Fiscalité environnementale : vers un "green tax

FOCUS
LEVIERS DE CROISSANCE
Fiscalité environnementale :
vers un "green tax shift"
en France ?
Décembre 2016
Le monde prend de plus en plus conscience de l’enjeu écologique et des menaces croissantes qui pèsent
sur l’environnement. L’Union européenne s’est fixé pour objectif que la part des taxes environnementales
atteigne 10 % des prélèvements obligatoires d’ici 2020.
A un niveau de 4,47 % des prélèvements obligatoires en France pour l’année 2014, cette fiscalité a
donc vocation à croître de manière importante. Si la fiscalité environnementale doit augmenter pour
accélérer la transition énergétique et modifier les comportements, il est souhaitable qu’elle soit
compensée par une baisse d’autres impôts, venant stimuler par la même occasion l’activité
économique. C’est ce que l'on appelle le "green tax shift".
Delphine Siquier-Delot
Analyste senior
10'
Temps
de lecture
LE POTENTIEL DE CROISSANCE
DE LA FISCALITÉ ENVIRONNEMENTALE
La fiscalité environnementale oscille
entre des intérêts environnementaux
d’un côté et des intérêts budgétaires de
l’autre. Toute taxe environnementale
efficace a en principe comme objectif
d’inciter les agents, par le biais d’un
"signal-prix" clair, à adopter des modes
de production ou de consommation
plus respectueux de l’environnement.
Elle n’a donc a priori pas pour vocation
de générer des recettes pérennes du fait
de l’érosion des bases taxables, même
si en pratique l’assiette ne disparaît pas
totalement.
Or, du fait de fortes contraintes budgétaires, l’Etat a souvent utilisé la fiscalité
environnementale pour alimenter son
budget.
Une fiscalité environnementale
encore faible : deux indicateurs clés
Fort de ce paradoxe délicat à manier, où
en est-on aujourd’hui en France ? La fiscalité environnementale est trop éparpillée (plus de 70 taxes recensées1) et
souvent inefficace (du fait de signauxprix inadaptés). Elle manque également
de cohérence, en raison de ses nombreuses contradictions (comme en
témoigne le poids des niches fiscales
défavorables à l’environnement dont le
1 CGDD, "La fiscalité environnementale en France :
un état des lieux", avril 2013.
montant est supérieur à celles favorables à l’environnement2).
Deux indicateurs significatifs montrent
que la fiscalité environnementale
occupe une place plus faible en France
que dans les autres pays européens.
A un niveau de 2,05 % du PIB en 2014
contre 2,46 % dans l’Union européenne
(UE), la France se retrouve à la 25e place
(ex-aequo avec la Belgique) parmi les
28 pays de l’UE (Eurostat 2016).
2 Cour des Comptes, "L’efficience des dépenses
fiscales relatives au développement durable",
8 nov. 2016 : entre 2010 et 2015, les dépenses
fiscales favorables au développement durable
ont baissé (4 973 M€ en 2015 contre 6 878 M€ en
2010) ; les dépenses fiscales défavorables ont
augmenté (6 900 M€ en 2015 contre 6 043 M€ en
2010).
S’agissant de la part des taxes environnementales dans les prélèvements obligatoires, la France reste également le
pays où la part est la plus faible : 4,47 %
des prélèvements obligatoires en 2014,
contre 6,35 % en moyenne dans l’UE.
Qu’est-ce qu’une
taxe environnementale
au sens européen ?
Selon Eurostat, une taxe environnementale est "une taxe dont l’assiette
est une unité physique (ou une approximation d’une unité physique) de
quelque chose qui a un impact négatif
spécifique et avéré sur l’environnement, et qui est considérée comme
un impôt par le système européen des
comptes"1.
1 Règlement (UE) n° 691/2011 relatif aux comptes
économiques européens de l’environnement.
