III Impact de la politique budgétaire sur l`activité
publicité
POLITIQUE ECONOMIQUE LA POLITIQUE BUDGETAIRE DANS L’UEM La politique budgétaire Les trois grandes fonction de l’Etat I Fonction d’allocation : allouer des biens ou des services La fonction a pour objectif de satisfaire des besoins collectifs qui ne peuvent être rendus par le marché tels que l’armée, la police, la justice, le réseau routier ou des besoins tutélaires tels que l’éducation et la santé. Problème de connaître la limite : certains services publics (eau, électricité, gaz, télécommunications, poste, transport ferroviaire, autoroutes) sont maintenant concédés à des entreprises privées. Dans certains pays la santé où l’éducation sont produits par des entreprises privées. Cette fonction s’exerce par la consommation publique et par la FBCF publique. La FBCF publique ne contient les équipements militaires que s’ils sont susceptibles de servir à des fins civiles (hôpitaux, infrastructures portuaires ..) Fonction de redistribution des revenus : La fonction s’exerce par les prestations sociales, c’est-à-dire par des transferts en espèces ou en nature aux ménages, destinés à alléger la charge financière que représente pour ceux-ci la protection contre un certain nombre de risques ou de besoins (santé, logement, famille, emploi, vieillesse). Ces transferts sont effectués par l’intermédiaire des régimes organisés de façon collective (mutuelles), par des unités des APU ou des ISBLSM. Limite entre prestations en nature et en espèces. Il est difficile de trancher entre le rôle de répartition du revenu et de fourniture de services. Le choix de financement de ces prestations relève aussi de la fonction de redistribution. Le choix du type de recettes n’est pas neutre en terme de distribution des revenus. Les cotisations sociales (à la charge de l’employeur, du salarié ou de l’indépendant) pèsent uniquement sur le facteur travail et sont directement liées au risque que la prestation correspondante est censée couvrir. Ce lien est affaibli dans le cadre des retraites par répartition et lorsque l’Etat intervient avec des transferts pour couvrir le déficit de la Sécurité Sociale. L’impôt pèse sur tous les revenus (travail et capital, revenus d’activité et retraite) et appelle donc à contribution autant les actifs que les non actifs. Sa base est plus ample. Le choix du type d’impôt a une grande importance en termes de redistribution. Par exemple la TVA pèse au final sur le consommateur et donc sur les ménages moins riches. Par un même impôt on peut effectuer une redistribution, par exemple, le barème de l’IRPP est progressif (différents taux), il contient des déductions, des exonérations etc. Fonction de régulation conjoncturelle/économique C’est l’aspect que l’on étudie ici, celui de l’impact de la politique budgétaire sur la croissance ainsi que celui de la croissance sur la politique budgétaire II Les concepts pertinents dans la comptabilité nationale, le secteur institutionnel des APU regroupe les unités institutionnelles dont la fonction principale est de produire des services non marchands ou d'effectuer des opérations de redistribution du revenu ou du patrimoine. Leurs ressources principales sont des prélèvements obligatoires (impôts et cotisations sociales). Le SI est subdivisé en trois sous secteurs : administration centrale (APUC), administrations locales (APUL) et administrations de sécurité sociale (ASSO). l'APUC est formée de l'Etat et d'organismes divers d'administrations centrales (c'est le sens du sigle ODAC) qui en dépendent : universités, CNRS, CEA, ANPE, … les APUL regroupent les collectivités locales et des organismes divers d'administrations locales (ODAl). les administrations de sécurité sociale rassemblent toutes les unités qui distribuent des prestations sociales à partir de cotisations sociales obligatoires (régimes d'assurance sociale), et les organismes auxquels ces unités procurent leurs ressources principales (hôpitaux publics,…), appelés organismes dépendant des assurances sociales (ODASS). l'importance économique des APU repose sur l'importance de leur valeur ajoutée (18 % de la VAB totale, 16 % du PIB en 2001) et sur celle des prélèvements obligatoires collectés (45 % du PIB). les APU dégagent le plus souvent un besoin de financement (ce qui reste de l’épargne après les dépenses d’investissement), ce qui n'est pas vraiment problématique dans la mesure où de nombreuses dépenses publiques sont un investissement pour l'avenir. le taux de prélèvements obligatoires effectifs est le rapport de tous les prélèvements obligatoires (impôts et cotisations sociales) au PIB. On assimile souvent la montée de ce taux de PO à celle du rôle de l'Etat providence. De 1960 (32,2 %) à 1984 (45,5 %), les trois quarts de la hausse du taux de PO sont dus aux cotisations sociales (socialisation de la répartition) et un quart seulement aux impôts. L'élévation du taux de PO peut aussi être due à la faiblesse de la croissance (le numérateur croît plus vite que le dénominateur). Si par exemple, le PIB avait crû après 1974 au même rythme que de 1965 à 1973, le taux de PO aurait atteint seulement 38 % en 1984 ! Si les prestations sociales liées aux chômage étaient restées analogues à ce qu'elles étaient avant le premier choc pétrolier, le taux de PO aurait été de 42,5 % en 1984. ces quelques remarques et calculs montrent qu’il est abusif d'identifier le poids de l'Etat à celui des seuls PO. La CN permet de ce point de vue des analyses moins grossières en présentant plusieurs ratios (base 1980): le taux de PO effectifs, de 43,6 % en 2004 le taux de prélèvements nets de transferts (PO utilisés par les APU pour financer leur fonctionnement), de 19,4 % le taux de PO effectifs consolidés (PO déduits des PO que se versent mutuellement les APU), de 41,8 % le taux de prélèvements nets consolidés, de 16,6 % de plus, les conventions de la CN et ses révisions régulières font que le taux de PO effectifs a été au cours du temps plutôt révisé à la baisse. Ces révisions imposent de relativiser le fétichisme dont sont assortis ces chiffres et l'idée d'un seuil de taux de PO à ne pas dépasser (40 % sous Giscard, 45 % pour Mitterand). depuis quelques années, le poids des dépenses publiques dans le PIB prend parfois la vedette au taux de PO dans les débats, en partie parce que ce ratio est naturellement plus élevé que le taux de PO (54 % en 2004 contre 43,6 % pour le taux de PO). L'écart entre les deux ratios vient de ce que les PO ne sont pas les seules ressources qui permettent des dépenses. Si la hausse du poids des dépenses publiques dans le PIB entre la fin des années 1970 et la première moitié des années 1980 est bien le résultat d'un accroissement du degré de socialisation de l'économie française, ce mouvement s'est interrompu depuis 1985. Depuis presque vingt ans, le poids des dépenses publiques dans le PIB