L`eau, l`Union Européenne, la continuité écologique et la
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Journées Solognotes 2014 L'eau, l'Union Européenne, la continuité écologique et la décentralisation Présentation réalisée par Annie CHARLEZ I-Position de l'Union Européenne L'Union Européenne a établi un certain nombre d'actes (directives et règlements) favorables à l'environnement. Ces actes doivent impliquer la mise en œuvre de politiques coordonnées en faveur de l'environnement parmi lesquelles il convient de citer la directive cadre sur l'eau, mais aussi la DCEE 79-409 relative à la conservation des oiseaux et plus spécialement les oiseaux migrateurs et surtout la DCEE 92-43 du 21 mai 1992 dite Habitat Faune Flore ou Natura 2000. Il est bien évident que la France se verrait condamnée si elle détruisait un milieu naturel et ses espèces de faune et de flore aérienne protégées au prétexte d'appliquer sans mesure la directive cadre eau et plus spécialement l'interprétation qu'elle en fait sous la pression de certains milieux jusqu'au-boutiste. Rappelons tout d'abord ce que vise la Directive cadre eau (directive 2000/60/CE) : Son objectif ultime est d’atteindre un «bon état» écologique et chimique de toutes les eaux communautaires d’ici à 2015. Les éléments de la directive cadre eau concernent la protection : • des eaux intérieures de surface, • des eaux souterraines, • des eaux de transition, et • des eaux côtières. Cette directive-cadre poursuit plusieurs objectifs tels que la prévention et la réduction de la pollution, la promotion d’une utilisation durable de l’eau, la protection de l’environnement, l’amélioration de l'état des écosystèmes aquatiques et l’atténuation des effets des inondations et des sécheresses. Son objectif ultime est d’atteindre un «bon état» écologique et chimique de toutes les eaux communautaires d’ici à 2015. Les États membres sont tenus de recenser tous les bassins hydrographiques qui se trouvent sur leur territoire et de les rattacher à des districts hydrographiques. Les bassins hydrographiques qui s'étendent sur le territoire de plus d'un État seront intégrés au sein d'un district hydrographique international. Ils désignent une autorité compétente pour l’application des règles prévues dans la présente directive-cadre au sein de chaque district hydrographique. Identification et analyse des eaux En 2004 au plus tard, chaque État membre devait produire: • une analyse des caractéristiques de chaque district hydrographique, • une étude de l'incidence de l'activité humaine sur les eaux, • une analyse économique de l'utilisation des eaux, • un registre des zones qui nécessitent une protection spéciale, 1 • un recensement de toutes les masses d'eau utilisées pour le captage d'eau destinée à la consommation humaine et fournissant plus de 10 m³ par jour ou desservant plus de 50 personnes. Cette analyse devait être révisée en 2013, puis le sera tous les six ans. Plans de gestion et programmes de mesures En 2009, soit neuf ans après l’entrée en vigueur de la directive-cadre, les plans de gestion ont du être élaborés au sein de chaque district hydrographique en tenant compte des résultats des analyses et des études réalisées. Ces plans couvrent la période 2009-2015. Ils seront révisés en 2015, puis tous les six ans. Les plans de gestion visent à: • prévenir la détérioration, améliorer et restaurer l'état des masses d'eau de surface, atteindre un bon état chimique et écologique de celles-ci au plus tard fin 2015, et à réduire la pollution due aux rejets et émissions de substances dangereuses; • protéger, améliorer et restaurer l’état des eaux souterraines, prévenir leur pollution, leur détérioration et assurer un équilibre entre leurs captages et leur renouvellement; • préserver les zones protégées. Ils peuvent être complétés par des programmes et des plans de gestion plus détaillés pour un sous-bassin, un secteur ou un type d’eau particulier. Une détérioration temporaire des masses d'eau ne constitue pas une infraction à la présente directive-cadre, si elle résulte de circonstances exceptionnelles et non prévisibles liées à un accident, une cause naturelle ou un cas de force majeure. Les États membres doivent encourager la participation active de toutes les parties concernées par la mise en œuvre de cette directive-cadre, notamment en ce qui concerne les plans de gestion des districts hydrographiques. Des projets des plans de gestion doivent être soumis à la consultation du public, pendant au moins 6 mois. À partir de 2010, les États membres ont dû assurer que la politique de tarification incite les consommateurs à utiliser les ressources de façon efficace et que les différents secteurs économiques contribuent à la récupération des coûts des services liés à l'utilisation de l'eau, y compris les coûts pour l'environnement et les ressources. Ils ont dû également établir des régimes assortis de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives en cas violations de la présente directive-cadre. Une liste de substances polluantes prioritaires sélectionnées parmi celles qui constituent un risque important pour le milieu aquatique a été élaborée au niveau européen. Cette liste constitue l'annexe X de la directive-cadre. Les eaux de surface dans la directive-cadre L'article 16 (7) de la directive-cadre sur l’eau a requis l’établissement de normes de qualité environnementale applicables à l’eau. Les normes de qualité environnementale pour les substances prioritaires et certains autres polluants doivent être respectées en vue d’obtenir un bon état chimique des eaux de surface. Le but de ce système devrait bénéficier de manière significative aux Européens et à l’environnement. Il permettrait, entre autres, de réduire les coûts de traitement de l’eau potable, d’améliorer la qualité des organismes vivant dans ces eaux ainsi que la qualité du bétail venant s’y abreuver tout en réduisant considérablement les contraintes administratives. 