FINANCES PUBLIQUES LE BUDGET DE L`ETAT

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FINANCES PUBLIQUES
COURS N°1 : LE BUDGET DE L’ETAT
Plan du cours n° 1
I.
Les sources du droit budgétaire, la loi organique du 1er août 2001 (LOLF)
II.
La définition du budget : catégories et rôles
III.
La composition du budget : ressources et charges
IV.
Les principes budgétaires, budgets annexes et comptes spéciaux du trésor
V.
Le calendrier budgétaire
VI.
Les lois de finances, structure et vote
I. Les sources du droit budgétaire,
les objectifs de la loi organique de 2001 dite loi LOLF
Le contrôle du Parlement sur les finances publiques a fait l’objet tout au long de
l’Histoire de France de véritables « batailles » autour de notions concernant le
consentement à l’impôt et le droit de regard sur l’utilisation des fonds publics :
l’examen d’un projet de réforme fiscale est une des raisons de la Révolution de 1789.
Le Parlement a réussi à imposer peu à peu au gouvernement le respect de règles
précises lui permettant d’exercer son contrôle sur l’utilisation des crédits publics, mais
l’on observe aujourd’hui une prépondérance de l’exécutif, le budget étant devenu le
plan d’action du gouvernement qui fixe les ressources, les dépenses et encadre, par
ses textes, la procédure et le rôle du parlement. Le budget s’est en effet complexifié,
depuis 1914 en particulier, puisqu’on lui reconnaît aujourd’hui différents rôles :
politique, économique, social, … et qu’on lui demande de faire le bonheur des
citoyens, ces mutations rendant plus difficile le rôle du Parlement.
C’est donc tout l’intérêt de la réforme mise en œuvre par la loi organique n°
2001-692 du 1er août 2001 (loi LOLF) dont l’application a été progressive depuis
cette date pour venir se substituer, à compter de la préparation du budget 2006, à
l’ordonnance de 1959, cette ordonnance ayant pendant près d’un demi siècle régi le
droit budgétaire français.
Fruit d’un consensus entre le Parlement et le gouvernement, ce qui est exceptionnel,
cette loi a pour ambition de permettre la modernisation de la gestion publique et de
renforcer les pouvoirs du Parlement. Elle compte donc mettre en place de nouvelles
modalités de gestion favorisant la transparence et l’information du Parlement et des
citoyens. Elle s’appuie bien évidemment sur les acquis de l’ordonnance de 1959 mais
elle vise surtout à introduire un nouvel état d’esprit dans la fonction publique,
reposant sur un rapport client/fournisseur entre l’Etat et les citoyens.
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Les quatre questions suivantes vont nous permettre de nous
interroger sur les principales caractéristiques de la loi
organique sur les lois de finances.
QUESTION I. 1 : Quels sont les moyens d’action de la LOLF, comment
agit-elle ?
La LOLF agit par :
● le renforcement des pouvoirs du Parlement
● et la modernisation de la gestion publique.
a) Comment renforcer les pouvoirs du Parlement ?
- par une nouvelle architecture de la loi de finances déclinée en missions,
programmes et actions ;
- par la suppression des services votés, la discussion et l’attribution des crédits au 1er
euro : les demandes de crédits doivent désormais être justifiées chaque année par
des projets annuels de performances présentant les actions, les coûts associés, les
objectifs poursuivis, les résultats attendus et déjà obtenus, le tout dans une
perspective pluriannuelle ;
- par le renforcement des pouvoirs des commissions des finances ;
-par le renforcement du rôle de la Cour des comptes ;
-par le renforcement de l’impact de la loi de règlement : celle-ci devant être votée en
juin de l’année N+1, avant la mise en discussion de la loi de finances pour l’année
suivante.
b) Comment moderniser la gestion publique ?
- par la régulation et la contractualisation conduisant à la mise en place d’objectifs,
d’indicateurs de performances et de résultats ;
- par la modification de la comptabilité de l’Etat et son rapprochement avec la
comptabilité privée ;
- par la modification des contrôles et du rôle en particulier de l’agent comptable et du
contrôleur financier.
QUESTION I. 2 : qu’entend-t-on par mission, programme, action ?
Les moyens d’action de la LOLF consistent donc en une nouvelle architecture de la loi
de finances déclinée en missions, programmes et actions.
● Les missions identifient les politiques de l’Etat.
● Elles sont déclinées en programmes qui sont les unités de spécialisation des
crédits et permettent d’identifier les acteurs et les moyens. Ils remplacent les anciens
chapitres budgétaires et regroupent les crédits destinés à mettre en œuvre une action
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ou un ensemble cohérent d’actions. Les programmes sont ministériels et
rassemblent tous les moyens d’une politique y compris les personnels qui l’exécutent.
● Ils sont eux mêmes déclinés en actions qui détaillent les programmes et doivent
permettre de regrouper les crédits ayant la même finalité. Les actions serviront donc
à identifier le coût des politiques publiques (quelle que soit l’administration qui les
met en œuvre : pour l’éducation par exemple, mise en œuvre par les ministères de
l’éducation, de la justice, de la santé,…).
Actuellement
47
missions
sont
identifiées
dont
10
interministérielles, 149 programmes (132 pour le budget
général) et près de 580 actions (voir liste en annexe).
Les buts de la LOLF sont donc
 de faire passer l’administration d’une gestion de moyens à une logique
d’objectifs et de résultats
 et de développer une culture de la performance faisant la preuve d’un bon
rapport qualité/prix, c’est à dire d’un bon rapport entre les ressources
prélevées et les biens publics produits.
