Présentation du Nunavut - Direction générale du Trésor

Présentation du Nunavut
Août 2016
© DG Trésor
Le Nunavut est un Territoire récent dans l’histoire du Canada. Doté d’une population jeune et de
ressources naturelles importantes, il présente de nombreuses opportunités dans le domaine de
l’énergie (ressources minières et pétrolières), mais leur exploitation demeure cependant difficile et
coûteuse. Par ailleurs, la faiblesse persistante des cours de matières premières fragilise la croissance
économique du territoire, relativement dépendante des activités d’extraction.
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Territoire du Nunavut
Présentation générale
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Un territoire immense et peu peuplé
Le Territoire du Nunavut est le plus jeune des trois Territoires du Nord du Canada. Il a
été créé en 1999 par division des Territoires du Nord-Ouest (T-NO). D’une superficie de
2 093 190 km², le Nunavut représente 20% de la masse continentale du Canada, et
s’étend sur une surface comparable à celle de l’Europe de l’Ouest. La majorité de cet
espace est inhabitée. Le Nunavut possède le littoral le plus long du monde, bien que
celui-ci soit gelé de 4 à 12 mois par an.
Le Nunavut est organisé en trois régions distinctes (Qikiqtani au nord-est, Kivalliq au
sud et Kitikmeot à l’ouest), et compte vingt-cinq collectivités, toutes situées sur la côte à
l’exception de Baker Lake qui se trouve dans les terres, à proximité de la mine de
Meadow Bank. Iqualuit, la capitale (7 250 habitants), est située à l’embouchure de la
baie Frobisher, sur l’île de Baffin.
0,1% de la population du
Canada
PIB nominal (2015) :
2,62 MdCAD
PIB nominal (2016e):
2,75 MdCAD
Croissance PIB nominal
(2016e) :
+4,6%
PIB réel/habitant (2016e) :
56 059 CAD
La population du Nunavut, de 37 174 habitants en janvier 2016, est la plus jeune du
Canada, avec une moyenne d’âge de 23 ans (près du tiers des habitants ont moins de
15 ans), et affiche la croissance démographique la plus rapide du pays. Les langues les
plus couramment parlées sont l’inuktitut (52%), l’anglais (45%) et le français (1%).
Comme les autres Territoires, les institutions du Nunavut se composent d’une
assemblée législative et d’un gouvernement dirigé par un premier ministre (actuellement
M. Peter Taptuna). Les 19 membres de l’assemblée sont élus individuellement. Il n’y a
pas de partis et la législature opère par un système de consensus. Le Nunavut constitue
une seule circonscription électorale fédérale, représentée par un député (L’hon. Leona
Aglukkaq1) et un sénateur (L’hon. Dennis Patterson) dans les deux chambres du
Parlement canadien.
Le Nunavut est un Territoire en forte croissance depuis plusieurs années, portée par le
secteur de l’extraction de ressources minières (or, argent, zinc, cuivre, diamants,
uranium, fer, nickel, terres rares) ; ces ressources sont cependant difficiles à exploiter,
du fait des conditions climatiques extrêmes et du manque d’infrastructures. La
croissance économique, associée au dynamisme démographique, crée également les
conditions d’un développement économique du Territoire (infrastructures, logement,
modernisation des villes et communautés, tourisme…). Par ailleurs, le Nunavut bénéficie
de l’attention particulière du gouvernement fédéral, d’une part au travers de transferts
financiers importants à l’échelle du Territoire, et d’autre part dans le cadre de la Stratégie
pour le Nord, adoptée en 2009. Le Nunavut est en effet le principal bénéficiaire des
efforts du Canada qui veut assurer sa souveraineté sur les régions arctiques. S’y
déploient ainsi des moyens aériens, terrestres (nouveau centre de formation des Forces
canadiennes dans l’Arctique à Resolute Bay) et maritimes (construction de la base de
réapprovisionnement des navires de la Royal Canadian Navy à Nanisivik2).