dépend essentiellement de la conjoncture. Impact de la politique budgétaire sur l’activité III Ces politiques conjoncturelles sont d'un ressort connu : action par les dépenses publiques et jeu du multiplicateur keynésien (multiplicateur budgétaire) ; action sur les impôts et soutien au revenu disponible des agents (jeu du multiplicateur fiscal). En théorie, le multiplicateur fiscal est plus faible que le multiplicateur budgétaire 1 (multiplicateur budgétaire en économie ouverte: Y G k1G ; 1 c(1 t ) c multiplicateur fiscal en économie ouverte: Y T0 k3T0 si on 1 c(1 t ) joue sur le montant des impôts ( k3 k1 car c<1)) car la baisse initiale des impôts est pour partie épargnée par les agents privés. Elle ne soutient donc pas la demande intérieure dans les mêmes proportions qu'une hausse de même ampleur des dépenses publiques. Multiplicateurs budgétaire et fiscal peuvent être utilisés aussi pour ralentir l'activité économique. les effets favorables d'une politique budgétaire expansionniste sur la demande intérieure peuvent être contrebalancés par leurs effets sur les variables financières. Toutes choses égales par ailleurs, la dégradation du solde public suite à une politique expansionniste peut se traduire par une tension à la hausse sur les taux d'intérêt. Cette hausse tend à freiner l'investissement productif et résidentiel (effet d'éviction par le taux d'intérêt à la fois à cause de la hausse même des taux et à cause de l'éviction des besoins de financement des entreprises par les besoins du gouvernement sur le marché des capitaux et des crédits), mais elle peut aussi attirer les capitaux étrangers. Cet afflux exerce à son tour deux effets contraires : d'un côté, il stimule la demande intérieure (ces capitaux financent l'investissement intérieur) ; de l'autre, il pousse à la hausse le taux de change national, ce qui réduit la compétitivité prix du pays et donc freine ses exportations (c'est l'effet d'éviction par le taux de change). au total, l'effet expansionniste d'une politique budgétaire de relance sera d'autant plus fort que l'économie est relativement fermée (cf formule du multiplicateur en 1 économie ouverte Y G k ' G : plus est petit plus k’ 1 c(1 t ) est grand) que le surcroît de demande s'adresse aux producteurs nationaux que l'emploi (donc les revenus) s'ajuste rapidement à la production que l'investissement est sensible à l'évolution des débouchés que l'économie dispose d'importantes capacités de production inemployées (sinon l'ajustement passera aussi par plus d'inflation ce qui réduira l'effet expansionniste) que les taux d'intérêt sont peu sensibles aux évolutions du solde public que l'investissement et la consommation sont peu sensibles au niveau des taux d'intérêt que les flux de capitaux et le taux de change réagissent peu aux variations de taux d’intérêt. ces considérations montrent bien dans quelle mesure l'efficacité des politiques budgétaires peut s'être émoussée. En effet, les économies d'aujourd'hui sont de plus en plus ouvertes, les variables financières y prennent une place de plus en plus importante. Dans ces conditions, le multiplicateur budgétaire est empiriquement relativement faible. Pour la France, on estime ainsi qu'un surcroît de dépenses publiques équivalent à un point de PIB se traduit par une hausse du niveau du PIB de l'ordre de un point aussi, de sorte que le multiplicateur budgétaire serait aujourd'hui proche de l'unité (ce n'est donc plus trop un multiplicateur !). les politiques de relance ne sont de plus efficaces à court terme que si elles sont crédibles (on retrouve l’importance de cette notion comme pour la politique monétaire), cad si les ménages et les entreprises estiment que ces politiques vont effectivement soutenir la croissance. Dans le cas contraire, et notamment si les ménages s'inquiètent de la détérioration des finances publiques, ils peuvent épargner leur surcroît de revenu et l'expansion budgétaire creuse le solde public sans soutenir la croissance. Très concrètement, en France, l'échec relatif des dernières politiques de relance (1975, 1981-1982, 1991-1993) en a durablement réduit la crédibilité. Certains petits pays (comme le Danemark ou l'Irlande) et même les Etats-Unis sous le second mandat de Clinton, où la situation des finances publiques étaient initialement très IV dégradée, ont au contraire pu connaître des périodes où des politiques budgétaires restrictives étaient perçues comme une bonne nouvelle par les agents économiques, si bien qu'elles s'accompagnaient d'une forte croissance, à rebours du mécanisme du multiplicateur keynésien. La communication et la pertinence de la politique (d’où l’importance du diagnostic conjoncturel), comme en matière monétaire, joue donc un rôle essentiel en matière budgétaire. par ailleurs, l'utilisation de la politique budgétaire pour réguler la conjoncture se heurte à des difficultés pratiques importantes. contrairement à la politique monétaire, la politique budgétaire est relativement inerte : les autorités publiques ne peuvent modifier du jour au lendemain le niveau des recettes et des dépenses publiques. de plus, les délais sont asymétriques : l'effet psychologique des hausses d'impôts est immédiat alors qu'il faut parfois attendre près d'un an pour que les agents économiques ressentent les effets des baisses d'impôts. enfin, le choix des dépenses à augmenter et des impôts à baisser pose problème : une analyse fine de la conjoncture par le gouvernement s'impose pour qu'il y apporte les remèdes qu'il juge les plus appropriés (et là encore, il peut y avoir débat à ce niveau entre le choix du gouvernement et l'opinion publique et des professionnels). Choc de demande résultant d’une mesure gouvernementale Les deux principales mesures utilisées par le gouvernement lorsque ce dernier envisage de relancer la demande sont la baisse des impôts et l’augmentation des dépenses publiques. Nous nous proposons dans cette partie de quantifier, d’analyser et de comparer les conséquences de telles politiques sur l’économie française. L’impact d’une baisse des cotisations sociales des salariés est également étudiée. Baisse des impôts sur le revenu Dans cette simulation, les impôts sur le revenu sont diminués d’un montant égal à 1% du PIB. Cela a pour principal effet d’accroître le revenu disponible des ménages, provoquant alors une hausse de la consommation : le PIB et le niveau des prix augmentent relativement au compte central. Baisse d’1 point de PIB d’impôt sur le revenu Ecart en % au compte central 1 an 2 ans 3 ans 4 ans 5 ans 10 ans PIB total en volume 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 Importations 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 Consommation des ménages 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.3 Consommation des 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -0.1 Investissement administrations: Investissement productif 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Investissement logement -0.1 0.2 0.3 0.4 0.4 0.5 Variations de stocks 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Exportations 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 (contribution) Effectifs totaux (en milliers) 6 7 9 9 9 16 Effectifs totaux (en %) 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 Taux de chômage (en point) 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Prix du PIB 0.0 0.0 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1 Prix de la consommation 0.0 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1 Productivité du travail (par 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Taux d’épargne des entreprises 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 tête) Taux d'épargne des ménages 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 Salaire horaire 0.0 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1 Salaire horaire réel 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Revenu disponible brut 0.4 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 Soldes (en point de PIB) Etat Entreprises -0.2 -0.2 0.0 0.0 -0.2 -0.2 -0.2 0.0 0.0 0.0 -0.2 0.0 Ménages Extérieur Prix des imports Prix des exports Source : Modèle MOSAIQUE 0.2 0.0 0.0 0.0 0.2 0.0 0.0 0.0 0.2 0.0 0.0 0.0 0.2 0.0 0.0 0.0 0.2 0.0 0.0 0.0 0.2 0.0 0.0 0.0 Hausse de l’investissement public De façon à pouvoir comparer les résultats de cette variante avec ceux de la précédente, nous avons augmenté l’investissement public de telle sorte que l’impact sur le déficit public en point de PIB soit identique dans les deux simulations. Sous cette condition, l’investissement public a été augmenté en permanence de 0,5 point de PIB. A court et moyen terme, le mécanisme du multiplicateur keynésien conduit à l’augmentation du PIB. A long terme, la hausse de l’inflation, en dégradant la compétitivité des entreprises et provoquant une hausse du taux d’épargne, entraîne une modération de l’effet multiplicateur. Hausse de 0.5 point de PIB permanent d’investissement public Ecart en % au compte central 1 an 2 ans 3 ans 4 ans 5 ans 10 ans PIB total en volume 0.4 0.5 0.5 0.5 0.5 0.4 Importations 0.7 0.7 0.7 0.6 0.6 0.6 Consommation des ménages 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 Consommation des -0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.2 Investissement administrations: Investissement productif 1.2 1.0 0.8 0.6 0.5 -0.2 Investissement logement -0.1 -0.1 -0.1 -0.1 0.0 0.0 Variations de stocks 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Exportations 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -0.1 (contribution) Effectifs totaux (en milliers) 55 82 90 88 89 89 Effectifs totaux (en %) 0.2 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 Taux de chômage (en point) -0.1 -0.2 -0.2 -0.2 -0.2 -0.2 Prix du PIB Prix de la consommation Productivité du travail (par Taux tête) d’épargne des entreprises Taux d'épargne des ménages Salaire horaire Salaire horaire réel Revenu disponible brut Soldes (en point de PIB) Etat Entreprises Ménages Extérieur Prix des imports Prix des exports Source : Modèle MOSAIQUE 0.0 0.0 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.0 0.0 0.1 0.1 0.0 0.2 0.2 0.2 0.3 0.2 0.3 0.4 -0.1 -0.1 -0.1 0.0 0.0 -0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.3 0.5 0.0 0.1 0.1 0.3 0.3 0.3 0.8 0.9 -0.1 -0.2 0.1 1.2 0.3 0.3 -0.2 -0.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 0.2 -0.2 -0.2 -0.2 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 -0.2 -0.1 0.1 0.3 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.1 0.3 0.2 0.6 0.4 La comparaison de ces résultats avec ceux obtenus dans la variante précédente permet d’illustrer le théorème d’HAAVELMO, un résultat keynésien traditionnel : à court et moyen terme, l’augmentation des dépenses publiques stimule davantage l’activité et donc l’emploi que la diminution des impôts d’un même montant. Baisse du taux de cotisation des salariés Dans cette simulation le taux de cotisation des salariés est abaissé de telle sorte que le montant total de leurs cotisations diminue de 1 point de PIB. Cette baisse provoque une hausse du revenu disponible des ménages (1,7 %). A court terme, les ménages répercutent équitablement cette hausse en augmentant à la fois leur consommation et leur épargne de 0.8 %. A moyen terme par contre, l’arbitrage des ménages se fait au profit de la consommation et le PIB augmente relativement au compte central permettant à l’économie de créer entre 150 000 et 200 000 emplois par an. Baisse d’1 point de PIB permanent de cotisations sociales salariés Ecart en % au compte central 1 an 2 ans 3 ans 4 ans 5 ans 10 ans PIB total en volume 0.2 0.3 0.3 0.3 0.4 0.5 Importations 0.4 0.5 0.5 0.5 0.5 0.7 Consommation des ménages 0.6 0.7 0.7 0.7 0.8 1.1 Consommation des -0.2 -0.2 -0.2 -0.2 -0.3 -0.4 Investissement administrations: Investissement productif 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 -0.2 Investissement logement -0.6 0.3 0.8 1.1 1.3 1.6 Variations de stocks 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Exportations 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -0.1 (contribution) Effectifs totaux (en milliers) 30 46 54 62 69 96 Effectifs totaux (en %) 0.1 0.2 0.2 0.3 0.3 0.4 Taux de chômage (en point) -0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.2 -0.2 Prix du PIB 0.0 0.0 0.1 0.1 0.2 0.6 Prix de la consommation 0.0 0.0 0.1 0.1 0.2 0.6 Productivité du travail (par 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Taux 0.0 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1 -0.1 tête) d’épargne des entreprises Taux d'épargne des ménages 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 Salaire horaire 0.0 0.0 0.1 0.2 0.2 0.8 Salaire horaire réel 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.2 Revenu disponible brut 1.7 1.7 1.8 1.8 1.8 2.1 Soldes (en point de PIB) Etat -0.9 -0.9 -0.9 -0.9 -0.9 -0.9 Entreprises 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -0.1 Ménages 0.8 0.8 0.8 0.7 0.7 0.7 Extérieur 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.3 Prix des imports 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.4 Prix des exports 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.3 Source : Modèle MOSAIQUE Rétroaction de l’activité sur le solde budgétaire V 1. Conjoncture et recettes publiques : une sensibilité importante à législation inchangée, l'évolution des recettes publiques dépend étroitement de la conjoncture économique : une croissance dynamique s'accompagne en effet a priori d'une progression plus soutenue de la masse salariale (emplois fois salaires), des bénéfices des entreprises et de la consommation, donc des cotisations sociales, de l'IRPP, de l'IS et de la TVA. Pour évaluer cette sensibilité, on parle parfois d'élasticité