2 La Commission établit des normes de qualité environnementale afin de limiter la quantité de certaines substances chimiques présentant un risque significatif pour l’environnement et la santé dans les eaux de surface de l’Union européenne (UE). Ces normes sont accompagnées d’un inventaire des rejets, émissions et pertes de ces substances afin de vérifier si les objectifs de réduction ou d’arrêt sont atteints. Ces normes de qualité environnementale concernent la présence dans les eaux de surface des substances ou groupes de substances identifiés comme prioritaires en raison du risque significatif qu’ils présentent pour ou via l'environnement aquatique, et de certains autres polluants. La directive cadre sur l’eau établit une liste de 33 substances prioritaires parmi lesquelles le cadmium, le plomb, le mercure, le nickel et ses composés, le benzène, les hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP) ou encore le DDT total. Vingt substances prioritaires sont classées comme dangereuses. Les normes de qualité environnementale sont des limites de concentration, c’est-à-dire que la quantité dans l’eau des substances concernées ne doit pas dépasser certains seuils. Deux types de normes sont proposés : • la valeur ou concertation moyenne de la substance considérée, calculée sur une période d’un an. Cette norme vise à garantir la qualité à long terme du milieu aquatique; • la concentration maximale admissible de la substance, mesurée de manière ponctuelle. Cette seconde norme vise à limiter les pics de pollution à court terme. Les normes de qualité sont différentes entre les eaux de surface intérieures * (les rivières et les lacs) et les autres eaux de surface (eaux de transition *, eaux côtières et eaux territoriales). Des normes particulières sont par ailleurs prévues pour les métaux et certaines substances. Les États membres doivent veiller au respect des normes précitées. Ils doivent en outre vérifier que la concentration des substances visées n’augmente pas de manière significative dans les sédiments et/ou le biote pertinent. La directive prévoit également que les États membres fixent des zones de mélange, dans lesquelles le dépassement des normes de qualité est autorisé, pour autant que le reste de la masse d’eau de surface respecte les normes de qualité. Ces zones doivent être clairement identifiées dans les plans de gestion des districts hydrographiques établis en vertu de la directive-cadre sur l’eau. Pour chaque bassin hydrographique, les États membres doivent dresser un inventaire des émissions, rejets et pertes des substances identifiées par la présente directive. Sur la base de cet inventaire, la Commission doit vérifier que, d’ici à 2018, les objectifs de réduction progressive de la pollution due aux substances prioritaires et d’arrêt ou de suppression progressive des émissions, rejets et pertes de substances dangereuses prioritaires sont atteints. La situation de la France En ce qui concerne la France son chantier principal est celui des pollutions diffuses qui affectent la qualité de l'eau que ce soient les pollutions provenant de l'agriculture, que celles de certaines collectivités locales qui n'ont pas encore réalisé les installations de traitement de leurs déchets ou d'entreprises non encore aux normes. Ce chantier est loin d'être achevé et pour certains critères on parle de 2027, soit 12 ans après le terme fixé de 2015... La crainte que l'on peut avoir sur ce sujet est une nouvelle condamnation de la France pour non-respect des principes fondamentaux de la directive cadre. Rappelons les condamnations récurrentes et très sévères financièrement prononcées contre la France pour la mauvaise qualité des eaux bretonnes. 3 C'est ainsi que dans un communiqué de juin 2013, « alors que les « marées vertes » recommencent tout juste sur les plages bretonnes avec l’arrivée des beaux jours, la France est de nouveau condamnée par la Cour européenne de Justice (CUEJ) pour la mauvaise qualité des eaux de rivières en Bretagne. Les rivières déversent dans les baies bretonnes de fortes concentrations de nitrates, issus de l’agriculture, qui favorisent la prolifération des ulves, les algues vertes, dès que l’eau se réchauffe et que le soleil sort. Le 13 juin 2013 la CUEJ condamne la France pour non-respect d’une directive communautaire sur la qualité de l’eau qui date de… 1991. Déjà sanctionnée en 2007, la France risque une amende de plusieurs dizaines de millions d’euros. » Paris a été condamné le 13 juin 2013 en raison d'une désignation incomplètes des zones vulnérables. Ce contentieux porte, quant à lui, sur la qualité même des mesures prises à travers les textes réglementaires français de 2001 et 2011 relatifs aux programmes d'actions à mettre en œuvre dans les zones vulnérables. Communiqué de janvier 2014 : Dans ses conclusions présentées le 16 janvier 2014, l'avocat général de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), Juliane Kokott, demande une nouvelle condamnation de la France pour mauvaise transposition de la directive "nitrates". La Commission européenne avait assigné la France en février 2012, estimant qu'elle n'avait pas garanti la mise en œuvre correcte et complète de toutes les exigences de la directive dans les zones vulnérables polluées par les nitrates ou susceptibles de l'être. la Cour va apprécier le manquement de la France en fonction de sa situation au terme du délai fixé dans l'avis motivé de la Commission, soit au 28 décembre 2011. "Les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour", rappelle l'avocat général. D'autre part, il n'est pas certain que les nouveaux textes répondent à toutes les insuffisances des premiers. Dans un avis rendu en juillet 2013, l'Autorité environnementale du CGEDD estimait que le programme national risquait d'être inefficace faute de contrôle. Quant aux programmes régionaux, ils ne sont pas encore finalisés. Pour l'association Eau et Rivières de Bretagne "Ces conclusions de l'avocat