En volume, la France pourtant en
tête du classement européen
Il est aussi nécessaire de rappeler les
masses financières en présence. Selon la
définition Eurostat, la France a dégagé
un peu plus de 43 Mds€ de recettes fiscales environnementales en 2014, ce qui
la place en 3e position après l’Allemagne
(48 Mds€) et l’Italie (47 Mds€). Si la définition européenne a l’avantage de faciliter les comparaisons, elle présente néanmoins quelques limites.
Une dynamique française cohérente
avec l’objectif européen ?
L’UE s’est fixé pour objectif que la part
des taxes environnementales atteigne
10 % des prélèvements obligatoires en
moyenne européenne d’ici 2020. Même
s’il reste encore beaucoup à faire, la
France a déjà commencé à prendre le
chemin souhaité par l’UE, comme le
montre l’évolution programmée de certaines taxes telles que la contribution
climat-énergie (cf. tableau). La fiscalité
environnementale a donc vocation à
continuer de croître.
Montée en puissance de la contribution climat énergie :
+ 335 % entre 2014 et 2017
Année
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2030
Prix de la tonne
(en €/t CO2)
7
14,5
22
30,5
39
47,5
56
100
Recettes
prévisionnelles
340 M€
2,5 Mds €
4 Mds €
nd
nd
nd
5,8 Mds € 7,8 Mds €
Source : Commission des affaires économiques et de l’évaluation préalable dans le cadre de la LFR 2015
Comment expliquer un tel classement ?
La part de la fiscalité environnementale
dans les prélèvements obligatoires a
diminué en vingt ans (et même plus vite
que leur décroissance dans la part du
PIB), passant ainsi de 5,74 % en 1995 à
4,22 % en 2012.
Les recettes des taxes environnementales ont progressé beaucoup moins vite
que l’ensemble des prélèvements obligatoires qui ont, au contraire, fortement
augmenté surtout entre 2009 et 2013.
La tendance pourrait se modifier avec,
d’un côté, la stabilisation des prélèvements obligatoires depuis 2013 et, de
l’autre, la montée en puissance progressive de la contribution climat-énergie.
QUELLE DÉMARCHE ADOPTER
POUR S’ENGAGER DANS LA
VOIE DU "GREEN TAX SHIFT" ?
Si la fiscalité environnementale monte en
puissance avec pour objectif d'inciter à
modifier les comportements et opérer la
transition énergétique, cette hausse ne
doit pas se faire à n’importe quelle
condition : elle doit être compensée par
une baisse d’autres impôts3. C’est ce que
l’on appelle le "green tax shift". D’autres
pays, comme la Suède, le Danemark ou
l’Allemagne ont déjà mis en place ce
type de politique.
3 M. Chiroleu-Assouline, "La fiscalité environnementale en France peut-elle devenir réellement écologique ?", revue de l’OFCE, 139, 2015.
Du délicat exercice
des comparaisons
européennes
La définition retenue dans le cadre du
budget pour la France est plus extensive que celle d’Eurostat. Pour évaluer
le poids de la fiscalité écologique, sont
pris en compte les "impôts qui ont pour
objectif de décourager un comportement qui n’est pas vertueux sur le
plan comportemental et les impôts qui
financent une action qui peut être qualifiée d’écologique"1.
Ce qui aboutit à une appréciation plus
importante du poids de cette fiscalité.
Pour 2014, les recettes fiscales environnementales ont rapporté 57,78 Mds€
dont près de 85 % concentrés sur sept
impôts et 43 % sur la seule taxe intérieure de consommation sur les produits
énergétiques (TICPE). Pour 2015, ces
recettes montent à 62,08 Mds€, puis
devraient atteindre 64 Mds€ en 20162.
1http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3110-tI.pdf
2http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r4125-tI.asp#P3360_97566
Le Comité de la fiscalité écologique avait
déjà pour objectif en 2012 de mettre en
place à plus long terme une fiscalité
verte intégrée à une refonte plus globale
de la fiscalité. La question du
"verdissement" de la fiscalité devrait
être replacée au cœur des débats.