Cette nouvelle logique, qui conduit à la mise en place d’objectifs, d’indicateurs de
performance et de résultats, devrait à terme modifier profondément la gestion
publique et l’organisation interne des administrations, celles-ci devant caler leurs
structures sur les missions (et non l’inverse).
De plus, l’obligation de rendre compte et de justifier des actions et des performances
à l’aide de critères objectifs devrait conduire à modifier la gestion des ressources
humaines en la fondant sur une évaluation plus individualisée des agents et sur la
mesure de l’efficacité de leurs actions. La procédure de la contractualisation et des
lettres de mission pour tous les postes de responsabilité devrait donc se renforcer.
La mise en place de la LOLF devrait également se traduire par la modification de la
comptabilité de l’Etat et son rapprochement avec la comptabilité privée et par la
modification des contrôles et du rôle de l’agent comptable ainsi que de celui du
contrôleur financier ; ces points seront vus plus en détails lorsque nous traiterons de
la comptabilité et des contrôles.
Essayons maintenant de reformuler les définitions de la mission
et du programme.
Les missions, qui peuvent être interministérielles, servent à identifier les politiques
de l’Etat, elles sont actuellement au nombre de 47 dont 9 interministérielles : c’est
l’unité de vote du Parlement.
Elles se déclinent en programmes qui permettent d’identifier les acteurs et les
moyens. Ce sont des regroupements de crédits destinés à mettre en œuvre une
action ou un ensemble d’actions concourant à des objectifs précis ; ils sont
ministériels et permettent d’identifier les résultats attendus et d’en évaluer la
réalisation : c’est l’unité de spécialisation des crédits. Actuellement 149
programmes sont identifiés dont 132 pour le budget général.
Les actions doivent permettre de regrouper les crédits ayant la même finalité et
d’identifier le coût des politiques publiques.
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Question I. 3 : qu’est-ce qu’un budget opérationnel de programme
(BOP) ?
La mise en œuvre des programmes au sein de l’administration se fait au travers de
budgets opérationnels de programmes. Ceux-ci permettent, sous l’autorité d’un
responsable de préciser les actions, les objectifs et les indicateurs de tout ou partie du
programme auquel ils se rattachent et d’en déterminer le budget prévisionnel. Le
responsable du ou des BOP qui lui sont confiés propose donc une programmation des
moyens en personnel, fonctionnement et investissements nécessaires à la réalisation
de ce programme.
Question I. 4 : quelles sont les autres sources du droit budgétaire ?
Outre la LOLF, le droit budgétaire se trouve aujourd’hui inclus dans de nombreux
textes :
● la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (art 14), préambule à la
Constitution : "chaque citoyen a le droit, par lui-même ou par ses représentants, de
constater la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en
suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée" ;
● la Constitution de la Vème République ;
● la loi organique du 1er août 2001 (remplaçant à compter du budget 2006
l’ordonnance de 1959) relative aux lois de finances ;
● le décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement de la comptabilité
publique ;
● les lois de finances lorsqu’elles comportent des dispositions modifiant ou complétant
les textes existants ;
● la jurisprudence du Conseil d’Etat et du Conseil constitutionnel ;
● différents décrets et textes à portée financière (code des marchés publics par
exemple).
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II. Définition du budget,
les différentes catégories de budget
et les rôles des budgets publics
L’on fait souvent l’amalgame entre loi de finances et budget. Afin de lever toute
ambiguïté dans notre propos,
● nous réserverons l’appellation lois de finances aux documents présentés et votés
par le Parlement
● et utiliserons le terme budget pour la partie chiffrée de cette loi de finances,
correspondant aux moyens des services de l’Etat et des établissements publics
(fonctionnement, personnel, investissements).
Comme pour la partie précédente, nous allons progresser à
partir de quatre questions.
QUESTION II. 1 : quelle est la définition du budget, quelles en
sont les différentes catégories ?
Le budget peut être défini comme un document prévisionnel et
financier dont les rôles au niveau des collectivités publiques sont
pluriels : politique, économique et social.
L’on peut distinguer 3 grandes catégories de budget :
a) le budget des ménages où recettes et dépenses doivent être équilibrées sous
peine de conduire à la faillite personnelle. Il utilise une comptabilité de caisse :
recettes = dépenses.
b) le budget des entreprises, construit autour de l’existence d’un produit et de la
détermination de son prix de vente en fonction de son coût de revient. Celui-ci
comprend le prix d’achat des fournitures, le prix d’achat et/ou l’amortissement des
locaux et des machines nécessaires à la fabrication du produit, la rémunération des
personnels, le remboursement des emprunts et le bénéfice éventuel (rémunération du
propriétaire et/ou des actionnaires).
Il utilise une comptabilité plus complexe tenant compte des avoirs et de la totalité des
dépenses de l’entreprise (patrimoine, emprunts, flux financiers, amortissement,
masse salariale,…). Il permet de déterminer un résultat : positif, l’entreprise fait des
bénéfices ; négatif, elle court à la faillite.
c) le budget de l’Etat et des collectivités publiques où l’équilibre entre dépenses
et recettes en vue de satisfaire des besoins collectifs est recherché mais peut être
obtenu par l’adjonction de ressources de trésorerie et d’emprunt.