général interviennent alors que le gouvernement vient d'assouplir la réglementation relative aux élevages industriels de porcs, en relevant le seuil d'autorisation de 450 à 2.000 places, une décision qui, à l'évidence, ne convaincra guère les juges européens de la volonté de la France de lutter efficacement contre la pollution des eaux par les nitrates". Il serait donc temps que l'Etat affecte ses agents sur ce sujet prioritaire car les condamnations seront très lourdes, plusieurs millions d'Euro, sans compter les astreintes journalières en attendant l'exécution de la décision de la cour de justice. II-Eaux closes et eaux libres les critères Rappelons tout d'abord qu'en vertu de l'article L. 214-6 du code de l'environnement, les installations, ouvrages et activités déclarés ou autorisés en application d'une législation ou réglementation relative à l'eau antérieure au 4 janvier 1992 sont réputés déclarés ou autorisés; qu'il en est de même des installations et ouvrages fondés en titre. En application de l'article R. 214-17 du même code, à la demande du bénéficiaire de cette autorisation ou à sa propre initiative, le préfet peut prendre des arrêtés complémentaires fixant toutes les prescriptions additionnelles que la protection des éléments mentionnés à l'article L. 211-1, notamment la prévention des inondations, rend nécessaires (Conseil d'Etat n° 361993 du 1er février 2013). Notons également qu'en matière de droits fondé en titre Avant la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, le critère de distinction qui prévalait entre les eaux libres, où s’applique en particulier la police de la pêche et donc soumise au financement des fédérations de pêche, et les eaux closes 4 soumises au seul régime de la propriété privée, était celui de l’existence ou non d’une communication naturelle, même discontinue, entre ces deux catégories d’eau. La loi du 30 décembre 2006 sur l’eau apporte une nouvelle définition des eaux closes qui sont constituées par « les fossés, canaux, réservoirs et autres plans d’eau dans lesquels le poisson ne peut passer naturellement » (article L. 431-4 du code de l’environnement) qu’elle substitue au critère jurisprudentiel de l’absence de communication naturelle même de façon discontinue. La loi du 30 décembre 2006 précitée a donc substitué à ce critère celui du passage du poisson. En effet, aux termes de l’article L. 431-4 du code de l’environnement sont désormais considérés comme eaux closes échappant aux contraintes de la police de la pêche «les fossés, étangs, réservoirs et autres plans d’eau dans lesquels le poisson ne peut passer naturellement». Cette loi apporte une nouvelle définition des eaux closes qu’elle substitue au critère jurisprudentiel de l’absence de communication naturelle même de façon discontinue. L’article R. 431-7 du même code issu du décret n° 2007-978 du 15 mai 2007 (JO 16 mai) précise cette définition, l’eau close étant «le fossé, canal, étang, réservoir ou autre plan d’eau dont la configuration, qu’elle résulte de la disposition des lieux ou d’un aménagement permanent de ceux-ci, fait obstacle au passage naturel du poisson, hors événement hydrologique exceptionnel.», un dispositif d’interception du poisson (par exemple des grilles) ne pouvant à lui seul, être regardé comme un élément de la configuration des lieux (Rapport VESTUR au Ministre de l’écologie et du développement durable, 2006, R. de LA SELLE « La réforme de la distinction « eaux libres - eaux closes » par la loi du 30 décembre 2006 », B.D.E.I. suppl. au n° 13, janvier 2008). Le décret d’application n° 2007-978 du 15 mai 2007 précise la définition donnée par la loi. Pour le conseil d'Etat (décision n° 334322 du 21 octobre 2011) « Constitue un cours d'eau un écoulement d'eaux courantes dans un lit naturel à l'origine, alimenté par une source et présentant un débit suffisant la majeure partie de l'année. Si la richesse biologique du milieu peut constituer un indice à l'appui de la qualification de cours d'eau, l'absence d'une vie piscicole ne fait pas, par elle-même, obstacle à cette qualification. » Selon la jurisprudence (Conseil d'Etat n° 307546 du 27 octobre 2008) le décret d’application n° 2007-978 du 15 mai 2007 (article R.431-7) entend préciser la définition donnée par la loi en disposant que «Constitue une eau close au sens de l’article L. 431-4 du code de l’environnement le fossé, canal, étang, réservoir ou autre plan d’eau dont la configuration, qu’elle résulte de la disposition des lieux ou d’un aménagement permanent de ceux-ci, fait obstacle au passage naturel du poisson, hors événement hydrologique exceptionnel. Un dispositif d’interception du poisson ne peut à lui seul, être regardé comme un élément de la configuration des lieux au sens de l’alinéa précédent (article R.431-7 du même code)». Saisi d’un recours en premier et dernier ressort dirigé contre le décret par une fédération de pêche (les fédérations de pêche admettent mal en effet qu’une partie des eaux échappent aux règles de police de la pêche et à la redevance pour protection du milieu aquatique en vigueur dans les eaux libres), le Conseil d’Etat conforte la légalité du texte. En effet, « si à l’issue de la consultation du Comité national de l’eau, le terme « configuration » a été substitué aux termes « configuration naturelle » et les termes « aménagement permanent » substitués au terme « digues », les débats devant cette instance et la nouvelle rédaction qui s’en est suivie ne posent pas de questions nouvelles. » Ainsi (TA Clermont-Ferrand n° 0101105) « le seul critère pertinent de la délimitation des eaux closes demeure la configuration des lieux, un dispositif d’interception du poisson ne sachant être considéré comme un élément de cette configuration, et ainsi les dispositions modifiées ne sont pas irrégulières. » Plus précis, ce texte laisse néanmoins certains points en suspens (définition d’un poisson5 un alevin peut-il être considéré comme un poisson?