des recettes à la croissance. à moyen-long terme, on considère le plus souvent, qu'à législation inchangée, les recettes fiscales évoluent proportionnellement au PIB, cad que l'élasticité des recettes fiscales au PIB est égale à 1. à court terme, la relation entre recettes et conjoncture est complexe. en premier lieu, pour un taux de croissance donné du PIB, les recettes publiques dépendent du rythme de l'inflation. Cela résulte notamment de ce que les seuils et les barèmes d'imposition ne sont jamais parfaitement indexés sur l'évolution du niveau général des prix et de ce que le fisc taxe les plusvalues et les revenus nominaux. en second lieu, les recettes fiscales dépendent des conditions de formation de la croissance. Toutes choses égales par ailleurs, une croissance tirée par la - - consommation des ménages (assujettie à la TVA) est ainsi plus riche en recettes fiscales qu'une croissance tirée par les exportations ou par l'investissement productif (exonérés de TVA). de même, compte tenu de la progressivité et de la forte concentration de l'impôt sur le revenu, les recettes fiscales dépendent de la répartition des revenus et de à qui profite la croissance. Si ce sont les plus riches qui s'enrichissent, cela profitent largement aux caisses de l'Etat (de manière un peu provocatrice, on peut dire qu'une croissance inégalitaire – à l'américaine – est plus riche en recettes fiscales). enfin, les recettes des impôts qui sont assis sur des différentiels, comme l'IS (assis sur l'écart entre les recettes et les charges d'exploitation) ou les taxes sur les plus values (assises sur l'écart entre le prix de vente et le prix d'achat) sont traditionnellement beaucoup plus volatiles que des recettes comme le produit de la TVA (quasimment proportionnel à la consommation). Cette volatilité peut créer des bonnes surprises, des cagnottes, lorsque par exemple les marchés boursiers sont bien orientées, mais aussi des déconvenues lorsqu'ils se retournent. 2. Conjoncture et dépenses publiques : une sensibilité limitée la moindre sensibilité des dépenses publiques à la conjoncture résulte notamment de ce que les retraites versées par les administrations de sécurité sociale (10 % du PIB et près de 20 % des dépenses publiques), ainsi que les dépenses de rémunération et de retraite des fonctionnaires sont a priori relativement indépendantes des fluctuations de court terme de l'activité économique. par ailleurs, les liens entre la conjoncture et les autres dépenses publiques sont complexes. les charges d'intérêt de la dette publique dépendent ainsi à la fois du montant de la dette publique (qui tend à s'accroître lorsque la conjoncture se détériore) et, avec un certain délai lié au rythme de renouvellement de la dette publique, du niveau des taux d'intérêt (qui tend, toutes choses égales par ailleurs, à se réduire lorsque la conjoncture se détériore). les dépenses d'assurance maladie pourraient progresser plus rapidement lorsque la conjoncture est favorable car les efforts d'autolimitation des dépenses se réduisent lorsque les comptes sociaux se redressent et que la Secu semble moins menacée. cependant, certaines dépenses, comme l'indemnisation du chômage et toutes les prestations sociales sous condition de ressources (par exemple le RMI) sont mécaniquement liées à la conjoncture. Ces transferts augmentent quand la conjoncture se détériore. au total, l'élasticité des dépenses publiques à la conjoncture pourrait être comprise entre 0,1 et 0,3. Cela signifie que si la croissance ralentit d'un point, la croissance des dépenses publiques s'accélérerait spontanément de 0,1 à 0,3 point. 3. Les stabilisateurs automatiques compte tenu de cette sensibilité des dépenses et des recettes publiques à la conjoncture, le solde public (différence entre les recettes et les dépenses) dépend aussi spontanément de la conjoncture. Lorsque la croissance ralentit, les dépenses publiques tendent à croître plus vite et les recettes publiques moins vite : le solde public se dégrade donc mécaniquement. la plupart des études menées sur la France s'accordent pour estimer qu'1 point de croissance en plus ou en moins (par rapport à sa tendance) tend mécaniquement à réduire ou à creuser le solde public à hauteur d'environ 0,5 point de PIB. ces évolutions des dépenses et des recettes selon la conjoncture sont souvent décrites sous le terme de stabilisateurs automatiques : il faut comprendre avec ce terme que bien sûr il ne s'agit pas d'une stabilisation automatique du solde public (au contraire) mais d'une stabilisation automatique de la conjoncture elle-même. lorsque la croissance ralentit, on l'a vu, les dépenses publiques tendent à croître plus vite et les recettes publiques moins vite. Ces évolutions tendent à soutenir les revenus des agents privés (plus de transferts et moins de pression fiscale), qui ralentissement de ce fait moins vite que le PIB. A priori, ce transfert de revenus des APU vers les ménages et les entreprises atténue le ralentissement de l'activité. inversement, lorsque la croissance accélère, les dépenses publiques tendent à croître moins vite et les recettes plus vite. Ces évolutions tendent à peser sur les revenus des agents privés et donc à freiner la vigueur de la croissance. les recettes, et dans une moindre mesure les dépenses, jouent ainsi un rôle de lissage de l'activité. plus la sensibilité à la conjoncture des dépenses et des recettes est importante, plus le jeu des stabilisateurs automatiques en sera facilité. l'idée consistant à laisser jouer les stabilisateurs automatiques (c'est l'expression consacrée) trouve des fondements pratiques mais aussi théoriques. en pratique, il semble difficile et sous optimal d'ajuster en permanence le taux et l'assiette de l'impôt pour maintenir le solde public inchangé quelle que soit la conjoncture. Les agents privés ont besoin d'un cadre législatif stable pour prendre leurs décisions. d'un point de vue plus théorique, il semble également souhaitable que l'Etat limite l'ampleur ou la durée des récessions si celles-ci présentent des effets permanents. enfin, les stabilisateurs automatiques jouent pour les ménages et les entreprises un rôle assurantiel en transférant sur l'Etat (moins averse au risque) une partie des aléas de la conjoncture. ceci dit, le fonctionnement des stabilisateurs automatiques est aléatoire. en premier lieu, ils ne fonctionnent que si les ménages ne modifient pas leur comportement de consommation. Or cela peut être le cas si lors d'une récession les ménages s'inquiètent des conséquences de long terme de la dégradation du solde public, estiment inévitables des hausses futures d'impôt et épargnent dès aujourd'hui le surcroît de revenu nécessaire pour payer ces impôts de demain. Si ces comportements, qualifiés de ricardiens, sont empiriquement difficiles à mettre en évidence, ils ne peuvent pas de toute manière être