En effet, lorsqu’il s’agit de politiques publiques, le simple argument comptable
dépenses = recettes ne peut être invoqué. Par ailleurs, l’Etat dispose de moyens que
ne possèdent pas les organismes privés ou les ménages pour ajuster les recettes aux
dépenses, en relevant le niveau des impôts ou des contributions obligatoires.
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Il est arrivé également au cours de l’Histoire qu’une partie des dettes de l’Etat ait été
annulée lorsque le déficit était trop important : il s’agissait alors d’une banqueroute.
QUESTION II. 2 : quels sont les rôles du budget de l’Etat ?
L’on distingue 3 fonctions principales : politique, économique et sociale.
a) Le rôle politique
La loi de finances fournit le cadre législatif des interventions de l’Etat. Le budget
traduit aujourd’hui le plan d’action du gouvernement, son programme, celui sur lequel
il a été élu et qu’il tente de mettre en œuvre, même s’il lui est parfois très difficile, au
vu du contexte, de réaliser les promesses faites aux citoyens au moment de l’élection.
En effet, la France œuvre aujourd’hui au sein d’une part, d’une Europe qui impose ses
règles propres (traité de Maastricht) et, d’autre part, dans un espace en voie de
mondialisation où les décisions prises par un pays ne peuvent toujours s’imposer et
doivent tenir compte des autres intervenants : accords et organisations
internationales, existence de certains grands groupes disposent de moyens et
d’infrastructures égaux ou parfois même supérieurs à ceux des Etats, …
C’est donc l’exécutif qui depuis la Vème République prépare les lois de finances et
contraint le Parlement à les voter dans un cadre précis.
Cette procédure n’a pas toujours été appliquée ; en effet, antérieurement, sous la
IVème République, le gouvernement et le Parlement élaboraient chacun leur projet de
loi de finances, le résultat étant un compromis issu des différents débats ; le résultat
de ces "empoignades" étant parfois un patchwork peu cohérent.
Le régime actuel a donc le mérite de ne pas dénaturer les propositions du
gouvernement, même si le nouveau cadre budgétaire imposé au Parlement restreint
fortement sa capacité d’initiative et de propositions.
La loi de 2001 a cependant étendu les pouvoirs de ce dernier en
supprimant les restrictions imposées par l’ordonnance de 1959
au pouvoir d’amendement du Parlement et en lui donnant de
nouveaux moyens de contrôle et d’intervention.
Le Parlement a d’ailleurs inspiré et voté cette nouvelle réglementation. La LOLF et la
création des missions sont donc l’occasion de mettre en perspective le budget de
l’Etat au regard des attentes des citoyens.
b) Le rôle économique
Le poids du budget dans le P.I.B (produit intérieur brut) est aujourd’hui très
important. Le budget influence l’équilibre économique du pays du fait de sa masse et
de la nature de ses dépenses et de ses recettes qui modifient le volume et la
structure de la demande (action sur les impôts, les salaires, les transferts sociaux,
etc.).
Les options prises en matière de consommation, d’investissement et d’épargne pèsent
sur la conjoncture à court et long terme. Actuellement les orientations budgétaires
(sous l’influence de l’Europe) conduisent à un budget de plus en plus libéral qui se
désinvestit de ses fonctions annexes pour se consacrer à ses missions essentielles
(régaliennes : police, justice, …), ce qui peut conduire à des difficultés sociales.
Toutefois même si la relance ou le gel de l’économie par le biais des rémunérations,
de la fiscalité, de la politique des grands travaux, reste un moyen privilégié pour le
gouvernement d’infléchir les grandes tendances de l’économie, ils ne peuvent à eux
seuls aujourd’hui les modifier totalement car le budget de l’Etat ne retrace pas toutes
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les composantes de l’activité économique et le choix d’un taux de croissance dépend
autant de la conjoncture internationale que de la politique interne du pays.
De plus les choix effectués par les gouvernements au niveau du déficit et des
emprunts qui en résultent se traduisent par un alourdissement continu du poids de la
dette (plus de 63% du PIB en 2005), ce qui obère les capacités du pays à mettre en
œuvre des politiques innovantes répondant aux besoins des personnes, puisque les
crédits disponibles sont de ce fait diminués.
c) Le rôle social
Par le biais des prélèvements et de la redistribution, l’Etat assure, par l’intermédiaire
de la loi de finances, la redistribution d’une partie du revenu national. L’impôt et les
prélèvements sociaux peuvent donc être des instruments de justice sociale.
L’on assiste néanmoins actuellement à une délocalisation des activités vers des pays
aux économies émergentes dont le poids de la fiscalité et le coût du travail sont
moindres et à un renchérissement des besoins de financement sociaux dus à la
progression du chômage, au coût de la santé (du fait des nouvelles techniques et du
vieillissement de la population), à l’aide aux familles, …
Ces évolutions qui alourdissent les charges du gouvernement semblent donc
difficilement compatibles avec la baisse des prélèvements obligatoires.
QUESTION II. 3 : qu’appelle-t-on prélèvements obligatoires ?
Les prélèvements obligatoires incluent non seulement les impôts d’Etat mais aussi les
impôts locaux et les cotisations sociales. Ces dernières ne sont pas incluses dans la loi
de finances, mais donnent lieu à une loi de financement spécifique.
Les prélèvements obligatoires peuvent, lorsque leur poids paraît excessif aux agents
économiques (près de 50% du PIB aujourd’hui), produire un effet pervers favorisant
la fuite des capitaux et des industries.
