Régulation - La finance pour tous

Régulation
« Régulation : fait d’agir sur un système complexe et d’en coordonner les actions en vue d’obtenir
un fonctionnement correct ou régulier ; processus par lequel un mécanisme ou un organisme se
maintient dans un certain équilibre, conserve un régime déterminé ou modifie son fonctionnement
de manière à s’adapter aux circonstances » (Dictionnaire Le Robert 1985).
En économie, on parlera de régulation d’un marché, d’un type de marché ou de l’ensemble du système
économique pour désigner les mécanismes et les moyens permettant d’en assurer le bon fonctionnement.
Le mot anglais « regulation » est souvent traduit par réglementation et fait référence à un ensemble de
règles et de comportements. En français, le mot englobe des formes d’interventions plus larges des
pouvoirs publics. Par exemple dans la sphère monétaire elle inclut notamment la politique monétaire des
banques centrales. Au niveau de l’ensemble du système économique, la régulation publique mobilise
différentes politiques (budgétaires, sociales…), l’intervention de l’Etat ou d’autres collectivités publiques
comme acteur économique ou financier direct.
Dans le domaine financier, le terme "régulation" est parfois utilisé pour désigner à la
fois l'aspect réglementation -c'est à dire le fait d'édicter des normes applicables à
l'ensemble des acteurs financiers- et l'aspect supervision -c'est à dire le fait de
contrôler la bonne application par les acteurs financiers des normes qui s'imposent à
eux- contrôle sans lequel la réglementation serait vraisemblablement inappliquée.
Toutefois, le fait de savoir si le terme "régulation" doit englober aussi l'aspect
"supervision" ne fait pas l'objet d'un consensus. Ainsi, par exemple, l'Autorité de
Contrôle Prudentiel et de Résolution -l'organisme français de supervision des
banques et des assurances- fait très souvent référence dans ses publications au
terme "régulation" ou au "régulateur" pour désigner explicitement le Comité de Bâle,
qui édicte les règles et non elle-même qui s'assure de leur application effective. Mais
édiction et contrôle des règles sont très liées, puisque par exemple, dans sa fonction
de supervision, l'ACPR est amenée à préciser un certain nombre de dispositions.
Règles du jeu indispensables
Il y a un large accord pour considérer qu’il n’existe pas de marché qui fonctionne correctement sans que
des règles du jeu soient mises en place pour encadrer le comportement des acteurs et sans qu’un arbitre
les fassent respecter. Par exemple, pour que le signal des prix fonctionne correctement, il faut empêcher
les ententes entre producteurs, il faut favoriser l’entrée sur le marché de nouveaux producteurs, il faut que
les consommateurs soient bien informés.
Toutefois, il n’y a pas de point de vue unique et constant sur la définition des objectifs et des
moyens de la régulation. Comme le souligne l’économiste Roger Guesnerie (« L’économie de marché »,
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Poche le Pommier 2008) « le débat sur les rôles respectifs (du marché et de l’Etat dans la régulation
économique) apparait en filigrane de toute la réflexion économique. Il est aussi présent, et d’une certaine
manière plus que jamais, dans le débat politique ».
Pour certains économistes et politiques, l’intervention régulatrice des pouvoirs publics doit être la
plus légère possible. Son but doit être essentiellement de permettre le libre jeu des forces du marché.
Celle-ci est la meilleure régulation naturelle possible. La régulation publique doit seulement chercher à en
réaliser les conditions. Cette position plonge ses racines au 18ème siècle lorsque l’économiste écossais
Adam Smith évoque « la main invisible » du marché : « l’individu est dirigé par une main invisible vers un
but qui n’entrait nullement dans ses intentions… En poursuivant ses propres intérêts, il sert souvent d’une
manière plus efficace les intérêts de la société que lorsqu’il s’efforce de le faire consciemment. » («
Richesses des Nations... »). Pour ceux qui s’inspirent de cette tradition, le libre jeu du marché mu par la
recherche du profit personnel incite à la progression économique dans son ensemble. Il favorise
l’innovation et le progrès de la productivité. Une régulation publique trop lourde qui aurait d’autres finalités
risquerait de faire plus de mal que de bien.
