Le développement rural au Grand

Le développement rural au Grand-Duché de Luxembourg
1) Introduction
Au cours des années 1980, différents départements ministériels ont déjà soutenu le
développement des zones rurales, chacun dans ses compétences spécifiques, notamment
par des plans quinquennaux pour le sport et pour le tourisme ou par d’autres moyens
budgétaires, normalement sous forme de subsides aux investisseurs. Il y a lieu de faire
remarquer, qu’à cette époque, les régions rurales avaient déjà perdu en vitalité depuis la fin
de la deuxième guerre mondiale. Le développement économique de la région Sud, surtout
dans le domaine de l’industrie lourde de la sidérurgie, avait mené à un réel dépeuplement
des régions rurales. Lors de l’épanouissement du secteur tertiaire dans les années suivantes,
ce mouvement migratoire se poursuivait, cette fois vers la capitale du pays. Fin des années
80, la densité moyenne de la population était autour des 150 habitants/km2, celle de la
capitale s’élevait à d’environ 1.500 habitants/km2 tandis que certaines communes rurales
étaient réduites à une densité entre 15 et 30 habitants/km2.
2) Les débuts d’une politique spécifique pour le monde rural.
Bien avant les initiatives communautaires en matière de développement rural, au cours des
années 80, certaines administrations, comme par exemple le Service des Sites et
Monuments (Ministère de la Culture) et l’Administration des Ponts et Chaussées (Ministère
des travaux publics) ont coordonné leurs efforts surtout dans le but de la préservation et de
la restauration du patrimoine rural et de l’aménagement des espaces-rues typiquement
villageois dans un grand nombre de localités. Certaines ont même porté la dénomination de
« villages pilotes » qui devraient servir d’exemples à d’autres localités qui voulaient suivre la
même démarche. Il faut évidemment relever que ces travaux de protection et de
revitalisation de villages étaient soutenus par les administrations communales ainsi que par
les habitants et surtout par les agriculteurs. Ceux-ci possédaient encore des bâtiments
agricoles non-occupés au centre des villages, auxquels il fallait, après la restauration, donner
une autre affectation. Très souvent les propriétaires ont fait des investissements dans le
domaine du tourisme rural. Au cours de cette période les administrations étatiques et
communales ont fait de grands efforts dans la réalisation et la coordination de tels projets.
Une nouvelle approche pour le développement du monde rural
Au cours des années 1987 et 1988 le Conseil de l’Europe avait lancé une large campagne en
faveur du développement du monde rural. Plus de 20 pays-membres se sont ralliés à cette
campagne, dont également le Luxembourg. Etant donné que la revitalisation du patrimoine
rural était considérée comme un outil de développement de premier ordre, le Ministère de
la Culture ainsi que son Service des Sites et Monuments Nationaux ont largement contribué
dans cette campagne. Au niveau de la Grande Région, un des ateliers de la RED (Ruralité,
Environnement et Développement) avait même élaboré une route transfrontalière du
Développement rural Grand-Duché de Luxembourg
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patrimoine rural qui reliait les localités et des bâtiments qui témoignaient de ce patrimoine.
En parallèle une association sans but lucratif de droit luxembourgeois nommée « Stad a
Land » (La ville et la Campagne), formée de responsables du monde politique, administratif
et associatif a soutenu le mouvement dans toutes les régions rurales du Grand-Duché. Cette
nouvelle politique du développement rural devrait, selon les adhérents à la campagne
européenne, être basée sur un large partenariat à tous les niveaux et les initiatives devraient
émerger de la base, selon le principe du « bottom-up ». Voilà ce qui était innovant, car les
acteurs ruraux étaient souvent en contradiction avec les instances politiques qui procédaient
avant tout par une approche « top-down » (de haut en bas).
3) L’Union Européenne pose les jalons pour une nouvelle politique du développement
rural
Depuis la réforme des Fonds structurels de l’Union Européenne et suite à la formation du
nouveau gouvernement après les élections législatives de 1989, le Ministre de l’Agriculture a
été investi de la charge du développement rural. Depuis le début ce ministère voyait son rôle
surtout dans la coordination des projets en rapport avec le développement rural.
Une priorité absolue était donnée aux communes rurales qui, ensemble avec le Service du
Développement Rural, se sont engagées à mettre en place un « Plan de Développement
Communal » (PDC). Ce plan faisait d’abord l’état des lieux concernant tous les domaines de
la vie rurale (Infrastructures, économie, formation et culture, qualité de vie etc.). Sur base de
cet inventaire les responsables communaux, dans un large partenariat avec la population, se
sont donné une stratégie afin d’atteindre les objectifs retenus à court, à moyen et à long
terme.
Parallèlement aux initiatives communales, soutenues par le gouvernement, le Grand-Duché
de Luxembourg pouvait profiter le l’objectif 5b (Développement de zones rurales présentant
un certain retard au niveau du développement par rapport à la moyennes des territoires
ruraux). Un premier « Plan de Développement de Zones Rurales » (PDZR) s’adressait à la
zone à objectif 5b, qui regroupait 5 communes situées autour du Lac de la Haute-Sûre. Au
cours des années 1990 à 1993 ce territoire formait le noyau territorial du futur Parc Naturel
de la Haute-Sûre et avait également la chance de former le 1er Groupe d’Action Locale (GAL)