négligés par les autorités publiques. en second lieu, l'effet des stabilisateurs peut être partiellement contrebalancé par les variations de taux d'intérêt. La dégradation mécanique du solde public peut théoriquement conduire à une hausse des taux d'intérêt à long terme parce que les émissions d'obligations publiques supplémentaires tendent à augmenter l'offre de titres et donc à faire baisser leur prix (cad à faire monter les taux d'intérêt). On se situe là aussi dans le domaine du conditionnel, cet effet haussier sur les taux longs n’étant pas démontré empiriquement en toutes circonstances. De plus, il peut être contrebalancé par un effet baissier dû à la révision à la baisse des anticipations d'inflation et les baisses de taux d'intérêt à court terme caractéristiques d'une conjoncture dégradée. Si les stabilisateurs automatiques permettent de lisser les fluctuations de l'activité, ils ne peuvent aucunement favoriser le retournement de la conjoncture, et ne permettent donc pas de se dispenser de politiques macro conjoncturelles. VI Solde conjoncturel, solde structurel, impulsion budgétaire il est souvent difficile de départager les effets respectifs sur les dépenses et les recettes des fluctuations de l'activité d'une part, des nouvelles mesures mises en œuvre par le gouvernement d'autre part. Ce partage permet pourtant d'appréhender techniquement l'orientation (expansionniste, restrictive ou neutre) de la politique budgétaire. Cette évaluation est donc un peu plus difficile à obtenir que dans le cas de la politique monétaire. l'évolution du solde public ne constitue pas un indicateur directement pertinent et fiable pour caractériser l'orientation de la politique budgétaire puisqu'il dépend pour une large part des fluctuations de la conjoncture. Lorsque l’on sépare ce qui dans le niveau du solde public résulte de l'impact mécanique de la conjoncture sur les recettes et les dépenses publiques (sa composante conjoncturelle) de ce qui résulte d'une succession de choix délibérés (sa composante structurelle), on obtient d’un côté un solde structurel, cad un solde corrigé des effets de la conjoncture, et de l’autre le solde conjoncturel (la somme des deux donnant bien sûr le solde public total). Ce calcul est difficile car il faut définir au préalable ce que serait une conjoncture normale, c’est-à-dire ce que seraient les recettes si la croissance était à son potentiel et ce que seraient les dépenses si la croissance était à son potentiel. le niveau du solde structurel peut se calculer comme suit : SBSn = SBn – 0,5*output gap avec SBS le solde budgétaire structurel, SB le solde budgétaire, 0,5 étant l’élasticité du solde public à la croissance. Les variations du solde structurel, aussi nommées impulsion budgétaire, sont un bon critère pour apprécier l'orientation de la politique budgétaire, une variation positive correspondant à une politique budgétaire expansionniste (et inversement). L’élasticité du solde public à la croissance est obtenue comme la somme pondérée de l’élasticité des recettes et de l’élasticité des dépenses au cycle. Les élasticités des différents impôts ainsi que des cotisations sociales sont pesées utilisant leur part relative dans les recettes fiscales. L’élasticité des dépenses fait référence uniquement aux allocations chômage, car il y a peu d’évidence empirique d’une évolution systématique des autres dépenses sociales et de santé. La méthode utilisée pour dériver les élasticités de l’IRPP et des cotisations sociales au PIB est la suivante : Pour R= T (WP)W(E)E(Y) avec Y=PIB, R=recettes de l’impôt T= taux de l’impôt W=salaire réel P=prix En différentiant et les variables en log (minuscules) t w e t t t w e * dw * de * dy dp 1 * 1 * dy dp w e y p p w e y l'appréciation de l'orientation de la politique budgétaire se base sur la notion d’impulsion budgétaire, c’est-à-dire de variation discrétionnaire du solde public, indépendamment des effets de la conjoncture. Il s’agit donc de l’inverse de la variation du solde structurel primaire : -SBSP. Pourquoi le signe négatif ? Parce que toute amélioration du solde SBSP correspond à une politique restrictive, fournissant donc une impulsion négative à l’activité. Pourquoi le solde structurel primaire, c’est-à-dire hors intérêts ? Parce que le gouvernement n’a pas de contrôle sur les intérêts versés, qui dépendent du niveau des taux, mais aussi du stock de la dette accumulée. Lorsqu’on ne dispose pas d’une estimation fiable du solde structurel ou des son évolution on peut simplifier le calcul de l’impulsion par l’inverse de la variation du solde primaire corrigé de l’impact de la conjoncture sur le solde (effet de l’écart entre taux de croissance du PIB effectif g du taux de croissance potentiel gp) Impulsion = - ( solde primaire – 0,5* (g-gp)) L’appréciation de l’orientation de la politique budgétaire est encore compliquée par la différence entre l’impact ex ante (avant la mise en œuvre des décisions) et l’impact ex post de la politique budgétaire (une fois les effets des décisions transmis à l'ensemble de l'économie). L'évaluation ex ante suppose une connaissance détaillée des différentes mesures annoncées et de leurs poids dans le PIB pour faire une hypothèse sur l'impulsion budgétaire : dans ce cas, c'est le solde budgétaire total qui est déduit de la somme du solde conjoncturel et de l'impulsion budgétaire. On utilise dans ce cas l’information contenue dans le PLF sur la variation du TPO et sur l’évolution anticipée des dépenses (d) Impulsion = - (TPO– 0,5* (d-gp)) Ce calcul de l'impulsion ex ante est extrêmement délicat. Le calcul décrit précédemment vaut pour l'évaluation ex post (une fois connu le solde budgétaire total), plus facile en regard. Les deux méthodes s’équivalent à peu de choses près. L’impulsion ex-ante ne tient pas compte de la variation des recettes non fiscales et traite toute variation des impôts comme structurelle. VII La soutenabilité de la politique budgétaire La relation entre le stock de la dette et le solde public est la suivante : B1 D1 B0 A Y1 Y1 Y0 Y1 où B est le stock de la dette brute, D le déficit public, Y le PIB, A les ajustements stock-flux (privatisations, swaps). La charge d’intérêts étant fonction du stock de la dette à la période précédente on peut réécrire : B B B1 DP1 A i* 0 0 1 Y1 Y1 Y0 Y0 Y1 où DP est le déficit primaire, i le taux d’intérêt nominal apparent et g le taux de croissance du PIB ou alors en exprimant tout en point de PIB b1 dp1 (1 i g )* b0 a1 Le terme i g * b0 est aussi appelé effet boule de neige. C’est ici que réside la clefs de la soutenabilité de la dette, car tant que i < g toute variation de dp restera maîtrisable en termes de variation du stock de dette b1 b0 dp (i g )b0 donc pour une dette stabilisée b1 b0 et dp (i g )b0 ou d gb0 Dette implicite et écart de financement actualisé Le vieillissement démographique représentera