LE DROIT D’ACCES A L’INFORMATION EN
DROIT SUEDOIS : UNE EPOPEE DE 250 ANS
par Patricia JONASON, Maître de conférences à l’Université
Söderstorn, Stockholm (Suède).
L
e droit d’accès à l’information, qui a fait sa première
apparition dans l’ordre juridique suédois en 1766 à la faveur
de l’adoption de la première loi fondamentale sur la liberté
de la presse, fête, en cette année 2016, ses 250 ans. Le qualificatif
d’épopée se prête sans aucun doute à l’histoire de ce droit. En effet,
celle-ci s’accommode parfaitement des définitions relevées sur
Wikipédia qui présente l’épopée comme un « long poème
d’envergure nationale narrant les exploits historiques ou mythiques
d’un peuple » ou dans le Larousse, selon lequel une épopée est « une
suite d’actions extraordinaires, merveilleuses, étonnantes ou
héroïques ». Ainsi, d’une part le droit d’accès à l’information – ou
plus exactement le droit d’accès aux documents1 – n’est-il pas un
droit comme un autre dans le paysage juridique suédois. Il constitue
plutôt une idéologie2, propre à la Suède, qui s’est formée au cours
des siècles et participe largement du mythe de la société suédoise
ouverte et transparente. Mais c’est également un droit qui a, au
cours de sa longue existence, fait face à un certain nombre de
bouleversements et de défis. C’est sur ces défis que nous ferons
porter notre présentation (§ 2) sans omettre d’exposer au préalable
dans ses grandes lignes le régime contemporain du droit d’accès
aux documents (§ 1).
Nous ne nous attarderons pas ici sur les questions terminologiques. Mentionnons
seulement que le terme employé en Suède pour nommer ce que l’on qualifie en France
de droit d’accès aux documents administratifs est celui de publicité des documents
publics. Sur ce point, voir P. BLANC-GONNET JONASON, Protection de la vie privée et
transparence a l’épreuve de l’informatique - droit français, droit suédois et directive 95/46/CE
du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre, Université Paris XII, 1995, p. 329.
2 Ainsi que l’a exprimé le Professeur Axberger, ancien Ombudsman suédois à propos du
principe de publicité, dont le droit d’accès constitue la composante la plus tangible.
Présentation faite à Bruxelles le 3 mai 2011 à l’occasion d’une conférence organisée sous
les auspices du Conseil de l’Europe. Redogörelse 2011/12 :JO1 Justitieombudsmännens
ämbetsberättelse. Le principe de publicité comprend, outre le droit d’accès, la publicité
des délibérations des assemblées délibérantes, parlementaires et locales, la publicité des
procès ainsi que le droit des fonctionnaires de divulguer des informations destinées à être
publiées. Tous ces mécanismes participent de la volonté d’octroyer au public un droit de
regard dans les activités de la puissance publique. Dans le langage courant, le terme de
principe de publicité est compris et utilisé comme synonyme de droit d’accès aux
documents administratifs.
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§ 1 – TRAITS GENERAUX DU DROIT SUEDOIS D’ACCES A
L’INFORMATION
Le droit d’accès suédois a plus de deux cents ans d’avance sur ses
successeurs3. L’ancienneté de cette institution et l’intromission de
celle-ci dans le corps institutionnel et social suédois (B) expliquent
tout autant, si ce n’est davantage, que le régime juridique
proprement dit (A), les caractéristiques qui en font sur la scène
internationale un modèle jusqu’à présent inégalé.
Le régime juridique du droit d’accès aux
documents publics
L’acte de naissance du droit d’accès suédois est constitué par la loi
fondamentale sur la liberté de la presse (Tryckfrihetsförordningen)
adoptée le 2 décembre 1766. Les Finlandais – il faut se souvenir
que la Finlande faisait partie du Royaume de Suède à l’époque) –
insistent sur la paternité de ce droit qui reviendrait à Anders
Chydenius, finlandais-suédois né en Finlande en 1729, surnommé,
en raison de ses idées libérales, le Adam Smith du Nord. Les
Suédois quant à eux préfèrent rappeler les raisons de son
introduction, à savoir la volonté pour le parti qui fut vainqueur en
1766 de s’assurer à l’avenir s’il se retrouvait dans l’opposition de
pouvoir contrôler l’action administrative et gouvernementale.
Le droit d’accès à l’information a, quoi qu’il en soit été inclus dans
la loi fondamentale sur la liberté de la presse en tant qu’il constituait
une condition de l’exercice du droit de publier des opinions et des
documents, telles les minutes des administrations. On trouve ici
dès l’origine un trait caractéristique, qui subsiste de nos jours, du
droit d’accès à l’information suédois : son lien étroit avec l’exercice
de la liberté de la presse.