Perspectives
économiques
Des perspectives économiques positives malgré un ralentissement de
l’activité
Croissance PIB réel (2015) :
+0,3%
(Canada +0,9%)
Croissance PIB réel
(2016e) : +1,2%
Chômage (2015) : 15,2%
(Canada 7,1%)
En 2015, le PIB du Nunavut est en légère baisse de 0,3%, après une forte croissance
de 3,6% en 2014. L’économie du territoire est relativement dépendante de la bonne
santé des activités minières et la baisse des investissements en matière d’exploration a
en partie ralenti l’activité en 2014, ces dépenses ayant atteint leur plus bas niveau au
cours des 10 dernières années. Très sensible également aux évolutions du secteur
minier, l’emploi a encore chuté en 2015, une baisse qui a affecté davantage la population
inuite. Le taux de chômage était de 15,9% en 2015, en hausse par rapport à 2014
(13,8%) nettement supérieur au reste du Canada (7,1% en 2014).
Le secteur de l’extraction minière, de pétrole et de gaz a enregistré une baisse de 2,3%
de son activité en 2015. Les activités de construction se sont contractées de 8,5%, en
raison de l’achèvement des travaux de génie civil accompagnant le développement de
1
Mme Aglukkaq est également ministre de l'Environnement, ministre de l'Agence canadienne de développement économique du Nord et ministre du Conseil de
l'Arctique du gouvernement Harper.
2
Le Canada prévoit de construire, à Nanisivik, des installations où les bateaux pourraient accoster et se réapprovisionner. Cette infrastructure ne sera cependant
pas ouverte avant 2018, et ses capacités ont été réduites par rapport au projet d’origine, la station pouvant accueillir des navires de la Royal Canadian Navy durant
la saison des eaux libres uniquement, contre une présence permanente envisagée au départ.
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la mine de Mary River. Les activités de soutien à l’extraction ont en revanche augmenté,
notamment grâce au regain des activités d’exploration (203 MCAD, +28,4%). La
production des industries de services a augmenté de 2,3 %, en raison principalement
d'une hausse généralisée de la production des administrations publiques, du commerce
de gros (+5,1%), et des services comme le transport et l'entreposage (+5,7%),
l’immobilier et la location (+3,3%), .
Les prévisions de croissance du gouvernement du Nunavut tablent sur une hausse
timide du PIB réel de 1,2% pour 2016. Cette prévision repose notamment sur la faiblesse
persistante des cours des minerais et métaux. La décision d’Agnico Eagle de diminuer
sa production d’or de la mine Meadowbank pourrait ainsi provoquer une contraction de
3,6% de la production minière du territoire (CBC), après quoi le secteur devrait repartir
à la hausse en 2017. Les perspectives du territoire demeurent positives à moyen terme,
en raison des investissements en infrastructures du gouvernement. Ainsi, le chantier de
la Station canadienne de recherche dans l’extrême Arctique (SCREA) à Cambridge
Bay3, et les améliorations de l’aéroport de Iqaluit pour un montant de 300 MCAD,
devraient se poursuivre jusqu’en 2017.
Politique publique
Un budget quasiment à l’équilibre dans un contexte économique
morose
L’économie du Nunavut, bien qu’orientée vers les ressources naturelles, repose
néanmoins fortement sur le secteur public. Les transferts du gouvernement fédéral
(1,54 MdCAD) sont la source principale des revenus du territoire (90% en 2016), et le
secteur public représente plus du tiers des biens et services produits (32,3% du PIB en
2016).
Excédent budgétaire (2015) :
35,7MCAD
Déficit budgétaire (2016) :
-3,9 MCAD
Après quatre années d’excédent budgétaire, le gouvernement du Nunavut a affiché un
léger déficit de 3,9 MCAD en 2016, contre les prévisions du précédent budget qui
tablaient sur un excédent à 23MCAD. Dans la présentation du budget pour l’année
fiscale 2016-2017, le ministre des finances Keith Peterson a exposé des prévisions
d’augmentation des recettes de moins de 1%. Les transferts fédéraux devraient s’élever
à 1,55 MdCAD en 2016 (soit 90% des revenus totaux), et les revenus autonomes à 190
MCAD, en hausse de 3,8% (les taxes représentant l’essentiel de ces revenus). Le
gouvernement prévoit des dépenses de programme et de capital à hauteur de 1,7
MdCAD.
Le budget du Territoire pour 2016 favorise largement l’éducation, avec une
augmentation de 11% des dépenses, à la fois dans les infrastructures (construction de
nouvelles écoles) et la formation (en particulier aux métiers liés à l’extraction minière).
