Les politiques environnementale et climatique de l`Union européenne

Représentation permanente de la France auprès de
l’Union européenne
Les politiques environnementale et climatique de l’Union
européenne
1- Historique
2- Fonctionnement actuel
3- La politique environnementale
4- La lutte contre le changement climatique
Historique
L’action de la Communauté européenne dans le domaine de l’environnement émerge
parallèlement à la prise de conscience des enjeux environnementaux au début des années 70. En
1972 est adopté le 1er Programme d’action pour l’environnement. Depuis lors, de très nombreux actes
communautaires ont été adoptés (80% de la législation française en matière d’environnement est
d’origine communautaire). Cette politique commune est inscrite dans les traités avec l’Acte unique
européen et passe en codécision avec le traité de Maastricht. Le traité d’Amsterdam prolonge cette
évolution en intégrant, parmi les objectifs de la Communauté, le principe de développement durable,
un "développement qui répond aux besoins présents sans compromettre la capacité des générations
futures à satisfaire les leurs", et fait de la protection de l’environnement une exigence à laquelle sont
soumises toutes les politiques et actions de l’Union. Enfin, le traité de Lisbonne ajoute un nouvel
objectif à la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement avec la "promotion, sur le plan
international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de
l’environnement, et en particulier la lutte contre le changement climatique" (article 191 du Traité sur le
Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE)). Cette nouvelle compétence est accompagnée par la
création en 2010 d’un poste de Commissaire à l’Action pour le climat, en plus du Commissaire à
l’Environnement, et parallèlement d’une Direction Générale "Action pour le Climat" à la Commission
européenne.
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Fonctionnement actuel
1 - Les objectifs et les principes dans le Traité
Les objectifs de la politique environnementale sont fixés aux articles 191-193 TFUE. Ces objectifs sont
la préservation, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement, la protection de la
santé des personnes, l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles, la promotion, sur
le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou mondiaux de
l’environnement. Le traité de Lisbonne a ajouté la lutte contre le changement climatique.
Les principes qui guident l’action de l’Union sont notamment les principes de précaution, d’action
préventive, de « pollueur-payeur » et de correction des atteintes à l’environnement. Au titre de l’article
11 TFUE, les exigences de protection de l’environnement s’imposent à l’ensemble des politiques de
l’Union, lors de leur définition et de leur mise en œuvre.
La procédure législative ordinaire (article 294 TFUE) est la règle, sauf dispositions essentiellement de
nature fiscale, d’aménagement du territoire, de gestion des ressources hydrauliques, d’affectation des
sols ou des mesures affectant le bouquet énergétique des Etats membres ou la structure générale de
leur approvisionnement énergétique.
2 - Le financement des politiques environnementale et climatique de l’Union
Conformément à l’article 192-4 TFUE, sans préjudice de certaines mesures adoptées par l’Union, ce
sont en premier lieu les Etats membres qui assurent le financement et l’exécution de la politique en
matière d’environnement. Les principaux instruments de la politique environnementale de l’Union sont
en effet législatifs, mais il existe toutefois des outils financiers, comme LIFE + (l’instrument financier
pour l’environnement – 2 milliards d’euros pour la période 2007-2013), le Fonds de cohésion et les
fonds structurels.
En vue du prochain Cadre Financier Pluriannuel, la Commission européenne affiche l’objectif
d’intégrer les objectifs environnementaux et climatiques dans les différents programmes budgétaires
de l’Union (Politique Agricole Commune (PAC), et politique de cohésion notamment), afin de leur
consacrer au moins 20% du budget total de l’Union.
3 - Les outils de l’action de l’Union
Il s’agit principalement du cadre réglementaire constitué de directives,de règlementset de décisions
portant sur les différents champs d’intervention de la politique communautaire : eau, air, bruit,
substances chimiques, risques technologiques, biodiversité, etc.
Le 6ème Programme d’action pour l’environnement (2002-2012) formule des objectifs prioritaires de
politique environnementale et définit des orientations stratégiques à court et moyen termes. Il prévoit
quatre axes : changement climatique ; nature et biodiversité ; environnement et santé ; et gestion des
ressources naturelles et déchets. Le 7ème Programme d’action pour l’environnement déterminera de
nouvelles priorités pour les prochaines années en fonctions d’objectifs chiffrés pour 2020 et de la
vision de la situation environnementale de l’Union en 2050. Il devrait également porter sur
l’amélioration de la mise en œuvre du droit communautaire de l’environnement.
