aucune espèce patrimoniale et qui ne jouent aucun rôle fonctionnel. Ces zones sont de faible superficie et se répartissent au sein des trames précédentes. www.developpement-durable.gouv.fr 20 - Annexe 2 : Plateforme d’acteurs relative à l’opération Cossure. PLATEFORME D’ACTEURS – OPERATION COSSURE Afin d’assurer un fonctionnement optimal à l’opération Cossure, la DIREN PACA propose ce document destiné à préparer les rencontres d’acteurs et à clarifier leurs modalités. Il apparaît que dans le cadre de l’avancement de l’opération Cossure, plusieurs typologies de réunions répondant à des objectifs différents doivent être mises en place. Il est possible de distinguer deux grands types de réunions qui se déclinent ensuite en 4 cercles d’acteurs : les réunions relevant de l’expérimentation d’un mécanisme innovant de compensation dit par l’offre, processus dans lequel prétend s’inscrire l’opération Cossure (cercles d’acteurs 1 et 2) les réunions relevant de l’aspect plus technique et territorial de l’opération Cossure : opération d’acquisition du site par CDC Biodiversité en vue de procéder à une restauration écologique et une reconversion agropastorale des anciennes parcelles de vergers, problématiques foncières et agricoles inhérentes à la Crau (cercles 3 et 4) Cette typologie de réunions n’entend pas figer les relations entre acteurs ni imposer certains acteurs au sein de certains cercles. Des réunions plus ponctuelles et plus techniques n’entrant pas dans cette typologie pourront bien sûr s’organiser de manière autonome. Par ailleurs, des acteurs supplémentaires pourront être invités à participer directement à la réunion si l’ordre du jour le nécessite. De même, certains acteurs faisant partie du noyau du cercle pourront ne pas participer si l’agenda de la réunion ne les concerne en rien. De fait, cette plateforme de réunions entend donner un cadrage général et souple de l’organisation des relations entre acteurs et de la diffusion de l’information. Mais même si le tableau suivant n’a pas vocation à rendre immuable la configuration des réunions, un noyau d’acteurs différent est cependant nécessaire à chaque type de réunion : c’est dans cette optique que la DIREN a défini des cercles de réunions qui appellent la participation d’acteurs différents et des modalités de pilotage différentes. Toutefois, il est évident que le processus dans lequel s’inscrit l’opération Cossure doit se faire de manière transparente et concertée. C’est pourquoi l’information relative à la tenue des réunions pourra être diffusée au delà du seul cercle d’acteurs et que pourront participer ceux que l’agenda interpellera. Les comptes rendus de chaque réunion seront par ailleurs diffusés aux participants ainsi qu’à la DIREN et au MEEDDAT s’ils ne sont pas présents. Type de d’acteurs réunion – cercles Objectifs de la réunion et acteurs du cercle Cercle d’acteurs 1 : Réunions de Ces réunions seront destinées à valider l’opération Cossure comme expérimentation nationale et gouvernance nationale opération éligible pour valoir compensation. Ce travail de validation permettra de construire progressivement un cadre méthodologique national alors applicable à d’autres expérimentations PILOTAGE MEEDDAT éventuelles. Les acteurs concernés par ce cercle sont : la D4E, la DNP, CDC Biodiversité, la DIREN PACA. Pourra être conviée la DRDAF en fonction de l’ordre du jour. Cercle 1 : noyau d’acteurs D4E, DNP, CDC Biodiversité, DIREN www.developpement-durable.gouv.fr 21 - Cercle d’acteurs 2 : Réunions Ces réunions sont destinées à replacer l’opération Cossure dans la perspective nationale de méthodologiques locales l’expérimentation d’un nouveau mécanisme de compensation. Il s’agira de communiquer sur les principes et notions intrinsèques à ce mécanisme et sur les enjeux de l’opération Cossure de PILOTAGE MEEDDAT restauration écologique et de reconversion agropastorale pour la validation de l’expérimentation. (pour garantir la faisabilité pratique Les réunions permettront également de répondre à des questions de méthodologie