Fiscalité environnementale : vers un "green tax shift" en France ?
De plus, contrairement aux idées reçues,
la part de la fiscalité environnementale
dans le PIB a nettement reculé en France
au cours des vingt dernières années :
2,49 % en 1995, contre 1,96 % en 2012.
Quelle démarche adopter pour avancer
vers une fiscalité plus verte ? Jusqu’à présent, ce processus s’est surtout effectué
par petites touches et de manière fragmentée, alors qu’une approche d’ensemble devrait être privilégiée.
Deux actions concomitantes devraient
être menées : d’un côté, renforcer le
caractère incitatif de la fiscalité environnementale existante pour modifier les
comportements et accroître les recettes,
et de l’autre, redistribuer les recettes fiscales environnementales en diminuant
d’autres impôts.
Vers une fiscalité environnementale
plus incitative
L’efficacité environnementale se mesure
à la réaction des comportements à un
signal-prix. Pour que la fiscalité environnementale joue son rôle, il est nécessaire
de déterminer un signal-prix clair, lisible
et progressif sur le long terme qui permette de modifier les comportements.
2
▶▶ Les trois paramètres pivots
S’agissant de l’assiette d’abord, elle doit
être bien identifiée et ciblée sur un polluant ou un comportement précis (mais
sans exclure un utilisateur de ce polluant
ou un auteur de ce comportement).
Certaines taxes existantes pourraient
ainsi être renforcées simplement en élargissant leur assiette à des substances
aujourd’hui exclues4. Dans cette perspective, il serait possible de cibler les
taxes dont l’assiette est susceptible
d’être élastique au prix et pour laquelle
existe un produit de substitution.
De nouvelles taxes pourraient également
être créées sur des assiettes polluantes
aujourd’hui non taxées et qui seraient
également élastiques au prix.
Parallèlement, les taxes pour lesquelles
l’élasticité-prix serait faible pourraient
être supprimées du fait de leur inefficacité programmée par rapport à l’objectif
environnementale souhaité. Ce qui permettrait de réduire le nombre important
de petites taxes sans effet.
Pour que les taxes soient pleinement efficaces, leurs taux devraient être rehaussés à des niveaux suffisamment incitatifs,
voire proches des externalités sur lesquelles elles sont assises. Or, déterminer
le niveau de taxation est complexe.
En théorie, une taxe environnementale
efficace doit être déterminée au niveau
dit "pigouvien"5, c’est-à-dire au niveau
d’égalité entre la taxe et les dommages
marginaux issus de la pollution, en
déduisant le coût marginal des mesures
de lutte contre la pollution.
En pratique, il n’est pas toujours aisé,
voire dans certains cas impossible, de
disposer de données suffisamment précises pour estimer les dommages causés
et les coûts de dépollution.
4 G. Sainteny, "Plaidoyer pour l’écofiscalité", BuchetChastel, édition 2012.
5 A.-C. Pigou, "The Economics of Welfaire",
Macmillan, 1920, Londres.
Une telle difficulté peut d’ailleurs expliquer en partie que certains taux aient été
fixés sans cohérence avec les coûts de
mise en conformité engagés par les
entreprises6.
et pérenne stimule l’innovation en poussant les industriels à chercher des solutions moins polluantes pour réduire leurs
coûts de production" (ChiroleuAssouline, 2015).
Pour analyser le coût des externalités,
plusieurs éléments sont à prendre en
compte : le cycle de vie des produits ou
des émissions sources de pollution, les
caractéristiques du secteur d’activité
concerné ainsi que les conditions d’acceptabilité de la taxe concernée.
Ces niveaux de taxation devraient par
ailleurs être déterminés en tenant
compte des pratiques constatées dans
les autres pays européens pour éviter
des distorsions au sein de l’UE.