QUESTION II. 4 : comment le budget agît-il sur l’économie ?
Une action du budget sur l’économie est possible par la prise de mesures
structurelles ou conjoncturelles.
● Les mesures structurelles agissent sur des pans entiers de l’économie pour
modifier la société d’une façon plus globale : actions sur les charbonnages, sur les
constructions navales (disparition des constructions navales en Méditerranée et
regroupement sur l’Atlantique), sur les aciéries, sur le textile (discussions avec la
Chine), soutien au secteur du bâtiment (la TVA à 5,5), …
● Les mesures conjoncturelles peuvent, en cas de difficultés temporaires,
permettre un redémarrage de certains secteurs de l’économie par une relance de la
consommation (baisse de la TVA, augmentation des salaires, baisse de certains
prélèvements, du coût des crédits, …) ou permettre d’opérer un ralentissement en cas
de risque de surchauffe et d’inflation, par des mesures contraires bloquant la
consommation et/ou les achats à l’étranger(détérioration de la balance commerciale).
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III. La composition du budget : ressources et charges
III. 1. Les principales ressources de l’Etat
Les ressources de l’Etat sont essentiellement fiscales, issues de l’impôt qui représente
95% des recettes figurant au budget de l’Etat.
On peut définir l’impôt comme un prélèvement pécuniaire, autoritaire, définitif et sans
contrepartie (immédiate), réalisé au profit de l’Etat. Il se distingue des taxes et des
redevances qui ont en général une contrepartie associée, bien qu’en ce qui concerne
les taxes la différence avec l’impôt ne soit parfois que dans leur intitulé. Ces dernières
doivent, depuis la loi de 2001, être désormais intégrées au budget.
L’impôt peut être direct ou indirect, peser sur la recette (le revenu ou le capital) ou la
dépense.
Les ressources en deux questions
QUESTION III. 1. 1 : quels sont, pour l’Etat, les principaux impôts et
taxes ?
Ce sont :
● l’impôt sur le revenu
● l’impôt sur les sociétés
● l’impôt de solidarité sur la fortune
● les impôts sur la transmission du patrimoine
● la taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
● la taxe sur les salaires
● la taxe d’apprentissage
● la taxe sur les produits pétroliers
C’est la TVA qui représente l’essentiel des ressources
fiscales.
QUESTION III. 1. 2 : quelles sont les autres recettes de l’Etat ?
Elles proviennent du domaine de l’Etat, de ses exploitations industrielles et
commerciales, de ses monopoles (tabac, alcools), de son activité bancaire
(remboursements des prêts et avances), ainsi que du produit des amendes, des fonds
de concours, des dons et legs et produits divers.
Les prélèvements sociaux constituent également des ressources importantes mais
elles ne sont pas incluses dans le budget général. Les autres impôts (taxe
d’habitation, taxe professionnelle et taxes foncières) sont des impôts locaux destinés
aux collectivités territoriales ; même s’ils sont collectés par les services fiscaux de
l’Etat.
Les recettes issues de l’emprunt peuvent être considérées plutôt comme des
ressources de trésorerie puisqu’elles devront être remboursées ultérieurement.
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III. 2. Les dépenses de l’Etat
Elles peuvent être classées en plusieurs grandes catégories : dépenses
fonctionnement, de personnel, d’investissement, de transfert, prêts et avances, …
de
Pour les repérer et permettre aux gestionnaires de s’y retrouver, ces dépenses sont
classées en fonction de leur destination dans des titres, au nombre de 7 :
Titre
Destinations
Titre 1
Les dotations des pouvoirs publics (regroupant les dépenses des 2
Assemblées : Sénat, Assemblée nationale et de l’Elysée)
Titre 2
Les dépenses de personnel (dépenses de rémunérations,
cotisations, contributions et prestations sociales)
Titre 3
Les dépenses de fonctionnement
Titre 4
Les charges de la dette de l’Etat (remboursement des emprunts,
pensions civiles et militaires, …)
Titre 5
Les dépenses d’investissement
Titre 6
Les dépenses d’intervention (dépenses de transfert aux ménages,
aux entreprises et aux collectivités publiques)
Titre 7
Les dépenses d’opérations financières (prêts et avances et
participations financières)
Les dépenses se trouvent regroupées par nature et par titres dans les programmes et
les actions de la loi de finances, mais la répartition des dépenses dans les titres est
désormais indicative puisque l’une des innovations de la loi de 2001 est de permettre
aux gestionnaires de programmes de pouvoir modifier leur budget en cours
d’exécution, sans l’obligation d’obtenir au préalable l’autorisation du Parlement.
Toutefois, des justifications pourront leur être demandées lors du vote des lois de
finances rectificatives ou de la loi de règlement.
Cette liberté nouvelle est destinée à faciliter les ajustements en
cours d’exécution, le budget préparé et voté n’étant en effet
que prévisionnel et la conjoncture pouvant nécessiter des
modifications plus ou moins importantes en cours de route.
Cette nouvelle liberté a néanmoins comme contrepartie une responsabilisation plus
forte des gestionnaires et la mise en œuvre de sanctions plus ciblées en cas de
mauvaise gestion. `
QUESTION III. 2. : qu’appelle-t-on fongibilité des crédits dans le
cadre nouveau de la LOLF ?