Les dépenses de santé devraient augmenter de 6,3%, en particulier liées aux
programmes de santé mentale et de prévention des addictions. Un certain nombre de
défis sociaux pourraient alors être mieux pris en charge.
Aspects sectoriels
Minerais
Le Territoire du Nunavut est riche en métaux (métaux communs, or, diamants, fer,
uranium,…). Les deux mines exploitées à ce jour sont celles de Meadow Bank (or),
située au Kivalliq, et dont l’activité cessera en 2018 et celle de Mary River (minerai de
fer), située sur l’île de Baffin, qui vient de rentrer en activité.
Une dizaine de projets est également en cours de développement ou d’exploration
avancée4. Certains projets rencontrent cependant des difficultés en raison de
Cette station, qui devrait être fonctionnelle en 2017, a un mandat étroitement lié à la stratégie d’ensemble pour le Nord, développée par le gouvernement fédéral.
La SCREA servira de plate-forme de classe mondiale pour la science et la technologie dans le Nord du Canada, tout en contribuant au développement économique
et territorial de ces régions de l’Arctique canadien. En août 2012, le premier ministre Stephen Harper a annoncé un financement de 142,4 MCAD sur 6 ans (à partir
de 2012) pour la construction, l’équipement et l’aménagement de la SCREA, ainsi qu’un montant de 46,2 MCAD sur 6 ans (à partir de 2012) pour le Programme de
sciences et de technologie de la SCREA. Le premier ministre a également annoncé qu’à partir de 2018-2019, 26,5 MCAD supplémentaires par an assureront le
financement continu du programme et de la station.
4
Parmi les grands projets miniers en cours de développement figurent Hope Bay (or / TMAC Ressources), Meliadine (or / Agnico Eagle), Back River (zinc, cuivre /
Sabina Gold & Silver Corp.), Hackett River (argent, zinc / Glencore), Izok Corridor project (cuivre, zinc, or, argent / MMG Ressources), Roche Bay (fer / Advanced
Exploration Inc.), Chidliak (diamants / Peregrine Diamonds Ltd), Angilak (Unranium /Kivalliq Energy Corp), Qilalugak (diamants / North Arrow Minerals / Stornoway
Diamonds), Lupin & Ulu (or, argent / WPC Resources).
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l’incertitude qui entoure les impacts sociaux et environnementaux de leur mise en
œuvre. A titre d’exemple, le projet d’exploitation d’uranium de Kiggavik, mené par Areva
Resources Canada et couvrant plus de 33 000 hectares, a finalement été refusé par le
Ministère fédéral des Affaires autochtones et du Nord, en raison de la décision d’Areva
de repousser la date du démarrage de l’exploitation afin de se trouver en adéquation
avec les conditions de marché. Le Ministère a suivi dans ce dossier les
recommandations de la CNER (Commission du Nunavut chargée de l’examen des
répercussions), chargée d’évaluer les répercussions éventuelles des projets proposés
avant la délivrance de permis.
Dans le contexte des cours des matières premières mal orientés, les compagnies
minières sont aujourd’hui affectées par la rareté du capital. La rentabilité des projets est
impactée par la faiblesse des prix et les sociétés tentent de s’adapter à cette nouvelle
donne, comme la société Baffin Land (Mary River) qui a renoncé à transporter son
minerai par voie de chemin de fer, solution trop coûteuse, au profit de la route.
Les coûts pour le développement d’un site minier sont considérables. Ils dépassent
régulièrement 1MdCAD selon l’estimation communiquée lors du « Nunavut Economic
Forum », à cause de la nécessité en particulier d’y inclure le coût des infrastructures de
transport (routes – chemins de fer – installations maritimes). Une étude de l’Association
minière du Canada chiffre le surcoût, s’agissant des projets les plus isolés, à près de
400 CAD le mètre s’agissant des infrastructures à mettre en place.
Le Nunavut dispose de nombreuses réserves pétrolières et gazières (ces ressources
rivalisent avec celles de Terre-Neuve-et-Labrador, et les possibilités de nouvelles
découvertes représentent jusqu’à 20% des ressources du Canada), mais elles sont
inexploitées à ce jour. La production s’est arrêtée en 1996 sur le site de Bent Horn,
exploité depuis les années 19705, et depuis ce secteur d’activité attire encore peu les
investisseurs. Le Nunavut Oil & Gaz Summit en janvier 2015 a souligné que le Nunavut
n’était pas encore prêt pour d’éventuels développements.