L’histoire du droit d’accès aux documents officiels n’a pas été sans
être mouvementée, tout comme celle de la liberté de la presse à
laquelle il a dès son origine été rattaché4. Toutefois on peut
affirmer, avec le Professeur Peter Seipel, grand expert suédois en
matière d’accès à l’information que la Suède « a une tradition plutôt
longue et ininterrompue en matière de droit d’accès aux documents
officiels »5.
C’est toujours dans la loi fondamentale sur la liberté de la presse
qu’est régi le droit d’accès aux documents officiels. Le texte en
vigueur actuellement, qui date de 1949, lui consacre son chapitre 2
intitulé « De la publicité des documents officiels ».
La deuxième « vague » de législations sur le droit d’accès, provenant de certains pays
occidentaux a eu lieu dans années 1960-70. La troisième « vague », qui date des
années 1990, est le fait d’anciens pays du bloc communiste. La quatrième « vague », qui a
commencé au début des années 2000, comprend notamment des pays d’Afrique et
d’Amérique latine.
4 Ces deux droits ont fait durant certaines périodes l’objet de limitations allant jusqu’à
l’abolition parfois.
5 P. SEIPEIL, The technology of insight: computers and informed citizens, Law review, the Charles Green
Lecture, vol. 69, n° 2, 1993, p.421.
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Contrairement à ce qui est le cas dans d’autres droits nationaux où
seul le principe du droit d’accès à l’information est garanti au niveau
constitutionnel – tandis qu’est dévolue à la loi la tâche de formuler
les règles précises de ce droit – le droit d’accès à l’information est
en Suède régi en détail dans un texte de valeur constitutionnelle.
Ainsi, les dispositions du chapitre 2 de la loi fondamentale sur la
liberté de la presse posent par exemple la définition des documents
soumis au droit d’accès et les diverses conditions qui entourent
l’exercice de ce droit. Elles contiennent également la liste des
catégories d’intérêts – publics et privés – autorisant le législateur à
prévoir des exceptions au droit d’accès.
Outre le statut particulier du droit d’accès en Suède, qui a des
implications à caractère juridiques, en vertu du principe de la
hiérarchie des normes, mais également symbolique, il convient de
souligner son caractère fort généreux. En effet, a priori, tout
document détenu par une administration, qu’il renferme des
informations à caractère public ou privé, est susceptible d’être
l’objet du droit d’accès, à moins que le secret soit prévu et
applicable dans le cas précis. Or, le dispositif ouvrant la voie à
l’application du secret et donc au refus par les agents de
l’administration de donner accès aux documents demandés est
conçu de telle façon que la marge d’appréciation des fonctionnaires
quant à la possibilité d’appliquer ou non les règles sur le secret est
fort réduite. En effet, le fonctionnaire n’est pas autorisé à opposer
un refus à une demande d’accès seulement lorsqu’une disposition
de la loi sur la publicité et le secret (offentlighets–och sekretesslagen)
prévoit une telle possibilité. Cette loi, adoptée en vertu de la loi
fondamentale elle-même, qui prévoit que les exceptions motivées
par les intérêts privés ou publics tels qu’exhaustivement indiqués
au chapitre 26 doivent être consignées en détail dans un texte
législatif, contient des dispositions détaillées sur les cas dans lequel
les règles sur le secret sont effectivement applicables. La loi sur la
publicité et le secret contient ainsi une cinquantaine de dispositions
destinées à protéger des intérêts publics tels que par exemple la
sécurité du Royaume, les relations entretenues avec des États
étrangers ou des organisations internationales ou encore la
politique fiscale et monétaire, tandis qu’environ 250 dispositions
sont consacrées à la protection d’intérêts privés, qu’il s’agisse de la
protection d’informations liées à la personne ou de nature
économique. Ces dispositions contiennent en général des
informations au cas par cas sur la ou les autorités publiques ou
encore les secteurs de l’administration auxquels s’appliquent les
règles sur le secret. Elles comportent également des indications sur
le genre de données soumises au secret7 ainsi que sur le dommage
La sécurité du Royaume et ses relations avec des pays tiers ou des organisations
internationales ; la politique de finance centrale, la politique monétaire et la politique des
taux de change ; les activités d’inspection, de contrôle de l’administration, l’intérêt des
prévenir ou de sanctionner les crimes, les intérêts économiques des pouvoirs publics, la
protection des informations liées à la personne et des informations économiques ; l’intérêt
de conserver la faune et la flore.
7 Telles les données médicales par exemple.
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requis en l’occurrence afin que le fonctionnaire puisse opposer le
secret.