Même si la LOLF distingue toujours les différentes catégories de crédits selon leur
nature et leur destination (fonctionnement, investissement,…, mission, programme,
action), leur répartition en catégories peut désormais être modifiée plus facilement
par le gestionnaire en cours d’exercice quelle que soit la répartition choisie lors de
l’élaboration du budget initial : fonctionnement ou investissement ; c’est ce que l’on
appelle la fongibilité des crédits.
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Toutefois les dépenses de personnel sont désormais séparées des dépenses de
fonctionnement et font l’objet d’un traitement à part : en effet, une fois le budget
voté elles ne pourront plus être augmentées en cours d’année mais pourront par
contre être minorées par les gestionnaires de programme, pour venir abonder les
crédits de fonctionnement ou d’investissement : c’est ce que l’on appelle la
fongibilité asymétrique.
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IV. Les principes budgétaires
Les règles imposées au Gouvernement pour la présentation de la loi de finances et du
budget sont traduites dans ce que l’on appelle les principes budgétaires. Ceux-ci,
qui figuraient déjà dans l’ordonnance de 1959, ont été conservés même si des
modifications ou des ajouts ont pu leur être apportés.
Ils sont désormais au nombre de 5, le principe de sincérité ayant été ajouté par la
LOLF ; certains auteurs y ajoutent également un 6° principe : celui de l’équilibre,
cette notion étant plus large que la simple correspondance dépenses/recettes.
Quels sont donc ces principes et leurs dérogations ?
1. Le principe de l’annualité
Définition : la loi de 2001 précise que les lois de finances déterminent pour un
exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat,
ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte : le budget est donc
préparé, voté et exécuté annuellement.
Toutefois, les crédits sont ouverts sous forme d’autorisations d’engagement
(pluriannuelles et donc dérogatoires à l’annualité), mais les crédits de paiement
restent votés annuellement.
Les missions et les programmes sont pluriannuels.
En France l’exercice coïncide avec l’année civile, ce n’est pas le cas dans tous les
pays.
Ses principales dérogations sont :
● les lois de finances rectificatives
● les autorisations d’engagement
● les reports et les annulations de crédits en cours d’exécution. Mais ces derniers
ajustements seront désormais encadrés et limités en pourcentage du budget
voté initialement
□ les reports de crédits ne pourront excéder 3% des crédits ouverts, et ne pourront
majorer les dépenses de personnel
□ les annulations de crédits en cours d’exercice ne pourront dépasser 1,5% des
crédits ouverts.
Par ailleurs les virements au sein d’un même ministère ne pourront dépasser 2%
des crédits ouverts et en cas d’urgence les crédits ouverts par décrets d’avance ne
pourront excéder 1% des crédits ouverts par la LFI. Toutes les modifications
importantes doivent obtenir l’accord préalable des commissions des finances des 2
Assemblées et être ratifiées par le Parlement aussitôt que possible.
2. Le principe d’unité
Définition : toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées dans un
document unique, celui-ci restant toutefois présenté en 3 parties : budget général,
budgets annexes et comptes spéciaux du trésor (voir définitions ci-dessous).
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Les dérogations concernent donc essentiellement :
● les budgets annexes
● les comptes spéciaux du Trésor
● la sécurité sociale, qui fait l’objet d’une loi particulière.
3. Le principe d’universalité
Définition : l’ensemble des recettes assure l’exécution de l’ensemble des dépenses
sans compensation entre elles ni affectation d’une recette à une dépense (règle du
produit brut et de la non affectation des recettes).
Les recettes ne peuvent, sauf exception, couvrir des dépenses individualisées.
Les principales dérogations sont représentées par :
● les budgets annexes
● les comptes spéciaux du Trésor
● certaines taxes (CSG, RDS)
● les dons et legs.
Les fonds de concours ne sont plus une dérogation car ils sont désormais intégrés
dans le budget.
4. Le principe de spécialité
Définition : les crédits
programmes/actions.
sont
classés
et
spécialisés
par
mission
et
par
Les crédits ouverts sont limitatifs, globalisés et fongibles entre eux : le gestionnaire
de programme peut redéployer librement les crédits entre les différents titres, sauf en
ce qui concerne les crédits de personnel (fongibilité asymétrique).
Par conséquent, le classement par titres est indicatif sauf en ce qui concerne les
dépenses de personnel : il existe 7 titres qui concernent la dette et les pouvoirs
publics (moyens des Assemblées), les moyens des services (fonctionnement et
personnel), les dépenses d’investissement, d’intervention et d’opérations financières.
Les dérogations concernent les transferts et virements de crédits d’un ministère à
un autre, les reports et annulations de crédits qui sont désormais encadrés.
5. Le principe de sincérité
Définition : la loi de 2001 a créé ce principe qui dispose que les lois de finances
doivent présenter de façon sincère les ressources et les charges de l’Etat.
Il va de soi que cette sincérité doit s’apprécier, non dans l’absolu, mais compte tenu
des informations et prévisions disponibles lors de la préparation du budget.
6. Le principe de l’équilibre
Il s’agit pour l’Etat d’une notion plus large que le simple constat de l’équilibre des
recettes et des dépenses. Celui-ci a d’ailleurs été rarement assuré dans l’Histoire
récente de la France.
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Définition : la loi de 2001 précise qu’il s’agit d’un équilibre économique et
financier qui admet un déficit que les critères de Maastricht limitent à 3% du PIB pour
les pays de la zone Euro.
Même si des assouplissements ont été apportés à cette règle, les pays européens ont
actuellement de grandes difficultés à la respecter (pour la France par exemple, il a été
convenu que les crédits de la recherche seraient hors contingent).