-, définition d’un événement hydrologique exceptionnel, des dispositifs d’interception), qui pourrait laisser craindre que la situation ne soit pas forcément beaucoup plus claire après le nouveau texte qu’avant. Cependant pour la cour d'appel de Bourges par ex. « l’orifice situé en sortie de l’étang des Chaises, d’un diamètre de 9 millimètres, ne permet qu’un léger écoulement en dehors de la période estivale, et interdit en tout cas le passage de toute faune piscicole; en l’espèce l’écoulement de la vidange de l’étang et des matières en suspensions s’est effectué dans une rase, fossé ou ravine, n’ayant pas les caractéristiques d’un cours d’eau mentionné à l’article L. 431-3 du code de l’environnement; n’est pas établi pendant la période estivale un écoulement permanent de l’étang supérieur rendant possible une vie piscicole » (CA Bourges 24 mai 2011 n° 11/417) L’article R. 431-7 du Code de l’environnement précise à cet égard qu’il ne suffit pas de mettre un dispositif d’interception du poisson tel qu’une grille pour être considéré comme une eau close. En effet, un dispositif d’interception du poisson ne peut, à lui seul, être regardé comme un élément de la configuration des lieux. En outre, le fait de placer un barrage, un appareil ou un établissement quelconque de pêcherie ayant pour objet d’empêcher entièrement le passage du poisson ou de le retenir captif est puni d’une amende de 3 750 euros. Pour le Conseil d'État (décision n° 307546 du 27 octobre 2008) L'article L. 431-4 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de l'article 89 de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006, définit les eaux closes comme celles dans lesquelles les poissons ne peuvent passer naturellement. Pour l'application de cette définition, l'obstacle mis au passage du poisson doit résulter de caractéristiques physiques permanentes, c'est-à-dire soit d'une configuration naturelle, soit d'un aménagement permanent qui transforme durablement la configuration des lieux. Tel n'est pas le cas d'un dispositif ayant pour seul objet d'empêcher temporairement le passage des poissons. La légalité de l'article R. 431-7 du code de l'environnement qui, en précisant la définition donnée par l'article L. 431-4, n'a pas méconnu ses dispositions est donc confirmée. Dans une 2ème décision n° 313989 du 9 juillet 2010, le Conseil d'État décide que « Lorsque le juge administratif est saisi d'un recours direct en interprétation, comme il peut l'être s'il existe entre l'administration et le requérant un litige né et actuel relevant de sa compétence et dont la résolution est subordonnée à l'interprétation demandée, il lui appartient de se prononcer, eu égard à la nature et à l'objet d'un tel recours, en prenant en compte les circonstances de droit et de fait à la date de sa décision. » Par ailleurs en se référant exclusivement au document refusant le statut d'eaux closes de l'ONEMA produit par le ministre, sans aucunement répondre à l'argumentation opérante du requérant tendant à montrer, en se référant notamment à un constat d'huissier, que la circulation du poisson hors de l'étang, en amont comme en aval, était impossible, la cour administrative d'appel de Lyon a entaché l'arrêt attaqué du 22 novembre 2011 d'insuffisance de motivation (Conseil d'État N° 356053 du 4 octobre 2013). Quelles sont les dispositions de la réglementation sur la pêche et la gestion des ressources piscicoles applicables aux eaux closes ? Tout d'abord le critère de circulation du poisson qui sert à distinguer les eaux closes des eaux libres justifie ce régime particulier : - les plans d’eau clos sont donc exonérés des règles relatives à l’exercice de la pêche car il n’y a pas de prélèvement sur la ressource collective (respect du droit de propriété). Ils sont notamment exonérés des redevances payées aux fédérations de pêcheurs. - toutefois les plans d’eau clos doivent respecter les règles de préservation des milieux aqua6 tiques et de la faune car, contrairement aux poissons, l’eau est susceptible de circuler entre ces plans d’eau et les cours d’eau. Dès lors, sont applicables aux eaux closes les dispositions relatives notamment à : a- la pollution des eaux qui prévoit que : -une sanction de 2 ans d’emprisonnement et de 18 000 euros d’amende réprime le fait de jeter, déverser ou laisser écouler dans les eaux des substances dont l’action (ou les réactions) ont détruit le poisson ou nui à sa nutrition, à sa reproduction ou à sa valeur alimentaire (art. L. 432-2 du Code de l’environnement) ; -le fait de jeter, déverser ou laisser s’écouler dans les eaux (directement ou indirectement) une ou des substances quelconques dont l’action ou les réactions entraînent (même provisoirement) des effets nuisibles sur la santé ou des dommages à la flore ou à la faune (hors faune piscicole, poissons et écrevisses) ou des modifications significatives du régime normal d’alimentation en eau est puni de deux ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende (art. L. 216-6 du Code de l’environnement) ; b- la destruction de frayères ou de zones de croissance ou d’alimentation de la faune piscicole est sanctionnée d’une amende de 20 000 euros (sauf si cette opération résulte d’une autorisation ou d’une déclaration dont les prescriptions ont été respectées ou de travaux d’urgence exécutés en vue de prévenir un danger grave et imminent) ; c- l’instauration de passes à poissons sur les ouvrages en place sur les cours d’eau ou parties de cours d’eau ou canaux; d- l’introduction de poissons appartenant à des espèces pouvant créer des déséquilibres biologiques ou non représentées dans les eaux est sanctionnée d’une amende de 9 000 euros (art. L. 432-10 du Code de l’environnement). Le repeuplement des eaux closes doit être effectué avec des poissons provenant d’établissements de pisciculture ou d’aquaculture agréés. L’article L. 432-12 du Code de l’environnement prévoit une amende de 9 000 euros en cas de non-respect de ces dispositions. C'est