dans les années à venir un enjeu financier important. Le concept de dette implicite permet de mesurer les conséquences sur les finances publiques du choc démographique. F0 signe dans la suite le déséquilibre financier des régimes sociaux. L’équation classique d’accumulation de la dette permet de définir la « dette implicite » des régimes sociaux non couverts. Si B désigne le stock de dette, Y le PIB, i le taux d’intérêt nominal et g la croissance nominale du PIB, on a exprimé en points de PIB: b1 f1 (1 i g )* b0 avec f1 F1 Y1 La dette implicite qui permet de rendre compte des déséquilibres futurs s’écrit alors (en point de PIB contemporain) : t 0 ft 1 i g t En point de PIB, cette quantité est homogène à une dette et représente la somme des déficits futurs actualisés, c’est-à-dire la dette vue d’aujourd’hui associée à la chronique des déficits futurs f. Cela représente le montant que les administrations publiques devraient emprunter aujourd’hui si elles souhaitaient couvrir toutes les hausses futures de dépenses. Cette dette implicite ne représente une « vraie » dette que si la hausse des dépenses est certaine et inévitable. VIII UEM : fondements théoriques plusieurs arguments plaident en faveur d'une approche décentralisée de la politique budgétaire : en premier lieu, la prévalence des préférences nationales en matière de recettes et de dépenses publiques, d'enveloppe et de priorités en matière d'impôts et de dépenses. - En union monétaire la politique monétaire commune ne répond pas nécessairement à des besoins spécifiques d’un pays, elle s’occupe de la stabilisation face à un choc symétrique, alors que la stabilisation face à des chocs asymétriques est laissée aux politiques budgétaires nationales. D’autres considération plaident en faveur d'une flexibilité limitée par des règles strictes d’encadrement de la politique budgétaire afin de réduire au minimum le risque de répercussions négatives (les externalités négatives) provoquées par des politiques budgétaires inadaptées et/ou tenant insuffisamment compte des coûts qu'elles infligent aux partenaires. d'abord et avant tout, "des finances publiques saines" sont un des principes directeurs de l'élaboration des politiques économiques dans la Communauté européenne (dixit article 4 du Traité). Laisser à chaque pays la liberté de sa politique budgétaire ferait courir le risque qu’il conduise une politique trop expansionniste puisqu’il n’est plus concerné par son solde extérieur, ne risque plus de réactions défavorables des marchés financiers. Un pays qui relance isolément est peu touché par la réaction de la Banque centrale. En effet à l’intérieur d’une union monétaire, l’incitation pour un gouvernement à adopter une politique budgétaire expansionniste est plus forte dans la mesure où les coûts en seront répartis globalement entre les membres de l’Union. La monnaie unique augmente l’interdépendance entre les pays, ceci par deux nouveaux canaux. Chaque pays est concerné par l’inflation de ses partenaires, qui pousse à la hausse le taux commun fixé par la BCE. Un pays qui n’assurerait pas la solvabilité de ses finances publiques ferait courir un risque à la stabilité financière de la zone, ce qui induirait une hausse des taux d’intérêt de long terme. Une règle budgétaire rend plus aisées les relations entre gouvernements et banques centrales, si elles permettent d’éviter des conflits d’objectifs qui peuvent être sources de dérives à la hausse des déficits publics et des taux d’intérêt directeurs, les uns compensant les effets néfastes des autres. IX Le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) Le Traité de Maastricht (1992) Le Traité de Maastricht (1992) a crée l’Union Européenne en la structurant autour de trois piliers : - La Communauté européenne compétente sur les politiques communes du marché intérieur et de l’Union économique et monétaire; - La Politique étrangère et de sécurité commune ; - La Justice et les affaires intérieures. Chaque pays appartenant à l’Union économique et monétaire, perd la gestion d’une politique monétaire propre. Cette dernière est décidée au niveau européen ; elle relève de la responsabilité d'une autorité communautaire (à savoir donc la BCE, entité indépendante de tout autre centre de décisions). En revanche, les politiques budgétaires demeurent de la compétence des Etats membres, et donc la politique budgétaire française est du ressort de l'Etat français. Cette responsabilité décentralisée se fait en conformité avec les règles du Traité et du PSC. Le Traité de Maastricht (1992) a défini les critères à satisfaire afin de participer à l’Union économique et monétaire, aussi appelés « critères de convergence » - L’article 104 du traité stipule que « Les États membres évitent les déficits publics excessifs », ceux-ci étant définis comme des déficits supérieurs à 3 % du PIB ; - Selon l’article 104, la discipline budgétaire devait aussi être évaluée sur la base du niveau de la dette publique. La Commission devait élaborer un rapport si, dans un pays, la dette publique dépasse 60 % du PIB ou, ce plafond ayant été dépassé, elle ne diminue pas et ne se rapproche pas du plafond « à un rythme satisfaisant » ; - Le taux d’inflation devait être inférieur à la moyenne des trois meilleurs pays + 1,5 ; - le taux d’intérêt nominal à long terme devait être au plus égal à la moyenne des trois meilleurs pays + 2 ; - les marges de fluctuation du SME devaient être respectés pendant les deux années précédant l’Union monétaire. Ces critères ne portent que sur des valeurs nominales et non sur des variables qui tiennent compte de l’activité, comme le taux de chômage, par exemple. Le Traité d’Amsterdam (PSC) (1997) Le Pacte de stabilité permet de s’assurer que les pays européens maintiendront une rigueur budgétaire après leur entrée dans la zone euro. Les incitations à maintenir une politique budgétaire restrictive pouvant s’affaiblir une fois dans l’UEM, et ce d’autant plus que les années précédant l’entrée ont été celles des plus importants efforts de consolidation, le Pacte, en intensifiant la surveillance et en définissant des sanctions, permet d’éviter des assouplissements de la politique budgétaire avant une réduction conséquente de la dette et l’obtention d’un budget équilibré. X - Le Pacte de stabilité confirme un système basé sur une règle budgétaire commune et son ancrage aux valeurs de référence de 3% pour le ratio déficit/PIB. - Le critère relatif à la dette est absent des dispositions d’actuation du PSC (réglementations 1466/96 et 1467/97), pour permettre de rester dans l’UEM à des pays dont le taux d’endettement était largement au-dessus de 60 % (Italie, Belgique et Grèce). - Le PSC fixe en outre un objectif de moyen terme de solde public « proche de l’équilibre ou excédentaire ». Les critères du PSC Le critère du déficit dépend directement du critère de la dette, selon