Construction
La construction a représenté près de 14% du PIB territorial en 2015. Les besoins sont
nombreux, malgré le repli des travaux de génie civil. Le secteur minier est fortement
demandeur de ces ouvrages de construction (bases-vie), toutefois l’activité est
également soutenue par les besoins de rénovation des villes et des communautés, mais
aussi et surtout par une forte demande de logements. Avec près de 57% de la population
vivant dans des logements sociaux, le Nunavut fait face à une surpopulation de ses
infrastructures résidentielles, et à des coûts d’exploitation très élevés. 175 habitations
seraient nécessaires chaque année d’ici 2032 pour combler les besoins, une tâche
impossible pour le gouvernement du Nunavut seul, qui sollicite donc largement l’appui
du gouvernement fédéral6.
Services
Les industries productrices de services représentent une part bien plus importante du
PIB que les biens (63,2% contre 36,8%). Pour une grande partie il s’agit de services
publics (distribution d’énergie, santé, éducation, administration publique), néanmoins les
services immobiliers, les transports, ou encore le commerce de gros ou de détail
génèrent une activité économique croissante à l’échelle du Territoire.
Chasse, pêche, piégeage, artisanats et activités traditionnelles
La valeur des produits de la chasse (viande, fourrures, peaux, os…) est estimée à
environ 40 MCAD par an. Le Nunavut est notamment connu pour la chasse aux
phoques, et le nombre de phoques chassés chaque année est estimé à plus de 40 000.
La valeur de la viande de phoque est d’environ 5 MCAD, et les produits fabriqués en
peau de phoque rapportent 1 MCAD au secteur des arts et de l’artisanat. La décision de
l’Union Européenne d’interdire l’importation des produits dérivés du phoque a été
La production annuelle s’élevait à entre 20 000 et 50 000 m3, et le pétrole brut était vendu à des prix très avantageux.
En novembre 2014, le Canada et Nunavut ont annoncé une prolongation de cinq ans de l’Investissement dans le logement abordable (IDLA), soit de 2014 à 2019.
Cette entente de financement permettra au Nunavut d’investir 15 MCAD au cours des cinq prochaines années pour la construction de logements abordables neufs,
en plus de la somme additionnelle de 100 MCAD annoncée dans le Plan d’action économique de 2013 pour la production de logements au Nunavut.
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confirmée par l’OMC en novembre 2013, puis à nouveau en mai 2014 suite à l’appel du
Canada et de la Norvège. Les deux dérogations prévues pour les produits dérivés du
phoque provenant des chasses traditionnellement pratiquées par les communautés
inuites et d’autres communautés indigènes à des fins de subsistance ont été jugées
discriminatoires à l’OMC, et font donc l’objet d’une adaptation dans le règlement
européen7. Le Conseil de l’UE a adopté en octobre 2015 une proposition afin de mettre
en œuvre les recommandations et décisions de l’OMC, en supprimant une dérogation
concernant la gestion responsable des ressources naturelles et en clarifiant une autre
portant sur les activités traditionnelles des communautés indigènes.
Le Nunavut compte de nombreuses îles arctiques et ses côtes représentent près de
40% du littoral du Canada ; il dispose ainsi d’un territoire de pêche très étendu. Les
activités de pêche en haute mer sont concentrées en particulier dans les détroits
d’Hudson et de Davis, à l’Est de l’Arctique, les principaux produits étant le flétan noir, le
turbot et la crevette nordique. La pêche côtière, pratiquée essentiellement dans les
régions de Kivalliq et Kitikmeot, est davantage reliée au tourisme et aux activités de
subsistance, et est presque entièrement fondée sur l’omble de l’Arctique.
Le Nunavut a considérablement augmenté ses quotas de pêche au cours de la dernière
décennie, pour le turbot (de 5 900 à 9 850 tonnes allouées) et la crevette (de 4 028 à
10 861 tonnes allouées), ce qui a plus que doublé la valeur au débarquement de ces
produits. Comme la plus grande partie des stocks de poisson pour la pêche commerciale
reste à explorer, ce secteur d’activité est une opportunité forte pour l’économie du
territoire.