Par ailleurs, le niveau de taxation devrait
varier en fonction de l’objectif fixé. Si l’on
souhaite que la taxe ait un réel effet incitatif, son taux devrait être suffisamment
élevé pour permettre d’enclencher le
plus rapidement possible le basculement vers d’autres pratiques plus vertueuses, ce qui suppose que la taxe
porte sur une activité "substituable".
Pratique innovante :
quand les entreprises
intègrent le prix
du carbone
De plus en plus d’entreprises mettent
en place un prix interne du carbone
pour internaliser le coût économique
de leurs émissions de gaz à effet de
serre.
Comme le montre une étude de l’association Entreprises pour l'Environnement1, cette pratique représente
un moyen efficace pour inciter les
décideurs économiques à investir
dans des énergies propres et des
technologies plus sobres en carbone.
1.http://www.epe-asso.org/prix-interne-ducarbone-septembre-2016
▶▶ Une évolution lissée dans le temps
Dans la lignée de ce que recommande la
Commission européenne7, l’augmentation des taux pourrait être progressive,
sur une période qui peut durer de 5 ans
à 15 ans voire plus, suivie d’une période
de stabilisation.
Connaître la trajectoire des taux sur le
long terme permet d’offrir aux entreprises un cadre plus serein pour planifier,
anticiper, investir. "Un signal-prix stable
6 Par exemple, en matière de flotte automobile, de
marketing durable...
7 Rapport Commission européenne, Study on
assessing the environmental fiscal reforme potential for the EU28, janv. 2016, voir p. 256 et s.
Un "green tax shift" à prélèvements
constants
Les recettes de la fiscalité environnementale devraient être redistribuées
pour réduire à due concurrence d’autres
impôts. Le "green tax shift" s’opèrerait
ainsi à prélèvements constants.
L’objectif est d’obtenir un "double dividende" (Chiroleu-Assouline, 2015) : un
premier, environnemental, et un second,
socio-économique, qui pourrait revêtir
différentes formes telles qu’une stimulation de la croissance économique (Ekins,
1997). En déplaçant la charge fiscale
actuellement lourde sur le travail vers les
taxes environnementales, l’emploi et la
croissance pourraient être stimulés
davantage, comme l’estime la
Commission européenne8.
Fiscalité environnementale : vers un "green tax shift" en France ?
Pour cela, trois paramètres pivots
doivent être combinés : l’assiette de la
taxe, l’élasticité-prix et le taux.
L’expérience suédoise
Dans un contexte de fort déficit
budgétaire, la Suède décide en 1991
de mettre en place son "green tax
shift"1 : d’un côté, la TVA sur les produits énergétiques est augmentée et
des taxes sur le CO2 et le SO2 instaurés ; de l’autre, le taux d’imposition
des entreprises est ramené de 53 % à
30 %, le taux marginal de l’impôt sur
le revenu réduit, et la TVA généralisée à un taux uniforme. Début des
années 2000, le green tax shift a
permis de réduire l’IR de 1,34 Mds€
et les cotisations sociales de 220 M€.
Grâce à la hausse des recettes des
taxes sur le CO2 et le carbone, la
fiscalité sur le travail a diminué de
7,4 Mds€ entre 2007 et 2010.
1. D. Bureau, "Fiscalité verte et compétitivité :
la démonstration suédoise", CEDD, n° 26,
2013.
Le "green tax shift" pourrait d’autant
plus trouver sa place en France que le
système fiscal français connaît
8 Rapport Commission européenne, Annual Growth
Survey 2015, p. 15.
3
Une partie des recettes environnementales pourrait ainsi être redistribuée aux
entreprises pour favoriser l’emploi. La
France s’est engagée dans ce sens, avec
la mise en place en 2013 du Crédit d’impôt compétitivité et emploi, en partie
compensé par l’instauration en 2014 de
la contribution climat-énergie9.