L’Agence européenne de l’environnement a été créée en 1993 et a son siège à Copenhague. Elle a
principalement un rôle d’information visant à consolider les données sur la situation environnementale
des Etats membres et à alimenter les travaux de la Commission européenne.
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La politique environnementale
1- Principaux enjeux
La lutte contre la pollution de l’air vise différents types de polluants ainsi que
leur source, avec un objectif déterminé par la Commission européenne : réduire d’ici 2020 de 40 %
par rapport au niveau de 2000, le nombre de décès liés à la pollution atmosphérique. Cet objectif
d’amélioration de la qualité de l’air s’est traduit par l’adoption de mesures visant à fixer des plafonds
d’émissions pour les substances qui appauvrissent la couche d’ozone comme les normes EURO VI
pour les véhicules utilitaires lourds.
L’Union a également adopté des mesures pour prévenir la pollution des eaux (normes de qualité
pour l’eau, établissement de valeurs limites par exemple pour les nitrates ou la qualité des eaux
résiduaires urbaines). La directive-cadre sur l’eau (2000/60/CE), adoptée en 2000, constitue le cadre
d’action de l’Union. L’ensemble de la politique de l’eau a fait l’objet d’un bilan de santé (« Blueprint »)
en novembre 2012.
La gestion des déchets est règlementée par la directive-cadre sur les déchets (2008/98/CE) et
repose sur la prévention, le recyclage, la réutilisation des déchets et l’amélioration des conditions de
leur élimination finale. La gestion des déchets est également abordée – de façon plus spécifique et
sectorielle – dans de nombreuses législations de l’Union : la directive relative aux emballages et
déchets d’emballages (94/62/CE), la directive relative aux déchets d’équipements électriques et
électroniques (2002/96/CE), la directive relative à la gestion des déchets de l’industrie extractive
(2006/21/CE), etc.
Afin de préserver la biodiversité et de lutter contre l’extinction des espèces animales et végétales,
l’Union européenne a créé un vaste réseau de sites protégés, le réseau « Natura 2000 », et fait de la
protection de la biodiversité un des objectifs majeurs du 6ème Programme d’action pour
l’environnement. Elle a également adopté, en juin 2011, une Stratégie pour la préservation de la
biodiversité visant à enrayer la perte de biodiversité dans l’Union d’ici à2020 et à protéger, évaluer et
rétablir la biodiversité et les services écosystémiques d’ici à 2050.
Appliquant le principe de précaution, l’Union européenne a pris de nombreuses mesures pour prévenir
les risques industriels, technologiques et chimiques. Le règlement REACh (1907/2006/CE) relatif
à l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des produits chimiques donne le cadre européen pour
une utilisation plus sûre des produits chimiques. D’autres législations (directive Seveso (96/82/CE),
directive relative à la limitation de l’utilisation de certaines substances dangereuses dans les
équipements électriques et électroniques, dite RoHS (2002/95/CE), et directive biocides (98/8/CE))
couvrent des risques chimiques et technologiques spécifiques.
En vertu des règles du marché intérieur, les Organismes Génétiquement Modifiés (OGM) font
l’objet d’une procédure communautaire d’autorisation (directive relative à la dissémination
volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement (2001/18/CE), règlement
concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés
(1829/2003/CE)). Des discussions sont en cours en vue de permettre aux Etats membres qui le
souhaiteraient de restreindre la culture d’OGM sur tout ou partie de leur territoire.
2 - Action de l’Union européenne dans les négociations internationales environnementales et
climatiques
Conformément à l’article 218-3 TFUE, lorsque l’Union a exercé ses compétences, la position
européenne est définie par un mandat que le Conseil de l’Union européenne confie à la Commission
européenne, et sur le fondement duquel cette dernière négocie au nom de l’Union européenne.
3 - Perspectives
Après deux décennies consacrées à la mise en œuvre d’un cadre réglementaire ambitieux, l’Union
européenne cherche à présent – et particulièrement dans un contexte de crise – à mettre en valeur
les bénéfices économiques que les Etats membres peuvent retirer d’une meilleure protection de
l’environnement grâce à la transition vers une économie verte inclusive.
Dans le cadre de la Stratégie UE 2020, la Commission européenne a lancé plusieurs pistes de
réflexion visant à atteindre l’objectif d’une croissance durable (Feuille de route pour une économie
compétitive à faible intensité de carbone à l’horizon 2050, Feuille de route pour une Europe efficace
dans l’utilisation des ressources, Plan d’action pour l’éco-innovation, Partenariats européens pour
l’innovation, …).