dans l’initiative communautaire LEADER (Liaison Entre Actions de Développement de
l’Economie Rurale). La méthode participative engagée pour la mise en œuvre des mesures
du PDZR et de l’initiative LEADER ont indéniablement mené vers une nouvelle législation
pour la création de parcs naturels sur le territoire du Grand-Duché. Ainsi le premier Parc
Naturel, celui de la Haute-Sûre, créé en 1999, regroupant alors 7 communes autour du lac de
la Haute-Sûre, peut être considéré comme suite logique d’une politique de développement
rural, basée sur un partenariat de tous les acteurs dans la région. Les projets soutenus lors
de cette première phase (1990 – 1993) se situaient dans les domaines de l’agriculture, de la
sylviculture, de l’aménagement et de l’amélioration des villages, du tourisme rural et des
ressources humaines.
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4) Deuxième période de planification dans le cadre de la politique européenne
Suite à cette première période de planification, qui était déjà très courte (3 ans) et qui
s’adressait à un territoire très restreint (5 communes rurales avec 27 villages éparpillés, sans
aucun centre de développement), le gouvernement s’est battu pour un élargissement de la
zone 5b pour la deuxième période allant de 1994 à 2000. Ainsi les 4 cantons du Nord du
Grand-Duché pouvaient profiter du deuxième PDZR. En concordance avec cet élargissement,
l’initiative LEADER II pouvait être appliquée sur un territoire plus large. Ainsi s’explique la
création de deux GALs (Rédange/Wiltz et Clervaux/Vianden). A partir de cette période une
large vague de développement rural s’est répandue sur toute la partie du Nord du GrandDuché (Ardennes). Rappelons que les projets LEADER II, pour être éligibles au cofinancement
des Fonds structurels de l’UE, devaient avoir un caractère innovant. Ainsi on a peu assisté à
la proposition et la réalisation d’une bonne centaine de projets, tous innovants, dans tous les
domaines de la vie rurale. Au cours de cette deuxième période l’idée de la création d’un
deuxième parc naturel, celui de l’Our, fut née. Depuis l’institution du Parc Naturel de l’Our,
une bonne partie des Ardennes luxembourgeoises (sur les cantons de Clervaux, Vianden,
Wiltz et Redange) disposait d’un outil formidable pour son développement. En effet les parcs
naturels au Luxembourg sont gérés par des syndicats mixtes, dont l’organe décisionnel est
un comité qui regroupe de manière paritaire, les représentants de l’Etat et des communes.
Pour souligner l’importance du territoire en question et pour valoriser son apport, la
présidence de ces comités revient toujours au secteur communal.
5) Stabilisation des politiques de développement rural après 2000
Au cours de la période de planification 2000 – 2007, les mesures de développement rural
étaient englobées dans un « Plan de Développement Rural » (PDR) qui contenait également
les mesures en faveur de l’agriculture, de la viticulture et de la sylviculture. Lors de cette
période le Luxembourg comptait en tout 5 Groupes d’Action Locale (GAL), dont quatre, selon
le PDR, furent soutenus par le FEOGA. Un cinquième GAL devait être financé par les
autorités communales de la région et par l’Etat (Ministère ayant dans ces compétences le
Développement Rural). Les projets communaux qui découlaient d’un plan de développement
communal (PDC) bénéficiaient d’un soutien dans le cadre du PDR, ceci pour inciter les
responsables communaux de se doter d’un tel instrument, qui d’ailleurs pouvait également
servir à la révision de leurs plans d’aménagement généraux (PAG). Aujourd’hui les travaux
menés dans les PDC font partie de l’étude préalable que les communes doivent soumettre
lors de la révision de leur PAG.
Lors de la période de planification actuelle (2007 – 2013) les mesures de diversification de
l’économie et de l’amélioration de la qualité de vie en milieu rural, ainsi que l’approche
LEADER doivent être incorporées dans le Plan de Développement Rural (PDR) soumis à la
Commission Européenne. En ce qui concerne l’éligibilité territoriale, le Grand-Duché de
Luxembourg, sur 116 communes au total, 103 peuvent profiter des mesures du PDR, ce qui
représente 85% du territoire national. Sont exclues de ces aides la capitale ainsi que 3
Développement rural Grand-Duché de Luxembourg
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communes limitrophes à caractère purement urbain ainsi qu’une bonne partie de la région
Sud regroupant 10 autres communes plus ou moins urbaines, à cause de leur densité de
population et de leur caractère urbain.
Les aides au développement rural peuvent être réparties en 2 volets: d’une part, il existe des
aides cofinancées par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et,
d’autre part, des aides d’Etat financées uniquement par des moyens financiers nationaux.
Le PDR 2007-2013 du Grand-Duché de Luxembourg, qui regroupe les aides cofinancées par
le FEADER, s’inscrit dans la continuité de son prédécesseur. Il se base sur le plan stratégique
national et constitue ainsi l’instrument principal pour sa mise en œuvre.
L’ensemble des mesures du PDR sont regroupées sous 4 axes prioritaires définis par le
Conseil européen (règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005
concernant le soutien au développement rural par le FEADER).
Une enveloppe budgétaire de 368,5 millions d’euros, dont 90 millions issus du Fond
européen agricole pour le développement rural (FEADER), sera investie par la main publique
pour l’exécution du PDR au Grand-Duché de Luxembourg pendant la période de
programmation 2007-2013.
La répartition de l’enveloppe se fait en fonction des axes prioritaires:

Axe 1 - Amélioration de la compétitivité des secteurs agricole et forestier: 128 mio.
d'euros (35% des dépenses publiques)

Axe 2 - Amélioration de l’environnement et de l’espace rural: 212 mio. d'euros (58%)

Axe 3 - Amélioration de la qualité de vie en milieu rural et la diversité de l’économie
rurale: 15 mio. d’euros (4%)

Axe 4 - Approche Leader: mise en œuvre des stratégies locales de développement:
13,5 mio. d'euros (3%).
Les aides suivantes sont définies dans le cadre du Plan de Développement Rural (PDR) pour
la période 2007-2013.
Axe 1 : Amélioration de la compétitivité des secteurs agricole et forestier





Formation professionnelle et actions d’information
Installation de jeunes agriculteurs
Utilisation de service de conseil
Modernisation des exploitations agricoles
Amélioration de la valeur économique des forêts:
o Travaux de protection (installation de clôtures, protection individuelles)
o Soins aux jeunes peuplements
o Première éclaircie de résineux et de feuillus
o Restauration de forêts résineuses
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Élagage en hauteur de douglas
Accroissement de la valeur ajoutée des produits agricoles et sylvicoles
Infrastructures liées à l’évolution et à l’adaptation des secteurs agricole et sylvicole:
voirie forestière
o


Axe 2 : Amélioration de l’environnement et de l’espace rural




Paiements en faveur d’autres zones présentant des handicaps : Indemnité
compensatoire
Paiements agroenvironnementaux:
o Prime à l’entretien du paysage et de l’espace naturel : prairies et terres
arables, vignobles en pente de 30-45%, pépinières, arboricultures
o Agriculture biologique
o Extensification de la production agricole et pratiques favorables à
l’environnement
o Gel environnemental
o Lutte biologique contre le ver de la grappe
o Maintien et entretien des vergers traditionnels
Races locales menacées
o Maintient d’une faible charge de bétail ruminant
Paiements sylvo-environnementaux : débardage à cheval
Investissements non productifs : Restauration de la hêtraie du Luzulo-Fagetum
Axe 3 : Amélioration de la qualité de vie en milieu rural et diversification de l’économie
rurale







Diversification vers des activités non agricoles
Aide à la création et au développement des micro-entreprises
Promotion des activités touristiques
Services de base pour l’économie et la population rurale
Rénovation et développement des villages
Conservation et mise en valeur du patrimoine rural
Formation et information des acteurs économiques dans les domaines couverts par
l’axe 3
Axe 4 : Approche LEADER
Mise en œuvre de l’approche LEADER :