l’équation d’accumulation de la dette. Un déficit moyen de 3% stabiliserait le ratio de la dette à 60% pour un taux de croissance nominal du PIB égal à 5% (3% de croissance potentielle et 2% d’inflation). b1 b0 d gb0 où b = ratio dette/PIB, d = deficit public en % du PIB et g = taux de croissance du PIB => donc si la dette doit se stabiliser b1 b0 0 alors d gb0 ou bien 0, 03 0, 05*0, 6 Le critère de 3% pour le déficit répond aussi à une contrainte cyclique. Pour une élasticité du solde public au PIB de 0,5 (moyenne effective de la zone euro) l’objectif de solde structurel en équilibre (ou de solde équilibré dans le moyen terme) permettrait une un écart de production de 6% (par rapport au produit potentiel) avant de franchir la limite de 3% du déficit nominal. SS = S – composante cyclique SS + composante cyclique = S 0 + (0,5*0,06) = -0,03 La Commission a aussi estimé des marges minimales de sécurité budgétaire en terme de niveau du solde structurel afin d’éviter aux pays le dépassement de la référence de déficit budgétaire de 3 %. C’est le même concept qu’auparavant : il s’agit de déterminer le plus fort déficit structurel qu’un pays peut se permettre sans franchir la limite de 3%, compte tenu de l’ampleur maximale de son cycle. XI Mise en œuvre de l’UEM La mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance repose principalement sur deux piliers : o le principe de surveillance multilatérale des positions budgétaires o la procédure des déficits excessifs . En plus, les grandes orientations des politiques économiques (GOPE) que le Conseil adresse aux États membres sont destinées à aider ces derniers à orienter leurs politiques économiques efficacement. 1. Le processus de surveillance mutuelle et la procédure des déficits excessifs - Chaque pays doit présenter chaque année un programme de stabilité, qui comporte un plan de programmation budgétaire à quatre ans aboutissant à un solde budgétaire proche de l’équilibre. Les États membres de l’UE hors de la zone euro rédigent des programmes dits « de convergence ». - Si un État membre est susceptible de ne pas tenir ses obligations, le Conseil peut, sur recommandation de la Commission, adresser une recommandation d’alerte précoce. - Sur la base d’une évaluation de la Commission, le Conseil donne un avis sur la capacité du programme à éviter un déficit excessif et à conduire à l’équilibre à moyen terme ; il peut adresser, à la majorité qualifiée, une recommandation à un pays pour qu’il modifie son programme si son solde public s’éloigne de la trajectoire prévue, de l’objectif de moyen terme ou se rapproche d’un déficit de 3 % du PIB. 2. - Le pays fautif doit prendre des mesures pour faire disparaître ce déficit excessif l’année suivante. Faute de quoi, il peut être soumis à sanction (une amende de 0,2 à 0,5 % de son PIB). - Il échappe automatiquement à la sanction si son PIB a baissé de plus de 2 % et peut y échapper (avec l’accord de ses partenaires) si son PIB a baissé de plus de 0,75 % du PIB de façon abrupte. Les grandes orientations des politiques économiques - XII Les États doivent coordonner leurs politiques économiques au sein du Conseil, via l’élaboration des grandes orientations des politiques économiques des États membres et de la Communauté (GOPE). Le texte est soumis aux recommandations de la Commission ; au Parlement européen qui donne son avis ; au Conseil, statuant à la majorité qualifiée, qui peut adresser des recommandations à un État dont la politique économique n’est pas conforme aux GOPE. Toutefois, rien n’oblige le pays visé à en tenir compte. La politique budgétaire de la zone euro De 1997 à 2000, l’Europe a connu une forte croissance. Le déficit public global de la zone s’est réduit de 2,6 points de PIB en 1997 à 1 point en 2000, soit de 1,6 point de PIB (tableau 1). Mais 1 point était dû à la baisse des charges d’intérêt et 1,2 point à l’amélioration conjoncturelle, la politique discrétionnaire ayant induit un creusement de 0,6 point du solde structurel primaire. L’amélioration spontanée des finances publiques a permis aux pays de s’écarter de la zone des déficits excessifs. La plupart des gouvernements ont refusé d’utiliser les marges de manoeuvre disponibles pour revenir rapidement à un solde nul, comme le préconisait la Commission. En 2001 et 2002, le ralentissement économique a fait se creuser les déficits publics, la politique budgétaire ayant été légèrement expansionniste (de 0,6 point de PIB au total sur les deux années). Les programmes depuis leur quatrième version (décembre 2001), cumulent la dérive passée des comptes publics sans y apporter aucune correction. Dérive des soldes publics dans la zone euro dans les versions successives des Programmes de stabilité et croissance 1,0 quatrième version 0,5 troisième version 0,0 deuxième version -0,5 cinquième version -1,0 -1,5 sixième version première version -2,0 septième version (décembre 2004) -2,5 1998 -3,0 -3,5 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1. L’application de la surveillance mutuelle Plusieurs pays ont fait déjà l’objet des procédures d’alerte précoce et de déficit excessif Irlande en 2001. Elle satisfait largement aux obligations du PSC, mais la forte activité économique est accompagnée par des tensions inflationnistes. La politique budgétaire est jugée non conforme aux GOPE. Le Conseil adresse une recommandation d’alerte précoce. Portugal en 2001 : la Commission a proposé d'engager la procédure « d'alerte précoce » pour déficit en 2001, mais le Conseil, n'a pas suivi, suite aux engagements fermes du gouvernement portugais d'arriver d'ici à 2004 à un budget équilibré. Le déficit budgétaire pour 2001 ayant atteint 4,1 % du PIB, la Commission a déclenché la procédure concernant les déficits excessifs en 2002, suivie par le Conseil ECOFIN. Allemagne en 2001 : la Commission européenne a proposé d'engager la procédure « d'alerte précoce » non suivie par le Conseil. En 2002, le déficit budgétaire a atteint 3,8 % du PIB et une procédure pour déficit excessif a été ouverte. France en 2002 : la procédure d'alerte précoce a été lancée vu l'augmentation du déficit budgétaire français en 2002. Allemagne et France en 2003 : la Commission est passée à l'étape suivante de la procédure des déficits excessifs afin d'inciter ces deux pays à corriger leur déficit au moins à l'horizon 2005. Italie en 2004 : la Commission a recommandé un avertissement à l'Italie, car le déficit budgétaire risquait de dépasser le seuil des 3 % en 2004 non suivie. Grèce et Pays-Bas en 2004 : le Conseil entame une procédure de déficit excessif. Deux autres pays appartenant à la zone euro, l’Italie et le Portugal, font l’objet d’une procédure de déficit excessif au cours de l’année 2005. L’Italie, qui présente un déficit supérieur aux 3 % prévus par le PSC depuis 2003, a bien profité du récent assouplissement du volet répressif du