Une autre partie des recettes pourrait
être redistribuée notamment aux
ménages les plus modestes : par
exemple sous la forme d’un remboursement forfaitaire (à l’image du chèque
énergie actuellement testé dans quatre
départements pour compenser les effets
de la contribution climat-énergie).
Faire du "green tax shift"
un outil de baisse des prélèvements
obligatoires ?
Le "green tax shift" aurait donc plusieurs
vertus :
▪▪ un impact environnemental du fait
de la mise en œuvre d’une politique
fiscale environnementale incitative ;
9 Elle-même compensée pour la première année
par une baisse de la TICPE pour les carburants.
▪▪ une redynamisation de l’emploi et de
la croissance grâce à la réduction du
niveau d'autres taxes ;
La question de
l'érosion des bases
taxables se pose différemment selon les cas
▪▪ à plus long terme, d’ici à 20 ans, si l’on
part du postulat que les recettes des
taxes environnementales ont a priori
vocation à diminuer du fait de l’érosion de leurs bases taxables, le "green
tax shift" pourrait être le moyen de
réduire progressivement les prélèvements obligatoires. Si l’UE parvenait à
réduire de 40 % d’ici 2030 ses émissions de gaz à effet de serre (objectif
de la COP21 de Paris), les Etats perdraient ainsi une importante source de
revenus10.
Dès lors, plusieurs questions se posent :
▪▪ concernant l’érosion effective des
bases taxables : dans quelle mesure le
déclin des recettes fiscales environnementales s'opère-t-il ? Si les bases
taxables s’érodent petit à petit, elles
ne disparaissent toutefois pas pleinement. Pour certains secteurs d’activité, l’érosion peut être assez rapide ;
pour d’autres, le changement dépendra de l’évolution des technologies.
Le déclin des recettes devrait donc
s’effectuer mais avec des variables
selon les secteurs (cf. encadré).
▪▪ Pour
une assiette sur des lessives
phosphatées : les taux de la taxe
générale sur les activités polluantes
(TGAP) ont été fortement augmentés
en 2007, ce qui a permis de passer
très rapidement de 90 %
à 5 % de lessives phosphatées.
▪▪ En revanche, pour une assiette sur
les carburants : il faudrait attendre
au moins 2040 pour que le produit
fiscal d’une taxation sur le carbone
commence à diminuer.
▪▪ concernant le contexte des finances
publiques : une baisse des dépenses
publiques sera-t-elle engagée sur un
rythme équivalent à la baisse des
recettes ? Sera-t-il possible au
moment où ces recettes déclineront
d’envisager une baisse des prélèvements obligatoires ?
En tout état de cause, ce déclin pourrait être anticipé par les pouvoirs
publics compte tenu de la trajectoire
des taux préalablement déterminés.
10S. Tagliapietra et G. Zachmann, Bruegel, "Le paradoxe de la fiscalité écologique", Le Monde économie, 22 oct. 2016.
CONCLUSION
Pour s’orienter dans la voie de la transition énergétique, la fiscalité environnementale devrait être plus incitative et monter
en puissance. Mais son augmentation doit être compensée de manière simultanée par la baisse d’autres impôts pour un "shift"
à iso-fiscalité. A plus long terme, le "green tax shift" pourrait avoir pour effet d’enclencher une baisse programmée du niveau
général des prélèvements obligatoires du fait de l’érosion des bases taxables. La fiscalité environnementale représente ainsi
une opportunité pour restructurer le système fiscal français dans son ensemble…
Fiscalité environnementale :
vers un "green tax shift"
en France ?
Directeur de publication
et de la rédaction
Thierry Philipponnat
Auteur : Delphine Siquier-Delot
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Fiscalité environnementale : vers un "green tax shift" en France ?
d’importantes distorsions qu’il importe
de corriger. L’exemple de la Suède est
riche d’enseignements, dans la mesure
où ce pays connaissait de fortes distorsions fiscales lorsqu’il a mis en place son
"green tax shift" (cf. encadré).