D’autres économistes et politiques insistent sur les insuffisances de la régulation naturelle du
marché. Dans le contexte de la grande dépression des années 1930, l’économiste anglais John Maynard
Keynes a mis l’accent sur l’équilibre de sous-emploi durable auquel peut aboutir le fonctionnement de
l’économie de marché. Dans cette situation, l’intervention régulatrice de l’Etat ne doit pas simplement
permettre le fonctionnement de la main invisible, mais doit modifier le fonctionnement de certains marchés
ou de l’ensemble du système économique, en fonction d’objectifs d’intérêt général (plein emploi, justice
sociale, développement durable, lutte contre le réchauffement climatique, accélération ou ralentissement
de la croissance, etc). Action qui peut donc être volontaire et transformatrice du fonctionnement de
l’économie de marché, la régulation est cependant très différente de la « planification ». Elle vise à inciter
les acteurs, à orienter leurs comportements tout en les laissant libres d’agir dans ce cadre.
Autorités de Régulation
La réglementation et la supervision sont souvent exercés par l’Etat directement ou par l’intermédiaire
d’autorités administratives publiques qui peuvent être plus ou moins indépendantes et dotées d’une
certaine autonomie (cf par exemple le Conseil supérieur de l’Audiovisuel, la Commission de Régulation de
l’Energie, l’Autorité de Régulation des Télécommunications , et bien sûr dans la sphère monétaire et
financière, la Banque centrale Européenne, la Banque de France, l’Autorité des Marchés Financiers et
l'Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution (ACPR). A noter qu'en matière bancaire, la
réglementation est très largement issue de normes européennes ou internationales qui sont transposées
en droit français.
Le recours croissant à des autorités de régulation est généralement justifié par leur plus grande
impartialité, leur réactivité, leur efficacité, et la participation de personnalités d’origines diverses à leur
processus de décision et à leur fonctionnement.
Cependant l’intervention de l’Etat ou d’institutions administratives publiques n’est pas une règle absolue.
On parlera « d’autorégulation » ou de « soft regulation (régulation douce)» lorsque ce sont les acteurs
économiques privés qui mettent en place les règles (chartes, codes de bonne conduite, par exemple) et
désignent les arbitres.
Monnaie, banque, finance : un secteur depuis toujours très régulé
Ce sont des secteurs où l’intervention régulatrice des Etats est depuis longtemps si ce n’est depuis
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toujours, très importante. Plusieurs raisons à cela :
La monnaie n’est pas une marchandise comme les autres. Elle est un bien public dont l’existence a toujours reposé sur la puissance
publique (Souverains, Etats).
Les banques ont acquis progressivement un pouvoir de création monétaire.
Elles ont donc une responsabilité essentielle dans la gestion du bien public que constitue la monnaie. En
contrepartie de cet énorme pouvoir social « elles subissent une réglementation spécifique sous forme de
réserves obligatoires, de ratios prudentiels et d’autres restrictions dans leurs activité d’intermédiaires
financiers ». ( Michel Aglietta « Macroéconomie financière » La Découverte 2008).
L’interrelation entre les intermédiaires financiers entraîne le risque que la faillite d’une institution financière particulière génère des
effets en chaîne déstabilisant tout le système financier (c'est ce que l'on désigne par la notion de " risque systémique"). Les autorités
publiques ne peuvent laisser se réaliser la faillite d’institutions financières de taille importante. Or c’est l’une des modalités de la
régulation naturelle du marché qui lui permet de jouer son rôle de « main invisible ». Une régulation publique intervenant en amont est
indispensable en contrepartie de cette forme de garantie de non faillite donnée aux établissements financiers. Faute de quoi, ces
acteurs peuvent adopter des comportements opportunistes plus risqués (phénomène dit de l’ alea moral ).
Une quatrième raison tient au fonctionnement spécifique des marchés financiers et du crédit. Contrairement aux autres marchés dans
lesquels le jeu de l’offre et de la demande tend vers l’équilibre, l’instabilité est intrinsèque au fonctionnement des marchés financiers
comme l’atteste non seulement l’actuelle crise financière et économique mais aussi l’ histoire répétitive des cycles et des crises
financières.
La régulation financière actuelle
La régulation financière est organisée à l’échelle nationale, européenne et internationale.
La régulation publique des liquidités et du crédit est assurée principalement par la politique
monétaire Banques Centrales et par les règles prudentielles imposées aux banques qui font l'objet d'une
supervision permanente. Des réglementations spécifiques visent à protéger les consommateurs (protection
contre la fausse monnaie, obligations d’information du consommateur, taux d’usure, garantie sur les dépôts
bancaires, ...).
La régulation des marchés financiers vise à garantir l’intégrité de leur fonctionnement contre les
manipulations et les asymétries d’informations des acteurs. La réglementation concerne tout
particulièrement, l’organisation du fonctionnement des marchés, l’information et la transparence, la
protection des épargnants. Des autorités administratives participent à la réglementation et exercent un
pouvoir de contrôle, de supervision des intervenants, d’enquête et de sanction.
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