Avec le soutien financier du gouvernement fédéral, le gouvernement du Nunavut (GDN)
a récemment fait l’acquisition d’un navire de recherche de pointe, le Nuliajuk, qui permet
aux scientifiques de recueillir des renseignements sur les espèces marines, leurs
habitats et leurs populations dans les eaux contiguës au Nunavut. Les efforts de
recherche s’accompagnent aussi d’un renforcement de la formation des Nunavummiut
à l’industrie de la pêche, en particulier via le Nunavut Fisheries and Maritime
Consortium, spécialisé dans l’éducation et la formation professionnelle des pêcheurs.
La production d’art inuit continue de jouer un rôle important dans l’économie de plusieurs
collectivités du Nunavut. Le secteur de l’art et de l’artisanat (sculptures de pierre,
gravures de Cape Dorset ou de Baker Lake, tapisseries ou tissages, etc.) rapporte
environ 33 MCAD à l’économie territoriale.
Tourisme
Le Nunavut attire chaque année près de 18 000 touristes. Compte tenu des atouts
naturels du Territoire, les divers attraits touristiques comprennent l’écotourisme, la
chasse et la pêche sportives, les activités culturelles, éducatives et de type aventure.
C’est un secteur appelé à se développer.
Attractivité du Territoire
Le Nunavut est un Territoire intrinsèquement dynamique qui affiche une forte croissance
économique. Les autorités canadiennes et le gouvernement du Nunavut créent
également les conditions d’un environnement d’affaires propice aux investissements, en
particulier grâce à un taux d’imposition des sociétés de 4% sur les premiers 200 000
CAD, soit le 2ème taux le plus bas du Canada, à des financements généreux pour les
investisseurs qui s’associent aux populations inuites, et à l’absence de taxes de vente
et de cotisations sociales.
La richesse du Territoire vient aussi des outils à la main de la population du Nunavut et
issus des royalties de l’exploitation minière. Le Nunavut Tunngavik Inc. (NTI), société
privée représentant les intérêts des Inuits, est ainsi responsable de la gestion d’un Trust
Fund, alimenté par les redevances liées à l’exploitation des territoires sur lesquelles les
populations inuites disposent d’un droit exclusif. Le Nunavut Trust devrait distribuer en
7
Le premier règlement prévoyait une dérogation complète pour ces produits venant des communautés inuites. Ces dispositions ont été considérées par les rapports
de l’OMC comme une « discrimination arbitraire et injustifiable ». En conséquence, l’UE a présenté en février 2015 un projet de règlement modifiant le règlement
initial de 2009, et dans lequel la dérogation sera d’une portée limitée, notamment en limitant la mise sur le marché des produits dérivés du phoque si l’ampleur de
la chasse ou d’autres éléments indiquent que cette chasse est pratiquée principalement à des fins commerciales.
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2015-2016 près de 44 MCAD aux diverses associations inuites réparties sur le Territoire
(activités culturelles, sociales, etc.). Ces redevances n’alimentent pas le budget du
territoire mais participent au développement des communautés. L’effet de richesse est
d’autant plus observable à l’échelle du territoire que la population Nunavummiut est
relativement homogène (85% d’Inuits), ce qui n’est pas le cas des autres Territoires
canadiens (Yukon et Territoires du Nord-Ouest).
Le secteur minier constitue une opportunité d’investissement, comme en
témoignent les nombreux projets d’exploration minière, et compte tenu des
ressources pétrolières et gazières encore inexploitées faute de technologies
d’extraction. Toutefois, de nombreux autres pans de l’activité économique
constituent aussi des leviers de croissance et des opportunités d’investissement,
en particulier les services, les télécommunications, les biens de consommation,
la construction et la rénovation des infrastructures (bâtiments communaux,
ports,…).
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Auteur : Service Économique Régional d’Ottawa
Ambassade de France au Canada
42 Sussex Drive, Ottawa, Ontario K1M 2C9
Canada
Mise à jour par : Clara Nicolas
Revue et validée par : Philippe Huberdeau
Version d’août 2016
Sources : Gouvernement du Nunavut, Gouvernement
du Canada, Service des délégués commerciaux du
Canada, Statistique Canada, Conference Board du
Canada
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