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La lutte contre le changement climatique
1- Les enjeux internationaux : le cadre juridique post-Kyoto
L’Union européenne et certains pays développés avaient pris des engagements de réduction de leurs
émissions de gaz à effet de serre dans le cadre du Protocole de Kyoto. Ce dernier arrivant à
échéance le 31 décembre 2012, la 17ème Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations
unies sur les changements climatiques (CCNUCC), réunie à Durban en décembre 2011, a permis de
conclure une seconde période d’engagement sous le protocole de Kyoto. Cette seconde période
d’engagement s’ouvre le 1er janvier 2013 pour une durée de 8 ans.
Dans le cadre de cette deuxième période d’engagement, les pays développés ont transmis aux
Nations unies, avant la Conférence de Doha (décembre 2012), leurs engagements de réduction des
émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990. L’Union européenne a été la première à avoir
répondu à cette invitation, en communiquant son objectif prévisionnel le 19 avril 2012. Celui-ci traduit
au niveau international, l’objectif européen d’une réduction de 20% des émissions de gaz à effet de
serre en 2020 par rapport à 1990, conformément au Paquet Energie Climat.
Cette Conférence des Parties a également permis l’adoption de la Plateforme de Durban, qui doit
aboutir à un accord juridiquement contraignant pour toutes les parties à la Convention. La Plateforme
de Durban crée à cette fin un groupe de travail ad-hoc dont les travaux devront s’achever en 2015,
pour prendre effet au plus tard en 2020.Cet engagement était un objectif central de l’Union
européenne, dont la coopération avec les Pays les Moins Avancés et les Petits Etats Insulaires a
contribué à l’obtention d’un accord.
Enfin, la Conférence de Durban a donné le coup d’envoi de l’opérationnalisation du Fonds vert pour le
climat. Celui-ci contribuera d’ici 2020 à la mobilisation des 100 milliards de dollars par an, promis par
les pays développés pour aider les pays en développement dans leur action contre le changement
climatique et ses effets (atténuation et adaptation).
2- Les engagements internes : le Paquet Energie Climat
Le Paquet Energie Climat est un plan d’action visant à mettre en place une politique commune de
l’énergie et à lutter contre le changement climatique. Dans ce cadre, l’Union européenne s’est fixé des
objectifs ambitieux à atteindre d’ici 2020 : une amélioration de 20% de l’efficacité énergétique, une
part de 20% d’énergies renouvelables dans la consommation d’énergie de l’Union et une réduction de
20% de ses émissions de gaz à effet de serre.
En outre, l’Union européenne s’est engagée à relever son objectif de réduction des émissions de gaz
à effet de serre à 30% si les autres pays industrialisés prennent des engagements comparables.
Ce paquet législatif a fait l’objet d’un accord politique entre les 27 chefs d’Etat et de gouvernement
lors du Conseil européen des 11 et 12 décembre 2008.
La mise en œuvre du Paquet Energie Climat se poursuit, notamment par l’adoption de nombreux
actes de droit dérivé.
3- Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (ETS)
Mis en place par la directive 2003/87/CE, le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet
de serre (ETS) vise, par un instrument de marché, à orienter les investissements vers des
technologies sobres en carbone.
Le prix du carbone est aujourd’hui inférieur aux prévisions réalisées lors de l’adoption du Paquet
Energie Climat – notamment en raison de la conjoncture – et peine donc à jouer son rôle incitatif.
Des réflexions sont en cours pour garantir un prix du carbone compatible avec les objectifs du
système ETS.
4 - Perspectives
Au-delà de l’objectif de réduction de ses émissions de gaz à effet de serre qu’elle s’est fixé pour 2020,
l’Union européenne a engagé sa réflexion sur la transition vers une économie sobre en carbone à
moyen et long termes, suite à la publication par la Commission de sa Feuille de route pour une
économie sobre en carbone à l’horizon 2050.
L’hypothèse d’un renforcement de l’effort d’ici 2020 ou la fixation d’objectifs de réduction pour 2030
restent toutefois contestées en raison des craintes de certains Etats membres que l’Union européenne
s’engage seule dans un effort qui affecterait sa compétitivité. Dans ce cadre, une internalisation des
coûts-carbone pour les biens importés pourrait permettre de réconcilier ces deux préoccupations.