Ce dispositif constitué de deux étages, la loi fondamentale
indiquant la liste, exhaustive, des intérêts susceptibles d’être
invoqués par le législateur pour limiter l’accès au droit d’accès et la
loi sur la publicité et le secret contenant les cas précis dans lequel il
est permis au fonctionnaire saisi d’une demande de refuser l’accès
à un document public réduit ainsi considérablement le pouvoir
discrétionnaire des agents de l’administration, qui ne peuvent,
comme en France par exemple, fonder un refus sur une disposition
vague mais doivent au contraire appuyer leur décision sur une
disposition législative spécifique8. Parmi les autres éléments du
dispositif sur le droit d’accès aux documents officiels illustrant l’a
priori favorable du constituant et législateur à l’égard de l’existence
d’une mise en œuvre du droit le plus efficace possible, on peut citer
par exemple les courts délais requis par la loi fondamentale pour la
communication par les autorités publiques des documents
demandés. En ce qui concerne les demandes d’accès effectuées in
situ, la loi fondamentale requiert des administrations qu’elles
procèdent à la communication « immédiatement ou aussitôt que
possible ». Les demandes d’accès sous la forme de copies des
documents demandés doivent quant à elles être traitées
« rapidement ». Il est également intéressant de mentionner le
dispositif contenu dans la loi (1986:223) sur la procédure
administrative qui impose aux autorités publiques des horaires
d’ouverture au public de deux heures minimum, chaque jour ouvré,
dans le but explicite de réceptionner et procéder à l’enregistrement
de documents officiels ainsi que pour être en mesure d’accueillir
des demandes d’accès.
Sans entrer davantage dans les détails de la législation suédoise sur
le droit à l’information9, nous pouvons constater que les textes
instituent un régime juridique favorable à un accès large aux
documents administratifs et une mise en œuvre efficace de
l’exercice du droit d’accès. Cependant la lettre n’explique pas à elle
seule les bonnes performances et la notoriété du droit d’accès
suédois. La pratique, en effet essentielle, va aussi dans ce sens.
Par exemple l’article L311-6 du Livre III du code français des relations entre le public
et l’administration prévoit que « Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents
administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie
privée, au secret médical et au secret en matière commerciale ou industrielle. » Tandis
qu’en vertu de l’article L-311-5 du même code « Ne sont pas communicables [Les
documents administratifs)] » dont la communication porterait atteinte b) au secret de la
défense nationale, c) à la conduite de la politique extérieure de la France. »
À titre de comparaison le § 2 du chapitre 15 de la loi suédoise sur la publicité et le secret
prévoit, sous la rubrique « secret de la défense nationale » : « Le secret s’applique pour les
informations relatives aux activités de défense du territoire ou de planification ou autres
préparations de telles activités ou touchant d’une autre manière à la défense nationale,
lorsque l’on peut s’attendre à ce que la divulgation de telles données porterait atteinte à la
défense du pays ou de toute autre manière menacerait la sécurité du Royaume ».
9 Les ouvrages, en suédois de A. BOHLIN, Offentlighetsprincipen, Stockholm, Juristförlaget
ainsi que de H. STRÖMBERG et B. LUNDELI, Handlingsoffentlighet och sekretess, Lund,
Studentlitteratur AB, sont des livres référence en matière de droit d’accès rédigés par des
universitaires. Un autre ouvrage d’intérêt en la matière, rédigé par un journaliste du nom
de T. SEFASTSSON a pour titre Offentlighetsprincipen i praktiken, Värnana, Bokförlaget Arena.
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Une pratique ambitieuse
Il est bien sûr délicat d’identifier avec exactitude les facteurs qui
permettent d’expliquer les bases politico-socio-juridiques qui
soutiennent, en même temps qu’elles constituent, la société d’un
pays donné. Toutefois l’ancienneté du droit d’accès semble pouvoir
en partie expliquer le caractère comme transcendant de ce droit
dans la pratique des organes de l’État ainsi que sa résonnance dans
la société suédoise tout entière.
L’observateur attentif de l’administration suédoise remarquera
qu’en principe tout agent de l’administration a intégré comme
réflexe administratif la transparence, réflexe qui quelquefois va audelà de ce qui est requis par les textes10. Un fonctionnaire saisi d’une
demande d’accès à un document officiel a ainsi comme programmé
dans ses gènes de faire droit en priorité à une demande d’accès à
des documents, délaissant les tâches autres auxquelles il se
consacrait dans l’instant – traitement d’un dossier par exemple.
L’attitude des agents de l’administration à l’égard du droit d’accès
aux documents est embrassée et confortée par la position adoptée
par les organes chargés du contrôle du respect de la loi par les
autorités publiques. Les juridictions de l’ordre administratif et
l’Ombudsman parlementaire font en effet une interprétation des
textes favorisant l’efficacité du dispositif sur la transparence
administrative. La jurisprudence de l’Ombudsman parlementaire
est de toute importance dans ce domaine, notamment pour les
questions d’ordre procédural telles que les délais de délivrance des
documents11. Cette institution spécialisée en matière de
maladministration et qui constitue un moyen de droit parallèle à
celle procurée par les juridictions compte parmi les quelque 5000
plaintes qu’elle traite annuellement environ 300 qui ont trait à des
questions d’application de la législation sur l’accès aux documents.