ainsi que l’article L. 432-10 du Code de l’environnement interdit l’introduction dans les plans d’eau des espèces de poissons : - pouvant créer des déséquilibres biologiques : la liste de ces espèces figure à l’article R. 432-5 du Code de l’environnement : poisson-chat, perche soleil, etc. ; - qui ne sont pas représentés dans les eaux : il s’agit des espèces qui ne figurent pas sur une liste fixée par un arrêté du 17 décembre 1985. Certaines exceptions à cette interdiction sont toutefois prévues. Ainsi, le préfet à la possibilité de délivrer des autorisations d’introduction dans les eaux de poissons appartenant à une espèce qui ne figure pas sur cette liste notamment à des fins scientifiques (sur la procédure de délivrance de l’autorisation voir : art. R. 432-6 et suivants du Code de l’environnement). En conséquence des mesures précédentes les « inspecteurs de l'environnement », notamment ceux affectés à l'ONEMA ou l'ONCFS, peuvent ainsi intervenir sur les eaux closes afin de contrôler les espèces aquatiques présentes pour éviter des pollutions futures ou la prolifération d'espèces exotiques envahissantes très nuisibles à l'ensemble des milieux aquatiques et des zones humides. Le cas particulier des piscicultures : Citées ici pour mémoire, les piscicultures régulièrement installées et équipées de dispositifs permanents empêchant la libre circulation du poisson entre ces exploitations et les eaux avec lesquelles elles communiquent, visées aux articles L.431-6 et 7 du code de l’environnement, sont des exploitations d'élevage de poissons destinés à la consommation ou au repeuplement, ou à des fins scientifiques, ou expérimentales, ou de valorisation touristique. Dans ce dernier cas et lorsqu'elles concernent des plans d'eau, les autorisations et concessions stipulent que la capture du poisson à l'aide de lignes dans ces plans d'eau est permise. 7 Tout comme pour les eaux closes, l’adhésion à une APPMA n’est pas obligatoire. Toutefois, si la superficie de la pisciculture est supérieure à un hectare, le paiement d'une taxe piscicole est exigé. Création des plans d’eau Le régime juridique applicable dépend de la superficie du plan d’eau : - lorsqu’elle est inférieure ou égale à 0,1 hectare, aucune autorisation ou déclaration au titre de la loi sur l’eau n’est exigée (sur le régime applicable à ce type de plan d’eau voir notamment le thème 8 « La création et la vidange de plans d’eau » du Guide de l’eau de la MISE de Lorraine cité dans la bibliographie) ; - lorsqu’elle est comprise entre 0,1 hectare et 3 hectares, le plan d’eau relève du régime de la déclaration. Les prescriptions générales applicables aux opérations de création de ces plans d’eau figurent dans l’arrêté du 27 août 1999 (modifié par l’arrêté du 27 juillet 2006) ; - lorsqu’elle dépasse 3 hectares, le plan d’eau relève du régime de l’autorisation. L’arrêté du 27 août 1999 précise (art. 1er) que la surface de référence pour le calcul de la superficie d’un plan d’eau est la surface du plan d’eau correspondant à la cote du déversoir s’il existe. S’il existe plusieurs déversoirs la cote retenue sera celle du déversoir le plus bas ouvert en permanence. En l’absence de déversoir, la surface du plan d’eau est la superficie de l’excavation créée ou utilisée pour y stocker l’eau. En outre, en cas de création de plusieurs plans d’eau par un même maître d’ouvrage sur une même unité hydrographique, la superficie à prendre en compte est la surface cumulée des divers plans d’eau (art. R. 214-42 du Code de l’environnement). Vidange des plans d’eau Selon la circulaire du 9 novembre 1993 relative à l’autorisation de vidange des plans d’eau, la vidange d’un plan d’eau a pour objectif d’effectuer soit une visite de l’ouvrage pour vérifier que toutes les conditions de sécurité sont bien respectées, soit des travaux d’entretien ou de grosses réparations de l’ouvrage et sont soumises à déclaration, les vidanges des plans d’eau d’une superficie supérieure à 0,1 hectare Droit d'usage de l'eau Le droit d'usage de l'eau attaché à une installation hydraulique pour laquelle son propriétaire est titulaire d'une autorisation d'exploitation conformément aux dispositions du dernier alinéa de l'article 18 de la loi du 16 octobre 1919, se perd du fait de l'état de ruine des ouvrages essentiels destinés à exploiter la force hydraulique de la rivière. Par exemple en 2006, la société E. ayant acquis un moulin, situé en rive gauche de l'Agoût, sur une commune de Teyssode, a demandé au préfet du Tarn le transfert à son profit des droits d'eau attachés à ce moulin. Par un arrêté du 2 mai 2006, le préfet a transféré à la société E. l'autorisation pour l'utilisation de l'énergie hydraulique de la rivière Agoût conférée au premier propriétaire du moulin par un arrêté préfectoral de 1859. La société H., qui exploite sur l'Agoût, en amont de ce moulin, une micro-centrale hydroélectrique, a demandé l'annulation de l'arrêté préfectoral de 2006. Par un jugement du 20 mai 2010, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. Ce jugement a été annulé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 29 novembre 2011 contre lequel la société E. s'est pourvue en cassation. Dans un arrêt du 13 décembre 2013, le Conseil d'Etat rejette le pourvoi contre l'arrêt de la Cour de Bordeaux. Il retient que le droit d'usage de l'eau attaché à une installation hydraulique pour laquelle son propriétaire est titulaire d'une autorisation d'exploitation conformé8 ment aux dispositions du dernier alinéa de l'article 18 de la loi du 16 octobre 1919, se perd du fait de l'état de ruine des ouvrages essentiels destinés à exploiter la force hydraulique de la rivière. En l'espèce, le barrage du moulin ayant été entièrement détruit en 1930 et n'ayant fait depuis l'objet d'aucune reconstruction, les ouvrages essentiels destinés à exploiter la force hydraulique de la rivière se trouvent dans un état de ruine de nature à faire perdre au moulin le droit d'usage qui