C’est pourquoi la 1ère partie de la loi de finances doit
définir les conditions de réalisation de cet équilibre qui
doit être impérativement respecté par la seconde partie.
La 1ère partie est donc votée avant la seconde par le Parlement. Cette notion
d’équilibre financier doit être en revanche strictement respectée par les autres
organismes publics.
D'autres définitions relatives au budget doivent être connues :
budgets annexes et comptes spéciaux du trésor.
1. Les budgets annexes
Leur définition fait référence aux opérations financières de l’Etat non dotées de la
personnalité morale et dont l’activité tend essentiellement à la production de biens et
de services donnant lieu à paiement.
La création et la suppression de ces budgets annexes (et des comptes spéciaux du
Trésor) est du ressort exclusif de la loi de finances.
Il existait 6 budgets annexes :
 les Journaux Officiels
Sans changement
 les Monnaies et Médailles
Sans changement
 l’aviation civile
Sans changement
 la Légion d’Honneur
Ces 3 derniers budgets annexes ne répondent
pas à la définition qui en est donnée, c’est
pourquoi une réforme est en cours qui devrait
être actée dès le budget 2006.
La Légion d’Honneur et l’Ordre de la libération
devraient être supprimés et intégrés dans un
programme.
 l’Ordre de la Libération
 les prestations agricoles
(BAPSA)
Le BAPSA devrait être
établissement public.
remplacé
par
un
2. Les comptes spéciaux du Trésor
Définition : ils concernent des dépenses qui bénéficient d’une affectation particulière
de recettes ou qui retracent des opérations qui ont un caractère temporaire.
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Les comptes d’affectation spéciale qui ne répondaient pas aux critères de la loi
organique sont intégrés dans les programmes (FNDS, FNE, …). Quatre catégories de
comptes subsistent donc:
● les comptes d’affectation spéciale
● les comptes de commerce
● les comptes d’opérations monétaires
● les comptes de concours financiers.
Pour la LOLF, les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor constituent des
missions, leurs crédits étant spécialisés par programmes.
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2005
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V.
Les lois de finances, définition,
calendrier et contenu
La définition des lois de finances est, par rapport à celle de l’ordonnance de 1959,
complétée par la LOLF, (mots en caractère gras) :
Les lois de finances déterminent pour un exercice la nature, le montant
et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat, ainsi que
l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte ; elles tiennent
compte d’un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des
résultats des programmes qu’elles déterminent.
L’article 1er indique également qu’ont le caractère de lois de finances:
● la loi de finances de l’année (LFI)
● les lois de finances rectificatives
● la loi de règlement
● et à compter de 2006, les lois prises en application de l’art 47 de la Constitution
lorsque le vote de la loi de finances n’a pu aboutir avant le 31 décembre de l’année N1 du fait de retards pris par le gouvernement. Lorsque les retards proviennent du
Parlement le gouvernement peut publier sa loi sous forme d’ordonnance.
V. 1. La loi de finances initiale
Qui la prépare? Selon quel calendrier ? Comment ?
Quels documents doivent accompagner le projet ?
Question V. 1. 1. : qui prépare la LFI ?
L’article 38 de la LOLF indique que sous l’autorité du Premier ministre, c’est le
ministre des finances qui prépare les projets de lois de finances qui sont délibérés en
Conseil des ministres avant d’être votés par le Parlement, dans un délai encadré par
les dispositions des articles 39 et 40, soit 70 jours au maximum.
Le projet de loi de finances de l’année reste donc de
l’initiative gouvernementale.
Il peut comporter des dispositions d’aménagement de la législation fiscale et doit être
accompagné de nombreux documents permettant au Parlement d’être mieux éclairé
sur les politiques publiques (plus de 70 documents même si un effort de
rationalisation est entrepris par le ministère de l’économie et des finances).
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Certains de ces documents doivent être déposés
obligatoirement sur le bureau de l’Assemblée en
même temps que le projet de loi de finances,
faisant ainsi courir les délais prévus pour son
approbation (70 jours).

Ce sont les "bleus"
budgétaires (car à
couverture bleue).
D’autres
pourront
être
communiqués
plus
tardivement et sans sanction aux parlementaires.

Ce sont les "jaunes"
budgétaires (à couverture
jaune).
Des documents retracent et détaillent le budget tel
qu’il a été voté l’année précédente.

Ce sont les "verts"
budgétaires (à couverture
verte).
Ces couleurs devraient être conservées dans les nouveaux documents préparés selon
la LOLF.
Pour que ce projet puisse être déposé avec ses annexes obligatoires sur le bureau de
l’Assemblée nationale pour le 1er mardi d’octobre, ainsi que le prévoit l’article 39 de la
LOLF, sa préparation doit donc suivre un calendrier précis qui débute dès les premiers
jours de l’année qui précède son exécution (N-1).
Question V. 1. 2. : quel est le calendrier budgétaire ?
Les périodes sont données ici de façon indicative car elles peuvent varier pour tenir
compte du contexte politique.
Par ailleurs, la nouvelle procédure prévue par la circulaire du 21 janvier 2005 n'ayant
pas été respectée, le calendrier antérieur a été maintenu.
Première étape
La préparation du budget débute dès les mois de janvier - février de l’année
précédant son exécution par ce que l’on appelle les perspectives.