La pratique ambitieuse du droit d’accès n’est pas le seul fait de la
« partie redevable », c’est-à-dire des organes de l’État à qui incombe
de communiquer les documents détenus par l’administration. Elle
est aussi le fait des acteurs exerçant leur droit d’accès, tout
particulièrement des organes de presse/journalistes. Ce corps, aux
pouvoirs et influences non négligeables, fait non seulement un
usage fréquent de l’exercice du droit d’accès à l’information, mais
en outre, il se pose en défenseur intransigeant et invétéré du principe de
l’accès aux documents officiels, donnant parfois l’image que l’exercice
Ainsi, par exemple, certaines administrations se sont vues critiquées par la
Datainspektionen, (l’homologue suédois de la Commission Nationale de l’Informatique et
des Libertés en France) pour avoir procédé à la publication sur leur site officiel de
documents – notamment des procès-verbaux de réunions – contenant des informations
personnelles. Or, une telle pratique, qui contrevient à la loi sur les données personnelles
(personuppgiftslagen), ne fait pas partie des obligations que la législation sur l’accès aux
documents met à la charge des autorités publiques. Les textes se limitent en effet à prévoir
une obligation de divulgation des documents sur demande et ne prévoient pas
d’obligation de proactive disclosure.
11 C’est le cas par exemple en matière de délais dont dispose l’administration pour faire
droit à une demande d’accès à des documents officiels. Le caractère « rapide » de la
communication des documents requis par la loi fondamentale sur la liberté de la presse a
été interprété comme correspondant à un délai d’un à deux jours.
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du droit d’accès lui appartient en propre et non au public en général.
Deux exemples illustrent bien cette position frondeuse. Le premier a
trait à une campagne menée dans les années 1990 par l’association des
journalistes suédois Journalistförbundet afin de défendre le droit d’accès
contre les atteintes que lui faisait courir, d’après cet organisme, la
transposition dans le droit suédois de la directive
européenne 95/46/CE sur la protection des données personnelles. Le
slogan utilisé, adaptation du fameux slogan français était : « touche pas
à mon principe de publicité » ! Le second exemple, plus récent,
concerne une tribune publiée en avril 2016 dans un grand quotidien
national suédois par un groupe de journalistes et autres personnes
travaillant dans le domaine des médias. Ces personnalités y font part de
leurs vives critiques à l’égard d’un projet de loi en préparation portant
modification des règles sur le secret concernant les informations
relatives aux agents de l’administration. Le législateur a en effet
l’intention d’introduire un dispositif empêchant la divulgation du
numéro d’identification des agents de l’administration dans le cas où la
divulgation pourrait avoir pour conséquence que l’agent ou l’un de ses
proches fasse l’objet de violences ou subisse des dommages sérieux12.
Cette réforme – qui, si elle est adoptée, étendrait à toutes les catégories
d’agents de l’administration un dispositif protecteur de la vie privée qui
existe déjà pour les catégories de fonctionnaires les plus menacés – a
pour but d’adapter le droit d’accès au durcissement du climat sociétal et
rendre les fonctionnaires moins vulnérables. Les journalistes auteurs de
la tribune font valoir quant à eux qu’une telle réforme de la loi conduirait
dans certains cas à rendre impossible le travail d’investigation des
journalistes et par conséquent la mise à jour de scandales et
dysfonctionnements13.
Le droit d’accès aux documents, qui peut sans exagération être qualifié
de principe fondamental et cardinal de la société et du régime politique
suédois, sous-tend les rapports entre l’État et les citoyens et même dans
une certaine mesure les rapports des citoyens entre eux.
Dans les rapports entre les organes de l’État et des citoyens, sur un plan
vertical, le droit d’accès a une influence certaine sur la qualité de
l’accomplissement de leurs activités par les agents de l’administration et
les autorités publiques. L’existence d’un droit d’accès à la mise en œuvre
efficace agit de façon préventive et constitue sans aucun doute un
facteur explicatif de la loyauté des agents de l’administration à la loi,
attitude qui, en comparaison avec d’autres ordres juridiques, caractérise
les institutions administratives suédoises.
Les rapports entre les citoyens eux-mêmes, sur un plan horizontal,
sont également concernés par le régime de l’accès à l’information
tel qu’institué en Suède, puisque, à l’aide du droit d’accès aux
documents, il est aisé pour tout un chacun d’obtenir
communication d’informations concernant des tiers, sous réserve
de l’application des règles sur le secret, et que la publication des
Voir Ds 2016:2, p. 79.
En réalité il est peu concevable, en raison des conditions posées à son application, que
l’administration puisse opposer à un journaliste les futures règles sur le secret.
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informations personnelles est permise14. Ceci participe sans aucun
doute d’un « esprit de transparence », à la limite du contrôle social
quelquefois.