lui était attaché par l'arrêté précité de 1859. Il donne donc raison à la société H. qui exploitait la micro-centrale hydroélectrique en amont du moulin. III-Les conséquences de la directive eau sur les moulins et les barrages existants Nous savons que sur la plupart des cours d'eau français des moulins et des barrages de tailles et d'effet environnementaux très divers ont été établis. Certains de ces barrages datent du Moyen Age et leur présence a permis le développement d'un écosystème particulièrement intéressant bien que fragile, tant en ce qui concerne la flore que la faune protégée qu'il s'agisse des mammifères, des oiseaux, mais aussi des insectes dont certains sont en situation de vulnérabilité grave. La destruction de ces équipements sur les cours d'eau privé des particuliers notamment, dès lors qu'ils sont bien entretenus et en bon état, et qu'ils remplissent ces critères écologiques, paraît tout à fait contraire à la directive Habitat et au code de l'environnement notamment son article L.411-1-I 3°/ qui prohibe la destruction, l'altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d'espèces. Rappelons que la directive Habitat Faune Flore a été transcrite en droit français par la loi 95-101 du 2 février 1995 dite « loi Barnier » dans le cadre de l'application par la France de la directive du 21 mai 1992 Natura 2000. Les études nécessaires aux propriétaires pour établir la qualité écologique de ces ouvrages pourrait résulter d'études qui pourraient être confiées à des stagiaires doctorant ou post doctorat, issus de l'Université ce qui pourrait de plus leur permettre de publier leurs résultats dans des revues scientifiques à comité de lecture. Ces études pourraient être financées en commun par les propriétaires regroupés en syndicat ou association et permettraient de contrebalancer les études confiées à des bureaux d'étude financés par l'Etat et dont l'objectivité n'est pas toujours assurée. En outre ce type de travaux universitaires peut également permettre aux propriétaires de faire valoir leurs droits devant les Parlements nationaux et Européen et devant les juridictions en cas de contentieux. Rappelons l'effet de ces études sur l'interruption de certains grands travaux pourtant largement engagés. Droits fondés en titre Par ailleurs en matière de droits fondés en titre au titre de la pêche, la date à prendre en compte n'est ni l'Edit de Moulin de 1566 (cours d'eaux domaniaux), ni la Nuit du 4 Août 1789 (cours d'eaux non domaniaux), mais celle de la loi du 15 avril 1829 s'agissant de prouver l'existence de l'ouvrage avant cette date pour bénéficier d'un droit fondé en titre, étant entendu que ce droit ne dispense pas de l'application des règles tendant à la préservation du domaine du patrimoine piscicole, tout particulièrement dans le cas d'eaux libres. Pour le Conseil d'Etat la force motrice produite par l'écoulement d'eaux courantes ne peut faire l'objet que d'un droit d'usage et en aucun cas d'un droit de propriété. Il en résulte qu'un droit fondé en titre se perd lorsque la force motrice du cours d'eau n'est plus susceptible d'être utilisée par son détenteur, du fait de la ruine ou du changement d'affectation des ouvrages essentiels destinés à utiliser la pente et le volume de ce cours d'eau. En revanche, 9 ni la circonstance que ces ouvrages n'aient pas été utilisés en tant que tels au cours d'une longue période de temps, ni le délabrement du bâtiment auquel le droit d'eau fondé en titre est attaché, ne sont de nature, à eux seuls, à remettre en cause la pérennité de ce droit. Un droit fondé en titre conserve la consistance qui était la sienne à l'origine. Dans le cas où des modifications de l'ouvrage auquel ce droit est attaché ont pour effet d'accroître la force motrice théoriquement disponible, appréciée au regard de la hauteur de la chute d'eau et du débit du cours d'eau ou du canal d'amenée, ces transformations n'ont pas pour conséquence de faire disparaître le droit fondé en titre, mais seulement de soumettre l'installation au droit commun de l'autorisation ou de la concession pour la partie de la force motrice supérieure à la puissance fondée en titre (conseil d'Etat décision n° 340295 du 20 juin 2012). Continuité écologique En ce qui concerne la continuité écologique mise en place par le Grenelle de l'environnement à l'initiative des ministres Borloo et Kosciusko-Morizet, il appartient actuellement aux préfets (article L. 214-17 du code de l'environnement) de fixer la liste des cours d'eau « parmi ceux qui sont en très bon état écologique ou identifiés par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l'atteinte du bon état écologique des cours d'eau d'un bassin versant ou dans lesquels une protection complète des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée est nécessaire, sur lesquels aucune autorisation ou concession ne peut être accordée pour la construction de nouveaux ouvrages s'ils constituent un obstacle à la continuité écologique. » « Le renouvellement de la concession ou de l'autorisation des ouvrages existants, régulièrement installés sur ces cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux, est subordonné à des prescriptions permettant de maintenir le très bon état écologique des eaux, de maintenir ou d'atteindre le bon état écologique des cours d'eau d'un bassin versant ou d'assurer la protection des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée. » « Une liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs. Tout ouvrage doit y être géré, entretenu et équipé selon des règles définies par l'autorité administrative, en concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l'exploitant ». Les propriétaires n'ont pas été intégrés dans la discussion que ce soit au sein des commissions compétentes, ou dans le cadre de la consultation du public contrairement aux dispositions de l'art. 7 de la Charte de l'environnement, alors que ce sont eux qui, dans les textes actuels, vont supporter