C’est la période pendant laquelle les services du ministère des finances rassemblent
les informations indispensables à la détermination des bases du nouveau projet :
évolution des grands paramètres de l’économie, P.I.B, analyse des recettes et des
dépenses, évolution internationale, projets du gouvernement, détermination d’un taux
de croissance, d’inflation, … etc.
Deuxième étape
Puis, en mars, ces services analysent les demandes issues des ministères, toutes ces
informations permettant au Premier ministre d’adresser en avril à chaque ministre,
opérateur de programmes, une lettre de cadrage faisant le point sur les grandes
mesures qu’il entend prendre : réduction du nombre de fonctionnaires, maintien,
augmentation ou réduction des dépenses publiques, …
Troisième étape
Sur les bases ainsi définies, les ministres et les opérateurs de programme vont
préparer leurs propositions de budget qui seront adressées au ministre des finances.
Elles donneront lieu à examen et discussion entre les services au cours des mois de
mai à juin, période pendant laquelle se tiendront les conférences budgétaires de
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première phase et seront rendus les premiers arbitrages (ministre des finances,
Premier ministre).
Quatrième étape
En juillet, le 1er ministre adressera aux ministres et opérateurs les lettres plafond
fixant pour chaque mission et programme le plafond maximum des crédits accordés,
ainsi que le plafond d’emplois arrêté pour chaque ministère.
Ces décisions donneront lieu aux conférences budgétaires de deuxième phase en
août et aux derniers arbitrages (qui peuvent, si l’importance et les secteurs
concernés le justifient, être rendus par le Président de la République).
Cinquième étape
En septembre - début octobre, les services budgétaires des ministères rédigent les
projets de budgets afin qu’ils puissent être déposés sur le bureau de l’Assemblée
nationale le premier mardi d’octobre.
Sixième étape
Le Parlement dispose alors de 70 jours pour les examiner et voter la loi de
finances : 40 jours pour l’Assemblée Nationale, 20 jours pour le Sénat et 10 jours de
navettes entre les 2 Assemblées pour les mettre d’accord sur d’éventuels points ou
amendements.
Question V. 1. 3. : quelle est la composition du projet de LFI ?
L’article 34 de la LOLF indique que le projet de loi de finances de l’année doit
comprendre 2 parties distinctes :
● la première fixant les conditions générales de l’équilibre financier (perception des
ressources, prévision des recettes, article d’équilibre)
● la deuxième partie fixant les moyens des services
□ par mission/programmes, le montant des autorisations d’engagement et des
crédits de paiement
□ et par ministère et budget annexe, le plafond des autorisations d’emplois.
La LOLF prévoit l’intégration dans le projet de loi de finances de diverses
dispositions importantes destinées à offrir davantage de transparence au
Parlement et concernant les politiques et comptes publics. Elle lui permettra
ainsi de mieux assurer son contrôle :
● en intégrant en particulier l’évaluation des ressources et des charges de trésorerie
● en fixant un plafond de variation de la dette négociable de l’Etat (emprunts, prêts et
avances)
● en autorisant l’octroi des garanties, ainsi que la prise en charge d’emprunts émis
par des organismes publics ou privés
● en évaluant les recettes des fonds de concours
● en intégrant les ressources affectées à d’autres personnes morales que l’Etat.
Ces dispositions nouvelles donneront donc des informations importantes sur les
charges de la dette (montant total : capital et intérêts) et sur les recettes de fonds de
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concours1, données qui échappaient antérieurement au contrôle du Parlement. La
LOLF améliore donc l’information des parlementaires, chaque élu devant en effet
disposer des outils qui lui permettront de mesurer le coût et l’efficacité des politiques
publiques sur lesquelles il est amené à se prononcer.
Question V. 1. 4 : quels sont les documents qui accompagnent la LFI ?
Ils sont nombreux même si un effort de rationalisation est entrepris par le
gouvernement. Les principaux sont les suivants.
a) Le rapport économique et financier : il sera désormais enrichi et s’inscrira dans
une perspective pluriannuelle ; le gouvernement devra détailler les hypothèses
économiques sur lesquelles repose son projet de LFI et expliciter les perspectives
d’évolution des recettes, des dépenses et des soldes des administrations publiques
pour les 4 années à venir.
Il devra également joindre un rapport retraçant l’ensemble des prélèvements
obligatoires ainsi que leur évolution sur 2 ans, ce qui devrait permettre au Parlement
de mieux faire le lien entre les lois de finances et la loi de financement de la Sécurité
sociale qui restera hors budget.
2
b) Les annexes explicatives par ministère seront complétées par un projet
annuel de performances présentant les actions, les coûts associés, les objectifs
poursuivis, les résultats attendus et obtenus.
Les politiques publiques feront l’objet d’une évaluation sur la base d’indicateurs
chiffrés. Il s’agit donc d’une nouvelle présentation fonctionnelle du budget mettant
l’accent sur les objectifs des administrations, leurs moyens et leurs résultats.
En parallèle la loi de règlement sera accompagnée d’un rapport annuel de
performances permettant la comparaison entre le projeté et le réalisé.
c) D’autres annexes auront pour objet l’information du Parlement, étant entendu
que les commission des finances des 2 assemblées pourront continuer à adresser des
questionnaires aux ministres et aux administrations avant le 10 juillet (les réponses
devront parvenir sous 8 jours et au plus tard avant l’examen du projet de LFI).
Par ailleurs le débat d’orientation budgétaire (DOB) crée en 1996 est
institutionnalisé par la LOLF : le gouvernement doit transmettre avant la fin de
l’année d’exécution (en général juin) un rapport au Parlement retraçant l’évolution
de l’économie nationale et présentant les orientations des finances publiques. Ce
rapport peut donner lieu à débat.