§ 2 – LES DEFIS RENCONTRES PAR LE DROIT D’ACCES A
L’INFORMATION SUEDOIS
Le droit d’accès a durant les 250 années qui ont suivi son apparition
été confronté à un certain nombre de défis. Durant la période
ancienne, c’est-à-dire jusqu’en 1949, date à laquelle le droit d’accès
aux documents a été introduit dans une nouvelle loi fondamentale
sur la liberté de la presse, toujours en vigueur actuellement, le
principe a fait l’objet à certaines périodes de remises en cause tantôt
partielles, tantôt totales, au gré des régimes qui se sont succédé.
En ce qui concerne la période contemporaine, les défis ont été et
sont toujours variés et nombreux et ne sont pas toujours perçus ou
reconnus comme tels par les protagonistes.
Certains des défis ou problèmes posés au droit d’accès aux
documents ont pour origine la pratique des utilisateurs (A), d’autres
sont engendrés par des obligations juridiques mises à la charge de
l’État suédois du fait de son adhésion à l’Union européenne (B).
Une troisième catégorie de défis est directement liée aux avancées
en matière technologiques15 (C).
Des défis liés à la pratique des utilisateurs
Sous cette catégorie seront traités deux sortes de défis, ceux dus à
une sorte de « détournement » du droit d’accès et ceux relevant de
l’abus de ce même droit.
Il arrive que le droit d’accès aux documents fasse l’objet de ce que
nous qualifierons de « détournement ». En effet, ce principe aux
visées démocratiques est quelquefois utilisé dans un but purement
commercial, notamment par deux journaux à tirage national,
qualifiés de journaux caniveau. Ces derniers requièrent auprès
d’administrations la communication d’informations à caractère
personnel. Ces informations sont ensuite publiées pour susciter la
curiosité (malsaine ?) des lecteurs et accroître en conséquence la
vente de leurs numéros. Ainsi n’est-il pas rare de voir l’un de ces
deux journaux affublés de titres tels que « voici la liste de vos
voisins qui paient le plus d’impôts ». Quoi qu’il en soit cette
question de détournement du droit d’accès est comme ignorée,
jamais mentionnée dans les débats ou discussions doctrinales et de
praticiens.
Le second problème auquel est confronté le droit d’accès consiste
dans l’exercice abusif qui peut en être fait, par les utilisateurs. Or,
la législation suédoise sur le droit d’accès est dépourvue de
dispositif permettant aux administrations victimes de tels abus de
Voir l’exemple relatif à l’accès à des informations personnelles et à leur publication par
des journaux infra.
15 Et plus spécialement en rapport avec le thème du présent colloque.
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s’en prémunir. Une affaire significative dont a été saisi
l’Ombudsman16, sur plainte de l’utilisatrice du droit d’accès qui était
elle-même à l’origine de l’abus, montre bien les défaillances du
système. La plaignante en question avait fait usage de son droit
d’accès d’une manière qui s’apparentait à un harcèlement des
fonctionnaires et des services municipaux destinataires de ses
demandes d’accès. Cette habitante de la municipalité de Hultsfred
qui avait en effet effectué un nombre incommensurable de
demandes de communication auprès de différents services de sa
commune de résidence. Ses requêtes d’accès à des documents ont
atteint des milliers de pages que la requérante ne venait finalement
pas consulter. Une information corroborant la nature abusive,
harcelante et irrationnelle de l’exercice du droit d’accès de la
requérante en question est fournie par le nombre de comptes mail,
une cinquantaine, dont a fait usage la demanderesse pour effectuer
ses demandes d’accès. Malgré les conséquences financières et
autres – psychologiques notamment – pour les organes de l’État
que peut entraîner ce genre de comportement, le problème est
passé sous silence, comme étouffé, le principe du droit d’accès
étant trop sacré pour que l’on puisse lui porter atteinte en
instaurant un dispositif permettant, comme c’est le cas dans
certaines législations, telle la législation française par exemple, de
permettre aux agents de l’administration de rejeter les demandes
d’accès « abusives ».
Les défis d’ordre juridique
Nous en donnerons deux exemples, l’un plus spécifique, qui s’est
traduit par la difficulté de transposer dans le droit suédois une
directive européenne sur la réutilisation des données publiques,
l’autre à caractère plus général puisqu’il est relatif aux
bouleversements qu’implique l’adhésion de la Suède à l’Union
européenne sur l’articulation du principe de la transparence
administrative et des impératifs de protection de la vie privée.