Pacte de stabilité. Celui-ci permet à un pays d’alléger les contraintes de la procédure de déficit excessif, non seulement en cas de forte récession (baisse de 2 % du PIB), mais aussi en cas de faiblesse prolongée de la croissance. La stagnation de l’économie italienne permet donc la reconnaissance de l’existence de circonstances exceptionnelles autorisant le report de l’échéance pour corriger l’excès de déficit à 2007. Deux autres pays de l’Union européenne, le Royaume-Uni et la Hongrie, ont vu s’ouvrir une procédure à leur encontre. Les PaysBas et la Grèce, qui présentaient aussi un déficit excessif respectivement en 2003 et en 2003 et 2004, ont vu la procédure respectivement close et suspendue en raison de leurs efforts budgétaires. En 2006 l’Allemagne a aussi fait l’objet d’une procédure de déficit excessif (3,3% en 2005) 2. Les limites de la surveillance mutuelle En septembre 2002, la Commission (Solbes, 2002) reconnaît que l’objectif d’un solde proche de l’équilibre en 2004 « ne semble plus réalisable, même en termes de solde corrigé de la conjoncture ». Quatre pays (le Portugal, l’Allemagne, la France et l’Italie) sont accusés d’avoir pratiqué des politiques trop expansionnistes en période de croissance. La Commission veut modifier les règles du jeu pour éviter de telles dérives. Elle refuse toute remise en cause du Pacte et accepte de raisonner dorénavant en termes de budget structurel. Elle accepte que les quatre pécheurs renoncent à atteindre l’équilibre en 2004, mais réclame en échange qu’ils diminuent leur déficit structurel de 0,5 point de PIB par an au minimum, de sorte qu’en 2006, tous les pays soient proches de l’équilibre structurel. Celui-ci atteint, elle refuse que les pays s’en écartent. - C’est à ce moment que des « positions proches de l’équilibre ou excédentaires soit définie » en termes structurels. Les pays doivent avoir des excédents budgétaires lorsque leur écart de production est positif. La Commission accepte que l’objectif de moyen terme porte sur le solde structurel, mais l’estimation de celui-ci est délicate, puisqu’elle repose sur l’estimation de l’écart de production et donc de la production potentielle, les soldes structurels étant ceux estimés par la Commission. Les pays ayant un déficit structurel devront le réduire d’au moins 0,5 point de PIB par an, voire plus, s’ils ont un déficit ou une dette publics élevés, ou « une croissance favorable ». Ces pays doivent entreprendre des politiques budgétaires restrictives, indépendamment de leur situation conjoncturelle. Une fois atteint un solde structurel au moins équilibré, les pays pourront laisser librement jouer les stabilisateurs automatiques, sans toutefois pratiquer des politiques budgétaires discrétionnaires. Le 25 novembre 2003, le Conseil suspendait la procédure de déficit excessif à l’encontre de la France et de l’Allemagne. Le contentieux entre le Conseil européen et la Commission, porté devant la Cour européenne de justice, a été résolu par l’affirmation qu’une procédure de déficit excessif ne peut pas être suspendue sinon sous l’initiative de la Commission, et, par conséquent, par l’annulation de la décision du Conseil. La Cour a néanmoins affirmé le droit d’appréciation du Conseil dans la procédure. - XIII Le contentieux institutionnel entre la Commission et le Conseil, a dévoilé les limites des règles du PSC et de son mécanisme de sanction et accéléré le débat autour du pacte de stabilité et de croissance. Il a aboutit à une réforme du PSC en mars 2005. La réforme du PSC Pas de changement institutionnel quant aux rôles respectifs de la Commission, du Conseil et des Etats membres de la zone euro. Le critère relatif à la dette, est rappelé explicitement, mais sans modification des réglementations. Objectif de moyen terme des finances publiques est redéfini pour tenir compte du niveau d’endettement des pays et pour rendre le Pacte plus symétrique, renforçant les obligations en cas de croissance favorable. Durcissement de la définition de l’objectif de moyen terme : le solde corrigé des effets du cycle doit d’être supérieur à -1% du PIB pour les pays faiblement endettés et à forte croissance potentielle, et en équilibre, voire en excédent pour les autres. => en conjoncture favorable, la politique budgétaire se doit de rester à peine expansionniste (1 point de PIB) pour les pays dont la conduite vertueuse passée a conduit à un faible endettement. Pour les autres une politique neutre, voire restrictive est pressentie. Assouplissement du cadre répressif, par élargissement et meilleure définition des facteurs permettant aux Etats membres de justifier le dépassement de la limite de 3%. => Etat membre peut échapper à la menace immédiate d’une procédure de déficit excessif même en cas de croissance positive, mais faible (contre une récession de 2% exigée auparavant) et invoquant d’autres facteurs pertinents tels que la mise en place de politiques encourageant l’innovation, la R&D et poursuivant les objectifs fixés par la stratégie de Lisbonne. Les délais pour un retour dans les limites du PSC sont aussi allongés et la prise en compte des adversités économiques intervenant durant la procédure de déficit excessif permet de suspendre le passage à la phase successive de la procédure si le pays a fourni les efforts nécessaires requis. La Commission et le Conseil devront aussi tenir compte des politiques menées afin d’atteindre des objectifs Européens tels que l’unification de l’Europe. Bien qu’aucune redéfinition de la valeur de référence pour le déficit par l’exclusion d’un quelconque poste budgétaire ne soit envisagée le Conseil pourra apprécier de manière économique les raisons du dépassement. XV Critiques au PSC • Réduit la flexibilité budgétaire : Pour créer les marges de manœuvre nécessaires il faut un solde structurel nul ; problème de la transition qui en phase de ralentissement ou récession implique politique pro-cyclique • Effets asymétriques par rapport au cycle: asymétrie dans la structure des incitations à réduire les dépenses et augmenter les recettes en phase de forte croissance. • Décourage l’investissement public : pour l’équilibre budgétaire les dépenses en capital doivent être financées par les recettes courantes et non pas par l’endettement. • Néglige la position budgétaire de la zone euro : respect à niveau national des critères du PSC peut résulter en une politique agrégée inadaptée à la situation cyclique ou à répondre à un choc commun. • Néglige problème de la soutenabilité de long terme des finances publiques, car la règle sur le solde ne prend pas en compte les situations des pays ni leurs différences en terme de stock de la dette ou de dette implicite. • Impose une discipline fiscale sur base annuelle qui incite des mesures exceptionnelles ou de finance créative, qui n’ont pas d’impact sur l’évolution structurelle des finances publiques.