Question V. 1. 5. : comment se déroule le vote de la LFI?
La LOLF, tout comme le faisait l’ordonnance de 1959, fixe au premier mardi d’octobre
le dépôt sur le bureau de l’Assemblée Nationale du projet de loi de finances pour
l’année N+1, celui-ci devant être voté par les assemblées avant le 31 décembre de
l’année en cours afin de pouvoir être opérationnel dès le 1 er janvier et permettre ainsi
le bon fonctionnement des services de l’Etat.
3
1
On appelle fonds de concours les participations financières versées à l'Etat par d'autres collectivités publiques
pour concourir à la réalisation par l'Etat d'ouvrages ou d'activités d'intérêt public.
2
Les prélèvements obligatoires comprennent la totalité des impôts et cotisations sociales qui pèsent sur les
ménages.
3
La 1ère partie de la LFI doit être obligatoirement votée avant que la seconde partie ne soit discutée et votée.
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Question V. 1. 5. 1. : de quel délai dispose le Parlement ?
Le Parlement dispose alors d’un délai de 70 jours pour se prononcer, 40 jours
pour l’Assemblée nationale, 20 jours pour le Sénat et 10 jours pour d’éventuelles
navettes entre les 2 assemblées, afin de se mettre d’accord sur d’éventuels
amendements.
Avec un budget présenté par missions le Parlement pourra
donc centrer ses discussions sur les politiques publiques et
sur l’orientation stratégique à donner à l’action de l’Etat.
Certaines missions étant interministérielles, composées de programmes relevant de
différents ministères, la discussion et le vote intéresseront simultanément les crédits
de différents ministères contribuant à une même politique publique, ce qui permettra
une véritable transparence au niveau de la réalité des coûts.
Question V. 1. 5. 2. : quels sont les pouvoirs d’amendement du
Parlement ?
Le Parlement vote les lois de finances et la Constitution de la V ème République lui
reconnaît le droit de les amender.
Toutefois, afin de préserver l’équilibre financier, ce pouvoir d’amendement reste
encadré même si la LOLF redonne au Parlement un pouvoir véritable. En effet,
l’ordonnance de 1959 limitait fortement ce pouvoir d’amendement, le Parlement
ne pouvant diminuer les ressources prévues en LFI par le gouvernement ni en
augmenter les charges.
La marge de manœuvre du Parlement sera désormais
réelle au niveau des programmes dont il pourra modifier
les dotations en fonction des objectifs et des résultats
obtenus, les seules restrictions se trouvant désormais au
niveau des missions.
Toutefois les amendements proposés devront être motivés et être accompagnés de la
présentation des moyens qui les justifient, afin de ne pas rendre impossible
l’exécution budgétaire.
QUESTION V. 1. 5. 3. : en cas de retard de vote, quelles sont les
procédures permettant le fonctionnement de l’Etat ?
● Si la faute incombe au Parlement, le Gouvernement peut promulguer la LFI
par ordonnance.
● Si la faute incombe au Gouvernement, la procédure prévue par la LOLF est
la même que précédemment (ordonnance de 1959), mais les délais de mise en
œuvre sont modifiés. Le gouvernement peut :
□ demander à l’Assemblée avant le 11 décembre d’émettre un vote séparé
sur la 1ère partie de la loi de finances qui est ensuite soumise au Sénat selon
la procédure d’urgence
□ et, si cette procédure n’a pas abouti, déposer avant le 19 décembre
devant l’Assemblée un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à
percevoir les impôts existants jusqu’au vote. Ce projet est discuté selon la
procédure d’urgence. (art 45 de la loi de 2001). Désormais ces 2 lois sont
considérées comme des lois de finances.
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Le gouvernement peut également utiliser la procédure du vote bloqué qui
permet de faire voter sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant
que les amendements proposés ou acceptés par lui : cette disposition qui figure à
l’article 44 de la Constitution est toujours en vigueur. La question de confiance
peut aussi être utilisée, le Premier ministre engageant la responsabilité de son
gouvernement sur le vote du texte.
Après le vote les parlementaires gardent la possibilité de saisir le Conseil
Constitutionnel qui vérifiera la conformité à la Constitution des dispositions
incriminées.
V. 2. La loi de finances rectificative
Elle doit être présentée dans les mêmes formes que la LFI ; par ailleurs les
modifications apportées à la LFI en cours d’exécution par le gouvernement font l’objet
de limitations.
Quelles sont les principales limitations à la LFR ?
Le montant cumulé des crédits annulés ne pourra pas dépasser 1,5% de l’ensemble
des crédits ouverts ; les reports de crédits ne pourront pas dépasser 3% des crédits
ouverts inscrits sur un même programme.
V. 3. La loi de règlement
Elle devra être votée en juin de l’année N+1, avant l’examen de la LFI de l’année
suivante afin de permettre aux parlementaires de comparer la LFI votée et exécutée.
Outre les rapports de performance déjà évoqués et qui permettront de comparer, par
programme et par dotation, les objectifs, les résultats et les coûts associés sur la
base d’indicateurs pertinents, elle sera accompagnée d’un rapport de la Cour des
comptes sur l’exécution de l’année précédente. Cette instance est de plus investie
d’une nouvelle mission concernant la certification des comptes de l’Etat (cf. chapitre
sur les contrôles).
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