Le premier exemple a trait aux difficultés rencontrées par le
législateur suédois dans le cadre de la transposition de la première
directive européenne 2003/98/CE17 sur la réutilisation des
informations du secteur public. La Suède – c’est un comble pour la
patrie du droit d’accès ! – a fait l’objet d’un début de recours en
manquement de la part de la Commission européenne avant que la
procédure de transposition sinueuse suivie ne résulte, avec cinq
années de retard sur le délai de transposition requis par la directive,
dans l’adoption de la loi (2010:566) sur la réutilisation des
documents de l’administration18. Si le défi juridique posé par la
transposition n’a pas eu de conséquence directe sur le principe
JO Decision 2014-07-10 Reg. No 180-2014, Criticism of the Municipal Executive
Board of the Municipality of Kalmar for a decision not to process requests for the release
of documents by a certain person.
17 Maintenant remplacée par la directive 2013/37/UE.
18 P. JONASON, The transposition of the PSI Directive into the Swedish legal system, in Public Sector
Information – Open Data: What is fair: Free Access or Fees?, A. Balthasar, M. Sully, Wien,
Facultas, 2014, pp. 53-63.
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d’accès aux documents administratifs lui-même – c’est au contraire
le principe du droit d’accès qui, du fait de sa place proéminente, n’a
laissé que peu de place dans l’ordre et la pensée juridiques suédois
au droit à la réutilisation des données publiques – il n’en demeure
pas moins qu’il a posé et pose certains problèmes aux acteurs du
droit, notamment le législateur et les agents de l’administration qui,
conceptuellement parlant, ont du mal a faire le départ entre les deux
législations19.
Le second exemple concerne un défi de nature davantage juridicoculturelle, tirant son origine dans le « choc européen » subi par la
Suède suite à son entrée dans l’Union européenne. Le Royaume
s’est ainsi retrouvé en présence d’États empreints de la tradition du
secret et s’est vu soumis à des exigences élevées en matière de
protection de la vie privée, quelquefois difficilement conciliable
dans leur esprit avec le régime du droit d’accès tel que conçu par
les Suédois. Un exemple significatif de la confrontation des
traditions est constitué par l’insertion, à la demande de la Suède
alors en passe de devenir membre de l’Union européenne, d’un
considérant 72 dans la directive 95/46/CE sur la protection des
données personnelles selon lequel « la présente directive permet de
prendre en compte, dans la mise en œuvre des règles qu’elle pose,
le principe du droit d’accès du public aux documents
administratifs ».
Le droit d’accès à l’information face au développement
technologique
Les rédacteurs de la loi fondamentale sur la liberté de la presse de
1949, encore en vigueur aujourd’hui, n’avaient pas, cela va de soi,
su anticiper l’évolution technologique et le passage d’une « société
papier » à une « société électronique » entraînant dans le même
temps le passage d’une « administration papier » à une
administration électronique et numérique.
C’est d’abord le juge suédois à la fin des années 60 qui, au moyen
d’une interprétation extensive de la notion de documents officiels,
a permis d’inclure dans le champ d’application du chapitre 2 de la
loi fondamentale sur la liberté de la presse les enregistrements
informatiques (constitués à l’époque de bandes magnétiques). Le
législateur s’est finalement emparé de la question et a, en 1976,
adopté une définition du document officiel techniquement neutre.
Il a en effet étendu le contenu de la définition des documents
officiels aux « enregistrements qui peuvent, uniquement à l’aide de
moyens techniques, être lus, écoutés ou dont le contenu peut être
accessible d’une autre manière ». Grâce à cette définition, et au fur
et à mesure de l’évolution des technologies, les juges suédois n’ont
pas eu de mal à considérer comme document tombant dans le
champ d’application de la loi fondamentale les cookies et les SMS
par exemple. Ainsi le droit d’accès a-t-il su s’adapter sans problème
Des études effectuées par des étudiants de Master 1 à l’Université de Södertörn en
fournissent des exemples.
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sur ce point. Sur d’autres questions, le défi a été plus conséquent.
Ce que nous allons illustrer à travers deux exemples.
Avant d’aborder ces questions il convient cependant de souligner
que les acteurs juridiques suédois, parmi lesquels le législateur,
mettent en exergue les bénéfices que procure l’évolution des
nouvelles technologies pour le droit d’accès aux documents
officiels : les nouvelles technologies permettent un accès des
documents à distance et de réduire les coûts de l’accès ; les moteurs
de recherche mis à disposition par les nouvelles technologies
facilitent l’identification des documents souhaités par le demandeur
et permettent la fabrication de documents sur mesure. Le
législateur a d’ailleurs tenu compte de cette dernière possibilité en
étendant le droit d’accès à ce que la doctrine suédoise a qualifié de
« document potentiel ». Toujours dans le sens d’une prise en
compte des avantages que peuvent procurer les nouvelles
technologies pour l’exercice du droit à l’information, le législateur
impose aux administrations de se doter d’un système informatique
adapté à l’exercice du droit d’accès. Mais comme mentionné cidessus, les nouvelles technologies peuvent également être
problématiques au regard du droit à l’information, ainsi que le
montre les deux exemples ici choisis, la question du format dans
lequel est communiqué le document objet de la demande et la
question des copies de sauvegarde.