financièrement la mise aux normes de leur équipement et que le débat public a été instauré sans qu'il soit visé par le texte. C'est la raison pour laquelle le Conseil d'Etat vient de renvoyer devant le Conseil Constitutionnel ce problème par décision en date du 26 mars 2014. Recensement des installations Il apparaît en outre qu'il conviendrait de faire un recensement des équipements qui pourraient constituer un vrai problème de continuité écologique (si tant est que la directive cadre eau l'impose) pour certaines espèces de poisson si celles-ci peuvent coloniser une rivière. Encore faut-il que leur accès y soit possible: imaginons que l'on veuille détruire un barrage qui se trouve en amont de rapides naturels qui servent de terrain d'entraînement pour des épreuves de canoë kayak par exemple. Il est clair que des espèces comme l'alose ne remonteront jamais jusqu'à ce barrage car elles ne franchiront jamais la partie aval de 10 rapides. Le saumon sera lui peut-être capable de remonter jusqu'au barrage qu'il peut franchir s'il n'est pas très haut. Il en est de même des anguilles car la rivière peut longer des zones humides où l'animal peut passer. Demander la destruction de ce monument qui abriterait en plus un biotope intéressant pour des oiseaux migrateurs et des batraciens ou des insectes constituerait une erreur sanctionnable par les tribunaux y compris européens. A ce sujet la position exprimée par le gouvernement dans sa réponse à un sénateur est surprenante en ce qui concerne le rôle des barrages et les conséquences qu'il en a réellement tirées (Question écrite n° 17228 de M. Jean-Marc Pastor (Tarn) et réponse publiée dans le JO Sénat du 17/02/2011 - page 376). Il fait clairement l'impasse sur la mauvaise qualité chimique des cours d'eau. Il n'en est pas de même pour des barrages hydro-électriques tels que ceux édifiés par EDF ou des cours d'eau dont la mauvaise qualité chimique de l'eau constitue l'obstacle infranchissable pour les poissons qui bénéficient de plans d'action européens. Cette mauvaise qualité chimique doit être traitée en priorité conformément à la directive eau avant que des causes secondaires ne soient éliminées si cela est nécessaire. De plus faudrait-il que les poissons concernés ne soient pas la proie d'espèces exotiques envahissantes telles que les silures lâchés par les pêcheurs depuis de nombreuses années dans de nombreuses rivières et fleuves français. Pour autant le conseil d'Etat considère que « L'autorité administrative peut imposer au titulaire d'une autorisation délivrée au double titre de la législation sur les ouvrages hydrauliques et de la législation sur l'eau les travaux nécessaires pour assurer la circulation des poissons migrateurs dans les cours d'eau classés en application de l'article L. 432-6 du code de l'environnement - qui prévoit que tout ouvrage doit comporter des dispositifs assurant la circulation des poissons migrateurs - et définir les caractéristiques techniques de ces travaux. » cette décision n° 314991 du 17 mars 2010 concerne le cours d'eau l'Authie qui se jette dans la Manche. IV-Les conséquences de la loi de décentralisation de janvier 2014 La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles dans ces articles 56 et 57 a ému les propriétaires de rivières. En effet elle instaure un système qui se rapproche de celui qui existe déjà pour la lutte contre les incendies en obligeant les propriétaires de certaines zones vulnérables à procéder au défrichement, au nettoyage de leurs parcelles et permettant au maire de se substituer au propriétaire défaillant, après l'avoir mis en demeure et à ses frais, pour des raisons de sécurité publique évidente. Désormais les propriétaires qui n'entretiendraient pas leur partie de rivière pourront se voir substituer la commune pour réaliser les travaux. Pour assurer le financement de cette nouvelle obligation les communes pourront mettre en place une taxe. Il importe de rappeler que le propriétaire qui bénéficie de son droit sur le lit et les berges bénéficie d'accessoires au droit de propriété (droit d'usage de l'eau, droit de pêche dans le respect des lois existantes. Il s'agit là d'une compensation des inconvénients liés à la riveraineté (érosion, avulsion, inondations, etc.). Le propriétaire a donc une obligation d'entretien régulier du cours d'eau en contrepartie de son droit de propriété. Il engage sa responsabilité civile en cas de défaut d'entretien. L'Etat a lui des obligations telles que la conservation et la police en vue du bon écoulement des eaux pour lesquelles il doit prendre toutes dispositions utiles, veiller à l'entretien, enjoindre aux propriétaires riverains de procéder à l'entretien. En cas de défaillance et de carence de l'Etat dans l'exercice de la police de l'eau (défaut d'injonction aux riverains d'entre11 tenir leur part du cours d'eau), en cas de survenance de dommages consécutifs à des inondations aggravées par le défaut d'entretien sa responsabilité peut être engagée. La jurisprudence a reconnu prioritairement cette responsabilité. La loi du 27 janvier 2014 dans ses articles 56 à 59 modifie les codes général des collectivités territoriales, de l'environnement et général des impôts. Elle renforce les obligations des collectivités territoriales et leur transfère les obligations de l'Etat en ce qui concerne la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations dans les conditions prévues à l'article L. 211-7 du code de l'environnement Désormais «les collectivités territoriales et leurs groupements, tels qu'ils sont définis au deuxième alinéa de l'article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, ainsi que les établissements publics territoriaux de bassin prévus à l'article L. 213-12 du présent code peuvent, sous réserve de la compétence attribuée aux communes par le I bis du présent article, mettre en œuvre les articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural et de la pêche maritime pour entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, s'il existe, et visant : 1° L'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique ; 2° L'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau ; 3° L'approvisionnement en eau ; 4° La maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou la lutte contre l'érosion des sols ; 5° La défense contre les inondations et contre la mer ; 6° La lutte contre la pollution ; 7° La protection et la conservation des eaux superficielles et souterraines ; 8° La protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines ; 9° Les aménagements hydrauliques concourant à la sécurité civile ; 10° L'exploitation, l'entretien et l'aménagement d'ouvrages hydrauliques existants ; 11° La mise en place et l'exploitation de dispositifs de surveillance de la ressource en eau et des milieux aquatiques ; 12° L'animation et la concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques dans un sous-bassin ou un groupement de sousbassins, ou dans un système aquifère, correspondant à une unité hydrographique.» En outre (article L211-7-2-) «Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre substitués à leurs communes membres pour l'exercice de la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations prévue au I bis de l'article L. 211-7 du présent code peuvent instituer, en vue du financement d'une ou plusieurs des missions mentionnées au I du même article, à l'exception des missions mentionnées aux 3° et 6° du même I et dans les conditions prévues à l'article 1379 du code général des impôts, la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations. « L'objet de cette taxe est le financement des travaux de toute nature permettant de réduire les risques d'inondation et les dommages causés aux personnes et aux biens. « Dans les conditions prévues à l'article L. 113-4 du code des assurances, le montant des primes d'assurances contre le risque inondation et celui des franchises tiennent compte, à due proportion, de la réduction des risques qui résulte des actions de prévention. » Les compétences visées ci-dessus peuvent être exercées par l'établissement public Voies navigables de France sur le domaine dont la gestion lui a été confiée, mais cela ne concerne pas les cours d'eau privés. 12 C'est le code général des impôts dans son article 1530 bis qui précise les conditions d'établissement, de fixation et de prélèvement de la taxe permettant le financement des travaux permettant de réduire les risques d'inondation et leurs conséquences. Cet article stipule que: «Les communes qui exercent, en application du I bis de l'article L. 2117 du code de l'environnement, la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations peuvent, par une délibération prise dans les conditions prévues au I de l'article 1639 A bis du présent code, instituer et percevoir une taxe en vue de financer la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations. « Toutefois, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui se substituent à leurs communes membres pour l'exercice de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations définie au I bis de l'article L. 211-7 du code de l'environnement peuvent, par une délibération prise dans les conditions prévues au I de l'article 1639 A bis du présent code, instituer et percevoir cette taxe en lieu et place de leurs communes membres. « II. ― Le produit de cette taxe est arrêté avant le 1er octobre de chaque année pour application l'année suivante par l'organe délibérant de la commune ou, le cas échéant, de l'établissement public de coopération intercommunale, dans la limite d'un plafond fixé à 40 € par habitant, au sens de l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, résidant sur le territoire relevant de sa compétence. « Sous réserve du respect du plafond fixé au premier alinéa du présent II, le produit voté de la taxe est au plus égal au montant annuel prévisionnel des charges de fonctionnement et d'investissement résultant de l'exercice de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, telle qu'elle est définie au I bis de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, dont la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale assure le suivi au sein d'un budget annexe spécial. « Le produit de cette imposition est exclusivement affecté au financement des charges de fonctionnement et d'investissement, y compris celles constituées par le coût de renouvellement des installations ainsi que par le remboursement des annuités des emprunts, résultant de l'exercice de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, telle qu'elle est définie au même I bis. « III. ― Le produit de la taxe prévue au I du présent article est réparti entre toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation et à la cotisation foncière des entreprises, proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l'année précédente à la commune ou aux communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. « IV. ― La base de la taxe est déterminée dans les mêmes conditions que pour la part communale ou, à défaut de part communale, dans les mêmes conditions que pour la part intercommunale de la taxe principale à laquelle la taxe s'ajoute.» Ces mesures entraînent le remplacement du propriétaire par la collectivité en ce qui concerne cette charge d'entretien des cours d'eau. L'assiette de la taxe est assise sur l'ensemble des contribuables de la commune assujettie aux impôts locaux. On peut craindre qu'à terme les communes n'imposent des contraintes aux propriétaires d'accès par tous au cours d'eau dont ils ont normalement la charge. Cependant une nouvelle loi relative à la décentralisation devrait être soumise au Parlement au cours de l'année. Aura-t-elle de nouvelles conséquences tout comme la loi biodiversité en devenir? L'avenir nous le dira. 13 Références: Code de l'environnement art.L431-4 et 5 Jurisprudence administratives et judiciaires sur le site Legifrance. 14