Stratégies locales de développement
Coopération interterritoriale et transnationale
Fonctionnement du groupe d’action locale, acquisition de compétences, animation
Concernant l’approche LEADER il y lieu de relever qu’elle est recommandée et utilisée
surtout pour la mise en œuvre des mesures regroupées dans l’axe 3 du PDR.
Développement rural Grand-Duché de Luxembourg
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6) Situation actuelle dans les régions LEADER du Luxembourg
Au Grand-Duché de Luxembourg, cinq Groupe d’Action Locale (GAL) ont été créés pour
l’actuelle période de planification. Les cinq régions LEADER couvrent plus ou moins les
mêmes territoires que lors de la période précédente. Il y a lieu de constater que tous
groupes LEADER fonctionnent en conformité avec la règlementation européenne. Les
bureaux LEADER peuvent être considérés comme de vrais « Guichets uniques » auxquels les
porteurs de projets de développement rural des régions respectives peuvent s’adresser, soit
pour avoir une aide dans la conception de leurs projets, soit pour trouver des partenaires
valables pour la réalisation de ceux-ci.
Vu l’expérience que les responsables LEADER ont acquise, ceci est surtout le cas pour des
projets transfrontaliers et transnationaux. Les comités des GALs, ensemble avec le personnel
qualifié des bureaux ont su établir un large réseau d’acteurs autour de leurs régions
respectives et autour des stratégies qu’ils se sont données au début de la période de
planification. Certains bureaux LEADER ont activement participé dans la planification et la
mise en œuvre de projets soutenus dans d’autres programmes, notamment dans le cadre
d’INTEREG.
Avec l’établissement des groupes LEADER on peut constater que les régions rurales ont
obtenus une identité dont elles ne disposaient pas avant, il y a plus 20 ans. Au lieu de se
définir comme étant des communes appartenant à tel ou tel canton, les régions rurales
affichent clairement à quel GAL elles appartiennent. Ceci est un signe réel que les ruraux ne
se considèrent plus comme voisins de tel ou tel centre de développement urbain mais
comme des partenaires autonomes dans tout ce qui concerne le développement régional.
Sachant que l’axe LEADER dans l’actuel PDR ne peut que soutenir l’approche par laquelle
d’autres projets concrets sont entamés, les stratégies des cinq GAL tournent autour des
thèmes suivants :
Formation (valorisation des ressources humaines, nouvelles technologies et nouveaux
médias comme outils du développement régional…)
Participation et communication (vie associative, implication des jeunes…)
Intégration (surtout des étrangers et des nouveaux arrivants, des personnes âgées, égalité
des chances…)
Création d’emplois (collaboration entre les écoles et les entreprises, soutien aux entreprises
lors de la création et du développement….)
Préserver le patrimoine des régions rurales (développement des localités dans le respect du
patrimoine, création de plus-values sur base du patrimoine rural, naturel et
environnemental, création de produits régionaux en vue d’établir une identité de la région,
développement de l’agriculture et de la viticulture à travers les produits régionaux, soutien
de l’économie rural, PME ….)
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Culture, loisirs et tourisme (développement et marketing d’un tourisme culturel en vue
d’améliorer la qualité de vie des ruraux et des visiteurs, diversification de l’offre culturelle…)
7) Le développement rural, une politique transversale
Cette énumération montre bien que les groupes LEADER se sont donné comme objets
d’améliorer la qualité de vie et de diversifier l’économie rurale. Il est vrai que le budget
prévu aux axes 3 et 4 du PDR est largement insuffisant pour atteindre de tels objectifs. Pour
y remédier il faudrait y associer les autres départements ministériels comme par exemple
ceux du Développement Durale et des Infrastructures, des Classes Moyenne et du Tourisme,
de la Culture, de l’Education Nationale et de la Formation professionnelle, de l’Egalité des
Chances, de la Famille et de l’Intégration, pour ne nommer que ceux-ci.
Après une longue phase de démarrage et d’expérimentation (plus de vingt ans) et de bons
résultats, le développement rural devrait aboutir à un reflexe naturel auprès de tous les
décideurs politiques au niveau national. Un tel comportement devrait avant tout avoir sa
visualité dans les programmes de l’aménagement du territoire. Après la publication du
Programme National de l’Aménagement du Territoire, il y a bien longtemps, un certain
nombre de plans sectoriels ont été publiés (comme par exemple ceux du logement ou des
lycées), mais ce qui se fait attendre, ce sont les plans régionaux.
8) Questions prioritaires proposées par les groupes LEADER pour les forums IGR
 Comment donner une identité aux territoires ruraux ?
 Quelle collaboration au niveau gouvernemental en vue d’un développement durable
des régions rurales ?
 Comment mieux vivre la Grand Région ?
 Un GAL transfrontalier est-il faisable ?
 Comment arrêter l’exode rural ?
 Comment freiner l’accroissement « chaotique » des villages et l’appauvrissement des
petites villes, centres élémentaires de développement des régions rurales ?
 Ne faut-il pas instituer une agence régionale d’information juridique en faveur des
communes rurales ?
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