Le premier exemple de défi posé au droit d’accès aux documents
officiels par les nouvelles technologies est celui concernant le
format utilisé pour la délivrance des documents objet d’une
requête.
La question qui se pose est plus précisément celle de savoir s’il est
approprié ou non d’accorder à celui ou celle qui requiert l’accès à
un document le droit de choisir le format – ce qui inclut le format
électronique – sous lequel lui sera délivré le document. Cette
interrogation peut paraître étrange pour des juristes non suédois
accoutumés à ce que la loi nationale prévoie le droit du demandeur
de choisir le format, comme c’est le cas en France par exemple. En
Suède c’est cependant une question légitime puisque le droit
d’accès a un champ d’application très large. Le dispositif
permettant de rejeter les demandes d’accès est, comme indiqué plus
haut, conçu de telle manière qu’en pratique le secret est rarement
opposable, même lorsque la demande porte sur des documents
contenant des informations à caractère personnel. Or, permettre
au demandeur de recevoir des documents sous la forme
électronique, si cela est son choix, peut avoir des conséquences
néfastes en matière de protection de la vie privée, le format digital
facilitant l’exploitation et la diffusion des informations. La Suède
en a fait l’expérience tout particulièrement dans une affaire où la
demande d’accès et la communication consécutive des documents
ont conduit à la publication sur un site Internet, et sans que les
intéressés n’aient aucun moyen d’y mettre fin, d’un dossier
judiciaire contenant des informations de nature tout spécialement
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sensible20. Pour parer à de tels inconvénients, le législateur avait à
la fin des années 1990, refusé de consacrer un droit général au choix
du format dans la loi fondamentale sur la liberté de la presse. Il
avait, au contraire adopté une solution de compromis en insérant
dans le texte constitutionnel une disposition selon laquelle une
administration n’a pas l’obligation de fournir un document détenu
par elle sous la forme électronique dans un format autre que le
format papier à moins que la loi en dispose autrement. De
nombreuses voix se sont élevées depuis dénonçant le caractère non
seulement restrictif du dispositif suédois mais également son
caractère aberrant eu égard aux possibilités que fournissent les
nouvelles technologies pour améliorer le droit d’accès aux
documents officiels. Le législateur s’est finalement remis à la tâche.
Dans un rapport intitulé Document officiels sous forme électronique Publicité et vie privée21 comptant environ 500 pages, le comité
parlementaire chargé de la première phase de la procédure
législative, réitérant les craintes sur les menaces que peut faire
courir à la vie privée l’accès des documents dans un format
électronique, propose, sans aller jusqu’à introduire le droit du choix
au format, d’inverser toutefois le principe en vigueur. En
remplacement du principe actuel selon lequel il y a droit au choix
du format si cela est prévu par la loi, il est proposé d’inscrire dans
la loi celui selon lequel il existe un droit de choix du format (à
condition que le document existe sous la forme électronique) à la
triple condition que : le document ne contienne pas d’informations
protégées par le secret, qu’aucun texte législatif ou réglementaire ne
s’oppose à la communication sous un tel format, qu’une telle
communication ne soit pas par ailleurs inopportune. Cette
proposition de texte qui n’a pas encore été adoptée tente, comme
nous pouvons le constater, de déplacer quelque peu le curseur dans
le cadre de l’équilibre à atteindre entre le droit à l’accès aux
documents d’une part et l’impératif de protection de la vie privée,
d’autre part en augmentant les possibilités pour le public de
requérir les documents sous une forme électronique.
Le second exemple choisi pour illustrer les défis technologiques
auxquels est confronté le droit d’accès à l’information et la façon
dont celui-ci riposte, par la voix du législateur, est celui des copies
de sauvegarde. En effet les systèmes informatiques des autorités
publiques suédoises, avec tous les communications et autres
documents qu’ils comportent, font, à intervalles réguliers, l’objet
En l’occurrence le dossier contenant notamment des photos de l’autopsie des victimes
d’un crime avait été demandé auprès d’une juridiction qui avait fait droit à la demande.
Deux semaines après sa mise en ligne sur un site Internet, le dossier avait déjà été visionné
plus de 20 000 fois. La législation sur la protection des données personnelles, seulement
applicables lorsqu’il s’agit de protéger les données des personnes en vie, n’a été d’aucun
recours pour la famille des victimes qui souhaitait la suppression du dossier du site
incriminé. Il semblerait que celle-ci se soit tournée vers la Cour européenne des Droits
de l’Homme. Cette instance se trouve être de fait un organe de toute utilité pour obliger
l’État suédois à un renforcement de la protection pour des droits qui en Suède font office
de parents pauvres de la garantie constitutionnelle, tel le droit au recours à un procès
équitable en matière de décisions administratives (voir arrêt Sporrong och Lömnroth) et en
matière de droit à la protection de la vie privée (Arrêt Söderman).