telles que la de ces réunions et la disponibilité de construction des indicateurs de suivi et d’évaluation écologique ou la définition des unités de tous, la DIREN PACA prend en biodiversité, qui nécessiteront, pour être résolues, une expertise locale, apportée par différents acteurs charge leur organisation) en fonction de l’ordre du jour prévu. Les acteurs concernés par ce cercle sont : la D4E, CDC Biodiversité, la DIREN PACA, le CEEP, l’IMEP, la DDAF et les membres CSRPN et/ou CNPN. Sera tenu compte de l’agenda de la Chambre d’agriculture si un point relevant de ses compétences apparaît à l’ordre du jour. Dans tous les cas, la date et l’agenda de la réunion pourront être transmis aux acteurs qui n’entrent pas directement dans le cercle afin qu’ils jugent de leur intérêt à participer ou non ; cependant, il ne sera tenu compte que des agendas des acteurs parties prenantes du cercle. Cercle 2 : noyau d’acteurs D4E, CDC Biodiversité, DIREN PACA, CEEP, IMEP, DDAF, membres CSRPN et/ou CNPN. Cercle d’acteurs 3 : Réunions Ces réunions ont pour objectif le montage technique de l’opération Cossure. (ex. : ingénierie, techniques opérations de restauration écologique, maîtrise d’ouvrage et d’œuvre, gestion conservatoire, reconversion agropastorale) PILOTAGE CDC Biodiversité Les acteurs concernés par ce cercle sont : CDC Biodiversité, le CEEP, la Chambre d’agriculture (techniciens), l’IMEP, la DDAF, les membres CSRPN mandatés pour le suivi de l’opération Cossure (Claude Napoleone, Patrick Grillas et Claude Rousset). Seront privilégiés certains acteurs en fonction de l’ordre du jour. La date et l’agenda de la réunion pourront être transmis aux acteurs qui n’entrent pas directement dans le cercle afin qu’ils jugent de leur intérêt à participer ou non ; cependant, il ne sera tenu compte que des agendas des acteurs parties prenantes du cercle. Cercle 3 : noyau d’acteurs CDC Biodiversité, CEEP, Chambre d’agriculture, IMEP, DDAF, rapporteurs CSRPN www.developpement-durable.gouv.fr 22 - Ces réunions sont des réunions de concertation, de débat et de dialogue entre acteurs locaux de Cercle d’acteurs 4 : Réunions de l’agriculture, de l’aménagement du territoire et de l’environnement autour des problématiques foncières gouvernance locale et agricoles du territoire de la Crau. L’opération Cossure est née de la réflexion du comité de pilotage DRDAF sur le devenir du site et elle PILOTAGE DRDAF s’inscrit désormais dans une dynamique foncière, environnementale et agricole. Il s’agira donc de prévoir à l’ordre du jour de ces réunions un point sur l’opération Cossure et son avancement et d’envisager par ailleurs une communication du MEEDDAT auprès des acteurs locaux membres de ce comité de pilotage afin d’expliquer comment l’opération locale de restauration s’inscrit dans un processus plus global d’expérimentation nationale d’un nouveau mécanisme de compensation. Il s’agira de comprendre comment l’opération Cossure est liée à l’expérimentation et quels sont les enjeux de la mise en place d’une expérimentation d’un nouveau mécanisme de compensation. Les acteurs concernés par ce cercle sont : la DRDAF, la DIREN PACA, les élus locaux, la Chambre d’agriculture (élus et techniciens), le Comité du Foin de Crau, la Direction de l’agriculture CG 13, le CEEP, la SAFER, l’EPFR, le Service agriculture CR, le Conservatoire du littoral, la FDSEA. En fonction de l’ordre du jour et des besoins de communication autour de l’opération Cossure, CDC Biodiversité et/ou le MEEDDAT pourront être conviés à participer. La date et l’agenda de la réunion pourront être transmis aux acteurs qui n’entrent pas directement dans le cercle afin qu’ils jugent de leur intérêt à participer ou non ; cependant, il ne sera tenu compte que des agendas des acteurs parties prenantes du cercle. Cercle 4 : noyau d’acteurs DRDAF, DIREN PACA, élus locaux, Chambre d’agriculture , Comité du Foin de Crau, Direction de l’agriculture CG 13, CEEP, SAFER, EPFR, Service agriculture CR, Conservatoire du littoral, FDSEA. www.developpement-durable.gouv.fr 23 -