21 Allmänna handlingar i elektronisk form – Offentlighet och integritet, SOU 2010 :4.
20
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d’une copie de sauvegarde. Or, la question s’est posée de savoir si
de telles copies pouvaient être considérées comme des documents
officiels et à ce titre être soumises aux règles sur le droit d’accès.
Cette question du statut juridique des copies de sauvegarde a fait
son apparition de façon tout à fait impromptue sur la scène
juridique suédoise dans le contexte de la catastrophe du tsunami de
2004 qui avait coûté la vie à un nombre important de Suédois22.
Suite à une gestion défaillante de la situation de crise par le
gouvernement de l’époque qui avait mis du temps à comprendre la
gravité de la situation, une commission d’enquête parlementaire a
été mise en place afin de faire toute la lumière sur la responsabilité
des uns et des autres. C’est dans le cadre de ses investigations que
la commission a comme inopinément eu accès à des documents
dont personne ou presque ne semblait connaître l’existence : dixneuf bandes informatiques que l’on a surnommées les « bandes du
tsunami », renfermant toutes les informations contenues dans les
systèmes informatiques du gouvernement entre le 21 décembre
2004 et le 20 janvier 2005, soit l’équivalent de 6500 disques DVD
ou encore 10 milliards de feuillets A4. Était née la question
juridique épineuse du statut des copies de sauvegarde. Dans
l’urgence de la situation et afin d’éviter que le public –
principalement les médias – ait accès à ces bandes, le Parlement a
décidé en juin 2007 de leur appliquer le secret absolu pendant une
période déterminée23.
Un chantier législatif sur la question a été initié en 2008 qui a abouti
à l’introduction dans la loi sur la liberté de la presse d’une
disposition excluant explicitement les copies de sauvegarde de la
catégorie des documents officiels. Le raisonnement suivi par le
législateur dans les travaux préparatoires est instructif sur la façon
dont le législateur a résolu le défi : les développements
technologiques, explique-t-il, ont rendu possible la conservation de
très grandes quantités d’informations dont les copies de sauvegarde
qui permettent de recréer les informations contenues dans un
système informatique si celles-ci sont perdues suite à la commission
d’erreurs techniques, de sabotages ou autres événements
extraordinaires tels qu’incendies et inondations. Cependant, si
techniquement il s’agit de documents officiels au sens de la loi
fondamentale sur la liberté de la presse, autoriser leur accès
ouvrirait la voie à la possibilité pour tout un chacun de procéder à
la cartographie des méthodes de travail du gouvernement, situation
inadéquate au regard des impératifs de sécurité de la puissance
publique24. Par conséquent, tout en reconnaissant les aspects
positifs du développement technologique sur le droit d’accès à
l’information, notamment en tant que vecteur d’information, en
élargissant les possibilités du public de s’informer, il est nécessaire
de trouver un juste équilibre entre l’intérêt du public d’avoir un
droit de regard sur les activités de l’administration et celui des
La Thaïlande étant un lieu privilégié de villégiature pour les habitants du Nord, surtout
pendant la période de Noël.
23 Prop 2009/10 : 58, p 11.
24 Prop 2009/10 : 58, p. 11.
22
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autorités publiques de pouvoir accomplir leurs activités d’une
manière efficace et en toute sécurité.
CONCLUSION
La Suède peut avec raison s’enorgueillir d’un droit d’accès à
l’information dont la pratique autant que la lettre témoignent de
son ancrage profond dans la conscience collective et de la place
centrale qu’il occupe dans le système juridique et social suédois.
Cette institution a des effets bénéfiques incontestables sur la
société suédoise en général tels qu’un faible degré de corruption,
un respect profond de la Rule of Law de la part des agents de
l’administration, un esprit participatif et d’ouverture de la part des
citoyens. Le positionnement de ce droit au sommet de la hiérarchie
des valeurs comme de la hiérarchie des normes ne saurait
cependant faire oublier une autre composante indispensable d’une
société démocratique, à savoir le droit à la protection de la vie
privée. Or ce droit, qui ne fait pas dans l’ordre juridique suédois
l’objet d’une protection constitutionnelle à caractère général,
mériterait quelquefois que le droit d’accès aux documents lui cède
un peu de place. Osons espérer – et la Suède en prend lentement
le pas sous l’influence du processus d’européanisation insufflé par
le droit de l’Union européenne et le droit de la Convention des
droits de l’Homme – que les prochaines décennies si ce n’est les
prochains siècles soient celles ou ceux d’une meilleure articulation
entre le droit d’accès à l’information et le droit de la protection de
la vie privée.
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Rapports officiels suédois
Ds 2016:2
Prop 2009/10.:8
Redogörelse 2011/12:JO1 Justitieombudsmännens ämbetsberättelse
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